□劉付春

(中國井岡山干部學(xué)院 教學(xué)科研部，江西 井岡山 343600)

2015年6月26日，中共中央審議通過了《關(guān)于推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下的若干規(guī)定(試行)》(以下簡稱《規(guī)定》)，這是落實全面從嚴(yán)治黨，凈化政治生態(tài)，激勵領(lǐng)導(dǎo)干部大有作為的重要舉措，同時，也是有效推動領(lǐng)導(dǎo)干部有序進(jìn)退留轉(zhuǎn)的重要決策。《規(guī)定》劍鋒所指當(dāng)下領(lǐng)導(dǎo)干部“想為而無位”“有位而無為”之弊端，標(biāo)志著干部人事制度的改革步入實質(zhì)性階段。

一、推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下的頂層思考

依《規(guī)定》界定，領(lǐng)導(dǎo)干部是指在中央和國家機關(guān)各部門、地方縣級以上黨政機關(guān)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的干部，鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部參照執(zhí)行。推動領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下必須把握“上”與“下”的邏輯關(guān)系與政策依據(jù)。

(一)深刻認(rèn)識領(lǐng)導(dǎo)干部“上”與“下”的邏輯關(guān)系。馬克思主義矛盾論認(rèn)為，任何事物都是對立統(tǒng)一的，由此推動著事物的運動、變化與不斷向前發(fā)展。人們?nèi)粘Ｉ钪?，存在著好與壞、左與右、生與死等現(xiàn)象，這都是對立統(tǒng)一規(guī)律的具體表現(xiàn)。就社會政治生活而言，領(lǐng)導(dǎo)干部上與下的互聯(lián)，同樣遵循馬克思主義這一科學(xué)規(guī)律。如果沒有“下”的可能就不存在“上”的機會，同樣地，如果沒有“上”的必然也就無所謂“下”的必要。暢通了“上”與“下”的流動渠道，領(lǐng)導(dǎo)干部才能各司其責(zé)，各展所能。正是遵循“上”與“下”對立統(tǒng)一規(guī)律，由此使得黨政領(lǐng)導(dǎo)干部不斷新陳代謝，生生不息。因而，從健康黨政領(lǐng)導(dǎo)干部肌體，激活干部干事創(chuàng)業(yè)的動能而言，推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下，就必須深刻把握對立統(tǒng)一規(guī)律的科學(xué)內(nèi)涵，不能顧此失彼。當(dāng)然，強調(diào)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下必須保持對立統(tǒng)一的關(guān)聯(lián)，并不是說“上”與“下”的對立統(tǒng)一始終保持均衡不變，沒有主次?！吧稀迸c“下”，誰為主、誰為次，視每一階段黨和國家的政治方針政策以及整個黨員干部隊伍的實情而定。在具體操作層面上，推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部既能“上”又能“下”，須把握重點，分清主次，緊扣工作重心。如在革命戰(zhàn)爭年代、社會主義建設(shè)時期，需要更多的領(lǐng)導(dǎo)干部快速成長起來，唯有如此，才能穩(wěn)住江山，建好國家。在改革開放新時期，黨的工作重點是加大國家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，推動改革開放向縱深發(fā)展，全面提升領(lǐng)導(dǎo)干部治國理政水平，因而，對“上”的領(lǐng)導(dǎo)干部的能力、素質(zhì)要求越來越高。今天，在全面建成中國特色社會主義新時代，黨、政府與人民需要的好領(lǐng)導(dǎo)干部是“信念堅定、為民服務(wù)、勤政務(wù)實、敢于擔(dān)當(dāng)、清正廉潔”[1]P412-420。領(lǐng)導(dǎo)干部的“上”要突出這二十字好干部標(biāo)準(zhǔn)。那“下”的對象是誰？針對部分領(lǐng)導(dǎo)干部存在精神懈怠、能力不足、脫離群眾、消極腐敗“四大危險”，必須給予堅決的“下”。正是適應(yīng)新時代發(fā)展的需要，中央出臺《規(guī)定》，這在中國共產(chǎn)黨歷史上首次從制度層面就領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下問題做出的重要決定，表明黨中央落實全面從嚴(yán)管黨、從嚴(yán)治吏、凈化政治生態(tài)的堅定決心。

