論反壟斷行政糾紛解決的程序問(wèn)題

劉克江

對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)2015級(jí)經(jīng)濟(jì)法專業(yè)博士研究生

反壟斷行政糾紛包括兩類案件：一類是行政管理相對(duì)人和反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間的行政復(fù)議或行政訴訟案件，其直接法律依據(jù)是《反壟斷法》第53條，起因于行政管理相對(duì)人對(duì)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的具體行政行為的不滿；另一類是根據(jù)《反壟斷法》的規(guī)定，利害關(guān)系人對(duì)涉嫌濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織提起的因行政壟斷行為引發(fā)的行政復(fù)議或行政訴訟案件。鑒于精力和篇幅所限，本文將著重討論前者，不討論因行政壟斷行為引起的行政復(fù)議或行政訴訟。當(dāng)前反壟斷行政糾紛的案例較少，1關(guān)于反壟斷訴訟案件，筆者在中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)上行政案件中檢索反壟斷法，并將案由限定為行政案由，在2016年有5個(gè)有效案件，2017年有24個(gè)有效案件，2018年有21個(gè)有效案件，共50個(gè)案件，相對(duì)于其他類型的案件來(lái)說(shuō)數(shù)量較少。但隨著反壟斷公共執(zhí)法的案例越來(lái)越多，2反壟斷執(zhí)法的案件增速加快，例如，2016年的案件數(shù)量為67件，2017年的案件數(shù)量為251件。參見(jiàn)林文、甘蜜：《2016年度中國(guó)反壟斷行政執(zhí)法報(bào)告》，載王先林主編：《競(jìng)爭(zhēng)法律與政策評(píng)論》（2017年第3卷），法律出版社2017年版，第213頁(yè)；林文、甘蜜：《2017年度中國(guó)反壟斷行政執(zhí)法數(shù)據(jù)分析報(bào)告》，載王先林主編：《競(jìng)爭(zhēng)法律與政策評(píng)論》（2018年第4卷），法律出版社2018年版，第211頁(yè)。涉案金額越來(lái)越大，對(duì)行政管理相對(duì)人的利益影響也越來(lái)越大，可以預(yù)見(jiàn)不久的將來(lái)，反壟斷行政糾紛將越來(lái)越多。本文先行考察目前一般行政糾紛解決的程序和反壟斷行政糾紛解決的程序現(xiàn)狀，并在該基礎(chǔ)上借鑒歐盟和美國(guó)因反壟斷執(zhí)法行為而引起的糾紛解決程序，從而提出完善我國(guó)反壟斷行政糾紛解決程序的建議，期冀能夠裨益于今后反壟斷行政糾紛的司法實(shí)踐。

一、我國(guó)對(duì)反壟斷行政糾紛解決程序的規(guī)定

我國(guó)當(dāng)前的法律體系并沒(méi)有針對(duì)反壟斷行政糾紛案件的程序作出特別安排，因此反壟斷行政糾紛解決的復(fù)議或者訴訟所適用的法律、法規(guī)和一般行政糾紛案件適用的法律、法規(guī)基本一致。值得特別關(guān)注的是最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于審理因壟斷行為引發(fā)的民事糾紛案件應(yīng)用法律若干問(wèn)題的規(guī)定》（法釋〔2012〕5號(hào)），其中第3條規(guī)定了反壟斷民事糾紛初審一般由中級(jí)人民法院管轄、基層人民法院管轄的例外規(guī)則。3《關(guān)于審理因壟斷行為引發(fā)的民事糾紛案件應(yīng)用法律若干問(wèn)題的規(guī)定》第3條規(guī)定：第一審壟斷民事糾紛案件，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府所在地的市、計(jì)劃單列市中級(jí)人民法院以及最高人民法院指定的中級(jí)人民法院管轄。經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)，基層人民法院可以管轄第一審壟斷民事糾紛案件。“3合1”之后，4根據(jù)新的安排，商務(wù)部不再具有針對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中行為的反壟斷審查的復(fù)議前置程序的權(quán)力，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)也不再具有對(duì)價(jià)格壟斷行為的復(fù)議權(quán)力，對(duì)于反壟斷行政糾紛的復(fù)議，除了有權(quán)的人民政府復(fù)議機(jī)構(gòu)管轄范圍之外，均集中到新設(shè)立的國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局。

