應虎

突發(fā)事件過程中的應急管理，主要是為了減少突發(fā)事件的危害，達到科學決策的目的，也是針對突發(fā)事件分析原因、過程和后果，對社會各部門相關資源進行有效調(diào)度，有效預警、控制和處理突發(fā)事件的過程。應急管理流程包括預警、預案管理、應急前處理和應急后處理。在這些過程中，預警是一個重要環(huán)節(jié)。所謂預警，就是對一些突發(fā)事件的相關信息進行收集、整理、分析，并根據(jù)分析結果進行預警。預警的目的是及早發(fā)現(xiàn)和處理可能發(fā)生的事件，以避免其發(fā)生。

我國突發(fā)事件應急管理現(xiàn)狀和存在的問題

事前的預警機制薄弱

我國目前針對突發(fā)公共事件主要著眼于危機發(fā)生后的應急處理。針對發(fā)生的問題解決問題，是一種被動消極的傳統(tǒng)管理方式。而危機事件事前的預警機制、事中的應急機制、事后的責任機制實際上是個連續(xù)的環(huán)節(jié)，每一階段都很重要。另外，隨著70年代開始的、由西方國家發(fā)起的政府改造浪潮，目前各國政府幾乎都在改革，不斷完善其管理理念。預防導向對于突發(fā)事件尤為重要。政府要積極主動地、有意識地針對突發(fā)公共事件實行事前、事中和事后的、具有計劃性和連續(xù)性的動態(tài)管理過程。我國政府在預警機制建設方面還相當薄弱，對可能發(fā)生危機事件的預測與控制還不夠成熟，公眾也缺乏預防意識。

應急資金和資源管理不夠合理

應急資金主要來自公共財政、金融機構、保險以及社會捐贈等。近幾年發(fā)生的汶川地震、玉樹地震、舟曲泥石流、盈江地震等，收到了來自世界各國以及國內(nèi)同胞的大量捐贈。然而，對于這些捐贈的管理還不夠透明公開，使用還有不合理之處，一些真正困難的群眾并未得到合理補貼，有些時候也沒有針對不同的情況給予差別對待。資源管理則涉及應急資源選址與配置、調(diào)度與分派、存儲與補充等，目前這些方面的研究與管理都存在一定的問題。

應對突發(fā)公共事件的專業(yè)人才缺乏

應對突發(fā)公共事件需要有專門的人才在事前進行科學合理的預測、分析、統(tǒng)計、匯總，事中準確的判斷現(xiàn)場情況，分析危機程度，事后對善后處理工作提出合理的意見和評價。專業(yè)人才提供的信息將為應急管理帶來極大便利，能夠使工作更有針對性，更加迅速及時。然而，我國的專業(yè)應急人員還很匱乏。具體體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，專業(yè)的搜索和救援人才缺乏，主要來自于消防人員、武警部隊和民眾，而日本擁有技術先進、訓練有素的專業(yè)人才。第二，專業(yè)的應急研究人員缺乏。2019年以來，我國雖然在科研方面加大了投入的力度，但是資金和人力方面與發(fā)達國家相比還很匱乏。

社會整體預防危機意識淡薄

雖然，現(xiàn)代社會局部時有動蕩、沖突、危機發(fā)生，但是總體仍處于和平的環(huán)境下。一般來說，在和平、穩(wěn)定的環(huán)境下，公眾的危機意識往往比較淡薄。近年來，國際國內(nèi)突發(fā)公共事件頻發(fā)，我國公民危機意識有所增強，但整體的防范意識仍然薄弱。比如，如何預防地震、火災發(fā)生，如何快速逃生等，很多人還不是很了解。另外，政府在應急管理中也缺乏相關教育，比如培訓、演習等相對缺乏。在對公眾進行危機教育方面，日本政府做的很到位。日本政府組織編寫有關教材，一些政府官員還親自著書，傳播自己的危機管理經(jīng)驗。日本政府還將每年的9月1日定為國民“防災日”，每年這一天都要進行防災演習。

政府主導的應急模式單一

在我國，政府在應對突發(fā)公共事件時發(fā)揮著主導作用。政府幾乎會包攬一切，從公共財政撥款、整體調(diào)度人員、集中配備物資，并未體現(xiàn)“掌舵而非劃槳”的政府再造理念。這會帶來以下一些問題：第一，政府負擔越來越重。由于政府的能力也是有限的，不能將社會的每個方面都考慮在內(nèi)，長此下去將引起一些民眾的不滿，影響社會穩(wěn)定。第二，公民參與意識被扼殺，只留政府在艱難地唱“獨角戲”?，F(xiàn)代公共治理理念是多中心行動主體合作治理。政府主導過多，勢必扼殺其他行動主體參與治理的積極性，這些行動主體包括：第三部門、社會團體、企業(yè)事業(yè)單位、公益組織、利益集團、公民個人等。然而，應對突發(fā)公共事件不是光靠政府就能做好的，這是全社會乃至世界各國聯(lián)合應對的事。第三 ，通常講市場會失靈，需要政府作出適當?shù)暮暧^調(diào)控。然而，政府也不是完美的，政府也可能失靈，政府失靈帶來的損失可能更大。政府沒有成本意識，沒有競爭意識，或者不能兼顧，會浪費大量的社會資源和財富。