(二)精準(zhǔn)把握領(lǐng)導(dǎo)干部“上”與“下”的政策依據(jù)。領(lǐng)導(dǎo)干部的“上”與“下”既是一個十分敏感的問題，又是一個政策性極強的問題，牽一發(fā)而動全身。因而，確保領(lǐng)導(dǎo)干部“上”的公正，“下”的平穩(wěn)，必須有科學(xué)的法規(guī)政策為依據(jù)。首先，注重德才兼?zhèn)?，以德為主。黨與政府每隔一段時間清除自身污垢，輸入新鮮血液，這是提升自身素質(zhì)與提高執(zhí)政效能的有效方法之一。歷史上，朝廷選拔官員看重“德”與“才”?？鬃又螄枷胫庠谂e“德才兼?zhèn)洹敝俊！盀檎缘?，譬如北辰，居其所而眾星拱之?！钡屡c才同為治國理政之要領(lǐng)，然而，德更具有基礎(chǔ)性作用。《左轉(zhuǎn)》記載：“德，國家之基也。”統(tǒng)領(lǐng)中國傳統(tǒng)文化幾千年的儒家思想，同樣特別強調(diào)官吏的品德修養(yǎng)。確立治國之道在于“格物、致知、誠意、正心、修身、齊家、治國、平天下”。始終將官吏個人品德好壞放在第一位。為官先做人，做人德在先。打通了為官之道與品德修養(yǎng)之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，找到一條選吏、用吏的好途徑。《規(guī)定》指出：“不適宜擔(dān)任現(xiàn)職，主要指干部的德、能、勤、績、廉與所任職務(wù)要求不符?！钡铝惺孜?。如果領(lǐng)導(dǎo)干部“德”出問題，“下”的理由也就充足了。其次，遵循科學(xué)制度，規(guī)范操作程序，斷絕任人唯親之頑疾。古人說過，沒有規(guī)矩，不成方圓。沒有規(guī)矩(制度)的約束，社會必將陷入混亂。規(guī)矩(制度)沒有“最好”，只有是否科學(xué)。確保領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下，需要科學(xué)的制度為依據(jù)。黨的十八大以來，中央就完善競爭性選拔領(lǐng)導(dǎo)干部，確保領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下，推出了系列舉措?！兑?guī)定》也明確了領(lǐng)導(dǎo)干部“下”的幾種情況：到齡免職、任期屆滿離任、問責(zé)處理、調(diào)整不適宜任職干部、健康原因、違紀(jì)違法免職等。競爭性選拔領(lǐng)導(dǎo)干部猶如“賽場選馬”，選出的可能不是“千里馬”“上等馬”，但至少可以最大限度地避免“病馬”“劣馬”的誤選。實現(xiàn)了“擇優(yōu)選拔”“擇劣調(diào)整”，避免懶政、庸政之人進(jìn)入領(lǐng)導(dǎo)干部行列。對建立良好的政治生態(tài)，暢通領(lǐng)導(dǎo)干部“上”“下”通道大有裨益。

(三)重點做好領(lǐng)導(dǎo)干部“下”后的關(guān)愛幫扶工作。確保領(lǐng)導(dǎo)干部“下”的平穩(wěn)，必須加大后續(xù)的教育、轉(zhuǎn)化工作，曉之以理，動之以情，將組織的剛性決定與“下”者的情感認(rèn)同結(jié)合起來。惟有加大對“下”者的組織溫暖和人文關(guān)懷，這樣“下”者才感覺到組織不是拋棄他(她)，而是給其反思、改正與重新振作的機會，從而積極配合干部人事制度的“革命性重塑”，減輕改革的阻力。一方面，要做好“下”者的思想疏導(dǎo)工作。習(xí)近平總書記在黨的十八屆六中全會上指出：“加強思想教育和理論武裝，是黨內(nèi)政治生活的首要任務(wù)，是保證全黨步調(diào)一致的前提?！睆娀枷虢逃@個法寶，黨才能始終保持先進(jìn)性和純潔性，黨才能不斷增強自我凈化、自我完善、自我革新與自我提升的能力。在領(lǐng)導(dǎo)干部人事制度改革過程中，思想教育的引導(dǎo)不可小視。特別是對“下”的領(lǐng)導(dǎo)干部，通過開展有效的思想教育，使其正視自身存在的“短板”，認(rèn)識自身的不足，從而減輕抵觸情緒。另一方面，暢通調(diào)整下來干部再“上”的渠道，對“下”者不能一棍子打死。人非圣賢，孰能無過，普通人如此，領(lǐng)導(dǎo)干部也是如此。歷史上，“懲前毖后、治病救人”是黨對待犯錯誤同志的一貫方針?！皯颓氨押蟆笔鞘侄危爸尾【热恕笔悄康?。通過“治病救人”使“下”的領(lǐng)導(dǎo)干部丟掉思想包袱，重新振作起來。中央《規(guī)定》指出：“影響期滿后，對德才表現(xiàn)和工作實績突出，因工作需要且經(jīng)考察符合任職條件的，可以提拔任職。”對那些通過自身努力，在新的崗位上做出突出成績的，經(jīng)組織考察可重新提拔使用，真正體現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部“能上”與“能下”的辯證統(tǒng)一，走出“能上不能下”的怪圈?！跋隆闭呖吹搅饲巴九c光明，緩沖了“下”后的心緒。目前需要解決的問題是制定“下”后重新任職的具體操作辦法，細(xì)化、量化調(diào)整下來的干部重新任職的條件、程序、情形等，做到有的放矢。當(dāng)然，對先“下”而后“上”的領(lǐng)導(dǎo)干部，還是有附加條件的——“德才表現(xiàn)和工作實績突出”。對非正?！跋隆钡念I(lǐng)導(dǎo)干部，如犯政治錯誤、在重大原則問題上立場不堅定、組織觀念淡薄以及違背中央八項規(guī)定精神，則不僅僅是“下”的問題，而是接受黨紀(jì)國法的嚴(yán)厲制裁，永不啟用。