（一）關(guān)于主體資格和反壟斷執(zhí)法權(quán)力的來(lái)源

2018年3月之前，針對(duì)反壟斷行為的有權(quán)執(zhí)法主體是商務(wù)部、國(guó)家工商行政管理總局、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)，同時(shí)《反壟斷法》第10條賦予了政府一些機(jī)構(gòu)執(zhí)法權(quán)。5《反壟斷法》第10條規(guī)定：國(guó)務(wù)院規(guī)定的承擔(dān)反壟斷執(zhí)法職責(zé)的機(jī)構(gòu)（以下統(tǒng)稱國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)）依照本法規(guī)定，負(fù)責(zé)反壟斷執(zhí)法工作。 國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)根據(jù)工作需要，可以授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，依照本法規(guī)定負(fù)責(zé)有關(guān)反壟斷執(zhí)法工作。2019年1月3日，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局發(fā)布《市場(chǎng)監(jiān)管總局關(guān)于反壟斷執(zhí)法授權(quán)的通知》，正式授權(quán)各省、自治區(qū)、直轄市人民政府市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)有關(guān)反壟斷執(zhí)法工作。

與直接參與反壟斷執(zhí)法工作的執(zhí)法機(jī)構(gòu)不同，國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)的主要工作是“組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)反壟斷工作”，6《反壟斷法》第9條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院設(shè)立反壟斷委員會(huì)，負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)反壟斷工作，履行下列職責(zé)：（一）研究擬訂有關(guān)競(jìng)爭(zhēng)政策；（二）組織調(diào)查、評(píng)估市場(chǎng)總體競(jìng)爭(zhēng)狀況，發(fā)布評(píng)估報(bào)告；（三）制定、發(fā)布反壟斷指南；（四）協(xié)調(diào)反壟斷行政執(zhí)法工作；（五）國(guó)務(wù)院規(guī)定的其他職責(zé)。國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)的組成和工作規(guī)則由國(guó)務(wù)院規(guī)定?！辈⒉回?fù)責(zé)具體的反壟斷執(zhí)法事宜，7關(guān)于國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)的產(chǎn)生和職能變遷，參見(jiàn)劉旭：《大部制改革背景下反壟斷委員會(huì)職能完善與反壟斷法實(shí)施機(jī)制改革：歐盟與德國(guó)經(jīng)驗(yàn)之借鑒》，載漆多俊主編：《經(jīng)濟(jì)法論叢》（2013年上卷），法律出版社2013年版，第58—104頁(yè)。其作出的都是“抽象行政行為”。國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)具體負(fù)責(zé)的事項(xiàng)包括：競(jìng)爭(zhēng)政策與反壟斷指南的制定、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)狀況的調(diào)查與評(píng)估等。所以，依據(jù)具體行政行為主體才能作為適格被告的法理，8參見(jiàn)應(yīng)松年主編：《行政訴訟法學(xué)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2002年版，第101頁(yè)。其不會(huì)成為該類案件的被申請(qǐng)人或被告。

除了國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局反壟斷局以及經(jīng)過(guò)授權(quán)的省級(jí)市場(chǎng)監(jiān)督管理局，其他人民政府相應(yīng)機(jī)構(gòu)并不直接擁有反壟斷執(zhí)法權(quán)力，其權(quán)力的來(lái)源是“根據(jù)工作需要”的授權(quán)。

（二）關(guān)于反壟斷行政糾紛案件的審理機(jī)構(gòu)

對(duì)于反壟斷行政糾紛案件的復(fù)議程序和訴訟程序的審理機(jī)構(gòu)，我國(guó)現(xiàn)行法律框架下均未有特殊規(guī)定，在國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局2019年6月26日最新發(fā)布的《制止濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為暫行規(guī)定》9國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局于2019年6月26日發(fā)布，自2019年9月1日開(kāi)始實(shí)施。中同樣沒(méi)有規(guī)定，依據(jù)的均是現(xiàn)行《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定。

