韓 璐，鮑海君，鄧思琪，曾 新

（1.浙江財經(jīng)大學(xué)土地與城鄉(xiāng)發(fā)展研究院，浙江 杭州 310018；2.浙江財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310018）

隨著城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進，大中小城市和城鎮(zhèn)的范圍、面積迅速擴張，大量集體農(nóng)地被征收轉(zhuǎn)用。而農(nóng)地征收轉(zhuǎn)用勢必引起土地權(quán)益的重新調(diào)整，政府主導(dǎo)的快速城鎮(zhèn)化產(chǎn)生的空間轉(zhuǎn)型與漸進式改革推進的社會制度轉(zhuǎn)型難以匹配［1］，在城鄉(xiāng)結(jié)合部產(chǎn)生了大量以利益訴求為主要特征的征地沖突。事實上，征地沖突的背后是失地農(nóng)民與地方政府之間、失地農(nóng)民與開發(fā)商之間、地方政府與中央政府之間利益主體的博弈。一方面，有限的土地補償費和安置費及不完善的農(nóng)村就業(yè)、社會、保障及醫(yī)療保障體系，使失地農(nóng)民的基本生活陷入“邊緣化”困境［2-4］。另一方面，在農(nóng)地征收轉(zhuǎn)用中，不平等的利益分配使失地農(nóng)民與地方政府、開發(fā)商之間的矛盾日益凸顯［5-7］。中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所、中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院、《瞭望》新聞周刊等調(diào)查顯示，土地征收拆遷沖突占農(nóng)村社會沖突的50%以上。合理調(diào)節(jié)征地涉及的農(nóng)民、政府、開發(fā)商三者之間的利益關(guān)系并化解矛盾是當(dāng)前城鎮(zhèn)化進程中迫切需要解決的問題，也是實現(xiàn)當(dāng)代農(nóng)村社會穩(wěn)定與發(fā)展需解決的關(guān)鍵問題。

大部分發(fā)達國家在現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化過程中也遭遇了土地沖突。與發(fā)達國家相比，發(fā)展中國家現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化過程大大縮短，歷史性矛盾共時性存在，目前正在經(jīng)歷各種類型的土地沖突。為此，學(xué)者提出了多種措施以緩解社會矛盾，國際社會對土地沖突等社會沖突的認識經(jīng)歷了從功能主義、傳統(tǒng)沖突論到現(xiàn)代沖突理論的過程［8］。由于土地問題涉及多個學(xué)科，不同學(xué)者結(jié)合土地利用特點，依據(jù)各學(xué)科范式對土地沖突的不同層面展開了研究，學(xué)者一般將征地沖突納入土地沖突這個一般性概念框架中。政治學(xué)界主要從宏觀政治結(jié)構(gòu)、公共權(quán)力與公民權(quán)利等層面關(guān)注土地沖突中底層社會的政治參與、沖突治理及制度建構(gòu)等問題；社會學(xué)界主要從集體行動視角對土地沖突的微觀案例展開研究，突出沖突中國家、社會與公民之間的互動關(guān)系；法學(xué)界聚焦于征收拆遷法律的法理分析與權(quán)利沖突研究；經(jīng)濟學(xué)界則以土地產(chǎn)權(quán)為核心對土地沖突中的產(chǎn)權(quán)補償、發(fā)展權(quán)保護等展開研究；地理學(xué)界主要從土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整及空間利益格局重構(gòu)的角度研究政府、企業(yè)、社區(qū)、農(nóng)民等各種社會行動者之間的土地沖突；土地管理學(xué)界則強調(diào)以沖突管理實務(wù)技術(shù)為導(dǎo)向開展土地沖突誘因、沖突分類以及沖突損害評估與管理等研究［9-11］。由此可見，土地沖突已成為學(xué)界關(guān)注的焦點［12-15］。本研究對失地農(nóng)民、地方政府、中央政府三者之間的多元利益主體抉擇構(gòu)建演化博弈模型，分析決策制約條件，尋求解決征地矛盾新的突破口，并結(jié)合實證檢驗提出遏制地方政府違法行為及解決征地矛盾的政策規(guī)制。

1 征地沖突中多元利益主體的博弈決策行為分析

1.1 失地農(nóng)民與地方政府的利益博弈

失地農(nóng)民與地方政府博弈中，若失地農(nóng)民獲取更多的補償金則意味著地方政府將支出更多的成本費用。而地方政府希望通過征地在取得政績的同時獲取更多的經(jīng)濟利益［16］。兩者之間的利益關(guān)系是一種“零和博弈”。