(四)推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下之關(guān)鍵在完善干部考評機制。十九大報告指出：“完善干部考核評價機制?！鳖I(lǐng)導(dǎo)干部是“上”還是“下”，必須遵循科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)和精準(zhǔn)的尺度。只有建立在客觀公正的評價依據(jù)基礎(chǔ)上，“下”者才不至于埋怨組織，“上”者才能理直氣壯擔(dān)責(zé)。因而，在實踐中，必須以考評為著力點，強化制度建設(shè)。一是制定科學(xué)的考評指標(biāo)。不同階段、不同行業(yè)、不同區(qū)域的領(lǐng)導(dǎo)干部有其特定的崗位職責(zé)與工作要求。就是在同一部門中，正、副職領(lǐng)導(dǎo)干部，也有自己的工作崗位要求。在制定和完善考評指標(biāo)時，必須精準(zhǔn)區(qū)分崗位職責(zé)與單位性質(zhì)，如對邊疆地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)干部，考評重點放在社會維穩(wěn)上；對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)干部，考評重點則應(yīng)放在脫貧致富上?？荚u機制既要體現(xiàn)原則性，又要注重差異性。二是綜合運用各種措施，實施多維度考評?！兑?guī)定》指出了領(lǐng)導(dǎo)干部是“上”還是“下”，關(guān)鍵是看“德、能、勤、績、廉”五個方面，同時，又指出了先“下”后又“上”者要注重“德才兼?zhèn)洹薄ⅰ肮ぷ鲗嵖兺怀觥?，通過“重構(gòu)政治生態(tài)”使用人環(huán)境真正走向健康。但從實際反映的情況來看，領(lǐng)導(dǎo)干部是“上”還是“下”，分水嶺是看“在其位謀其政”的結(jié)果，是看“能力素質(zhì)強不強”。如何考量領(lǐng)導(dǎo)干部的能力與結(jié)果，這是一項極復(fù)雜又細(xì)致的工作?！兑?guī)定》又指出：“綜合分析年度考核、平時考核、任職考察、巡視、審計、個人有關(guān)事項報告抽查核實、民主評議、信訪舉報核實等情況，有針對性地考察核實”，同時，“要注重聽取群眾反映、了解群眾口碑，特別是聽取工作對象、服務(wù)對象等相關(guān)人員的意見?！边@是從宏觀層面來確定領(lǐng)導(dǎo)干部是上還是下的標(biāo)準(zhǔn)。具體操作上必須運用傳統(tǒng)方法與現(xiàn)代方法綜合考核，既定性考核又定量考核、既年度考核又日?？己?、既組織考核又民主測評、既正式考核又側(cè)面了解。此外，還必須考核領(lǐng)導(dǎo)干部八小時之外的表現(xiàn)。通過多維度考察，延伸覆蓋面，提高準(zhǔn)確度。三是考評結(jié)果必須與領(lǐng)導(dǎo)干部的“上”“下”掛鉤?？荚u結(jié)果是決定領(lǐng)導(dǎo)干部“上”與“下”的政策依據(jù)，但如果執(zhí)行不力，再好的考評結(jié)果也會落空，更為嚴(yán)重的是惡化政治生態(tài)。三百多年前，培根說過：“有制度不落實，比沒有制度的危害還要大?！币箍荚u結(jié)果不成為“稻草人”，就必須持之以恒抓落實。

二、深刻明了領(lǐng)導(dǎo)干部難“下”的癥結(jié)所在

黨的十八屆三中全會提出“要破除‘官本位’觀念”，隨后中央又出臺《規(guī)定》，應(yīng)當(dāng)說，中央對于干部隊伍建設(shè)與干部人事制度改革，其力度在不斷加大，新的機制體制也在不斷創(chuàng)新。但是，要真正做到干部能上能下還是存在一定的難度與阻礙。從各地的執(zhí)行實際情況來看，原因在于：