（三）關(guān)于反壟斷行政糾紛的級(jí)別管轄

我國(guó)尚未有專門(mén)規(guī)定反壟斷行政糾紛級(jí)別管轄的法律、行政法規(guī)或司法解釋，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局最新發(fā)布的規(guī)章中僅規(guī)定了針對(duì)濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為的調(diào)查處理權(quán)的級(jí)別管轄。法律層面上，依據(jù)的是《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》對(duì)一般行政糾紛解決的相關(guān)程序性規(guī)定。雖然最高人民法院出臺(tái)的司法解釋專門(mén)規(guī)定了壟斷行為引發(fā)的民事糾紛案件第一審管轄權(quán)，但并沒(méi)有涉及行政糾紛的級(jí)別管轄的相關(guān)法律規(guī)定。

最高人民法院頒布的《關(guān)于審理因壟斷行為引發(fā)的民事糾紛案件應(yīng)用法律若干問(wèn)題的規(guī)定》第3條規(guī)定了反壟斷領(lǐng)域民事糾紛的級(jí)別管轄，其中，基層人民法院對(duì)于反壟斷民事糾紛案件的一審管轄權(quán)的獲取需經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)。而迄今為止，在實(shí)踐中尚未檢索到由基層人民法院獲取批準(zhǔn)而審理的第一審壟斷民事案件。

根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》的規(guī)定，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局是隸屬于國(guó)務(wù)院的部門(mén)。相應(yīng)地，初審案件的管轄權(quán)也歸屬其所在地的中級(jí)人民法院。國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局的住所地是北京市西城區(qū)，對(duì)應(yīng)的反壟斷行政訴訟的初審管轄法院是北京市第一中級(jí)人民法院。對(duì)于《反壟斷法》第10條第2款規(guī)定的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)，即省級(jí)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)，作為省一級(jí)的人民政府具體職能部門(mén)，第一審反壟斷行政糾紛案件的管轄法院是該部門(mén)所在地的基層人民法院。

從復(fù)議的視角來(lái)看，針對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中行為，如果行政相對(duì)人就此方面的行政行為不滿，則應(yīng)當(dāng)依法先行申請(qǐng)復(fù)議，也就是常說(shuō)的先復(fù)議后訴訟。10我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定的行政復(fù)議前置的情形共有7種，其中與反壟斷行政處罰決定相關(guān)的《反壟斷法》第53條和《價(jià)格違法行為行政處罰規(guī)定》第20條。如果不服針對(duì)壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位等違法行為的執(zhí)法行為，則可以直接提起行政訴訟，無(wú)須復(fù)議前置。

二、我國(guó)現(xiàn)行反壟斷行政糾紛解決程序存在的問(wèn)題

我國(guó)現(xiàn)行反壟斷行政糾紛案例較少，執(zhí)法機(jī)構(gòu)做出行政處罰決定之后，很少被提起行政復(fù)議或行政訴訟。在執(zhí)法機(jī)構(gòu)一方，存在執(zhí)法人員依法辦事、慎重、執(zhí)法水平提高等方面的原因；在行政管理相對(duì)人一方，也有自己犯錯(cuò)在先、甘心與自覺(jué)接受處罰的原因。11參見(jiàn)何海波：《困頓的行政訴訟》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2012年第2期。近幾年，我國(guó)執(zhí)法隊(duì)伍的法治水平一直呈上升趨勢(shì)，但是應(yīng)該承認(rèn)，我國(guó)反壟斷行政糾紛解決的程序仍存在尚未解決的問(wèn)題，表現(xiàn)在反壟斷行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)力界限不清、行政訴訟的級(jí)別管轄較低，行政復(fù)議過(guò)程中極易出現(xiàn)“官官相護(hù)”等諸多問(wèn)題，這一直是行政相對(duì)人獲得有效救濟(jì)的障礙。12參見(jiàn)白貴秀：《行政壟斷的本質(zhì)及其救濟(jì)》，載《政法論叢》2008年第6期。

（一）反壟斷行政復(fù)議的程序缺陷

反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)行政機(jī)關(guān)自由裁量的空間較大,對(duì)其行政處罰方式也有極大的爭(zhēng)議，這些都為行政糾紛發(fā)生時(shí)的行政復(fù)議預(yù)設(shè)了困難與障礙。對(duì)此，延伸出至少兩大問(wèn)題：一是隨著經(jīng)營(yíng)者維權(quán)意識(shí)的增長(zhǎng)，推動(dòng)了反壟斷行政糾紛的高發(fā)；二是反壟斷執(zhí)法范式的法律依據(jù)不足，直接導(dǎo)致了復(fù)議層面規(guī)制的闕如。

