鄉(xiāng)鎮(zhèn)專(zhuān)項(xiàng)資金管理問(wèn)題和對(duì)策探析

李艷萍 王 霽

隨著我國(guó)新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展和扶貧工作的推進(jìn)，農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目和扶貧項(xiàng)目日益增加。原農(nóng)業(yè)部《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)業(yè)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金管理的通知》中提到，“農(nóng)業(yè)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金是發(fā)展農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的重要手段，為促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康快速發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的三增目標(biāo)起到了十分重要的作用?！编l(xiāng)鎮(zhèn)單位是使農(nóng)業(yè)專(zhuān)項(xiàng)資金得以有效利用的關(guān)鍵部分。隨著我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程加快，財(cái)稅體制改革不斷深化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)涉農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)資金管理問(wèn)題愈發(fā)凸顯。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)涉農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)資金管理問(wèn)題

（一）財(cái)務(wù)制度不健全，缺乏執(zhí)行力度

一是預(yù)算管理不完善。農(nóng)業(yè)專(zhuān)項(xiàng)資金管理分散，對(duì)目標(biāo)接近、資金投入方向類(lèi)同、資金管理方式相近的專(zhuān)項(xiàng)資金未進(jìn)行整合，與其他財(cái)政資金的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不夠。預(yù)算管理流程不統(tǒng)一，預(yù)算編制不夠細(xì)化，存在超預(yù)算、無(wú)預(yù)算撥付財(cái)政資金的現(xiàn)象，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)各類(lèi)資金投入使用等情況進(jìn)行監(jiān)督。二是審計(jì)監(jiān)督力度不夠。由于涉農(nóng)財(cái)政資金和農(nóng)業(yè)項(xiàng)目整合度不夠，資金使用點(diǎn)多面廣，審計(jì)難度較大。審計(jì)時(shí)對(duì)資金使用、項(xiàng)目實(shí)施與當(dāng)?shù)氐幕蒉r(nóng)實(shí)際情況相結(jié)合情況重視不夠，同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金管理和項(xiàng)目管理不規(guī)范，資料信息不全，審計(jì)效率不高。三是缺乏績(jī)效管理。主要是沒(méi)有科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，績(jī)效管理還停留在審計(jì)、監(jiān)督、核查的層面，即注重對(duì)資金使用的合理性與合法性的核實(shí)，卻很少將投入、產(chǎn)出成本以及效益放在評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)，尤其是在社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益方面的考評(píng)，指標(biāo)量化較困難，評(píng)價(jià)方法也相對(duì)單一。

（二）項(xiàng)目管理不規(guī)范，結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化

一是項(xiàng)目整合力度不夠。由于支農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)資金所涉及的使用對(duì)象部門(mén)多、范圍廣，各部門(mén)和主體所管理的項(xiàng)目既有重合又有界限，導(dǎo)致項(xiàng)目資金投入既存在重復(fù)又存在空白。二是項(xiàng)目申報(bào)程序不規(guī)范。在立項(xiàng)時(shí)缺乏可行性分析，存在為了爭(zhēng)取資金而盲目立項(xiàng)的情況，造成支農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)資金的損失與浪費(fèi)，達(dá)不到預(yù)期效果。尤其是“一事一議”項(xiàng)目，多數(shù)由村集體會(huì)議討論決定，缺乏科學(xué)的可行性和社會(huì)效益分析，項(xiàng)目預(yù)算細(xì)節(jié)不完整。在審批時(shí)沒(méi)有規(guī)范、合理的項(xiàng)目審批標(biāo)準(zhǔn)和程序，部分項(xiàng)目的社會(huì)效益低。三是動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制不健全。對(duì)項(xiàng)目的管理只顧頭尾，輕視過(guò)程。項(xiàng)目建設(shè)“走流程，輕實(shí)質(zhì)”，項(xiàng)目調(diào)整、退出機(jī)制尚未建立，容易建成一些效益低、不符合當(dāng)?shù)貙?shí)際發(fā)展情況的項(xiàng)目。

（三）財(cái)務(wù)人員綜合素質(zhì)待加強(qiáng)