(一)傳統(tǒng)思維的影響。在中國幾千年封建社會歷史嬗變進(jìn)程中，政治制度、人文精神淵源流傳，積淀深厚，其中既有精華也有糟粕。當(dāng)下，人們普遍認(rèn)同：當(dāng)官是光宗耀祖的喜事。很多干部以官為榮、以官為貴。職務(wù)高低、官銜大小成為公職人員追求的人生目標(biāo)，衡量事業(yè)成功與否的依據(jù)。對官位的追求不遺余力，對丟官罷官的恐懼如墜深淵，因而，都想“上”、不愿“下”?！吧稀眲t皆大歡喜，“下”則難上加難。在這種心態(tài)下，千軍萬馬走“官道”，全民沸騰入“官場”，謀求一官半職成為目標(biāo)、動力與追求。渴望更高官銜的背后深藏著封建官本位意識，折射出“唯官是尊、上榮下辱”的思維貫勢。目前要徹底扭轉(zhuǎn)這一思維貫勢需要一個過程。此外，人事制度改革的滯后也是導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)干部能上不能下的一個主要原因。多年來的人事制度固化為一個怪圈：只要領(lǐng)導(dǎo)干部不出問題、不犯錯誤，原則上是不會退出領(lǐng)導(dǎo)崗位的。形成了相對固化的認(rèn)同：誰繼續(xù)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)，就表明他(她)的工作干得好；誰退出領(lǐng)導(dǎo)崗位，即意味著他(她)出了問題。社會習(xí)慣認(rèn)同將調(diào)整不勝任干部與處分犯錯誤的干部相提并論，因此，對“下”的干部帶來了較大思想包袱和心理壓力。即使部分領(lǐng)導(dǎo)干部想退出領(lǐng)導(dǎo)崗位，還是擔(dān)心社會輿論與影響。

(二)政策制度的缺陷。歷史上，特別是革命戰(zhàn)爭年代，黨對領(lǐng)導(dǎo)干部“下”的問題思考較少，同時，革命戰(zhàn)爭年代，黨也缺乏干部，還談不上“下”。社會主義建設(shè)時期，領(lǐng)導(dǎo)干部“下”的情況也是針對犯了錯誤的同志，或是到離(退)休年限，政策制度上沒有對干部“下”的問題進(jìn)行明確的界定。對此，早在1962年，鄧小平同志在《執(zhí)政黨的干部問題》一文中就明確地指出：“多少年來，我們對干部就是包下來，能上不能下。現(xiàn)在看來，副作用很大。我們面前擺著這個難題，現(xiàn)在還沒有很好的辦法去解決。惟一的出路是要能下?！盵2]P329改革開放初期，黨與政府開始注意到此問題，但黨的工作重心是抓經(jīng)濟建設(shè)，改善國家經(jīng)濟狀況。通過經(jīng)濟改革帶動其他領(lǐng)域的改革，干部人事制度的改革相對滯后。新世紀(jì)以來，中央高度重視領(lǐng)導(dǎo)干部的能力素質(zhì)問題，提出了領(lǐng)導(dǎo)干部必須做到能上能下，同時，出臺了相關(guān)政策措施來解決這一問題。但從實際執(zhí)行情況來看，仍存在一定困難。其原因是政策制度在定性方面規(guī)定多，定量方面規(guī)定少，導(dǎo)致操作難度大。如領(lǐng)導(dǎo)干部因德、廉出問題而“下”，很難把握。德、廉是評價領(lǐng)導(dǎo)干部個人品行操守的軟指標(biāo)，不可能用工作能力的強弱來量化。又如被調(diào)整下來的領(lǐng)導(dǎo)干部，他(她)們的后續(xù)安置措施跟不上，降職、免職、停職、轉(zhuǎn)任等渠道還不十分暢通。就目前各地的做法來看，調(diào)整下來的領(lǐng)導(dǎo)干部大體上是轉(zhuǎn)為非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。這種安置也是暫時性的，后續(xù)去向仍不明朗。