1.共同復(fù)議或分別復(fù)議的問(wèn)題。壟斷協(xié)議的存在，多數(shù)是多個(gè)經(jīng)營(yíng)者的共同違法行為，對(duì)于共同違法行為的行政查處的規(guī)制問(wèn)題，13《關(guān)于禁止串通招標(biāo)投標(biāo)行為的暫行規(guī)定》第6條規(guī)定：“串通招標(biāo)投標(biāo)行為是共同違法行為,對(duì)參與串通招標(biāo)投標(biāo)的各個(gè)違法行為人,應(yīng)當(dāng)根據(jù)情節(jié),分別按照本規(guī)定第五條規(guī)定的幅度予以行政處罰?！睙o(wú)論是共同復(fù)議還是分別復(fù)議，行政法理論層面或立法層面都缺乏相應(yīng)的支撐。14史楠 ：《中國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)共同違法行為處罰方式分析——從兩起壟斷協(xié)議行政處罰案件的法律救濟(jì)談起》，載《競(jìng)爭(zhēng)政策研究》2018年第1期。在機(jī)制的建立上，我國(guó)現(xiàn)行反壟斷行政復(fù)議對(duì)于壟斷協(xié)議涉及多個(gè)經(jīng)營(yíng)者的共同違法行為的實(shí)踐是對(duì)民事領(lǐng)域的共同侵權(quán)和刑事領(lǐng)域的共同犯罪的簡(jiǎn)單模擬,并未對(duì)壟斷協(xié)議涉及的多個(gè)經(jīng)營(yíng)者規(guī)定共同復(fù)議還是分別復(fù)議，從而導(dǎo)致復(fù)議范式的混亂，進(jìn)而導(dǎo)致復(fù)議程序的不統(tǒng)一。

對(duì)于反壟斷行為的行政查處與處罰往往是一系列組合行為，對(duì)共同行為人共同申請(qǐng)復(fù)議還是分別為之, 我國(guó)《行政復(fù)議法》并沒(méi)有明確規(guī)定。15《行政復(fù)議法》第15條規(guī)定了對(duì)行為人共同行政行為人的復(fù)議主體，并沒(méi)有就共同行為人應(yīng)當(dāng)分別還是合一申請(qǐng)復(fù)議作出規(guī)定。《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第8條規(guī)定，同一行政復(fù)議案件申請(qǐng)人超過(guò)5人的，推選1至5名代表參加行政復(fù)議。也沒(méi)有對(duì)多位行為人如何申請(qǐng)復(fù)議提出方案。筆者認(rèn)為，這一問(wèn)題源于行政法律體系缺乏對(duì)于多個(gè)或共同的具體行政行為的清晰定義。例如，原國(guó)家工商行政管理總局《關(guān)于禁止串通招標(biāo)投標(biāo)行為的暫行規(guī)定》第6條明確指出對(duì)參與串通招標(biāo)投標(biāo)的各個(gè)違法行為人，分別給予處罰。那么在處罰的形式上，既可以給每個(gè)當(dāng)事人分別制作并發(fā)放一份處罰決定書(shū)；也可以制作一式多份的包含多個(gè)當(dāng)事人的處罰決定書(shū),寫(xiě)明給予每個(gè)當(dāng)事人的處理決定和處罰結(jié)果,并分別送達(dá)每一個(gè)當(dāng)事人。上述兩種處罰決定并無(wú)質(zhì)的差別，但是這種形式上的差別恰恰會(huì)引發(fā)不同的后果。

當(dāng)發(fā)生行政糾紛及后續(xù)的行政復(fù)議階段，由于缺乏理論和規(guī)則指引，當(dāng)事人很難決定應(yīng)當(dāng)選擇共同復(fù)議還是分別復(fù)議，而復(fù)議機(jī)構(gòu)則會(huì)按照當(dāng)事人的申請(qǐng)而處理。

2.省級(jí)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)作為被授權(quán)主體的行政復(fù)議主體資格問(wèn)題。

