詹建紅 崔 瑋

內(nèi)容提要： 監(jiān)察機(jī)關(guān)如何處理職務(wù)犯罪案件，不僅關(guān)乎監(jiān)察調(diào)查程序的結(jié)果，也涉及司法程序是否會被開啟，因此是監(jiān)察體制改革中一個值得關(guān)注的重要問題。實(shí)證研究表明，在監(jiān)察體制改革試點(diǎn)地區(qū)，監(jiān)察機(jī)關(guān)移送職務(wù)犯罪案件數(shù)量較少，較改革前檢察機(jī)關(guān)立案偵查職務(wù)犯罪案件數(shù)量呈“斷崖式”下降的趨勢。“收支兩條線”制度下的涉案財(cái)物移送策略、集體決策的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制、有待完善的辦案責(zé)任體系和機(jī)關(guān)屬性的政治定位是這一趨勢背后的驅(qū)動因素。職務(wù)犯罪案件未能進(jìn)入司法程序，意味著監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理的部分案件最終由政務(wù)處分替代了刑事追訴，這樣的處理方式在長遠(yuǎn)上暗藏著刑法可預(yù)測性、刑事程序正義和司法權(quán)被侵害的風(fēng)險，并存在辦案決策機(jī)制上“會議中心主義”的隱憂。對于此，應(yīng)在遵從現(xiàn)行體制的前提下，采取“由點(diǎn)及面、由里到外”的策略，分步驟地從建立違紀(jì)案件與涉嫌職務(wù)犯罪案件的分流機(jī)制、明確監(jiān)察官辦案責(zé)任制、規(guī)范黨委（紀(jì)委）的影響方式以及保障司法機(jī)關(guān)的適度參與等方面，進(jìn)行制度和機(jī)制完善。

國家監(jiān)察體制改革是事關(guān)我國事業(yè)發(fā)展全局的重大政治體制改革，其緣起于整合優(yōu)化國家反腐敗力量，致力于實(shí)現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督，增強(qiáng)打擊腐敗犯罪的能力。由于監(jiān)察機(jī)關(guān)處于政治領(lǐng)域與司法領(lǐng)域的“臨界地帶”，監(jiān)察體制改革的外部效應(yīng)將不可避免地波及刑事司法領(lǐng)域。根據(jù)《監(jiān)察法》，監(jiān)察機(jī)關(guān)被定位成行使監(jiān)察權(quán)的專責(zé)機(jī)關(guān)，行使職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的調(diào)查權(quán)。職務(wù)犯罪案件辦理的方式從傳統(tǒng)的“偵查機(jī)關(guān)偵查—檢察機(jī)關(guān)起訴—法院審理”模式轉(zhuǎn)變成“監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查—檢察機(jī)關(guān)起訴—法院審理”模式。1參見李奮飛：《“調(diào)查——公訴”模式研究》，載《法學(xué)雜志》2018年第6期。至此，監(jiān)察機(jī)關(guān)一躍成為職務(wù)犯罪案件辦理流程的“上游”主體，掌控著職務(wù)犯罪案件進(jìn)入司法程序的“流量閥門”。但是，由于目前監(jiān)察機(jī)關(guān)不受刑事程序法的約束，監(jiān)察權(quán)力運(yùn)行呈現(xiàn)出較強(qiáng)的封閉性和神秘性，存在職務(wù)犯罪案件移送數(shù)量被壓縮的可能，進(jìn)而阻斷刑事程序法的適用，侵害司法的公正性。為規(guī)范國家監(jiān)察權(quán)力的行使，保障刑事司法權(quán)之于職務(wù)犯罪領(lǐng)域的有效運(yùn)行，亟待對改革后職務(wù)犯罪案件移送情況進(jìn)行實(shí)證分析，并以此為契機(jī)進(jìn)一步深化國家監(jiān)察體制改革。

一、職務(wù)犯罪案件移送情況的實(shí)證分析：基于司法辦案數(shù)據(jù)的對比

由于受數(shù)據(jù)來源的限制，筆者未能掌握全國監(jiān)察機(jī)關(guān)移送職務(wù)犯罪案件情況的準(zhǔn)確信息，2筆者搜集到2015年、2016年全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)移送涉嫌職務(wù)犯罪嫌疑人數(shù)分別為1.4萬人、1.1萬人，而自國家監(jiān)察體制改革后，全國監(jiān)察機(jī)關(guān)移送職務(wù)犯罪案件情況的數(shù)據(jù)信息尚未完全公開，相關(guān)信息只有2015年至2017年10月立案審查嚴(yán)重違紀(jì)涉嫌違法（包括職務(wù)違法和涉嫌職務(wù)犯罪）11.9萬人次，占總處分人次的5.8%；2018年上半年全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)立案審查嚴(yán)重違紀(jì)涉嫌違法2.1萬人次，占總處分人次的3%。所占比例的下降，折射出職務(wù)違法和涉嫌職務(wù)犯罪的情形在黨紀(jì)處分、政務(wù)處分中趨于少數(shù)。數(shù)據(jù)來源：中國共產(chǎn)黨第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會第六次、第七次全體會議工作報告，十八屆中央紀(jì)律檢查委員會向中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會的工作報告；其中2018年的數(shù)據(jù)信息，參見姜潔：《上半年全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)處分24萬人》 ，載《人民日報》 2018年7月20日。所以本文主要依據(jù)部分地區(qū)（特別是先行試點(diǎn)的山西、浙江、北京三地）的實(shí)證數(shù)據(jù)進(jìn)行反向推導(dǎo)，即以若干省份檢察機(jī)關(guān)受理（立案偵查）3為便于分析對比，筆者也搜集了國家監(jiān)察體制改革前檢察機(jī)關(guān)立案偵查職務(wù)犯罪案件的數(shù)據(jù)信息。職務(wù)犯罪案件和法院受理職務(wù)犯罪案件的相關(guān)數(shù)據(jù)為參考指標(biāo)，推測監(jiān)察機(jī)關(guān)移送職務(wù)犯罪案件的動態(tài)變化。固然，間接數(shù)據(jù)在反映目標(biāo)對象的特征時可能存在偏差。但在我國監(jiān)察實(shí)踐中，監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的職務(wù)犯罪案件，被檢察機(jī)關(guān)退回補(bǔ)充調(diào)查的極為少見，基本呈檢察機(jī)關(guān)“照單全收”的態(tài)勢。4支持筆者這一觀點(diǎn)有以下佐證。一是2017年1月至8月，北京、浙江、山西三?。ㄊ校z察機(jī)關(guān)共受理監(jiān)察委移送案件219件，其中僅2件退回補(bǔ)充調(diào)查。二是2018年3月，時任浙江省紀(jì)委書記、監(jiān)察委員會主任的劉建超介紹“浙江目前沒有出現(xiàn)這樣（退回補(bǔ)充調(diào)查）的情況，因?yàn)槲覀冊谡{(diào)查取證過程中，應(yīng)該說證據(jù)非常確鑿”。參見《國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)取得實(shí)效——國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作綜述》，載《人民日報》2017年11月6日；譚暢、鄭可書：《“我無權(quán)單獨(dú)對一個案子拍板”——專訪浙江省監(jiān)察委員會主任劉建超》，載《南方周末》2018年3月15日。同時，法院對于公訴案件的庭前審查屬于程序性的書面審查，僅判明提起公訴的案件是否具備開庭條件，能被退回檢察機(jī)關(guān)的法定情形較少，5我國法院對公訴案件庭前審查的處理方式中“應(yīng)當(dāng)退回檢察院”的情形僅包括：案件屬于告訴才處理的；不屬于本院管轄或者被告人不在案的；準(zhǔn)許撤訴后沒有新的事實(shí)、證據(jù)重新起訴的；符合《刑事訴訟法》第16條第2項(xiàng)至第6項(xiàng)規(guī)定情形的。實(shí)踐中的審查結(jié)果是法院對于檢察機(jī)關(guān)提起公訴的案件多予以受理。6以2015年為例，全國檢察機(jī)關(guān)提起貪污賄賂、瀆職侵權(quán)公訴案件31,452件，而全國法院受理貪污賄賂、瀆職侵權(quán)一審案件34846件。數(shù)據(jù)來源：《2016中國法律年鑒》，中國法律年鑒社2016年版，第1297、1302頁?；诖?，可以得出一個初步結(jié)論：檢察機(jī)關(guān)、法院受理的職務(wù)犯罪案件情況與監(jiān)察機(jī)關(guān)移送審查起訴的職務(wù)犯罪案件數(shù)量應(yīng)保持高度的相關(guān)性和一致性?；谶@樣的思路，本文擬對檢察機(jī)關(guān)、法院受理職務(wù)犯罪案件情況在國家監(jiān)察體制改革前后近幾年的數(shù)據(jù)進(jìn)行對比，并以之作為分析監(jiān)察機(jī)關(guān)移送職務(wù)犯罪案件情況的參考數(shù)據(jù)，進(jìn)而觀察監(jiān)察機(jī)關(guān)移送職務(wù)犯罪案件情況對于司法機(jī)關(guān)及其權(quán)力行使產(chǎn)生的影響。