(三)實際執(zhí)行的不力。領(lǐng)導(dǎo)干部退出領(lǐng)導(dǎo)崗位畢竟不是一件大快人心的事。它觸動“下”者的切身利益與人情世故，因而，要執(zhí)行起來難度較大。沒有執(zhí)行力，一切都是空談。李克強總理曾感慨過，“觸動利益比觸及靈魂還難?！薄兑?guī)定》出臺前，部分地區(qū)也試水過領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下，希望為干部人事制度的改革積累一些經(jīng)驗，但實際執(zhí)行效果不佳。有單位特別看重家鄉(xiāng)觀念、老鄉(xiāng)觀念；有單位人情味特別重，面對抬頭不見低頭見的老同事、老部下與熟人，不好拉下臉來，做出“下”的決心。即使對有重大問題的領(lǐng)導(dǎo)干部也是層層上報，由上級提出處理意見。對一般不稱職、不勝任的領(lǐng)導(dǎo)干部一味遷就，盡量做到家丑不外揚。也有單位與部門之間存在著千絲萬縷的社會關(guān)聯(lián)，甚至還織成了一張很難戳破的龐大的社會關(guān)系網(wǎng)。單位與單位之間、部門與部門之間、領(lǐng)導(dǎo)與領(lǐng)導(dǎo)之間相互牽扯，彼此連結(jié)。一旦涉及到違紀(jì)違法行為，要查辦起來的難度更大。這張復(fù)雜的關(guān)系網(wǎng)將單位、部門與領(lǐng)導(dǎo)干部的利益連一起，導(dǎo)致一榮俱榮，一損俱損。為了保護(hù)彼此之間的既得利益，由此使得紀(jì)檢監(jiān)察工作難以開展，甚至被阻撓被說情打招呼。還有領(lǐng)導(dǎo)干部特別是單位、部門的一把手不敢擔(dān)當(dāng)，不敢碰硬，遇事躲躲閃閃，找借口找托詞，喪失組織原則，一味的和稀泥，怕得罪人，獨善其身。如此，還有什么執(zhí)行力呢。

(四)宣傳教育的不夠。干部人事制度改革是一項系統(tǒng)工程。理論上說，確保領(lǐng)導(dǎo)干部“下”到位不是個問題，但要真正做到下得暢通，下得使人心平氣和，這是個難事。究其根源，宣傳教育的不夠也是一個因素。2017年，中央《關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》強調(diào)，要加大黨內(nèi)法規(guī)宣講解讀力度與學(xué)習(xí)深度。2018年2月，中央印發(fā)的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃(2018-2022年)》明確規(guī)定，各級黨組織要擔(dān)負(fù)執(zhí)規(guī)責(zé)任，抓好宣傳教育、監(jiān)督檢查、問責(zé)追責(zé)，切實貫徹中央文件精神?！兑?guī)定》為黨內(nèi)法規(guī)制度，出臺后，各地各級部門按中央文件要求組織黨員干部學(xué)習(xí)，但力度還是不夠。目前，必須進(jìn)一步加強《規(guī)定》的宣傳廣度與深度，使群眾理解、黨員擁護(hù)、干部熟知，切實把思想行動統(tǒng)一到《規(guī)定》上來。充分利用新聞媒介，深入宣傳領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下的重大意義、標(biāo)準(zhǔn)和懲處措施。運用正反兩方面例子，教育各級領(lǐng)導(dǎo)干部正確對待能上能下問題，進(jìn)一步增強工作責(zé)任感，自覺接受組織的決定與社會監(jiān)督，為暢通干部能上能下渠道創(chuàng)造良好的輿論環(huán)境。同時，各級黨校、行政學(xué)院、干部學(xué)院必須加大習(xí)近平總書記選人用人重要思想的教育培訓(xùn)?！巴ㄟ^能下教育，可望能實現(xiàn)3種功效：黨政‘職位’只是一種暫時的人生符號；有助于在社會上培養(yǎng)一種健康的心理；能逐漸淡化‘官本位’的意識?！盵3]當(dāng)下，教育引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部之重點應(yīng)放在破除官本位、“論資排輩”等傳統(tǒng)觀念，樹立以品德立身、以能力服人、以業(yè)績說話、以廉潔樹威的新觀念，使廣大黨員干部“知責(zé)思為、履責(zé)能為、盡責(zé)善為”。

三、黨的十八大以來地方落實《規(guī)定》精神之經(jīng)驗總結(jié)

推動領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下，重點在“上”、難點在“下”。依據(jù)中央政策，用好用活好干部，倒逼“為官不為”，力?，F(xiàn)狀的“太平官”退出崗位、讓出職務(wù)，促使干部任用生態(tài)系統(tǒng)朝著良性循環(huán)的方向發(fā)展。近年來，各地在推動領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下方面進(jìn)行了很好的探索，形成了一些帶有規(guī)律性的認(rèn)識。

