諶 琴

黨的十八大以來，黨中央提出總體國家安全觀的系統(tǒng)思想，糧食安全與能源安全、金融安全并稱三大經(jīng)濟安全，糧食安全更是國家安全的重要基礎(chǔ)，確立了“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進口、科技支撐”的國家糧食安全戰(zhàn)略，明確要求“確保國家糧食安全，把中國人的飯碗牢牢端在自己手中”，其中核心目標是“谷物基本自給、口糧絕對安全”。新時代的糧食產(chǎn)業(yè)進入轉(zhuǎn)型升級和提質(zhì)增效的新階段，我國糧食供需形勢出現(xiàn)一些新情況，糧食安全也面臨一些新挑戰(zhàn)，需要在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)的政策建議。

我國糧食供需形勢

黨的十八大以來，我國糧食生產(chǎn)連獲豐收，安全形勢持續(xù)向好，糧食供給處于歷史高位，已基本解決“吃得飽”的問題。從糧食總量角度，我國目前糧食生產(chǎn)已能滿足消費需求，而且一些品種出現(xiàn)過剩，階段性出現(xiàn)“結(jié)構(gòu)性供過于求與供給不足并存”的問題。

生產(chǎn)能力提升，需求增量提檔。2004年以來，我國糧食生產(chǎn)能力大幅提升，產(chǎn)量實現(xiàn) “十二連增”，從2003年的43070萬噸增至2015年的66060萬噸，增加22991萬噸，增幅53.38%；2016-2018年糧食產(chǎn)量小幅波動，分別為66044萬噸、66161萬噸和65789萬噸，保持在高位水平。人均糧食占有量也從2003年的333.3公斤增至2015年的480.6公斤，人均增加147.3公斤，增幅44.2%；2016-2018年人均糧食占有量分別為477.6公斤、475.9公斤和470.9公斤。2010-2018年，我國人均糧食占有量已連續(xù)九年保持在400公斤/人以上，我國糧食安全總體有較充足的物質(zhì)保障。同時，隨著居民生活水平的提高，我國糧食消費“增量提檔”現(xiàn)象明顯，總量不斷增加，檔次不斷提升，食工飼用均有不同程度的增加。2017/18年，我國三大谷物品種消費總量為59202萬噸，比2016/17年增加2801萬噸。在消費結(jié)構(gòu)中，城鄉(xiāng)居民口糧消費和種子消費基本保持穩(wěn)定，合計占比50%左右，占比呈現(xiàn)小幅下滑趨勢，飼料用糧和工業(yè)消費占比則呈增加態(tài)勢。2017/18年飼料用糧占比36.23%，增幅10.45%；工業(yè)用糧占比16.64%，增幅7.77%。

收儲政策安心，庫存數(shù)量充裕。2016年以來，我國糧食收儲制度改革穩(wěn)步推進，玉米取消臨時收儲制度，稻谷小麥政策框架穩(wěn)定，最低收購價逐步調(diào)低。玉米收儲制度改革激活了市場，玉米市場定價基本確立。根據(jù)國家糧油信息中心監(jiān)測，2018年玉米市場價格比2017年上漲約200元/噸，扣除人工成本，加上補貼東北玉米自營地畝均收益約350元，比上年增加120元。根據(jù)國家發(fā)改委價格司《全國農(nóng)產(chǎn)品成本收益資料匯編2018》數(shù)據(jù)，扣除人工成本，2017年自營地小麥畝均收益為213元，比上年增加88元；稻谷畝均收益為364元，與上年持平。近兩年小麥、稻谷最低收購價連續(xù)下調(diào)，自營地種植收益仍有保證。實行收儲政策以來我國稻谷、小麥和玉米托市收購量連年高于拍賣成交量，庫存數(shù)量持續(xù)增加，政府宏觀調(diào)控有充足的物質(zhì)基礎(chǔ)。