由于國家監(jiān)察改革全面開展時間較短，案件辦理的數(shù)據(jù)信息匯總周期尚未結(jié)束，所以筆者選擇改革實(shí)施較早的試點(diǎn)?。ㄊ校闃颖緮?shù)據(jù)的來源，通過統(tǒng)計(jì)試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)、法院公布的官方數(shù)據(jù)，并結(jié)合與鄰近省份相關(guān)數(shù)據(jù)的對比，以揭示監(jiān)察機(jī)關(guān)移送職務(wù)案件情況的“廬山真面目”。

（一）陡降的職務(wù)犯罪案件數(shù)量：以檢察機(jī)關(guān)辦案為視角

1.國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)地區(qū)的考察

筆者根據(jù)山西、浙江、北京三地省、市級檢察機(jī)關(guān)的官方數(shù)據(jù)，統(tǒng)計(jì)分析了2013年以來山西、浙江、北京三地檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪嫌疑人數(shù)量情況（見表1）。7數(shù)據(jù)分別來源于2014年至2019年山西省人民檢察院工作報告、浙江省人民檢察院工作報告、北京市人民檢察院工作報告。其中，2013年至2016年的數(shù)據(jù)是山西、浙江、北京三地檢察機(jī)關(guān)立案查處職務(wù)犯罪嫌疑人數(shù)量，2017年至2018年的數(shù)據(jù)是山西、浙江、北京三地檢察機(jī)關(guān)受理當(dāng)?shù)馗骷壉O(jiān)察機(jī)關(guān)移送的職務(wù)犯罪嫌疑人數(shù)量。8由于北京市檢察機(jī)關(guān)官方未公布2017年受理監(jiān)察機(jī)關(guān)移送職務(wù)犯罪案件犯罪嫌疑人數(shù)，只能通過計(jì)算得出，計(jì)算方法是用2018年北京市人民檢察院工作報告公布的2013年至2017年起訴職務(wù)犯罪嫌疑人總數(shù)，減去工作報告公布的2013年至2016年這4年查辦職務(wù)犯罪嫌疑總?cè)藬?shù)。

表1 山西、浙江、北京三地檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪案件情況 單位：人

從表1可以看出，山西、浙江、北京三地檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪案件情況具有顯著的一致性。具體表現(xiàn)在以下兩個方面：一是2013年至2016年三地檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪嫌疑人數(shù)量基本保持穩(wěn)定，其間每年查辦職務(wù)犯罪嫌疑人的數(shù)量變化幅度較為平緩，未出現(xiàn)劇烈變化。二是2017年三地檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪嫌疑人數(shù)量突現(xiàn)“斷崖式”下降，降幅均超過了79%，呈現(xiàn)出“”形變化。雖然2018年這三地檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪嫌疑人數(shù)開始小幅反彈，但2018年數(shù)據(jù)仍僅為2016年三地檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪嫌疑人數(shù)的一半左右（見圖1）。

圖1 山西、浙江、北京三地檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪案件情況

為何山西、浙江、北京三地檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪嫌疑人數(shù)量突然在2017年同時出現(xiàn)大幅度的下降？這樣的異常變化是否與三地于2016年年底開展的監(jiān)察體制試點(diǎn)改革有關(guān)？為驗(yàn)證這一猜測，接下來需要與非國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)地區(qū)的檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪情況進(jìn)行對比分析。

2.與非國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)地區(qū)的對比

筆者選取河北、江蘇、天津三個非國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)地區(qū)。選擇的理由是河北、江蘇、天津三地分別與監(jiān)察體制改革試點(diǎn)地區(qū)的山西、浙江、北京毗鄰，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和政治文化生活方面相近，地區(qū)之間職務(wù)犯罪的發(fā)案情況具有較高的相似性。通過搜集河北、江蘇、天津三地省級檢察機(jī)關(guān)的官方數(shù)據(jù)，9數(shù)據(jù)來源于2014年至2019年河北省人民檢察院工作報告、江蘇省人民檢察院工作報告、天津市人民檢察院工作報告。筆者得出了2013年至2018年河北、江蘇、天津三地檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪嫌疑人數(shù)量情況（見表2）。其中，2013年至2017年的數(shù)據(jù)是河北等三地檢察機(jī)關(guān)立案查處職務(wù)犯罪嫌疑人數(shù)量，2018年的數(shù)據(jù)是河北等三地檢察機(jī)關(guān)受理當(dāng)?shù)馗骷壉O(jiān)察機(jī)關(guān)移送的職務(wù)犯罪嫌疑人數(shù)量。10其中2018年河北省檢察機(jī)關(guān)、江蘇省檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪案件情況數(shù)據(jù)為當(dāng)年兩地檢察機(jī)關(guān)提起職務(wù)犯罪公訴人數(shù)。在我國司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)公訴人數(shù)會略小于查辦人數(shù)，但二者相差不大。

