基層公務(wù)員“為官不為”現(xiàn)象分析

◎陳家剛 陳曉湃

當(dāng)前基層公務(wù)員中一定程度上存在“為官不為”的突出問題。對此，我們要高度重視，認(rèn)真研究，把情況搞清楚，把癥結(jié)分析透，把對策想明白，有針對性地加以解決?！盀楣俨粸椤眴栴}事實上也即懶政問題，不作為的懶政也是一種腐?。∪绻荒軌蛲咨平鉀Q，將直接影響黨的路線方針政策切實有效地貫徹落實到基層。那么，這種“為官不為”有哪些現(xiàn)象？是什么原因造成的？又應(yīng)該如何治理呢？

一、“為官不為”主要表現(xiàn)

一些基層公務(wù)員法紀(jì)觀念、工作作風(fēng)、廉潔自律等方面出現(xiàn)許多問題，尤其是庸政、懶政問題愈發(fā)突出。其表現(xiàn)：

有令不行。對于中央和上級黨委政府的決策部署，不積極履行責(zé)任，導(dǎo)致決策部署無法及時有效落實。之所以不積極執(zhí)行決策和政策，除了缺乏資源等客觀原因之外，從主觀方面來說，一方面是能力不足，本領(lǐng)不濟，想干干不了，另一方面也可能因為害怕做多錯多，出事?lián)?zé)，缺乏擔(dān)當(dāng)精神。

推諉塞責(zé)。對于涉及多個部門或多個人員的事項，互相推諉，踢皮球，不積極主動去解決問題。群眾到一些窗口部門辦事，“門難進，臉難看，事難辦”，是一些經(jīng)常性的問題。群眾來辦事時，有些公務(wù)員以不是自己負(fù)責(zé)的為由進行推脫，讓辦事群眾在多個部門之間來回跑腿，苦不堪言，怨氣陡生。說到底，這是宗旨意識不強，初心被遺忘的結(jié)果。

不辦實事?；鶎庸珓?wù)員是最貼近群眾的，應(yīng)該為群眾解決實際難題。但有一些人就喜歡待在辦公室，不愿意去基層調(diào)研，了解群眾疾苦。還有些人當(dāng)群眾來辦事的時候“沒好處不辦事”，“門好進、臉好看、事不辦”，在辦公室磨洋工、耗日子、混資歷。

形式主義。一些人喜歡“以會議貫徹會議，以文件落實文件，以材料應(yīng)付檢查”，是形式主義最為集中的體現(xiàn)。上級黨委政府發(fā)了文件，執(zhí)行的方式就是也發(fā)個通知；上級黨委政府召開了會議，然后也召開個會議作為執(zhí)行的舉措；上級來人檢查，就編造一堆材料或印發(fā)一些宣傳標(biāo)語來應(yīng)付。

二、“為官不為”原因分析

基層公務(wù)員“為官不為”的原因，既有主觀方面的，也有客觀方面的。

（一）主觀原因

學(xué)風(fēng)不濃。基層公務(wù)員必須具備的基本能力之一就是學(xué)習(xí)能力。面對社會紛繁復(fù)雜的形勢、不斷出現(xiàn)的矛盾問題和社會風(fēng)險，只有通過不斷學(xué)習(xí)提升自身本領(lǐng)，才能夠更好地應(yīng)對。但是，不少公務(wù)員卻存在學(xué)習(xí)興趣不濃、學(xué)習(xí)態(tài)度不太端正、學(xué)習(xí)手段和方法落后、學(xué)習(xí)常常走形式等問題，導(dǎo)致學(xué)習(xí)效果不佳。

本領(lǐng)不濟。習(xí)近平總書記在十九大報告中指出，我們黨既要政治過硬，也要本領(lǐng)高強。要增強學(xué)習(xí)本領(lǐng)，增強政治領(lǐng)導(dǎo)本領(lǐng)，增強改革創(chuàng)新本領(lǐng)，增強科學(xué)發(fā)展本領(lǐng)，增強依法執(zhí)政本領(lǐng)，增強群眾工作本領(lǐng)，增強狠抓落實本領(lǐng)，增強駕馭風(fēng)險本領(lǐng)。[1]但是很多基層公務(wù)員都無法達到這個要求。存在“吃不了農(nóng)家飯，睡不了農(nóng)家床，說不了農(nóng)家話，和農(nóng)民、工人打不了交道、成不了朋友”等現(xiàn)象。