對于農(nóng)民而言，土地是最基本的生產(chǎn)資料和生活保障。一方面，失地農(nóng)民特別是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的失地農(nóng)民難以分享城鎮(zhèn)化帶來的利益，反而失去了維持其基本生活保障的土地［5］。另一方面，地方政府考慮更多的是獲取更多的財政來源，并降低城鎮(zhèn)化的經(jīng)濟成本。地方政府給予農(nóng)民的貨幣補償數(shù)額與地方政府將土地轉(zhuǎn)讓給開發(fā)商之間的價格差額巨大，農(nóng)民感知自己的利益受損，從而選擇采取“冒險”行為以維護自己的利益［17-18］。這是產(chǎn)生地方政府與失地農(nóng)民之間矛盾的主要原因。

1.2 地方政府與中央政府的利益博弈

中央政府是土地政策的制定者和土地管理者，地方政府是中央政府的代理人，由于兩者管轄范圍不同，其短期目標和長期目標也不同，在征地過程中也會存在矛盾。若中央政府無法盡到“裁判者”作用，地方政府與農(nóng)民之間的零和博弈會使地方政府有絕對性的優(yōu)勢。因此，在地方政府與中央政府的博弈過程中，中央政府實際上是保護了農(nóng)民的利益，雙方屬于“智豬博弈”。

地方政府集經(jīng)濟人、政治人、道德人為一體，在征地過程中，更愿意把有限的土地作為商品開發(fā)利用，以增加地方財政收入。若大幅提高征地補償金，雖可以短期緩解失地農(nóng)民與政府之間的矛盾，但從長期來看，可能產(chǎn)生征地問題的次生沖突還會造成當(dāng)?shù)卣斦杖氪蠓葴p少。因此，地方政府通常選擇以盡可能低的價格補償失地農(nóng)民。

中央政府更關(guān)注社會穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展，而不是短期的地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展目標。在監(jiān)督地方政府時，中央政府需要一定的人力、物力、財力。因此，中央政府會根據(jù)地方政府征地違規(guī)情況抉擇。

2 演化博弈模型的構(gòu)建與分析

2.1 模型假設(shè)

2.1.1 主體行為假設(shè) 假定失地農(nóng)民、地方政府均是理性“經(jīng)濟人”。失地農(nóng)民期待獲取盡可能多的補償款；地方政府追求當(dāng)期GDP的快速增長；中央政府期望追求穩(wěn)定的社會環(huán)境［14］。

2.1.2 博弈各方的認知有限 在環(huán)境不確定、信息不對稱和認知局限性的條件下，失地農(nóng)民、地方政府以及中央政府必須通過不斷尋找更優(yōu)策略以追求各自利益最大化，即博弈均衡是不斷調(diào)整和改進的結(jié)果。

2.1.3 博弈各方面臨相同的策略集 失地農(nóng)民擁有策略集“配合征地”和“抵制征地”；地方政府擁有策略集“強征土地”和“協(xié)商解決”；中央政府擁有策略集“介入”和“不介入”。失地農(nóng)民、地方政府、中央政府都以一定的比例選擇策略集中的策略。

2.1.4 允許部分成員決策失誤 每個集體都有部分成員可能做出錯誤決定，其策略調(diào)整可用生物進化的復(fù)制動態(tài)機制模擬。

2.2 模型建立

設(shè)地方政府與失地農(nóng)民協(xié)商解決征地矛盾的收入為0，強征時可獲得額外利益收入e，強征土地過程中如果中央政府介入被查處后損失為f（且額外收入小于損失）。設(shè)中央政府的介入監(jiān)管成本為c1，監(jiān)管盡職收益為s，監(jiān)管失職損失為c2。設(shè)失地農(nóng)民土地被強征的收入為0，地方政府協(xié)商解決征地矛盾的收入為d，中央政府介入，農(nóng)民收益為d1，上訪成本是d2，上訪概率是r（表1）。

表1 地方政府與農(nóng)民博弈雙方的得益矩陣

假設(shè)中央政府選擇介入策略的概率為p，不介入策略為1-p；地方政府選擇強征策略的比例為q，不強征策略為1-q。那么中央政府采取介入或不介入策略的預(yù)期收益u1x、u1y和平均收益為 u1分別為［14-15］：