我國(guó)《反壟斷法》第10條第2款規(guī)定了被授予執(zhí)法權(quán)的主體。從立法的本意來(lái)說(shuō)，該授權(quán)是考慮到反壟斷法實(shí)施時(shí)間短，省級(jí)及以下相關(guān)政府機(jī)關(guān)的反壟斷行政執(zhí)法人才欠缺，執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)不足，為了保證反壟斷執(zhí)法在程序和效果上的統(tǒng)一，由國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)統(tǒng)一執(zhí)法。同時(shí)，鑒于中國(guó)在地域和經(jīng)濟(jì)規(guī)模上均體量較大，單憑國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的單一力量，很難有效實(shí)施執(zhí)法任務(wù)；而在《反壟斷法》頒布實(shí)施前，在價(jià)格領(lǐng)域、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法領(lǐng)域等，省級(jí)及以下地方政府的相關(guān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)已經(jīng)實(shí)際實(shí)施了行政執(zhí)法權(quán)，并且具備較為豐富的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，這也是《反壟斷法》采用國(guó)務(wù)院反壟斷機(jī)構(gòu)根據(jù)工作需要授權(quán)省級(jí)政府相應(yīng)機(jī)構(gòu)執(zhí)行或者協(xié)助執(zhí)行反壟斷法的立法模式的原因。16參見(jiàn)劉旭：《大部制改革背景下反壟斷委員會(huì)職能完善與反壟斷法實(shí)施機(jī)制改革：歐盟與德國(guó)經(jīng)驗(yàn)之借鑒》，載漆多俊主編：《經(jīng)濟(jì)法論叢》（2013年上卷），法律出版社2013年版，第58—105頁(yè)。

從行政授權(quán)的理論來(lái)說(shuō)，省級(jí)政府相應(yīng)機(jī)構(gòu)獲得授權(quán)后，應(yīng)當(dāng)依據(jù)授予的權(quán)力，以自己的名義對(duì)外獨(dú)立作出行政行為，獨(dú)立承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，獨(dú)立作為行政復(fù)議和行政訴訟的主體，而不需要上級(jí)授權(quán)機(jī)關(guān)就授權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)或行政行為再次審批、批復(fù)等。17參見(jiàn)關(guān)保英：《社會(huì)變遷中行政授權(quán)的法理基礎(chǔ)》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2013年第10期。

而我國(guó)反壟斷行政執(zhí)法的實(shí)然狀況是被授權(quán)的省級(jí)相應(yīng)機(jī)構(gòu)在就某一具體案件進(jìn)行立案查處的過(guò)程中，18行政授權(quán)是指行政機(jī)關(guān)在法律、法規(guī)明確規(guī)定可以授權(quán)的情況下，根據(jù)行政管理的實(shí)際需要，依照法定權(quán)限和程序，將行政職權(quán)部分或全部授予有關(guān)組織，后者據(jù)此以自己的名義行使該職權(quán)，并承受該職權(quán)行為效果的法律制度。還需要上級(jí)授權(quán)機(jī)構(gòu)的發(fā)文批復(fù)，導(dǎo)致省級(jí)政府執(zhí)法機(jī)構(gòu)在遇到行政復(fù)議和行政訴訟時(shí)，不得不聲稱其執(zhí)法權(quán)力來(lái)源和具體行政行為的作出都有上級(jí)主管機(jī)構(gòu)的授權(quán)和批復(fù)，造成權(quán)責(zé)不分，程序混亂。