(一)用好政策，大力營造干部能上能下的從政環(huán)境。習(xí)近平總書記指出，“要把推進(jìn)干部能上能下作為重要舉措，著力解決不能為、不想為、不敢為的問題，推動形成能者上、庸者下、劣者汰的用人導(dǎo)向和從政環(huán)境?！睘闋I造健康向上的從政環(huán)境，習(xí)近平總書記主持中央政治局會議，審議并通過了領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下的《規(guī)定》，向所有在職領(lǐng)導(dǎo)干部釋放出了強烈信號，充分展現(xiàn)了以習(xí)近平同志為核心的黨中央推行全面從嚴(yán)治黨，規(guī)范選人用人，凈化政治生態(tài)的堅定決心?！兑?guī)定》從制度層面明確了“下”的對象、程序與方式，開通了六種“下”的渠道，新增了五種問責(zé)情形和調(diào)整了十種不適宜擔(dān)任現(xiàn)職的情況。這些頂層設(shè)計著眼于提振領(lǐng)導(dǎo)干部干事創(chuàng)業(yè)的精氣神，為推動領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下提供了“尚方寶劍”。但《規(guī)定》定性多，定量少。鑒于此，各地在深刻領(lǐng)會、靈活運用《規(guī)定》時，還必須結(jié)合本地區(qū)本部門的實情，制定具體的實施細(xì)則或配套措施，進(jìn)一步細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范程序、創(chuàng)新方式，確保能量化的盡量量化，難以量化的盡量細(xì)化。如河北省出臺了《河北省推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下暫行辦法》，辦法就“其他不適宜擔(dān)任現(xiàn)職的情形”細(xì)化為：檔案造假；有目的地篡改年齡、黨齡、工齡或者偽造學(xué)歷、學(xué)位、職務(wù)、職稱、干部身份、公務(wù)員身份等情節(jié)，嚴(yán)重者給予“下”的處理[4]。江蘇省出臺實施辦法，就《規(guī)定》中指出的，“正確把握政策界限，注意保護(hù)干部干事創(chuàng)業(yè)、改革創(chuàng)新的積極性，寬容改革探索中的失誤”，明確為綜合考察領(lǐng)導(dǎo)干部的工作環(huán)境、崗位特征、社會因素與復(fù)雜矛盾等。正確把握、全面貫徹習(xí)近平總書記提出的“三個區(qū)分開來”——“把干部在推進(jìn)改革中因缺乏經(jīng)驗、先行先試中出現(xiàn)的失誤和錯誤，同明知故犯的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來；把上級尚無明確限制的探索性試驗中的失誤和錯誤，同上級明令禁止依然我行我素的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來；把為推動發(fā)展的無意過失，同牟取私利的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來”[5]，切實保護(hù)干部干事業(yè)、改革創(chuàng)新的積極性。海南省出臺的細(xì)則體現(xiàn)了海南的特色。海南省加大對群體事件、重大自然災(zāi)害等處置不當(dāng)，以及履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)不力，造成環(huán)境惡化的“下”的力度[6]，做實《規(guī)定》要求。

(二)結(jié)合實際探索“下”的做法，使《規(guī)定》精神落到實處。長期以來，干部人事任免形成慣例，就是不到年齡不離崗，不犯錯誤不離職。工作中，只要不出大的差錯，就可以保留原有的崗位與享有穩(wěn)定的待遇?！兑?guī)定》出臺后，這一常規(guī)被打破，各地大膽嘗試領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下機制，扎扎實實地將《規(guī)定》精神落到實處。湖北省試水新機制——“任期+實績考核”，找到“干部正常‘下’的途經(jīng)和辦法”。湖北省嘉魚縣以五年為一任期，對縣直單位副職領(lǐng)導(dǎo)干部實施考核，到期“集體起立”，自然卸職，進(jìn)入考核。在考核的76名領(lǐng)導(dǎo)干部中，10名考評為“優(yōu)”者繼續(xù)連任，22名任職達(dá)10年的參加交流，1名“不稱職”就地免職。其余43名考核“稱職”者參加競崗，其中7名“下崗”。咸寧市在試水新機制過程中，“下崗”2名。此外，湖北省還在鄂州市、省新華醫(yī)院、武漢紡織大學(xué)、湖北銀行等單位推開。試點單位涵蓋市(縣)、省直事業(yè)單位、省屬高校、省屬企業(yè)等。湖北省試水新機制，最直接的效果是暢通了干部“下”的渠道、明確了干部“下”的情形、規(guī)范了干部“下”的程序、界定了干部“下”的依據(jù)，有效破解了庸官“下”不來的困局。[7]