因此，中央政府采取監(jiān)管策略的復(fù)制動態(tài)方程為：

地方政府采取強征或者與失地農(nóng)民協(xié)商解決策略的預(yù)期收益u2x、u2y和平均收益u2分別為：

因此，地方政府采取強征策略的復(fù)制動態(tài)方程為：

同時，失地農(nóng)民采取上訪或者不上訪策略的預(yù)期收益u3x、u3y和平均收益u3分別為：

因此，失地農(nóng)民采取上訪策略的復(fù)制動態(tài)方程為：

2.3 模型分析

以上分析發(fā)現(xiàn)，地方政府違規(guī)征地比例的初始水平?jīng)Q定了中央政府行為的演化過程，中央政府實施監(jiān)管概率的初始水平?jīng)Q定了地方政府群體的演化過程，而失地農(nóng)民上訪概率決定中央政府監(jiān)管行為的演化過程。其中，p3=e/f和q3=c1/（s+c2）是博弈雙方策略演化的均衡臨界值，且雙方策略選擇的比例均勻分布在平面B={（p，q）;0＜p，q，r＜1}內(nèi)，那么通過復(fù)制動態(tài)機制，最終中央政府選擇介入征地監(jiān)管的概率是p3=e/f。中央政府介入的概率取決于兩個因素：地方政府選擇違規(guī)征地的額外收益，中央政府對地方政府違規(guī)征地的處罰。地方政府群體違規(guī)的比例取決于3個因素：中央政府實施介入的成本，中央政府在地方政府違規(guī)時監(jiān)管盡力的收益以及監(jiān)管失效帶來的損失。

3 實證分析

杭甬高鐵客運專線余姚段建設(shè)，是近年來浙江余姚市重要的交通建設(shè)工程之一，其中征地拆遷是一項工作量大、時間緊的艱巨任務(wù)，又是保證高鐵建設(shè)順利進行的關(guān)鍵性、基礎(chǔ)性工作。涉及該市7個鎮(zhèn)（街道）25個行政村和2個社區(qū)的土地征收、房屋拆遷工作，工程建設(shè)紅線范圍內(nèi)共需征地61.4 hm2、臨時借用土地46.7 hm2，需拆遷18.23萬m2房屋，涉及570戶農(nóng)戶和50家鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。實地調(diào)查表明，該項目中被征地的部分農(nóng)戶和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，獲知征地補償過程中的實際操作過程如下：

有關(guān)部門實行一事一議的方法，依次簽訂征地協(xié)議。規(guī)定每平方米基本補償費用的征地文件下發(fā)后，首先由各農(nóng)戶自己估算土地房屋價值以及損失報價給負責(zé)單位，再由負責(zé)單位請專業(yè)人士進行評估，在條件允許的范圍內(nèi)基本按照農(nóng)戶自愿補償數(shù)進行賠償。調(diào)查可知，所有補償均通過貨幣賠償方法，200 m2左右的二層普通住宅戶獲得賠償金額在50萬～150萬元。部分獲得賠償偏少的農(nóng)戶發(fā)現(xiàn)，在自己之后簽訂征地協(xié)議的鄰居獲得更高補償時，會感到不公平，但拆遷協(xié)議已簽，補償費用均為自己此前認可的數(shù)目，大部分農(nóng)民勉強接受。但還是有個別農(nóng)民認為整個過程不公開、不透明，提出重新簽訂協(xié)議。

首先是地方政府和征地農(nóng)民的之間的博弈。地方政府運用一事一議的方法是期望農(nóng)民在信息不對稱的情況下盡快簽定協(xié)議，即使農(nóng)民發(fā)現(xiàn)不公平的補償也于事無補。而農(nóng)民在自己估價的時候期望得到更多的補償金，但由于對征地沒有準確的認識，不敢過高報價，且沒有意識到這個價格包括了他們之后的一切開銷。