表2 河北、江蘇、天津三地檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪案件情況 單位：人

從表2可以發(fā)現(xiàn)，2013年至2017年，河北、江蘇、天津三地檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪嫌疑人數(shù)量基本平穩(wěn)，每年查辦犯罪嫌疑人數(shù)波動不大，都在各自年均值人數(shù)上下輕微浮動，年平均波動幅度分別是4.06%、2.23%和5.66%（見圖2）。2017年河北、江蘇、天津三地檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪案件情況，除天津市檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪嫌疑人數(shù)量較上年略有下降（降幅僅為4.44%）外，河北、江蘇兩地檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪嫌疑人數(shù)量較上年不減反增，漲幅分別為11.85%和1.25%。進(jìn)一步從全國范圍來看，2017年非監(jiān)察體制改革試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪嫌疑人數(shù)較2016年上升明顯。根據(jù)最高人民檢察院的工作報告，2017年全國非試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)堅(jiān)持“懲治腐敗力度絕不減弱、零容忍態(tài)度絕不改變，為（國家監(jiān)察體制）改革創(chuàng)造良好氛圍和環(huán)境”。僅2017年1月至9月，非試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)共立案查辦職務(wù)犯罪43,614人，同比上升21.2%。11曹建明：《最高人民檢察院關(guān)于人民檢察院全面深化司法改革情況的報告——2017年11月1日在第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十次會議上》，載正義網(wǎng)：http://news.jcrb.com/jxsw/201711/t20171102_1811446.html，2018年8月18日訪問。

圖2 河北、江蘇、天津三地檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪案件情況

值得注意的是，隨著2017年年底國家監(jiān)察體制改革在全國范圍內(nèi)推廣，2018年河北、江蘇、天津三地檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪嫌疑人數(shù)也呈現(xiàn)出“斷崖式”下降，三地平均降幅為58.85%，其中河北省降幅達(dá)66.22%。這三地2018年查辦職務(wù)犯罪嫌疑人數(shù)的變化趨勢與前文介紹的山西、浙江、北京三地2017年查辦職務(wù)犯罪嫌疑人數(shù)的變化趨勢存在驚人的相似。

綜上所述，2013年至2016年，山西、浙江、北京三地（監(jiān)察體制改革試點(diǎn)地區(qū)）檢察機(jī)關(guān)行使職務(wù)犯罪偵查權(quán)期間，職務(wù)犯罪嫌疑人數(shù)量總體保持平穩(wěn)。但自監(jiān)察體制改革試點(diǎn)后，2017年山西、浙江、北京三地檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪嫌疑人數(shù)量凸顯“斷崖式”下跌。與之形成鮮明對比的是，2013年至2017年，河北、江蘇、天津三地（非監(jiān)察體制改革試點(diǎn)地區(qū)）檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪嫌疑人數(shù)量保持了較強(qiáng)的穩(wěn)定性，其中，2017年河北、江蘇兩省檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪嫌疑人數(shù)量反而穩(wěn)中有升。另從全國范圍來看，2017年全國非改革試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪嫌疑人數(shù)量較上年也呈增長趨勢。而隨著國家監(jiān)察體制改革在全國范圍內(nèi)展開，2018年河北等三地檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪嫌疑人數(shù)也呈現(xiàn)出“斷崖式”下降趨勢。

（二）進(jìn)一步的印證：以法院收案為視角

前文介紹了檢察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)犯罪案件的情況，為進(jìn)一步了解監(jiān)察體制改革背景下職務(wù)犯罪案件移送實(shí)踐對于刑事司法產(chǎn)生的整體影響，筆者考察了浙江省、江蘇省和廣東省省法院一審職務(wù)犯罪案件受理情況。根據(jù)浙江省高級人民法院、江蘇省高級人民法院和廣東省高級人民法院的官方數(shù)據(jù)，得出了2015年至2018年三省法院一審職務(wù)犯罪案件受理情況（見表3）。12其中江蘇、廣東兩省2018年的數(shù)據(jù)為審結(jié)職務(wù)犯罪案件數(shù)，數(shù)據(jù)來源于兩省高級人民法院2019年的工作報告。其余數(shù)據(jù)分別來源于浙江法院公開網(wǎng)：http://www.zjsfgkw.cn/，江蘇法院網(wǎng)：http://www.jsfy.gov.cn/index.html，廣東法院網(wǎng)：http://www.gdcourts.gov.cn/web/home， 2019年3月15日訪問。

表3 浙江、江蘇、廣東三省法院一審職務(wù)犯罪案件收案情況 單位：件

首先來看浙江省的數(shù)據(jù)，2015年至2017年浙江省全省法院受理一審職務(wù)犯罪案件數(shù)量逐年下滑，且降幅逐步增大，下降比例從2016年的20.54%增至2017年的50.37%，整體呈“”形變化。至2018年，浙江全省法院受理一審職務(wù)犯罪案件數(shù)量開始小幅回升。該變化趨勢也與前文提到的浙江省檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪嫌疑人數(shù)量變化趨勢基本吻合。再來看廣東、江蘇兩省的數(shù)據(jù)，兩省法院受理一審職務(wù)犯罪案件數(shù)量變化趨勢與浙江省既有相似之處，也有明顯的差異。相似之處是，2015年至2016年，廣東、江蘇兩省法院受理案件數(shù)也出現(xiàn)下降趨勢，降幅分別是23.19%和10.87%。差異之處是，2017年，廣東、江蘇兩省法院受理一審職務(wù)犯罪案件數(shù)量止跌回升，并基本恢復(fù)至2015年的數(shù)量。但到了2018年，廣東、江蘇兩地判決職務(wù)犯罪案件被告人數(shù)同時出現(xiàn)下降，與浙江省小幅上揚(yáng)正好相反。整體看來，2015年至2018年，廣東、江蘇兩省法院受理一審職務(wù)犯罪案件數(shù)量呈“”形變化（見圖3）。

圖3 浙江、江蘇、廣東三地法院一審職務(wù)犯罪案件收案情況

總而言之，國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)前的2015年至2016年，浙江、江蘇、廣東三省法院受理一審職務(wù)犯罪案件數(shù)量均出現(xiàn)了不同程度的下降。但監(jiān)察體制改革試點(diǎn)后，2017年浙江省法院受理一審職務(wù)犯罪案件數(shù)量繼續(xù)下跌，且下降幅度進(jìn)一步加大，較2015年下降近61%。而未參加監(jiān)察體制改革試點(diǎn)的廣東、江蘇兩省法院受理職務(wù)犯罪案件數(shù)量經(jīng)歷2016年的下降后，2017年迅速上揚(yáng)并恢復(fù)至2015年受理職務(wù)犯罪案件數(shù)量。而在2018年，浙江省受理一審職務(wù)犯罪案件數(shù)小幅回升，廣東、江蘇兩地則在監(jiān)察體制改革在全國范圍內(nèi)推廣后出現(xiàn)審結(jié)職務(wù)犯罪案件數(shù)下降趨勢。