江蘇省泰州市大膽實踐，強化領(lǐng)導(dǎo)干部日?？疾?，把脈實際表現(xiàn)，使“下”者無話可說；細(xì)化政策操作程序，堅持真管嚴(yán)管，使“下”者心服口服；創(chuàng)新實績檔案，發(fā)揮杠桿作用，使“下”者情感接受；實施多元交流，突出教育懲戒，使“下”者無怨無悔。泰州市探索領(lǐng)導(dǎo)干部“下”的做法，得到的啟示：關(guān)鍵是嚴(yán)格制度設(shè)計；核心是確立標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)；要領(lǐng)是強化責(zé)任擔(dān)當(dāng)；基礎(chǔ)是做好跟蹤管理。泰州市有效破除領(lǐng)導(dǎo)干部能上不能下的“鐵律”，端掉一朝入仕、終身為官的“鐵碗”，搬走四平八穩(wěn)、安享太平的“鐵椅”，積極推動領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下走向常態(tài)化制度化規(guī)范化。2014年底以來，先后對連續(xù)二年考核排名靠后的12名領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行重點約談，提出“下”的預(yù)警。2015年對觸犯紀(jì)律，怠政亂政的2名領(lǐng)導(dǎo)干部撤職，將4名領(lǐng)導(dǎo)干部改任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或從領(lǐng)導(dǎo)崗位免職交流到其他部門。當(dāng)然，泰州市對因故而“下”的領(lǐng)導(dǎo)干部也不是判處“終身死刑”，而是做好后續(xù)的跟蹤管理。2015年底，對2名在新崗位表現(xiàn)較好，成績突出的干部，按規(guī)定重新任用，真正做到“上”與“下”的科學(xué)結(jié)合。[8]

山西省印發(fā)了《推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下實施細(xì)則(試行)》，細(xì)化、具體化中央《規(guī)定》要求，著力破解領(lǐng)導(dǎo)干部“上”易“下”難的“結(jié)穴”。近年來，山西省確立“下”的對象是被“問責(zé)追究”者和“不適宜擔(dān)任現(xiàn)職”者。細(xì)化《規(guī)定》條款，增加了“決策嚴(yán)重失誤，造成重大損失或者惡劣影響的”等七種問責(zé)追究情形。把“能力不足，工作長期打不開局面，工作成效不明顯的”等情形，也列入“不適宜擔(dān)任現(xiàn)職”的調(diào)整范圍。當(dāng)然，“下”也不是下而不問。山西省推行經(jīng)常性的談心交流機制，關(guān)注“下”者思想動態(tài)，消解心里隔膜、移除思想包袱，并讓“下”者到各類培訓(xùn)機構(gòu)進(jìn)修學(xué)習(xí)；同時，結(jié)合“下”者之實情，有意識地引導(dǎo)他(她)在特定崗位，如脫貧致富、社會穩(wěn)定、城鎮(zhèn)改建等專項工作中發(fā)揮作用；對德才和業(yè)績突出者，依規(guī)重新任用。[9]

江西省出臺了《推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下實施細(xì)則(試行)》，重點抓領(lǐng)導(dǎo)干部為官不正、為官不為、為官亂為等問題。2016年，江西省南昌市對市直單位領(lǐng)導(dǎo)干部開展年終考核?？己私Y(jié)果：32名縣級領(lǐng)導(dǎo)干部因履行主體責(zé)任不力被問責(zé)。6名考核“不合格”被調(diào)整到其他崗位。這6名被調(diào)整干部，有的因身體原因不能勝任目前崗位；有的因干事創(chuàng)業(yè)動能不足；有的因能力素質(zhì)不強；有的因推動改革不力等等。《實施細(xì)則(試行)》公布后，江西省各地各部門紛紛行動起來，激濁揚清，獎優(yōu)罰劣。江西省農(nóng)村信用社加大對有問題干部的調(diào)整力度，對10名被問責(zé)與4名年度考核為“基本稱職”者給予崗位調(diào)整。講話千遍，不如問責(zé)一人。嚴(yán)厲的制度有效激勵了整個系統(tǒng)干部擔(dān)當(dāng)有為、干事創(chuàng)業(yè)的熱情。廣昌縣地稅局推行干部履職考評機制。對年度考評低于60分者調(diào)整崗位，逐步扭轉(zhuǎn)了少數(shù)干部在位不謀事、有權(quán)不擔(dān)當(dāng)?shù)木置妗Ｄ苷呱?、庸者下、劣者汰的用人?dǎo)向和從政環(huán)境，在贛鄱大地上蔚然成風(fēng)。[10]

新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團出臺干部能上能下實施細(xì)則。細(xì)則新增了十一種問責(zé)情形。問責(zé)之重點放在：管黨治黨不到位，對黨對國不忠誠，“維穩(wěn)”工作不得力，選人用人不依法，“三嚴(yán)三實”不較真等。明確任期內(nèi)發(fā)生以上情形，不論是否轉(zhuǎn)崗、提拔或退休，都應(yīng)終身追責(zé)。調(diào)整十九種不適宜擔(dān)任現(xiàn)職情形：執(zhí)行政治紀(jì)律和政治規(guī)矩不嚴(yán)格，理念信念不堅定，在維護(hù)祖國統(tǒng)一、民族團結(jié)、社會穩(wěn)定等問題上態(tài)度不堅決，甚至沒有立場和態(tài)度，經(jīng)組織提醒、教育或函詢、誡勉仍沒改正的，按規(guī)定程序改任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、免職、降職等。[11]