突發(fā)公共事件應急法制不健全

法制是社會管理過程中不可或缺的保障，法制建設是危機管理體系建設的關鍵環(huán)節(jié)。目前，我國在應對重大自然災害時制定了《消防法》《防震減災法》《公共衛(wèi)生傳染病防治法》等一系列相關的危機管理法律法規(guī)。但是，這些法律法規(guī)非常豐富，對突發(fā)公共事件也做出了相應的反應。雖然有規(guī)定，但其他合作部門的行為尚不清楚。此外，《價格法》《保險法》等我國已實施的其他一些法律、法規(guī)對緊急狀態(tài)的特殊情況沒有作出具體規(guī)定，導致政府在行政過程中出現(xiàn)不能依靠的情況。有時，在一定程度上影響政府行政的規(guī)范和穩(wěn)定。

完善我國應急管理的思路與建議

統(tǒng)籌兼顧，增強危機意識

在全球化的背景下，危機已經(jīng)是我們生活中的常態(tài)，而不是存在于我們生活之外的事情。如今很多人都會有一種感覺：身邊的危機越來越多。那么在這種情況下，政府應該統(tǒng)籌兼顧，加強危機前的預警機制，及時組織預測控制，監(jiān)督檢查社會可能存在危機的方方面面，未雨綢繆。危機發(fā)生時，迅速及時作出部署，時間就是生命，要在“第一時間”爭取救援，以人為本。危機后妥善進行善后處理，資金、資源合理分配，兼顧公平。加強民眾的危機教育，增加學校相關的教育科目，定期組織演習，增強危機防范意識。

合作治理，形成多中心的應急模式

現(xiàn)代社會已不再是政府主導的單一應急模式。一方面，政府不可能獨自將所有的突發(fā)公共事件處理的完美，必須依靠社會力量，共享資源，合作治理。另一方面，多中心的行動主體也有積極參與治理的熱情。他們想與政府分享權利，發(fā)揮自己的能力，實現(xiàn)自己的價值。因此，我國政府應當做好宏觀調(diào)控，全面分配社會資源，調(diào)動全社會的力量來應對突發(fā)公共事件。

建立良好的信息管理和發(fā)布系統(tǒng)

在企業(yè)管理中，信息是一個企業(yè)成功的關鍵，誰能掌握第一手的信息資料，誰就可能在激烈的市場競爭中獲勝。那么，對于政府治理同樣如此。一個成熟的政府應該建立良好的信息系統(tǒng)，對于收集到的信息進行合理的管理?！半娮诱笔俏覈壳暗陌l(fā)展趨勢，也顯示出了一定成效。最近不少政府開通“政府博客”進行政府信息管理，接受民眾的監(jiān)督，聽取民眾的意見。遇有突發(fā)公共事件發(fā)生，能夠及時告知公眾進行防范。另外，政府也不能忽視信息的發(fā)布，一個公開透明的政務系統(tǒng)更有可能在應對突發(fā)公共事件時顯示其優(yōu)勢。

進一步完善突發(fā)事件應急法制建設

為了有效應對突發(fā)公共事件，我國應急法制建設的重點應是：第一，統(tǒng)一應急法制。雖然我國已經(jīng)制定了包括《戒嚴法》《國防法》《防洪法》《防震減災法》和《傳染病防治法》在內(nèi)的緊急狀態(tài)法，但每一項法律只能適用于緊急狀態(tài)。《憲法》沒有統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法律制度，也沒有統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法。一旦突發(fā)事件原因復雜，就很難在緊急情況下建立統(tǒng)一的指揮機制。第二，明確政府在緊急狀態(tài)法下采取緊急措施的必要行政程序，以免給政府隨意擴大行政應急權力留下法律漏洞。第三，要有保護公民權利的底線，對公民在緊急狀態(tài)下遭受的損害，要獲得有效的法律救濟。同時，政府要不斷健全和完善各級黨委、政府和領導干部處理危機和突發(fā)事件的法律責任。

增強公民應急意識和應急技能

公民是政府實施應急管理主要依靠的對象。從各國在處理突發(fā)公共事件的經(jīng)驗來看，處理和事后恢復能力的高低與公民的危機意識、參與程度存在很大聯(lián)系。加大應急管理知識宣傳力度，有重點實施應急技能培訓，如培訓青少年的生存技能和應急急救知識等，都是有效可行的方法。

積極參與國際應急經(jīng)驗交流

從全球范圍來看，目前世界各國普遍都面臨著包括恐怖主義、戰(zhàn)爭和自然災害、新型傳染病、網(wǎng)絡攻擊等各種突發(fā)事件，盡管國家與國家之間、區(qū)域與區(qū)域之間有著明顯的邊界，但很多突發(fā)事件，比如新型傳染病、網(wǎng)絡攻擊等并沒有邊界的局限。面對共同的挑戰(zhàn)和威脅，各國政府、科研機構和社會團體應該加強應急條約締結、應急技術研發(fā)應用等方面的交流和合作，發(fā)揮國際的力量，提高共同抵御風險的能力，維護世界的和平和發(fā)展。

總之，當今世界突發(fā)事件頻發(fā)，影響公共安全的事件越來越多，對人類的危害也越來越嚴重。從美國“9·11”恐怖襲擊到莫斯科集體人質“危機”，再到“非典”公共衛(wèi)生危機事件以及日本“核泄漏”危機，都暴露了人類缺乏對突發(fā)公共安全事件的認識和防范，政府缺乏應對突發(fā)公共事件的機制和政策。所以，政府應努力提高各方面的應急管理能力，以人為本，構建和諧社會。

結語

今后，我國政府將面臨突發(fā)事件帶來的嚴峻考驗。有效應對公共危機和突發(fā)事件、保障人民安居樂業(yè)，是各級政府不可或缺的責任。因此，當前政府要居安思危，未雨綢繆，從完善和創(chuàng)新突發(fā)事件應急管理體制著手，以提高突發(fā)事件應對系統(tǒng)的整體效能，從而提高政府應對突發(fā)事件的管理能力。