行文至此，無論是國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)地區(qū)還是非試點(diǎn)地區(qū)，監(jiān)察體制改革實(shí)施后，該地區(qū)司法機(jī)關(guān)辦理職務(wù)犯罪案件數(shù)量大幅度下降的事實(shí)基本可以得到證實(shí)。13時任最高人民檢察院第三檢察廳廳長尹伊君曾介紹2018年全國檢察機(jī)關(guān)受理監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的職務(wù)犯罪案件數(shù)量比2017年檢察機(jī)關(guān)立案偵查的職務(wù)犯罪數(shù)量“下降幅度較大”。參見何強(qiáng)：《最高檢第三檢察廳廳長尹伊君：去年共辦33件省部級案件》，載搜狐網(wǎng)：http://www.sohu.com/a/300653013_114988，2019年3月15日訪問。結(jié)合職務(wù)犯罪案件在司法機(jī)關(guān)流轉(zhuǎn)的實(shí)況分析，還可以進(jìn)一步得出國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)地區(qū)監(jiān)察機(jī)關(guān)移送職務(wù)犯罪案件數(shù)量大幅度下降的結(jié)論，監(jiān)察體制改革與司法機(jī)關(guān)辦理職務(wù)犯罪案件之間負(fù)相關(guān)的關(guān)聯(lián)樣態(tài)“浮出水面”。質(zhì)言之，監(jiān)察機(jī)關(guān)的辦案實(shí)踐減少了職務(wù)犯罪案件移送司法機(jī)關(guān)的數(shù)量，監(jiān)察權(quán)力的運(yùn)行已對司法權(quán)之于職務(wù)犯罪案件的行使產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性的抑制影響。那么令人不解的是，為何追求強(qiáng)化打擊腐敗的監(jiān)察體制改革反而阻礙了司法機(jī)關(guān)依據(jù)刑事法律懲治職務(wù)犯罪的可能性？是什么因素導(dǎo)致最為嚴(yán)厲的刑罰措施被“束之高閣”？這種異常情況的潛在風(fēng)險又將會是什么？對此，有必要作進(jìn)一步的思考。

二、原因探究：監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案決策機(jī)制的形成基礎(chǔ)

監(jiān)察體制改革是我國一項(xiàng)重大的政治體制改革舉措，也是強(qiáng)化黨和國家自我監(jiān)督的重大決策部署。改革的目標(biāo)是進(jìn)一步“整合反腐敗資源力量，加強(qiáng)黨對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的中國特色國家監(jiān)察體制，實(shí)現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋”。14李建國：《關(guān)于〈中華人民共和國監(jiān)察法（草案）〉的說明》，載新華網(wǎng)：http://www.xinhuanet.com/politics/2018lh/2018-03/14/c_1122532994.htm，2018年8月26日訪問。從試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)效情況來看，監(jiān)察體制改革之后，“監(jiān)委（監(jiān)察委）履職有力有效，保持了懲治腐敗高壓態(tài)勢”。2017年1月至8月，北京、山西、浙江三地監(jiān)察機(jī)關(guān)處置問題線索、立案件數(shù)和處分人數(shù)均同比有明顯上升。15從理論上講，在職務(wù)犯罪案件辦理的“監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查—檢察機(jī)關(guān)起訴—法院審理”模式中，監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)犯罪案件（問題線索）數(shù)量與司法機(jī)關(guān)的辦理案件數(shù)量之間應(yīng)是正相關(guān)關(guān)系。如同河流上下游流量變化關(guān)系一樣，如果處于上游的監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)犯罪案件（問題線索）數(shù)量大幅度增加，則下游的司法機(jī)關(guān)也應(yīng)是“一片繁忙的景象”。但吊詭的卻是，實(shí)踐中監(jiān)察機(jī)關(guān)查辦案件數(shù)量明顯增加時，司法機(jī)關(guān)辦理職務(wù)犯罪案件數(shù)量卻大幅度下降。為解此困惑，以下從表層原因和深層原因兩方面進(jìn)行探究。

（一）表層探究：四種可能的原因

從數(shù)量邏輯上講，北京、山西、浙江三地司法機(jī)關(guān)2017年辦理職務(wù)犯罪案件數(shù)量下降的表層性原因，可能在于以下四個方面：一是試點(diǎn)地區(qū)的國家監(jiān)察體制改革對國家公職人員形成了巨大的威懾力，有效減少了職務(wù)犯罪行為的發(fā)生，降低了職務(wù)犯罪案件的發(fā)案率。二是試點(diǎn)地區(qū)職務(wù)犯罪案件進(jìn)入案發(fā)低谷期，多發(fā)的案件是職務(wù)違法和違紀(jì)案件，所以監(jiān)察機(jī)關(guān)移送職務(wù)犯罪案件數(shù)量也相應(yīng)減少。三是試點(diǎn)地區(qū)監(jiān)察機(jī)關(guān)成立初期，各項(xiàng)組織機(jī)構(gòu)的功能未能充分發(fā)揮，監(jiān)察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪案件的能力和辦案效率有待提高。四是試點(diǎn)地區(qū)監(jiān)察機(jī)關(guān)在辦案過程中的某些做法，構(gòu)成對職務(wù)犯罪案件的分流，使移送司法機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪案件數(shù)量大幅度減少。