（二）反壟斷行政訴訟存在的程序缺陷

反壟斷行政訴訟這一主題是我國(guó)反壟斷法發(fā)展中較為敏感的話題，具體表現(xiàn)如下：

1.法院體系設(shè)計(jì)的問(wèn)題。針對(duì)經(jīng)營(yíng)者壟斷行為的侵害可以提起民事訴訟，針對(duì)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)查處壟斷行為過(guò)程中所致的侵害可以提起行政訴訟。此兩種訴訟的原被告截然不同，無(wú)論是民事審判庭還是行政審判庭，對(duì)于反壟斷案件的審理都存在不少的欠缺，所以，最高人民法院早在2008年就規(guī)定反壟斷民事案件由法院知識(shí)產(chǎn)權(quán)庭審理，19《民事案件案由規(guī)定》也把“壟斷糾紛” 歸入“知識(shí)產(chǎn)權(quán)與競(jìng)爭(zhēng)糾紛”一級(jí)案由。2018年10月26日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第六次會(huì)議審議通過(guò)《關(guān)于專利等知識(shí)產(chǎn)權(quán)案件訴訟程序若干問(wèn)題的決定》，將反壟斷民事和行政案件的二審審理權(quán)限集中到最高人民法院知識(shí)產(chǎn)權(quán)法庭，該決定于2019年1月1日起施行。2018年12月3日，最高人民法院審判委員會(huì)全體會(huì)議審議并原則通過(guò)《最高人民法院關(guān)于知識(shí)產(chǎn)權(quán)法庭若干問(wèn)題的規(guī)定》，其中第2條規(guī)定了知識(shí)產(chǎn)權(quán)法庭審理不服高級(jí)人民法院、知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院、中級(jí)人民法院作出的壟斷第一審民事案件判決、裁定而提起上訴的案件，不服高級(jí)人民法院、知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院、中級(jí)人民法院對(duì)壟斷行政處罰等作出的第一審行政案件判決、裁定而提起上訴的案件。由于反壟斷民事訴訟和行政訴訟具有一定的專業(yè)性和復(fù)雜性，將二審集中至最高人民法院知識(shí)產(chǎn)權(quán)庭將有利于從機(jī)制上解決各地法院裁判尺度不統(tǒng)一等問(wèn)題，加大司法保護(hù)力度。筆者認(rèn)為，反壟斷糾紛案件，特別是行政訴訟領(lǐng)域的反壟斷糾紛案件，多數(shù)以專業(yè)性、復(fù)雜性、疑難性為特征，需要審理人員適用多樣化法律規(guī)則和具備多領(lǐng)域知識(shí)。所以，我國(guó)應(yīng)當(dāng)建立專門(mén)的反壟斷糾紛審判法庭，專門(mén)應(yīng)對(duì)反壟斷民事糾紛案件與行政糾紛案件的審理問(wèn)題。所幸的是，早在2008年，上海市第二中級(jí)人民法院就宣告成立了全國(guó)法院系統(tǒng)中第一個(gè)反壟斷糾紛案件的專項(xiàng)合議庭，具體審理反壟斷民事和行政糾紛案件，該專項(xiàng)合議庭吸收了該院知識(shí)產(chǎn)權(quán)審判庭、行政審判庭長(zhǎng)期從事專業(yè)審判的業(yè)務(wù)骨干人員共同組成，確保其有效運(yùn)作?？墒牵侥壳盀橹?，為反壟斷領(lǐng)域建立專門(mén)審判法庭的例子僅限于上海而并未普及。

2.立案難的問(wèn)題。《反壟斷法》起草之時(shí)，反壟斷行政訴訟的立案問(wèn)題就存在爭(zhēng)論，這是因?yàn)樾姓V訟本身是“民告官”的問(wèn)題，實(shí)踐中反壟斷行政訴訟難以立案，表明在行政壟斷執(zhí)法、司法方面與社會(huì)大眾的期待仍有一定差距。20張舟逸：《行政壟斷訴訟第一案：北京四家企業(yè)聯(lián)合狀告質(zhì)檢總局》，載新浪財(cái)經(jīng)：http://finance.sina.com.cn/china/20150112/150521277646.shtml，2019年7月7日訪問(wèn)。伴隨司法與執(zhí)法工作的進(jìn)行，反壟斷相關(guān)法律自身的局限也逐漸凸顯。

3.管轄的問(wèn)題。針對(duì)反壟斷行政訴訟，通常是由省級(jí)政府部門(mén)所在地的基層人民法院適用一審程序進(jìn)行管轄。但是，基層人民法院的反壟斷行政審判人才匱乏、經(jīng)驗(yàn)不足，甚至有時(shí)行政審判合議庭的組成缺乏專業(yè)性，往往是一個(gè)行政審判庭的法官和兩名人民陪審員，造成反壟斷行政審判的質(zhì)量難盡如人意。實(shí)踐中,反壟斷行政訴訟并非全部由基層法院進(jìn)行管轄，也有省級(jí)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在行政處罰決定書(shū)中直接載明可以向中級(jí)人民法院提起行政訴訟，但這與當(dāng)前的法律規(guī)定不符。