動力不足。由于我國基層公務(wù)員晉升機制不健全。有資料顯示，約九成公務(wù)員是科級以下干部，理想狀態(tài)下升任處級干部需要25 年。有研究表明，從科員到縣處級升遷的比例僅為4.4%，從縣處級升遷為廳局級的比例更低至1%。[2]不少基層干部工作到退休，連一個副科級都混不上。以廣東省L 市（縣級市）為例，現(xiàn)有公務(wù)員3026 人，其中現(xiàn)職副科級823 人、正科級196 人、處級干部32人，分別占比27.2%、6.47%和1.05%。可見基層公務(wù)員很難提升為處級干部。而很多待遇都與職務(wù)掛鉤，職務(wù)越高，待遇越高。職務(wù)無法提升，待遇就無法提高。這種體制機制讓基層公務(wù)員在三四十歲就會遇到職業(yè)生涯的天花板，看不到晉升的空間與職業(yè)發(fā)展的希望，所以有些人心灰意冷，慢慢成為官場的“老油條”，對現(xiàn)存體制的正常運轉(zhuǎn)帶來很多負(fù)面影響。

缺乏擔(dān)當(dāng)。庸政、懶政行為的背后，也與缺乏擔(dān)當(dāng)精神有很大關(guān)系。領(lǐng)導(dǎo)干部要敢于擔(dān)當(dāng)，敢于負(fù)責(zé)，才能“無愧于時代、無愧于人民、無愧于歷史”。一些基層公務(wù)員忘記自身的初心和使命，不敢擔(dān)當(dāng)，不敢作為，害怕得罪人，害怕承擔(dān)責(zé)任。其實質(zhì)說到底就是私心太重，把自己的利益、自己的位子看得比什么都重。這是庸政、懶政行為的深層根源。

（二）客觀原因

考核體系不健全，操作性不夠強。公務(wù)員工作的好壞要通過考核來評估。績效考核是基層公務(wù)員激勵機制中的重要環(huán)節(jié)，是對公務(wù)員進行獎勵、確定職務(wù)晉升與否以及開展培訓(xùn)與辭退工作的重要依據(jù)。而現(xiàn)行考核體系卻存在不少問題：一是考核方法上，定性考核多，定量考核少，帶有很強的主觀色彩，科學(xué)性與準(zhǔn)確性值得商榷；二是考核內(nèi)容上，雖然包括德能勤績廉等方面，但是標(biāo)準(zhǔn)過于籠統(tǒng)，有些不符合基層公務(wù)員的實際工作特點；三是考核主體方面，以領(lǐng)導(dǎo)考核為主，而缺乏下級對上級和同級之間的相互考核；四是考核的結(jié)果運用方面，缺乏剛性的規(guī)章制度，考核結(jié)果不能在公務(wù)員晉升和激勵等方面得到有效體現(xiàn)。

晉升機制不完善，條件比較嚴(yán)苛。在縣以下機關(guān)，公務(wù)員受機構(gòu)規(guī)格等因素限制，職務(wù)晉升空間小、待遇得不到提高的矛盾更為突出，需要切實加以解決。建立公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度可以在一定程度上緩解基層晉升的天花板問題，為公務(wù)員提升待遇提供了新的制度空間，但并不能完全解決基層公務(wù)員工作動力問題。

流動機制難執(zhí)行，人員流動不暢。人往高處走，水往低處流?；鶎庸珓?wù)員也都希望能夠有機會去更好的崗位或更好的地方去工作。但是現(xiàn)在基層公務(wù)員流動機制，雖然已經(jīng)有明確的制度設(shè)計，但執(zhí)行起來卻殊為不易。一般來說，發(fā)達地區(qū)的公務(wù)員不愿意去落后的地方，因為落后的地方工資往往也更低，而且各方面生活設(shè)施也可能更差；落后地區(qū)的基層公務(wù)員很難通過正常調(diào)動去到發(fā)達地區(qū)，因為發(fā)達地區(qū)的崗位競爭往往是激烈的，對公務(wù)員素質(zhì)的要求也更高。所以，公務(wù)員的流動一方面是有些公務(wù)員不愿意流動，缺乏流動的意愿，而另一方面是有些人有流動的意愿卻不能流動，缺乏可行的流動機制。因為缺乏流動，缺乏競爭，隨著時間的流逝，很多公務(wù)員的工作激情也慢慢消逝。流動無望，激情不再，熱血凝固，當(dāng)一天和尚撞一天鐘，得過且過，就成為一些基層公務(wù)員工作狀態(tài)的寫照。