誠然，以上四個方面的因素都可以導(dǎo)致職務(wù)犯罪案件移送數(shù)量的下降。但經(jīng)過進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，前三個因素并不成立。首先，職務(wù)犯罪案件具有高度隱蔽性，案件本身通常具有無直接被害人、無物理意義上的現(xiàn)場等特征，16參見劉忠：《讀解雙規(guī)偵查技術(shù)視域內(nèi)的反貪非正式程序》，載《中外法學(xué)》2014年第1期。往往是犯罪行為實(shí)施后經(jīng)過較長的時期才被發(fā)現(xiàn)，實(shí)踐中試點(diǎn)地區(qū)監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理的職務(wù)犯罪案件也多為“陳年舊案”，17以2018年上半年浙江省各級紀(jì)委監(jiān)察委查處違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神行為為例，違紀(jì)行為發(fā)生在2018年上半年的僅有85起，占比13.8%。其余違紀(jì)行為發(fā)生時間分別是2013年113起，占比18.3%；2014年77起，占比12.5%；2015年79起，占比12.8%；2016年101起，占比16.4%；2017年162起，占比26.2%。數(shù)據(jù)來源自浙江省紀(jì)委省監(jiān)委網(wǎng)站：http://www.zjsjw.gov.cn/ch112/system/2018/08/01/031049306.shtml，2018年8月22日訪問。監(jiān)察體制改革形成的威懾力不可能溯及改革之前的職務(wù)犯罪行為的發(fā)生。其次，根據(jù)實(shí)證犯罪學(xué)的“犯罪飽和理論”，一定時期內(nèi)犯罪的數(shù)量與環(huán)境的比例是整體不變的，犯罪的周期性變化主要受社會環(huán)境影響。18“犯罪飽和理論”代表人物意大利犯罪學(xué)家恩里科·菲利認(rèn)為，犯罪產(chǎn)生的原因在于人類學(xué)因素（生理及心理因素）、自然因素和社會因素的相互作用和結(jié)合。其中社會因素是影響犯罪周期性變化的主要原因。參見［意］恩里科·菲利：《實(shí)證派犯罪學(xué)》，郭建安譯，中國人民公安大學(xué)出版社2004年版，第151—159、170頁。監(jiān)察體制改革前職務(wù)犯罪產(chǎn)生的社會環(huán)境，在同一區(qū)域內(nèi)具有高度相似性，職務(wù)犯罪的產(chǎn)生和發(fā)展趨勢也應(yīng)大體一致，與試點(diǎn)地區(qū)相近省份的司法機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪案件（犯罪嫌疑人）數(shù)量基本保持平穩(wěn)即是佐證。最后，新成立的監(jiān)察機(jī)關(guān)與紀(jì)委合署辦公，不僅具有了中央強(qiáng)有力支持、黨的機(jī)構(gòu)的身份等優(yōu)勢，而且調(diào)查權(quán)力覆蓋違紀(jì)、職務(wù)違法和涉嫌職務(wù)犯罪行為，權(quán)力行使不受刑事訴訟程序的限制并可以調(diào)動其他力量。19參見張建偉：《法律正當(dāng)程序視野下的新監(jiān)察制度》，載《環(huán)球法律評論》2017年第2期。可以說，相對于檢察機(jī)關(guān)，監(jiān)察機(jī)關(guān)查處職務(wù)犯罪案件的能力得到極大提升，在打擊腐敗的效果方面“宛如猛虎出柙”，延續(xù)了近年來紀(jì)委掀起的“廉政風(fēng)暴” 的強(qiáng)勁勢頭，“試點(diǎn)工作取得明顯成效，加強(qiáng)了各級黨委對反腐敗斗爭的領(lǐng)導(dǎo)，優(yōu)化了反腐敗體制機(jī)制，確保懲治腐敗力度不減。”20趙樂際：《以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo) 堅(jiān)定不移落實(shí)黨的十九大全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略部署——在中國共產(chǎn)黨第十九屆中央紀(jì)律檢查委員會第二次全體會議上的工作報告》，載新華網(wǎng)：http://www.xinhuanet.com/2018-02/12/c_1122410308.htm，2018年8月23日訪問。

至此，監(jiān)察機(jī)關(guān)在辦案過程中對職務(wù)犯罪案件進(jìn)行了分流，是職務(wù)犯罪案件移送數(shù)量銳減最可能的原因，那么導(dǎo)致監(jiān)察機(jī)關(guān)如此作為的深層誘因何在？這個問題也不容回避。

（二）深層探究：案件為何要分流

1.“收支兩條線”制度下的涉案財(cái)物移送策略

職務(wù)犯罪案件的辦理基本上都會涉及涉案財(cái)物的處置問題，尤其在涉案財(cái)物價值幾何式增長21職務(wù)犯罪案件涉案財(cái)物金額巨大，全國檢察機(jī)關(guān)2013年至2017年立案偵查職務(wù)犯罪“為國家挽回經(jīng)濟(jì)損失553億余元”。參見曹建明：《最高人民檢察院工作報告——2018年3月9日在第十三屆全國人民代表大會第一次會議上》，載《檢察日報》2018年3月26日。和我國刑事案件涉案財(cái)物管理體制不健全的背景下，依法處理涉案財(cái)物往往成為辦案機(jī)關(guān)無法回避的敏感話題。在國家監(jiān)察體制改革之前，刑事案件涉案財(cái)物的管理并不完善，公、檢、法三機(jī)關(guān)對于涉案財(cái)物的管理呈“流水線”管理模式，三機(jī)關(guān)在各自管轄的階段對涉案財(cái)物具有較大的自由權(quán)限。雖然《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則（試行）》和《監(jiān)察法》對紀(jì)委和監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理案件涉案財(cái)物的處理進(jìn)行了明確規(guī)定，強(qiáng)調(diào)屬于涉嫌犯罪所得的，應(yīng)隨案移送司法機(jī)關(guān)依法處理；屬于違紀(jì)、違法所得的，分別由紀(jì)委和監(jiān)察機(jī)關(guān)依法收繳，上繳國庫。22《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則（試行）》第43條規(guī)定：“對被審查人違紀(jì)所得款物，應(yīng)當(dāng)依規(guī)依紀(jì)予以沒收、追繳、責(zé)令退賠或者登記上交。對涉嫌犯罪所得款物，應(yīng)當(dāng)隨案移送司法機(jī)關(guān)。”《監(jiān)察法》第46條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)經(jīng)調(diào)查，對違法取得的財(cái)物，依法予以沒收、追繳或者責(zé)令退賠；對涉嫌犯罪取得的財(cái)物，應(yīng)當(dāng)隨案移送人民檢察院?！钡唧w的實(shí)施保障機(jī)制并未明確，缺乏對紀(jì)委和監(jiān)察機(jī)關(guān)移送涉案財(cái)物的有效監(jiān)督。故刑事司法實(shí)踐過程中出現(xiàn)的涉案財(cái)物移送亂象，23辦案機(jī)關(guān)囿于部門利益不愿或不及時移送涉案款項(xiàng)和貴重財(cái)物，以查扣的贓款贓物來彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)缺口。參見葛琳：《刑事涉案財(cái)物管理制度改革》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2016年第6期。在監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案實(shí)踐中同樣有出現(xiàn)的可能。即使在國家對于監(jiān)察工作經(jīng)費(fèi)支持力度大幅度增加的情況下，也不能徹底消除對監(jiān)察機(jī)關(guān)不按照法律規(guī)定移送涉案財(cái)物的合理懷疑。

在實(shí)踐操作層面，不移送涉案財(cái)物的方法有多種，但通過改變案件的性質(zhì)，將職務(wù)犯罪案件按照違反黨紀(jì)政紀(jì)、職務(wù)違法案件處理，再通過“收支兩條線”的規(guī)定實(shí)現(xiàn)辦案經(jīng)費(fèi)的增加無疑是最為隱蔽又安全的方法。按照規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理的違法案件的涉案財(cái)物需要上繳國庫，但我國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)早在20世紀(jì)末就開始實(shí)行“收支兩條線”制度。24參見中共中央紀(jì)委、監(jiān)察部于1998年8月25日印發(fā)的《關(guān)于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)加強(qiáng)對沒收追繳違紀(jì)違法款物管理的通知》。在此之后，“收支兩條線” 一直施行于紀(jì)檢監(jiān)察領(lǐng)域。25例如江西省財(cái)政廳《進(jìn)一步做好基層紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案經(jīng)費(fèi)保障工作的通知》（贛財(cái)行〔2008〕55號）規(guī)定，各地紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在查辦案件中收繳的違紀(jì)款項(xiàng)，在案件查結(jié)后，應(yīng)按照“收支兩條線”的要求，全部上繳當(dāng)?shù)刎?cái)政。各級財(cái)政在安排預(yù)算時，應(yīng)確保本級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案支出的需要，預(yù)算執(zhí)行中如有缺口，應(yīng)通過一次性追加辦法解決?！吨泄矊幊强h紀(jì)律檢查委員會 2017年度決算公開報告》也提到在財(cái)務(wù)收支管理方面“嚴(yán)格實(shí)行‘收支兩條線’管理”。根據(jù)“收支兩條線” 的規(guī)定以及財(cái)政經(jīng)費(fèi)的撥付實(shí)踐，監(jiān)察機(jī)關(guān)上繳國庫的財(cái)物數(shù)額越多，財(cái)政分撥的經(jīng)費(fèi)也會相應(yīng)增加。所以，為了獲得更多的經(jīng)費(fèi)支持，地方監(jiān)察機(jī)關(guān)可能將涉嫌職務(wù)犯罪案件按照違紀(jì)、職務(wù)違法案件處理而不通過正常程序向司法機(jī)關(guān)移送。