一是工作理念落后。財(cái)務(wù)人員對(duì)農(nóng)業(yè)專(zhuān)項(xiàng)資金管理的重視程度不夠，財(cái)務(wù)管理創(chuàng)新意識(shí)不強(qiáng)，參與到新農(nóng)村發(fā)展建設(shè)中的主動(dòng)性不夠，側(cè)重利用行政和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策支撐，缺乏對(duì)市場(chǎng)和金融政策的學(xué)習(xí)，農(nóng)業(yè)項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理發(fā)展進(jìn)程緩慢。二是相關(guān)知識(shí)儲(chǔ)備不夠。一方面，財(cái)會(huì)專(zhuān)業(yè)知識(shí)沒(méi)有保證，有任用沒(méi)有會(huì)計(jì)專(zhuān)業(yè)任職資格的工作人員的現(xiàn)象，專(zhuān)項(xiàng)資金會(huì)計(jì)核算不夠規(guī)范，會(huì)計(jì)科目使用不夠準(zhǔn)確，科目設(shè)置不夠細(xì)化，會(huì)計(jì)信息質(zhì)量不高。另一方面，財(cái)務(wù)人員對(duì)學(xué)習(xí)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目相關(guān)知識(shí)積極性不高，不具備項(xiàng)目建設(shè)審核能力和專(zhuān)項(xiàng)資金的管理能力。在實(shí)際工作中，項(xiàng)目資金撥付和使用的標(biāo)準(zhǔn)單憑項(xiàng)目實(shí)施部門(mén)的項(xiàng)目報(bào)告，無(wú)法發(fā)揮監(jiān)督作用。三是工作積極性不高。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員編制管理不規(guī)范，兼職情況普遍，績(jī)效管理缺乏，影響工作積極性。

（四）信息化系統(tǒng)待完善

一是信息公開(kāi)不徹底。管理人員對(duì)信息公開(kāi)重視程度不夠，公開(kāi)內(nèi)容不夠系統(tǒng)、具體，對(duì)同一項(xiàng)目進(jìn)行連續(xù)跟蹤較難?；鶎有畔⒃O(shè)施建設(shè)滯后，公開(kāi)媒介不夠多元，基層群眾獲取信息困難。二是信息準(zhǔn)確度、完整度欠缺。一方面，農(nóng)業(yè)項(xiàng)目管理系統(tǒng)部分向鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)放權(quán)限，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)人員完成項(xiàng)目庫(kù)管理，但項(xiàng)目的具體實(shí)施、監(jiān)督和維護(hù)情況沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的人員來(lái)完成，職責(zé)分工不明確，信息完整度不高，而且相關(guān)數(shù)據(jù)可以隨意更改，無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施情況和資金使用情況的監(jiān)督。另一方面，農(nóng)業(yè)項(xiàng)目管理系統(tǒng)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)系統(tǒng)信息不同步，信息系統(tǒng)信息與資金實(shí)際使用情況不同步。如有些項(xiàng)目剛起步，賬務(wù)系統(tǒng)資金還未撥付，項(xiàng)目管理系統(tǒng)中項(xiàng)目狀態(tài)為“已驗(yàn)收”。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)涉農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)資金管理對(duì)策

（一）健全財(cái)務(wù)管理制度，執(zhí)行到位

強(qiáng)化預(yù)算管理。注重地區(qū)整體的財(cái)政規(guī)劃工作，統(tǒng)一預(yù)算。要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)、水務(wù)、林業(yè)等切塊資金與其他財(cái)政資金的統(tǒng)籌規(guī)劃，加強(qiáng)項(xiàng)目可行性研究的科學(xué)性與地區(qū)實(shí)際情況相結(jié)合，細(xì)化年初預(yù)算。預(yù)算管理要嚴(yán)格執(zhí)行，原則上不得調(diào)整、追繳預(yù)算。因特殊原因確需調(diào)整的，應(yīng)按規(guī)定的程序履行報(bào)批手續(xù)。根據(jù)預(yù)算指導(dǎo)、集中支付、統(tǒng)一采購(gòu)、賬戶(hù)統(tǒng)一開(kāi)立、票據(jù)統(tǒng)一保管等原則，指定專(zhuān)人進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)資金統(tǒng)一管理、核算。