培訓(xùn)機制不健全，針對性不夠。科學(xué)合理的培訓(xùn)機制有助于公務(wù)員不斷提升專業(yè)能力和業(yè)務(wù)水平。但是當(dāng)前基層公務(wù)員培訓(xùn)機制還存在著一些不足，對于基層公務(wù)員的職業(yè)發(fā)展支持還不夠。主要表現(xiàn)：一是從培訓(xùn)對象來看，有機會參加培訓(xùn)的大都是優(yōu)秀公務(wù)員，而更需要通過培訓(xùn)提高能力的普通公務(wù)員則缺乏機會；二是從培訓(xùn)內(nèi)容來看，涉及業(yè)務(wù)能力提升的內(nèi)容往往偏少，對基層公務(wù)員業(yè)務(wù)能力的提升幫助不大；三是從培訓(xùn)方式來看，灌輸式授課方式運用較多，而互動式、參與式和體驗式教學(xué)方法較少，這讓很多基層公務(wù)員缺乏興趣。所以，培訓(xùn)機制存在的問題一方面讓該培訓(xùn)的公務(wù)員有時候無法參加培訓(xùn)，參加培訓(xùn)的公務(wù)員可能又沒有辦法達到預(yù)期的效果。因此，通過培訓(xùn)來提升基層公務(wù)員能力還有很大的發(fā)展空間。

三、“為官不為”治理對策

治理基層公務(wù)員“為官不為”現(xiàn)象，從根本上來說，就是要激發(fā)基層公務(wù)員干事創(chuàng)業(yè)的熱情，提高他們的工作積極性主動性。治理對策必須完善以下幾方面的機制。

（一）完善考核激勵機制

考核具有導(dǎo)向作用，類似于指揮家手中的指揮棒，能夠指引基層公務(wù)員的行為模式和方向。要從主體、內(nèi)容、方法以及結(jié)果運用等方面，進一步健全和完善公務(wù)員考核機制，激勵公務(wù)員勇于擔(dān)當(dāng)，敢于作為?？己朔椒ㄉ?，要采用科學(xué)的全面的考核標(biāo)準(zhǔn)和方法，減少個人主觀意志的影響，注重對實際成績的考評。[3]考核內(nèi)容方面，不能僅僅注重GDP,更要注重將公共服務(wù)、民生需求、環(huán)境保護等因素納入考量范圍，尤其要與基層公務(wù)員的工作職責(zé)結(jié)合起來。考核主體方面，要借鑒360 度考核方法的優(yōu)點，開展多主體全方位的考核?？己私Y(jié)果的運用，要注重對基層公務(wù)員直接產(chǎn)生激勵作用。沒有發(fā)揮作用的考核只會流于形式，不可能產(chǎn)生太大的激勵效果。

（二）健全新陳代謝機制

正常的新陳代謝機制是為公務(wù)員體制注入新鮮血液，增強內(nèi)部競爭，保持體制活力的重要基礎(chǔ)。要切實貫徹落實中央《推進干部能上能下若干規(guī)定 ( 試行)》，關(guān)鍵是要圍繞解決干部能下問題，特別是在嚴(yán)格執(zhí)行干部退休制度、職務(wù)任期制度等方面，推動形成能者上、庸者下、劣者汰用人導(dǎo)向和從政環(huán)境。[4]第一，要完善公正透明的選人用人體制機制。深化干部人事制度改革，切實完善干部提名推薦、考核評價、選拔任用、管理監(jiān)督等方面的措施辦法，提高選人用人公信度，建設(shè)高素質(zhì)干部隊伍和人才隊伍。第二，要健全基層公務(wù)員的晉升機制。公務(wù)員的晉升一是要有空間，讓基層公務(wù)員看得到希望；二是要公正，讓有為者居之；三是要透明，便于群眾監(jiān)督。第三，要落實基層公務(wù)員能上能下的體制機制。

（三）強化交流機制

交流力度不夠是影響基層公務(wù)員工作激情的重要因素之一。一些長期在農(nóng)村或落后地區(qū)工作的同志難免有消極心理，認(rèn)為既然“進城”遙遙無期，那干好干壞都一個樣。而一直在城區(qū)工作的同志則可能會有“一勞永逸”的感覺，容易不思進取。公務(wù)員的交流，一方面讓公務(wù)員在更廣闊的范圍、在不同的環(huán)境和崗位上經(jīng)受鍛煉，彌補視野不寬、經(jīng)驗不足、組織領(lǐng)導(dǎo)能力不強等方面的缺陷，另一方面有利于激發(fā)公務(wù)員的內(nèi)在動力，最大限度地開發(fā)自身潛力，促使公務(wù)員振奮精神，開拓創(chuàng)新，讓不同部門和單位的公務(wù)員相互學(xué)習(xí)，取長補短。交流如果不加強，那公務(wù)員隊伍就會猶如一潭死水，難以激起波瀾。要基層公務(wù)員 “活”起來，就要加大交流力度，建立組織調(diào)配與公務(wù)員個人意愿相結(jié)合的交流互動機制，使交流單位和公務(wù)員個人能夠根據(jù)各自的需要實行雙向選擇，達到“牽一發(fā)而動全身”的效果，更好地激發(fā)工作熱情。為此，建立橫向交流機制，也要建立縱向交流機制。橫向交流機制方面，可以是不同部門之間的交流，讓公務(wù)員能夠打破部門壁壘，開闊視野，也可以是不同區(qū)域之間的交流，讓發(fā)達地區(qū)干部了解落后地區(qū)的艱辛，讓落后地區(qū)的干部汲取先進地區(qū)的理念與經(jīng)驗；縱向交流方面，可以是上掛，下一級公務(wù)員到上一級掛職鍛煉，以培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)力，培養(yǎng)后備干部，也可以是下掛，上一級公務(wù)員到下一級單位去掛職鍛煉，了解基層實際情況，讓決策更接地氣。