2.集體決策的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制

《監(jiān)察法》賦予了監(jiān)察機(jī)關(guān)對于職務(wù)犯罪的調(diào)查權(quán)。從權(quán)力繼受的角度看，監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)演變自檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)，但從目前的實(shí)踐探索來看，監(jiān)察機(jī)關(guān)在有意忽略對檢察機(jī)關(guān)行使多年的職務(wù)犯罪偵查權(quán)運(yùn)行模式的借鑒，監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案權(quán)的內(nèi)部運(yùn)行方式展現(xiàn)出較強(qiáng)的行政化色彩。以山西省為例，山西省監(jiān)察委將監(jiān)察職能分為案件監(jiān)督管理、執(zhí)紀(jì)監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)審查和案件審理等四種職能。其中，案件監(jiān)督管理職能主要是收集并分流各類問題線索，執(zhí)紀(jì)監(jiān)督職能是對問題線索提出處置意見，執(zhí)紀(jì)審查職能是查明案件事實(shí)，案件審理職能負(fù)責(zé)審核決定案件辦理結(jié)果。在這樣的案件流轉(zhuǎn)過程中，職務(wù)犯罪案件的辦理要經(jīng)手案件監(jiān)督管理室、執(zhí)紀(jì)監(jiān)督室、執(zhí)紀(jì)審查（調(diào)查）室和案件審理室等四個內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)（見圖4）。而在這一過程中，監(jiān)察機(jī)關(guān)的行政式集體會議決策發(fā)揮著極為重要的作用。

圖4 山西省紀(jì)委監(jiān)察委查辦案件流程

為便于理解，筆者將山西省紀(jì)委監(jiān)察委辦理案件過程中的各種會議分為三類：第一類是內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的內(nèi)部會議，如執(zhí)紀(jì)監(jiān)督室的問題線索處置研判會議；第二類是某項(xiàng)職能工作的專題會議，如執(zhí)紀(jì)監(jiān)督專題會議、執(zhí)紀(jì)審查專題會議、案件審理協(xié)調(diào)會分別討論研究各自職能工作中的關(guān)鍵事項(xiàng)辦理事宜；第三類是省紀(jì)委監(jiān)察委會議，研究決定案件的最終處理結(jié)果。

監(jiān)察機(jī)關(guān)的行政式集體會議的作用具體表現(xiàn)在：一是執(zhí)紀(jì)監(jiān)督室內(nèi)部研判會議擬定處置意見。執(zhí)紀(jì)監(jiān)督室收到案件監(jiān)督管理室分流的問題線索后，通過召開內(nèi)部研判會議擬定處置意見，處置意見分為談話函問、初步核實(shí)、暫存待查和予以了結(jié)四種。二是省紀(jì)委監(jiān)察委執(zhí)紀(jì)監(jiān)督專題會議決定處置意見。執(zhí)紀(jì)監(jiān)督室將處置意見提交省紀(jì)委監(jiān)察委執(zhí)紀(jì)監(jiān)督專題會議研究，會議形成會議紀(jì)要，明確線索分類處置意見，其中，被列入初步核實(shí)一類的線索移交執(zhí)紀(jì)審查（調(diào)查）室進(jìn)一步調(diào)查。三是省紀(jì)委監(jiān)察委執(zhí)紀(jì)審查專題會確定調(diào)查方案。執(zhí)紀(jì)審查（調(diào)查）室收到初核線索后，經(jīng)初核認(rèn)為涉嫌違紀(jì)違法犯罪提出立案申請，省委領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)后，成立調(diào)查組進(jìn)行調(diào)查并形成調(diào)查報告，調(diào)查報告提交至省紀(jì)委監(jiān)察委執(zhí)紀(jì)審查專題會討論決定。四是案件審理協(xié)調(diào)會議審議處置意見不一致的案件。案件審理室審核卷宗等材料后，認(rèn)為案件事實(shí)不清、證據(jù)不足或案件定性有重大分歧時，可以提交案件審理協(xié)調(diào)會討論。五是省紀(jì)委監(jiān)察委會議審議審理報告和審核報告。執(zhí)紀(jì)審查室調(diào)查終結(jié)后將調(diào)查結(jié)果、案卷和證據(jù)材料移交案件審理室；案件審理室審理后出具審理報告和審核報告，其中，審理報告針對被審查（調(diào)查）人涉嫌違紀(jì)違法事實(shí)提出黨紀(jì)處分、政務(wù)處分意見，審核報告針對被審查（調(diào)查）人涉嫌職務(wù)犯罪提出罪與非罪、此罪與彼罪以及是否移送審查起訴的處理意見。這兩個報告須經(jīng)過省紀(jì)委監(jiān)察委會議討論決定，并報同級黨委批準(zhǔn)。26參見霍思伊：《監(jiān)察體制改革：三試點(diǎn)省市全方位推進(jìn)》，載《中國新聞周刊》2018年第9期。

從上文可以看出，山西省監(jiān)察委調(diào)查的職務(wù)犯罪案件從問題線索收集到移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴，至少歷經(jīng)四次集體會議研究（有爭議的案件還要增加一次案件審理協(xié)調(diào)會討論研究）。27在其他試點(diǎn)地區(qū)，監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案過程中的集體會議決策現(xiàn)象同樣普遍存在，只是會議存在的階段略有不同。比如，北京市海淀區(qū)紀(jì)委監(jiān)察委案件監(jiān)督管理室在將問題線索提請問題排查會議，研究討論線索的處置辦法，并確定承辦的審查調(diào)查部門。審查調(diào)查部門初核后經(jīng)集體決策、批準(zhǔn)后確定是否立案。參見王珍、李光：《他們這樣開展執(zhí)紀(jì)監(jiān)督和審查調(diào)查——各省區(qū)市推進(jìn)監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作掃描之三》，載《中國紀(jì)檢監(jiān)察報》2018年1月7日。這四次會議研究對于案件的辦理進(jìn)展是必不可少的，而且具有決定性作用，任何一次會議審議結(jié)果的否定性評價都會成為案件移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴的“阻卻事由”。加之，這幾類會議的大多數(shù)參會人員并非案件承辦人且具有典型的科層控制特征，這無疑會進(jìn)一步加劇監(jiān)察機(jī)關(guān)的行政式集體會議對于移送職務(wù)犯罪案件的負(fù)面影響。不難預(yù)見，這種“層層過濾”的集體會議式的行政決策方式將會成為監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理案件時基本的內(nèi)部管理和權(quán)力控制模式，對職務(wù)犯罪案件能否被移送司法機(jī)關(guān)處理發(fā)揮著至關(guān)重要的關(guān)口作用。