加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督。在農(nóng)業(yè)財(cái)政資金和農(nóng)業(yè)項(xiàng)目整合優(yōu)化的前提下，以?xún)?nèi)部控制為主，著重預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，同時(shí)借助外部審計(jì)力量，創(chuàng)新審計(jì)對(duì)象，將農(nóng)業(yè)專(zhuān)項(xiàng)資金審計(jì)的對(duì)象延伸到“三農(nóng)”，從農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民整體入手來(lái)考察農(nóng)業(yè)資金的使用，這樣才能更加全面地了解我國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題，從體制、機(jī)制、制度及政策措施層面提出改進(jìn)的措施和建議，發(fā)揮農(nóng)業(yè)審計(jì)的功能。

推進(jìn)績(jī)效管理。要把績(jī)效管理貫穿于項(xiàng)目管理的整個(gè)流程，跟蹤關(guān)注項(xiàng)目資金的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)效益實(shí)現(xiàn)情況。建立績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控體系、績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，量化資金使用效益，將投入、產(chǎn)出成本以及效益放在評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目監(jiān)管立體化、具體化；通過(guò)委托第三方機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效考評(píng)，同時(shí)注重績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的分析和應(yīng)用，將績(jī)效考核與單位的財(cái)務(wù)制度相結(jié)合，提高績(jī)效管理的使用效果。

（二）規(guī)范項(xiàng)目管理，優(yōu)化項(xiàng)目結(jié)構(gòu)

加快項(xiàng)目清理整合。結(jié)合各地實(shí)際情況，建立項(xiàng)目?jī)?yōu)化整合平臺(tái)，設(shè)立多層次、多形式的項(xiàng)目?jī)?yōu)化整合方案，對(duì)現(xiàn)有項(xiàng)目進(jìn)行梳理，統(tǒng)籌利用好各種資金資源，打破農(nóng)、林、水務(wù)、扶貧等相關(guān)部門(mén)內(nèi)部界限，合并性質(zhì)相同、內(nèi)容相似的項(xiàng)目，清理目標(biāo)不明確、效果不明顯的項(xiàng)目，盤(pán)活資源，化零為整，建立有助于農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提升政策實(shí)施的協(xié)調(diào)性的大項(xiàng)目。建立規(guī)范的項(xiàng)目審批標(biāo)準(zhǔn)和程序，明確農(nóng)業(yè)項(xiàng)目應(yīng)該達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)和社會(huì)效益。

圖1 項(xiàng)目審批流程圖

完善項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)，建立動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)機(jī)制。要強(qiáng)化項(xiàng)目管理，嚴(yán)格項(xiàng)目審批錄入，規(guī)范項(xiàng)目庫(kù)項(xiàng)目分類(lèi)，使項(xiàng)目庫(kù)既整體化又具體化，能直接反映農(nóng)業(yè)項(xiàng)目與當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展的協(xié)調(diào)程度。對(duì)沒(méi)有入庫(kù)的項(xiàng)目一般不得安排預(yù)算。完成入庫(kù)的項(xiàng)目加強(qiáng)過(guò)程管理，實(shí)施進(jìn)度要與預(yù)算安排掛鉤，同時(shí)定期委托第三方有資質(zhì)的機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程進(jìn)行評(píng)審，結(jié)合實(shí)際情況，確保項(xiàng)目的各個(gè)環(huán)節(jié)都能得到監(jiān)督，且監(jiān)督結(jié)果和信息能及時(shí)在項(xiàng)目庫(kù)中反映，發(fā)現(xiàn)不合理、不達(dá)標(biāo)的項(xiàng)目能及時(shí)修正和解決。研究建立項(xiàng)目退出機(jī)制，對(duì)實(shí)施效果不達(dá)標(biāo)、資金使用效益不高、預(yù)算執(zhí)行慢的項(xiàng)目，及時(shí)予以退出或合并。