三、美國(guó)和歐盟反壟斷法公共執(zhí)行中的糾紛解決程序

美國(guó)和歐盟是當(dāng)今世界上最具代表性的反壟斷法律實(shí)踐的國(guó)家和地區(qū)，對(duì)世界范圍內(nèi)的反壟斷執(zhí)法都具有強(qiáng)烈的影響。不過(guò)，二者的執(zhí)法性質(zhì)卻有著質(zhì)的區(qū)別。在美國(guó)，反壟斷執(zhí)法是典型的司法模式；而在歐盟，反壟斷執(zhí)法在本質(zhì)上屬于行政模式。21王曉曄：《反壟斷法》，法律出版社2011年版，第52—59頁(yè)。

美國(guó)反壟斷執(zhí)法工作具體由兩個(gè)機(jī)構(gòu)實(shí)施，分別是美國(guó)司法部反托拉斯局和聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)，他們?cè)趫?zhí)法過(guò)程具備較大的權(quán)限和較高的權(quán)威。但是這兩大反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)只有調(diào)查權(quán)，執(zhí)法的模式是它們可以作為國(guó)家公訴機(jī)關(guān)向聯(lián)邦法院提出刑事或民事訴訟，但無(wú)權(quán)直接處罰涉嫌壟斷行為的企業(yè)和個(gè)人；其亦無(wú)權(quán)直接做出裁決或決定，這也就決定了它們不會(huì)成為行政訴訟的被告。22參見(jiàn)朱家賢：《反壟斷立法與政府管制》，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2007年版，第121 頁(yè)。

歐盟的反壟斷行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)是歐盟委員會(huì)，與美國(guó)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)不同，歐盟委員會(huì)不僅享有對(duì)壟斷案件的調(diào)查和查處權(quán)，也有著類似法院的審理權(quán)。所以，其有權(quán)像法官那樣對(duì)案件直接做出裁決，甚至在被告不執(zhí)行決定或裁決時(shí)直接實(shí)施行政制裁。但是歐盟委員會(huì)的反壟斷執(zhí)法權(quán)是有約束的，當(dāng)事人如果認(rèn)為歐盟委員會(huì)的行政裁決不合理，可以選擇向歐盟法院提起申訴，請(qǐng)求歐盟法院修正或者撤銷該不合理的行政裁決。23參見(jiàn)侯德紅：《淺析歐盟反壟斷法執(zhí)行及對(duì)中國(guó)之借鑒》，載《黑龍江省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第3期。

四、完善我國(guó)反壟斷行政糾紛解決程序的建議

通過(guò)對(duì)比可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)《反壟斷法》執(zhí)行上更多的是借鑒了歐盟的行政執(zhí)法模式，由反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)案件進(jìn)行調(diào)查、審理并做出處罰，還可以自行對(duì)處罰決定進(jìn)行執(zhí)行。因此，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)和行政管理相對(duì)人之間難免會(huì)出現(xiàn)反壟斷行政糾紛，也難免會(huì)進(jìn)入復(fù)議程序或訴訟程序。筆者對(duì)于完善我國(guó)反壟斷行政糾紛解決的程序提出如下建議：

（一）厘清國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)和省級(jí)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)力界限

應(yīng)該對(duì)省級(jí)政府價(jià)格監(jiān)督機(jī)構(gòu)依據(jù)《價(jià)格法》的價(jià)格執(zhí)法行為和依據(jù)《反壟斷法》的價(jià)格反壟斷執(zhí)法行為進(jìn)行區(qū)分，分清國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)與省級(jí)發(fā)展改革委員會(huì)在反壟斷價(jià)格執(zhí)法案件中的授權(quán)關(guān)系和價(jià)格執(zhí)法行為中的獨(dú)立執(zhí)法關(guān)系。

從國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局這一主體來(lái)說(shuō)，界分省級(jí)市場(chǎng)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對(duì)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為執(zhí)法和依據(jù)《反壟斷法》對(duì)反壟斷行為的執(zhí)法，分清國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局與省級(jí)市場(chǎng)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)各自獨(dú)立的反壟斷行為執(zhí)法，還要明確區(qū)分兩級(jí)市場(chǎng)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)在反壟斷執(zhí)法上的授權(quán)關(guān)系。24國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局在最新公布的《禁止濫用市場(chǎng)支配地位行為暫行規(guī)定》第3—5條中有所體現(xiàn)。