谷物嚴重過剩，油脂油料短缺。我國糧食生產(chǎn)在產(chǎn)量保持較高水平的同時，結(jié)構(gòu)性矛盾凸顯，品種間供過于求和供給不足并存，谷物過剩而油脂油料短缺。在稻谷、小麥最低收購價未下調(diào)和玉米臨儲未取消前，2015/16年度我國谷物（小麥、玉米和稻谷）年度結(jié)余量高達10807萬噸，占產(chǎn)量的17.7%。此后我國谷物年度結(jié)余量逐年下降，但依然保持“供過于求”態(tài)勢。2017/18年度我國谷物年度結(jié)余量降至2345萬噸，占產(chǎn)量的3.87%；同時，2017/18年度我國食用油進口為752萬噸，大豆進口達到9413萬噸，其中大豆進口依存度超過85%，油脂油料總體呈現(xiàn)短缺狀態(tài)，供求缺口還有可能進一步擴大。

普通糧仍過剩，優(yōu)質(zhì)糧尚不足。由于稻谷托市收購價格分早秈稻、中晚稻和粳稻分別定價，與品質(zhì)、地域和品種無關(guān)；小麥最低收購價按照等級定價，等級價差為0.02元/斤。稻谷和小麥最低收購價政策均未體現(xiàn)“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價”，導(dǎo)致農(nóng)民只關(guān)注產(chǎn)量不關(guān)注品質(zhì)，大規(guī)模種植高產(chǎn)量的普通糧食，導(dǎo)致普通糧過剩與優(yōu)質(zhì)糧不足并存。以小麥為例，國內(nèi)對優(yōu)質(zhì)強筋麥需求旺盛，估計在700萬噸左右，而國內(nèi)產(chǎn)量不到400萬噸；水稻也存在相似情況，優(yōu)質(zhì)粳稻占比約30%，優(yōu)質(zhì)秈稻占比僅約10%。

谷物庫存高企，進口規(guī)模巨大。由于谷物國內(nèi)外價差較大和國內(nèi)優(yōu)質(zhì)品種供應(yīng)不足，我國谷物市場呈現(xiàn)“進口谷物入市、國產(chǎn)谷物入庫”和“高產(chǎn)量、高庫存、高進口”局面。2016-2018年，我國大米、小麥年均進口量分別為353萬噸和357萬噸，已成世界大米、小麥進口大國，而近三年我國稻谷和小麥年度結(jié)余量均在2000萬噸左右。2015年玉米實施收儲制度改革前，玉米臨儲收購量創(chuàng)新高的同時，當年玉米進口量高達472.8萬噸，高粱、大麥進口量分別為1070萬噸和1073.2萬噸，玉米及飼料替代品（高粱、大麥、木薯干、DDGS）合計進口4218萬噸；2016年玉米市場化改革后，在玉米庫存高企的同時，玉米及飼料替代品進口仍保持在較高水平，2016-2018年，高粱、大麥年均進口量分別為512萬噸和689萬噸，玉米及飼料替代品年均進口量2311萬噸。

我國糧食安全面臨新挑戰(zhàn)

我國是一個擁有近14億人口的大國，糧食安全什么時候都不能輕言過關(guān)；保證中國人的飯碗牢牢端在自己手中，不能有絲毫含糊。在推進糧食收儲制度改革和農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的新時代，除了資源約束、環(huán)境約束和氣候不確定性增強等影響糧食安全的傳統(tǒng)挑戰(zhàn)外，新時代我國糧食安全面臨一系列新挑戰(zhàn)，主要包括糧食安全進入綜合平衡時代、糧食加工品國際化水平高、糧食加工產(chǎn)能擴張速度快、去庫存與保安全兼顧難度大等。

糧食安全進入綜合平衡時代。

按照糧食用途劃分，糧食消費主要包括口糧消費、飼料消費和加工消費。其中小麥、稻谷和少量玉米用于口糧消費，存在替代關(guān)系；高粱、大麥、玉米、大豆等用于飼料消費，稻谷、小麥、玉米均用于加工消費，在燃料乙醇和淀粉領(lǐng)域均存在替代關(guān)系。尤其是我國飼料行業(yè)已進入“大飼料”時代，包括玉米、小麥、稻谷、高粱、大麥等多個谷物品種，其中飼用小麥、稻谷以國產(chǎn)為主，飼用高粱、大麥則以進口為主，飼用玉米以國產(chǎn)為主，進口為輔，進口量在配額范圍內(nèi)波動。根據(jù)國家糧油信息中心預(yù)測數(shù)據(jù)，2013/14-2017/18，飼用小麥、稻谷數(shù)量平均值合計2822萬噸，占比14.24%；飼用高粱、大麥平均值合計1128萬噸，占比5.69%；飼用玉米平均值1.54億噸，占比77.71%?！按箫暳稀睍r代的飼料糧基本包括了所有的谷物品種，不同品種之間替代性較強，主要受比價關(guān)系影響，單品種供求平衡的保障難度加大，糧食綜合平衡逐漸替代品種平衡。