第二階段的博弈出現(xiàn)在農(nóng)民基本意識到征地補償費過低或者存在不公平現(xiàn)象。這時，補償相對較低的農(nóng)民會與地方政府進行博弈。但由于協(xié)議已簽，地方政府不可能讓步，極端的農(nóng)民會抗拒拆遷或上訪。此過程中，地方政府會考慮是否妥協(xié)，與農(nóng)民再次協(xié)商。上文博弈模型的分析表明，地方政府要考慮農(nóng)民上訪成本和上訪概率，以判斷農(nóng)民在已獲得現(xiàn)階段所簽協(xié)議的數(shù)額時是否會上訪：若上訪，中央政府相關(guān)部門是否會監(jiān)管，以此決策是否妥協(xié)，從而協(xié)商新的補償方式，但還需要考慮對其他農(nóng)民的影響。根據(jù)，得知農(nóng)民在本次征地中若上訪，其收益并不高，故農(nóng)民做出上訪決策的概率不高，即使農(nóng)民進行上訪，根據(jù)本次地方政府的活動并沒有獲得特別高的額外收益，故中央政府會介入的概率也不高。因此，地方政府會選擇不協(xié)商。

從這個案例來看，地方政府若根據(jù)博弈模型方程首先得出農(nóng)民的最低承受期望，再對農(nóng)民進行補償，其效果會高于預(yù)期，這樣不會引起農(nóng)民上訪，避免中央政府相關(guān)機構(gòu)介入監(jiān)察。若從源頭遏制農(nóng)民對地方政府的不滿，首先要提高補償費用，還需將補償措施公開公平化，以減少不滿。

4 對策建議

4.1 完善土地征用制度，平衡多方主體的利益

從演化博弈模型來看，若失地農(nóng)民未得到其可承受的最小收益補償，便可能進行上訪，由此使中央政府介入監(jiān)察，若可以從源頭減少農(nóng)民上訪，其博弈中的矛盾就會削弱。目前失地農(nóng)民處于弱勢地位，在補償中應(yīng)明確對農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)益有利的一些制度，如擴大補償范圍、提高補償標準［6-7］。英國、美國、日本等發(fā)達國家對失地農(nóng)民的補償中包括現(xiàn)金補償、培訓(xùn)補償、就業(yè)賠償、租房賠償?shù)刃问?，可以借鑒。

4.2 規(guī)范征地程序，保障農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)

征地程序包括征用前的初步調(diào)查、公布將要征用的公告、征地賠償、土地占有、征地補償方式等信息［8］。執(zhí)行機關(guān)在公布征用公告時應(yīng)明確公開被征地的具體信息及土地用途。在整個征地過程中，首先讓農(nóng)民享有知情權(quán)，失地農(nóng)民有權(quán)利得知征地內(nèi)容、補償標準、范圍等，由補償主體履行公告義務(wù)。其次讓農(nóng)民享有參與權(quán)，即由農(nóng)民參與補償方案指定的程序。最后做到公平公正，同時同地同價，不對村干部等特殊身份的人物進行補償優(yōu)惠等。

4.3 加強中央政府的監(jiān)督職能，強化對地方政府權(quán)利管制

地方政府通過行使權(quán)利進行低價征收土地，高價出讓土地，獲取巨大的財政收入，發(fā)展經(jīng)濟以獲取政績，權(quán)利很大。對于地方政府無限的征地權(quán)利，必須進行遏制［9］。地方政府應(yīng)擺正態(tài)度，準確定位其職能，應(yīng)處于各方中立和仲裁的地位。在開發(fā)商和失地農(nóng)民發(fā)生糾紛和沖突時，地方政府應(yīng)站在中立的角度進行裁定，不應(yīng)為自身經(jīng)濟利益而犧牲農(nóng)民利益［10-11］。同時還可以加強社會輿論，運用網(wǎng)絡(luò)力量遏制地方政府濫用職權(quán)。

4.4 合理處理爭議，化解多方主體的利益沖突

首先，及時處理該類案件，在失地農(nóng)民進行上訪時，接待人員應(yīng)理解農(nóng)民，做好詳細的登記工作，盡快處理，避免或減少農(nóng)民極端行為的發(fā)生。對于農(nóng)民上訪等案件，妥善溫和地對待農(nóng)民，平復(fù)其逆反心理會有更好的效果［19-21］。此外，有必要為失地農(nóng)民提供法律援助并普及土地征用等相關(guān)法律知識。只有在懂法的前提下，農(nóng)民才有機會更好維護自身權(quán)益。農(nóng)村土地征用是我國城市化進程中必不可少的前提，積極解決農(nóng)村征地矛盾是加快城市化進程、城市化和諧發(fā)展的必要條件，也必將有利于維護農(nóng)民權(quán)益、社會安定以及城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展。