在處理經(jīng)營(yíng)者集中案件時(shí)應(yīng)當(dāng)獨(dú)立統(tǒng)一執(zhí)法，省級(jí)執(zhí)法部門(mén)不應(yīng)當(dāng)受理經(jīng)營(yíng)者集中案件的審查。

（二）完善反壟斷行政糾紛復(fù)議程序

由于反壟斷違法行為具有高度專業(yè)化的特點(diǎn)，其中涉及經(jīng)濟(jì)分析問(wèn)題，省級(jí)政府及其以下復(fù)議機(jī)構(gòu)缺乏反壟斷行政糾紛案件的復(fù)議人才，缺乏反壟斷行政爭(zhēng)議案件的審理經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)前及今后一段時(shí)期內(nèi)，省級(jí)政府反壟斷行政爭(zhēng)議案件可以由上級(jí)主管機(jī)構(gòu)的復(fù)議機(jī)關(guān)管轄，作為同級(jí)人民政府的復(fù)議機(jī)構(gòu)不再受理這類案件。

國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的行政復(fù)議案件交由該反壟斷機(jī)構(gòu)的復(fù)議機(jī)構(gòu)自行復(fù)議并不恰當(dāng)，根據(jù)《反壟斷法》、《行政復(fù)議法》及其實(shí)施條例，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的復(fù)議機(jī)構(gòu)是其本身或者國(guó)務(wù)院反壟斷復(fù)議機(jī)構(gòu)，自己復(fù)議自己，與司法上的“自己成為自己的法官”是同樣的，有悖于法理，建議統(tǒng)一由國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)設(shè)立反壟斷行政復(fù)議機(jī)構(gòu)進(jìn)行復(fù)議，并可以訴諸法院，確立司法審查作為最終審查的制度。

（三）調(diào)整反壟斷行政訴訟案件初審的級(jí)別管轄

根據(jù)2018年10月26日十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第六次會(huì)議審議通過(guò)的《關(guān)于專利等知識(shí)產(chǎn)權(quán)案件訴訟程序若干問(wèn)題的決定》和2018年12月3日最高人民法院審判委員會(huì)全體會(huì)議審議并原則通過(guò)的《最高人民法院關(guān)于知識(shí)產(chǎn)權(quán)法庭若干問(wèn)題的規(guī)定》，對(duì)于二審壟斷糾紛案件，統(tǒng)一由最高人民法院審理，此舉的目的是統(tǒng)一裁判尺度，維護(hù)司法統(tǒng)一。筆者認(rèn)為，僅僅是將二審集中到最高人民法院還不足以保障反壟斷執(zhí)法的統(tǒng)一，建議反壟斷行政糾紛案件的初審提高級(jí)別管轄，規(guī)定由知識(shí)產(chǎn)品法院或中級(jí)法院審理。盡管新的司法解釋規(guī)定了最高人民法院知識(shí)產(chǎn)權(quán)法庭審理不服高級(jí)人民法院、知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院、中級(jí)人民法院對(duì)壟斷行政處罰等作出的第一審行政案件判決、裁定而提起上訴的案件，但根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，反壟斷行政處罰案件的一審大多還是在基層人民法院，而不是在知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院或中級(jí)人民法院。如果確需基層法院審理的，可以考慮參照反壟斷民事訴訟案件的范式，由最高人民法院指定管轄。

五、結(jié)語(yǔ)

隨著我國(guó)反壟斷行政執(zhí)法的力度加大，越來(lái)越多的反壟斷執(zhí)法案件不斷出現(xiàn)，當(dāng)涉及行政管理相對(duì)人對(duì)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的處罰決定不服時(shí)，通常會(huì)提起行政復(fù)議或者行政訴訟。與歐美發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)《反壟斷法》頒布時(shí)間短，反壟斷行政糾紛解決領(lǐng)域的法律還不完善，程序的啟動(dòng)上只能依賴于現(xiàn)行的行政復(fù)議和行政訴訟法律框架。為了維護(hù)各方利益，推動(dòng)《反壟斷法》的有效執(zhí)行，有必要探討反壟斷行政爭(zhēng)議解決的程序問(wèn)題，本文意在拋磚引玉，望能引起行政、司法、執(zhí)法以及學(xué)者、律師等各領(lǐng)域?qū)＜业闹匾?，共同推?dòng)反壟斷法律的完善。