糧食加工品國際化水平高。我國糧食國際貿(mào)易量受配額限制相對較低，糧食加工品國際化水平則相對較高，間接推進國內(nèi)外糧食市場一體化，加劇國內(nèi)糧食總量平衡調(diào)控難度。在糧食加工品的國際貿(mào)易中，玉米加工品種類較多，出口量較大，國際化水平最高。目前，我國是世界味精、賴氨酸、山梨醇、檸檬酸的第一大出口國，國際市場占有率較高，個別產(chǎn)品出口率超過50%；同時，受生產(chǎn)成本影響，糧食加工品出口量年度之間波動幅度也較大。

糧食加工產(chǎn)能擴張速度快。

我國三大谷物中稻谷和小麥工業(yè)消費量較小，年度之間波動不大，近十年稻谷和小麥工業(yè)消費量分別在1000-1500萬噸和900-1400萬噸。工業(yè)消費量擴張速度最快的是玉米，尤其是玉米收儲制度改革后，玉米市場價格大幅下降，玉米加工利潤改善，淀粉加工和燃料乙醇產(chǎn)能急劇擴張，對我國未來糧食供需平衡將產(chǎn)生重大影響，需引起高度重視。根據(jù)國家糧油信息中心估計，2007-2015年我國玉米工業(yè)消費保持在4000-5000萬噸的水平，2016年后玉米工業(yè)消費量迅速增長，2018年達到7300萬噸，年均增長量達750萬噸左右。玉米收儲制度改革后，玉米市場價格回落，玉米淀粉加工利潤增加，淀粉產(chǎn)能進入新一輪擴張期。此外，燃料乙醇是目前國內(nèi)外處理不宜食用的陳化糧和調(diào)劑糧食供求關(guān)系的重要手段。我國2001年為消化陳化糧開始發(fā)展燃料乙醇，并在部分區(qū)域試點推廣車用燃料乙醇汽油。為加速糧食去庫存，到2020年E10車用乙醇汽油將在我國實現(xiàn)全覆蓋，潛在缺口超過1000萬噸，新增玉米需求預(yù)計2500萬噸。在政策推動下，我國燃料乙醇行業(yè)進入新一輪加速擴張期，成為玉米加工需求未來最大變量。根據(jù)國家糧油信息中心估計，2017年我國玉米深加工產(chǎn)能增幅超過500萬噸，其中黑龍江省增加200萬噸；2018年玉米深加工產(chǎn)能增幅超過1000萬噸，其中黑龍江繼續(xù)增加600萬噸。2020年我國玉米深加工產(chǎn)能有可能增至1.3億噸左右，主要集中在東北地區(qū)。隨著玉米去庫存結(jié)束，到時東北玉米外運量可能急劇下降甚至不再外運，玉米供求格局和流通格局將發(fā)生巨大變化。

去庫存與保安全兼顧難度大。

糧食去庫存必須調(diào)減糧食面積，通過調(diào)低小麥和稻谷最低收購價、取消玉米臨儲政策、財政補貼輪作休耕、稻谷雙改單等方式，糧食去庫存速度加快。但從保障糧食安全的角度，去庫存工作一旦結(jié)束，產(chǎn)量必須能盡快恢復(fù)以滿足市場需求。以玉米市場為例，2016年取消臨時收儲制度后，去庫存速度遠超過市場預(yù)期，臨儲玉米年度拍賣成交量屢創(chuàng)新高，2017年拍賣成交5740萬噸，2018年達到10014萬噸，預(yù)計2020年去庫存工作將基本結(jié)束，同時我國玉米市場供求也將發(fā)生逆轉(zhuǎn)，玉米市場價格可能繼續(xù)上漲。