（四）加強學(xué)習(xí)培訓(xùn)機制

基層公務(wù)員長年工作在一線，宣傳、貫徹黨的路線、方針和各項政策，是基層各項工作的組織者、指揮者，在政權(quán)建設(shè)中起著基礎(chǔ)性和關(guān)鍵性作用?，F(xiàn)階段對基層公務(wù)員更要加強學(xué)習(xí)培訓(xùn)。首先，要強化政治理論學(xué)習(xí)。要把學(xué)習(xí)習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想擺在突出位置，將《中國共產(chǎn)黨章程》《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等重要黨內(nèi)法規(guī)等納入學(xué)習(xí)教育的內(nèi)容。其次，要針對基層公務(wù)員的“知識空白、經(jīng)驗盲區(qū)、能力弱項”等方面，開展有針對性的業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)，著力提升基層公務(wù)員的政策水平和業(yè)務(wù)能力。最后，還要開展馬克思主義基本理論的教育，培養(yǎng)和提高基層公務(wù)員運用馬克思主義基本理論思考問題、分析問題和解決問題的能力。

（五）深化建設(shè)關(guān)愛機制

2018 年5 月，中共中央辦公廳《關(guān)于進一步激勵廣大干部新時代新?lián)?dāng)新作為的意見》指出，要滿懷熱情關(guān)心關(guān)愛干部。要給基層干部特別是工作在困難艱苦地區(qū)和戰(zhàn)斗在脫貧攻堅第一線的干部更多理解和支持，主動排憂解難，在政策、待遇等方面給予傾斜，讓他們安心、安身、安業(yè)，更好履職奉獻。[5]所以，要在工作和生活上給予基層公務(wù)員支持，為他們營造寬松的環(huán)境。一是在工作上多體諒一些。領(lǐng)導(dǎo)干部要多深入到基層公務(wù)員中去，不僅要“身入”基層，更要“心入”基層，多多傾聽基層公務(wù)員的心聲，解決他們生活中工作中遇到的各種難題。要嚴(yán)格落實中央八項規(guī)定精神，切實改進會風(fēng)文風(fēng)，切實精簡會議、文件和簡報，尤其是要改變“批評埋怨多，體諒支持少”“壓擔(dān)子交任務(wù)多，交政策教方法少”等方面的不合理現(xiàn)象。只有切實為基層公務(wù)員減負(fù)，才能夠讓基層公務(wù)員集中精力為群眾辦實事、辦好事。二是在生活上多關(guān)心一些。既要盡力幫助基層公務(wù)員解決住房、就醫(yī)、子女入學(xué)、家屬就業(yè)等方面的切身利益問題，又要著眼長遠，加強人文關(guān)懷和情感、意志等方面的培養(yǎng)，使基層公務(wù)員既不受眼下困難的羈絆，又不受未知前景的掣肘。三是在政治上多關(guān)心基層公務(wù)員的思想狀況，多關(guān)心基層公務(wù)員的成長機會?；鶎庸珓?wù)員的思想狀況決定了他們服務(wù)人民群眾的態(tài)度和方式，影響著人民群眾對黨和政府的評價；基層公務(wù)員的成長機會決定了他們能否具備持久的動力全力以赴為人民群眾做好服務(wù)工作。所以，也要關(guān)心基層公務(wù)員的思想狀況和成長機會。

[注 釋]

[1]黨的十九大報告輔導(dǎo)讀本[M]. 北京：人民出版社, 2017：67-68.

[2]胡穎廉, 葉嵐. 大數(shù)據(jù)解讀真實基層公務(wù)員[J]. 瞭望, 2014(15).

[3]金太軍, 張健榮. “為官不為”現(xiàn)象剖析及其規(guī)制[J]. 學(xué)習(xí)與探索, 2016(3)：42-47.

[4]北京市委組織部課題組. 領(lǐng)導(dǎo)干部“為官不為”的表現(xiàn)、原因和對策[J]. 中國延安干部學(xué)院學(xué)報, 2016, 9(3)：67-74.

[5] 中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于進一步激勵廣大干部新時代新?lián)?dāng)新作為的意見》[EB/OL]. (2018-05-20). http：//www.gov.cn/xinwen/2018-05/20/content_5292263.htm.