此外，全國其他省份也依照《規(guī)定》精神出臺了具體的實施細(xì)則。這些實施細(xì)則特別注重結(jié)合本地區(qū)之實際情況，突出各自之特征，重點關(guān)注黨的方針政策、國家發(fā)展大局與地方改革發(fā)展相配套的問責(zé)和調(diào)整力度。如新疆、西藏、寧夏、青海等西北省份將執(zhí)行黨的民族宗教政策及維護(hù)當(dāng)?shù)厣鐣€(wěn)定等硬性指標(biāo)作為領(lǐng)導(dǎo)干部是否“下”的重要依據(jù)；北京、內(nèi)蒙古、甘肅則將生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度作為干部問責(zé)和調(diào)整的依據(jù)；貴州、廣西、四川等地把扶貧致富的成效如何作為干部調(diào)整的重要依據(jù)。據(jù)有關(guān)信息顯示，自2015年7月中央印發(fā)《規(guī)定》以來，各地高度重視，采取有效措施推進(jìn)落實《規(guī)定》要求，對違犯《規(guī)定》要求的領(lǐng)導(dǎo)干部采取了鐵的手腕，使《規(guī)定》精神落地生效。

(三)既大膽探索，又認(rèn)真總結(jié)，確保領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下機制常態(tài)化。推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下，激活選人用人機制，讓德能兼?zhèn)涞娜瞬琶摲f而出，這是大勢所趨，形勢所迫。各地落實中央《規(guī)定》精神，結(jié)合本地區(qū)本部門實際，進(jìn)行了大膽探索，特別是在“下”的制度建設(shè)上，取得了階段性成果，逐步推動領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下走向常態(tài)化：一是試用期制的推行。新提拔的干部試用一年。期間，政治與生活待遇相應(yīng)提升。一年后，綜合考核達(dá)標(biāo)者轉(zhuǎn)正；試用期間工作不突出，業(yè)績不優(yōu)秀，群眾不滿意，退回原單位。二是任期制的推行。部分單位嘗試“任期制”動態(tài)管理模式。任期結(jié)束后，全方位考核評價領(lǐng)導(dǎo)干部的業(yè)績與德才。凡達(dá)不到考核目標(biāo)或發(fā)現(xiàn)有問題者，解聘職務(wù)；考核合格且連任者，須重新履行任職手續(xù)。推行領(lǐng)導(dǎo)干部任期制，搬走了領(lǐng)導(dǎo)干部的鐵交椅，套上了如履薄冰的緊箍咒，打破了領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)終身制。三是淘汰制的推進(jìn)。依據(jù)上年年終考評結(jié)果及被考評領(lǐng)導(dǎo)干部的日常表現(xiàn)，按正副職、行政級別不同進(jìn)行“排隊”。再依據(jù)“排隊”順序?qū)嵤┠┪惶蕴?。“排隊”靠后者，無條件接受“斷崖式”降職、降級或解聘處理。四是退出制的推行。對未到規(guī)定退(離)休年限，但因身體等原因不能繼續(xù)擔(dān)任現(xiàn)職者，可由組織分層級、分年齡勸其退出崗位，但工資福利等待遇保留不變，到退(離)休年齡再辦手續(xù)。五是公務(wù)員職級制的推行。正確區(qū)分、妥善安排部分領(lǐng)導(dǎo)干部從實職崗位上退下來：一種是能力素質(zhì)較強，但與現(xiàn)職崗位不適應(yīng)，又暫無其他崗位，可先聘為調(diào)研員、巡視員，保留同級待遇不變，今后有合適崗位再安排；另一種是精神狀態(tài)較好，事業(yè)心較強，但能力平平且年齡偏大，出于優(yōu)化領(lǐng)導(dǎo)班子，可先聘其為調(diào)研員、巡視員，同樣保留工資福利等待遇不變，到退(離)休年限時辦理退(離)休。六是待崗與誡勉制的推行。對群眾口碑差，工作不盡責(zé)且有問題的領(lǐng)導(dǎo)干部，一概實行待崗或誡勉處理。待崗和誡勉期間，不得交流調(diào)動，屬于擬提拔的，取消資格。七是先“下”后“上”制的推行。確保“下”后有管教，再“上”有可能；確保領(lǐng)導(dǎo)干部這潭清水做到流水不腐，戶樞不蠹。對于被調(diào)整下來的干部，組織部門與其所在單位需做好后續(xù)工作，加大管理、教育與跟蹤力度，多方關(guān)懷，創(chuàng)造條件與機會使其重新上崗。