新時代糧食安全保障措施

由于糧食消費需求剛性增長，水土資源緊張、氣候不確定性增加和生態(tài)環(huán)境約束，我國糧食供求中長期將保持緊平衡態(tài)勢。在推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和糧食價格形成機制改革的過程中，必須高度重視糧食供求平衡的保障工作。

引導(dǎo)工業(yè)消費，切實防止需求大起大落。糧食工業(yè)消費除受市場影響外，受政策影響也較大，為此，政府應(yīng)保持政策連續(xù)性，引導(dǎo)工業(yè)消費，防止需求大起大落，導(dǎo)致價格大幅漲跌。以玉米為例，政府階段性的“鼓勵”和“控制”加工產(chǎn)能是玉米市場波動的重要原因，目前政府應(yīng)合理引導(dǎo)玉米深加工產(chǎn)能的擴張速度，尤其是用玉米生產(chǎn)燃料乙醇的規(guī)模，根據(jù)玉米產(chǎn)量適度發(fā)展深加工，防止出現(xiàn)企業(yè)投產(chǎn)即無糧可收的局面，更要防止出現(xiàn)“與人爭糧”的現(xiàn)象。

保障農(nóng)戶收益，引導(dǎo)糧食產(chǎn)量穩(wěn)步調(diào)整。農(nóng)戶是糧食的生產(chǎn)者，在糧食去庫存階段，必須有序引導(dǎo)農(nóng)戶調(diào)減口糧面積；在糧食去庫存即將結(jié)束前后，必須提前采取措施，引導(dǎo)農(nóng)戶恢復(fù)口糧種植面積，防止糧食去庫存結(jié)束后出現(xiàn)糧食安全問題。在糧食去庫存過程，必須保障農(nóng)民不吃虧，堅持“市場化改革取向與保障農(nóng)民利益并重”的原則，不能單純通過降低農(nóng)民收益調(diào)減谷物產(chǎn)量，應(yīng)通過休耕輪作、財政補貼等方式引導(dǎo)糧食產(chǎn)量穩(wěn)步調(diào)整。

理順糧食比價，根據(jù)需求調(diào)整糧食結(jié)構(gòu)。糧食需求決定糧食供給，“按需定產(chǎn)”是實現(xiàn)糧食供求高層次均衡的保障。在糧食價格形成機制改革的過程中，必須理順糧食品種之間、優(yōu)普之間、區(qū)域之間的比價關(guān)系，通過價格的引導(dǎo)推進糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，實現(xiàn)糧食生產(chǎn)的綠色化、優(yōu)質(zhì)化、特色化、品牌化，以更好地滿足糧食需求的提檔升級。

強化市場監(jiān)測，重視信息預(yù)期引導(dǎo)作用。糧食價格形成機制改革的推進明顯提高糧食市場化水平，市場預(yù)期急需權(quán)威市場信息的引導(dǎo)。擴大糧食市場監(jiān)測范圍，構(gòu)建覆蓋國內(nèi)、國外兩個市場，原料、加工品全鏈條的糧食市場監(jiān)測網(wǎng)，建立糧食大數(shù)據(jù)庫。同時，在糧食去庫存過程中，合理引導(dǎo)農(nóng)戶價格預(yù)期和收益預(yù)期，防止去庫存期間谷物產(chǎn)量超預(yù)期下降，保障去庫存結(jié)束后谷物產(chǎn)量能穩(wěn)步回升。

開拓國際市場，強化貿(mào)易余缺調(diào)劑作用。我國已是國際糧食進出口大國，保障我國糧食安全必須發(fā)揮國際市場作用，既要掌控國外一手糧源，也要掌控國外銷售渠道，充分發(fā)揮糧食貿(mào)易的余缺調(diào)劑作用。借助“一帶一路”倡議，深化與沿線國家和地區(qū)糧食貿(mào)易關(guān)系，支持糧食企業(yè)“走出去”，提高我國糧食進口的多元化水平，保障國內(nèi)糧食安全。