3.有待完善的辦案責(zé)任體系

相對于經(jīng)歷了司法責(zé)任制改革的法官、檢察官群體，監(jiān)察官職業(yè)群體還處于誕生初期，監(jiān)察官辦案責(zé)任體系尚不完善。雖然《監(jiān)察法》第14條規(guī)定了我國實(shí)行監(jiān)察官制度，為依法確定監(jiān)察官的等級設(shè)置、任免和晉升等制度確立了法律依據(jù)。28《監(jiān)察法》第14條規(guī)定：“國家實(shí)行監(jiān)察官制度，依法確定監(jiān)察官的等級設(shè)置、任免、考評和晉升等制度?！钡壳翱磥恚摋l對于監(jiān)察官制度的發(fā)展和完善僅僅是提供了目標(biāo)指引，具體的實(shí)施路徑還不明確。根據(jù)法官、檢察官隊(duì)伍建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，監(jiān)察官制度從初創(chuàng)到最終確立并完善，將會是一個涉及面廣泛、牽連部門眾多、時間周期較為漫長的過程。在這一過程中，監(jiān)察官制度的設(shè)計(jì)者既要參考借鑒法官、檢察官、警官制度，又要使之獨(dú)立并體現(xiàn)監(jiān)察官特色；既要合理設(shè)置監(jiān)察官等級層次和扁平化結(jié)構(gòu)，又要設(shè)計(jì)監(jiān)察官任免、考評、晉升等具體機(jī)制；既要給予監(jiān)察官權(quán)責(zé)對等的工資待遇，又要考慮國家財(cái)力負(fù)擔(dān)以及與其他相關(guān)隊(duì)伍工資待遇的協(xié)調(diào)問題。29參見《監(jiān)察法釋義：第十四條 國家實(shí)行監(jiān)察官制度，依法確定監(jiān)察官的等級設(shè)置、任免、考評和晉升等制度》，載《中國紀(jì)檢監(jiān)察報》2018年4月8日。

正因?yàn)橹贫冉⒐こ痰暮品?，監(jiān)察官制度的具體完善措施仍未出臺，這直接影響了國家監(jiān)察權(quán)的運(yùn)行效率。在這一問題上，更值得關(guān)注的是監(jiān)察官辦案責(zé)任制的缺失。具體表現(xiàn)在：一是監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案主體不明確。在實(shí)際中，案件的承辦主體是監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的科室，監(jiān)察官并非案件的承辦責(zé)任人，案件的重大決策由行政化會議決定，集體負(fù)責(zé)制最大的隱患就是“集體負(fù)責(zé)等于沒人負(fù)責(zé)”，辦案的責(zé)任和壓力不能直接傳導(dǎo)為監(jiān)察官的責(zé)任和動力。30筆者訪談過一些從檢察機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)隸到監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察人員，大多受訪者表示相對于在檢察機(jī)關(guān)工作時期的心理壓力和辦案任務(wù)，監(jiān)察機(jī)關(guān)的整體工作節(jié)奏要慢一些，感覺沒有以前那么忙。二是監(jiān)察官的職責(zé)和權(quán)力未明確。監(jiān)察官作為監(jiān)察機(jī)關(guān)的基本構(gòu)成單元，對監(jiān)察官明確的權(quán)力賦予和職責(zé)劃定是確保監(jiān)察權(quán)有效運(yùn)行的關(guān)鍵，但是目前關(guān)于監(jiān)察官的具體職責(zé)和權(quán)力范圍的規(guī)定付之闕如。三是監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部的追責(zé)機(jī)制不明確?！侗O(jiān)察法》對于監(jiān)察官責(zé)任追究采取了概括式立法的方式，偏重于禁止性行為的列舉，但對于關(guān)鍵的辦案責(zé)任如何認(rèn)定、如何追究并未涉及，無法保障對監(jiān)察官進(jìn)行公平合理的責(zé)任追究，更遑論以完善的追責(zé)機(jī)制推動監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案質(zhì)量和效率的提升?？傊?，監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案責(zé)任體系的不完善，未能給監(jiān)察官辦案提供足夠的授權(quán)空間和壓力傳導(dǎo)，存在監(jiān)察官消極怠工、效率低下的現(xiàn)實(shí)可能。

4.機(jī)關(guān)屬性的政治定位

經(jīng)過改革，監(jiān)察機(jī)關(guān)整合了行政監(jiān)察、職務(wù)犯罪偵查以及預(yù)防腐敗等方面的職能，并與黨的紀(jì)律檢查委員會合署辦公。職能的“多合一”與機(jī)構(gòu)的“二合一”，使監(jiān)察機(jī)關(guān)“所進(jìn)行的監(jiān)督、調(diào)查和處置等職權(quán)具有了同步性和同質(zhì)性”，針對職務(wù)犯罪的調(diào)查也“同時具有了黨紀(jì)調(diào)查、政紀(jì)調(diào)查和刑事調(diào)查的性質(zhì)”。31陳瑞華：《論監(jiān)察委員會的調(diào)查權(quán)》，載《中國人民大學(xué)學(xué)報》2018年第4期。不同性質(zhì)的權(quán)力對于監(jiān)察機(jī)關(guān)的影響存在大小差異，黨紀(jì)調(diào)查、政紀(jì)調(diào)查對監(jiān)察機(jī)關(guān)的影響更為突出，賦予了監(jiān)察機(jī)關(guān)濃郁的政治屬性。在官方主流媒體的表述中，也明確強(qiáng)調(diào)監(jiān)察機(jī)關(guān)的政治屬性，要求將政治屬性作為監(jiān)察機(jī)關(guān)的第一屬性。32新華社發(fā)文中進(jìn)一步“明確監(jiān)察委員會實(shí)質(zhì)上就是反腐敗工作機(jī)構(gòu)，和紀(jì)委合署辦公，代表黨和國家行使監(jiān)督權(quán)，是政治機(jī)關(guān)，不是行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)。在履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)過程中，始終堅(jiān)持把講政治放在首位”。參見《積極探索實(shí)踐形成寶貴經(jīng)驗(yàn) 國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)取得實(shí)效——國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作綜述》，載新華網(wǎng)：http://www.xinhuanet.com/2017-11/05/c_1121908387.htm，2018年8月25日訪問。受此影響，在實(shí)踐中，監(jiān)察機(jī)關(guān)表現(xiàn)出較強(qiáng)的政治性，具體體現(xiàn)在以下方面。