（三）加強(qiáng)財(cái)務(wù)人員專(zhuān)業(yè)素質(zhì)培訓(xùn)

加快創(chuàng)新財(cái)務(wù)工作理念的培養(yǎng)，管理人員要轉(zhuǎn)變工作理念，將行政工作與市場(chǎng)相結(jié)合；善于借助市場(chǎng)手段、社會(huì)力量推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展；引導(dǎo)財(cái)務(wù)人員拓展財(cái)務(wù)工作職能，切實(shí)增強(qiáng)統(tǒng)籌使用行政手段與市場(chǎng)手段、產(chǎn)業(yè)政策與財(cái)政政策和金融政策的能力和水平。

加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)人員財(cái)務(wù)專(zhuān)業(yè)知識(shí)和農(nóng)業(yè)知識(shí)培養(yǎng)，使財(cái)務(wù)人員對(duì)項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行和項(xiàng)目實(shí)施情況有一定水平的判斷能力。努力培養(yǎng)一支精通財(cái)務(wù)、熟悉農(nóng)業(yè)、了解金融的綜合性財(cái)務(wù)隊(duì)伍。要鼓勵(lì)監(jiān)督財(cái)務(wù)人員繼續(xù)學(xué)習(xí)，通過(guò)培訓(xùn)、輪崗、掛職等方式，加強(qiáng)對(duì)財(cái)務(wù)人員的培養(yǎng)鍛煉，建立完善人員績(jī)效管理，激勵(lì)財(cái)務(wù)人員履職盡責(zé)，激發(fā)財(cái)務(wù)人員主動(dòng)參與資金管理和農(nóng)業(yè)發(fā)展的積極性。

（四）完善信息化系統(tǒng)

注重信息公開(kāi)。建立完善信息公布平臺(tái)，保證項(xiàng)目預(yù)算、決算有關(guān)信息及時(shí)、準(zhǔn)確地公布；對(duì)項(xiàng)目的申報(bào)、審批和資金分配、使用、實(shí)施過(guò)程、結(jié)果等情況，按規(guī)定公開(kāi)。豐富信息公開(kāi)的媒介和手段，除建立網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)外，要注重農(nóng)村基層信息公開(kāi)設(shè)施建設(shè)，對(duì)于社會(huì)關(guān)注、群眾關(guān)心、特別是強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)相關(guān)政策問(wèn)題，要讓群眾有條件反映，并及時(shí)解答和處理。

完善財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)，及時(shí)更新會(huì)計(jì)電算化軟件，使農(nóng)業(yè)專(zhuān)項(xiàng)資金與鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他資金核算相分離。同時(shí)要規(guī)范農(nóng)業(yè)項(xiàng)目管理系統(tǒng)操作權(quán)限管理，可由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)人員負(fù)責(zé)項(xiàng)目的錄入，在項(xiàng)目錄入前要保證項(xiàng)目報(bào)告相關(guān)材料完整。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員初步審核項(xiàng)目預(yù)算，要求項(xiàng)目預(yù)算細(xì)化，同時(shí)將項(xiàng)目信息做好備份。項(xiàng)目錄入后，由農(nóng)業(yè)資金監(jiān)督管理部門(mén)指定專(zhuān)人對(duì)項(xiàng)目審核。后續(xù)的實(shí)施情況和項(xiàng)目資金具體使用情況，要及時(shí)錄入系統(tǒng)，保證系統(tǒng)中狀態(tài)與實(shí)際情況相符。項(xiàng)目要經(jīng)過(guò)多次驗(yàn)收，鄉(xiāng)鎮(zhèn)驗(yàn)收后，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員管理驗(yàn)收數(shù)據(jù)錄入，縣級(jí)驗(yàn)收后，由縣級(jí)相關(guān)人員錄入信息?？刂茢?shù)據(jù)錄入的權(quán)限，防止不相關(guān)人員隨意更改信息。后續(xù)的監(jiān)督管理和維護(hù)情況，也要有相關(guān)責(zé)任人及時(shí)更新和監(jiān)督，充分發(fā)揮信息化系統(tǒng)的作用。