首先，監(jiān)察機(jī)關(guān)的具體工作接受同級黨委的審核批準(zhǔn)。同樣以山西省為例，作為案件（問題線索）辦理流轉(zhuǎn)過程中的重要環(huán)節(jié)，山西省監(jiān)察委需要將辦理意見報省委批準(zhǔn)后，案件（問題線索）辦理才可以繼續(xù)進(jìn)行。一是在立案環(huán)節(jié)，省委審核批準(zhǔn)立案。執(zhí)紀(jì)審查（調(diào)查）室初核結(jié)束后認(rèn)定涉嫌違紀(jì)違法犯罪，向省委提出立案申請，省委同意后才能予以立案。二是在調(diào)查環(huán)節(jié)，省委審核批準(zhǔn)調(diào)查方案。調(diào)查組擬定對被調(diào)查對象采取的措施、談話方案、外部調(diào)查方案、安全方案和防逃方案等，經(jīng)省紀(jì)委監(jiān)委執(zhí)紀(jì)審查專題會討論確定后，還需報省委審核批準(zhǔn)。三是在審核把關(guān)環(huán)節(jié)，省委審核批準(zhǔn)案件處理結(jié)果。案件審理室擬定的審理報告和審核報告經(jīng)省紀(jì)委監(jiān)察委會議討論通過后，需要報省委審批。

其次，監(jiān)察機(jī)關(guān)和紀(jì)委在實(shí)踐中高度融合。紀(jì)委是黨的機(jī)構(gòu)，監(jiān)察機(jī)關(guān)是國家機(jī)構(gòu)，但由于合署辦公，二者之間相互交融密不可分。一是從監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)任職情況來看，監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)多由紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)兼任。以省級監(jiān)察委為例，各省級監(jiān)察委主任和副主任分別由各省（區(qū)、市）紀(jì)委書記、紀(jì)委副書記兼任，監(jiān)察委委員也主要由紀(jì)委常委兼任。33參見《全國各省區(qū)市紀(jì)委監(jiān)委領(lǐng)導(dǎo)一覽表》，載中共中央紀(jì)律檢查委員會、中華人民共和國國家監(jiān)察委員會官方網(wǎng)站：http://www.ccdi.gov.cn/toutu/201802/t20180211_163850.html，2018年8月25日訪問。二是在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置上，紀(jì)委監(jiān)察委的機(jī)構(gòu)設(shè)置與之前紀(jì)委的機(jī)構(gòu)設(shè)置大同小異，監(jiān)察機(jī)關(guān)和紀(jì)委的職能工作都由各個內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)具體承擔(dān)，在問題線索的處理過程中監(jiān)察權(quán)力和紀(jì)委權(quán)力相互交織。三是紀(jì)委的工作要求同樣適用于各級監(jiān)察機(jī)關(guān)。其中，對于移送職務(wù)犯罪案件影響最大的莫過于“四種形態(tài)”的要求。34“四種形態(tài)”由2015年9月時任中共中央紀(jì)委書記王岐山在福建調(diào)研時提出，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》進(jìn)一步將“四種形態(tài)” 明確為：經(jīng)常開展批評和自我批評、約談函詢，讓“紅紅臉、出出汗”成為常態(tài)；黨紀(jì)輕處分、組織調(diào)整成為違紀(jì)處理的大多數(shù)；黨紀(jì)重處分、重大職務(wù)調(diào)整的成為少數(shù)；嚴(yán)重違紀(jì)涉嫌違法立案審查的成為極少數(shù)。多部黨內(nèi)法規(guī)先后對此進(jìn)行了明確。35在當(dāng)前的治理體制下，“四種形態(tài)”提出后立即在我國打擊和預(yù)防職務(wù)犯罪領(lǐng)域產(chǎn)生了重大影響，36前文介紹的山西、浙江、江蘇、廣東、天津等地檢察機(jī)關(guān)2016年查辦職務(wù)犯罪案件數(shù)量均出現(xiàn)不同程度的下降，即是例證。也影響了紀(jì)委監(jiān)察委內(nèi)部的權(quán)力配置，37雖然表面看來紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)是各級紀(jì)檢監(jiān)察委的重要組成部分，但是在“工作力量進(jìn)一步向執(zhí)紀(jì)監(jiān)督一線傾斜”的要求下，紀(jì)委監(jiān)察委的主要力量是投放在執(zhí)紀(jì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，如山東省紀(jì)委監(jiān)察委內(nèi)設(shè)8個執(zhí)紀(jì)監(jiān)督室、4個執(zhí)紀(jì)審查（調(diào)查）室，山西省紀(jì)委監(jiān)察委內(nèi)設(shè)8個執(zhí)紀(jì)監(jiān)督室、3個執(zhí)紀(jì)審查（調(diào)查）室。執(zhí)紀(jì)監(jiān)督更側(cè)重于“四種形態(tài)”中的前兩種。并成為監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)際工作的“重要遵循”。筆者認(rèn)為，“四種形態(tài)”既是完善并加強(qiáng)黨員干部監(jiān)督的方法論，以盡快遏制職務(wù)犯罪案件的高發(fā)態(tài)勢，也是追求給予違紀(jì)違法的黨員干部監(jiān)督處分措施呈由輕到重的 “倒金字塔”分布的理想狀態(tài)，冀望通過全面體系化的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)避免黨員干部成為嚴(yán)重違紀(jì)違法立案審查的對象?？陀^來看，職務(wù)犯罪現(xiàn)象的徹底扭轉(zhuǎn)絕非易事，實(shí)現(xiàn)“四種形態(tài)”的遞減分布絕非“朝夕之功”，故當(dāng)前實(shí)踐“四種形態(tài)” 還應(yīng)以之作為“方法”最為適宜。但是，在“方法”與“目標(biāo)”不太清晰的狀態(tài)下，“目標(biāo)”的盡快實(shí)現(xiàn)對于監(jiān)察機(jī)關(guān)更具有吸引力，這會誘使監(jiān)察機(jī)關(guān)在辦案過程中有意通過用較輕的政務(wù)處分代替刑事處罰，以控制職務(wù)犯罪案件的移送數(shù)量。比如，近年來全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)查處違反“八項(xiàng)規(guī)定”給予黨紀(jì)政紀(jì)處分（政務(wù)處分）人數(shù)總體上升勢頭不減，2015年至2018年漲幅分別是43.67%、25.03%、17.9%和27.78%。38在強(qiáng)調(diào)“四種形態(tài)”遞減分布的目標(biāo)指導(dǎo)和業(yè)績觀引導(dǎo)下，本應(yīng)進(jìn)入司法程序的職務(wù)犯罪案件通過會議決策和領(lǐng)導(dǎo)審批被消釋在監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查程序中也就不足為奇。

三、不容忽視的隱憂：職務(wù)犯罪案件“監(jiān)察分流”存在的風(fēng)險

國家監(jiān)察體制改革啟動以來，理論界和實(shí)務(wù)界一直對于監(jiān)察機(jī)關(guān)的職權(quán)行使有較多爭議。雖然立法者根據(jù)意見對提交討論的草案進(jìn)行了修改，但最終出臺的《監(jiān)察法》顯然沒有全面回應(yīng)各界的爭議，在部分熱議的領(lǐng)域還存在有意抑或無意的“空白”。例如，在監(jiān)察機(jī)關(guān)是否移送職務(wù)犯罪案件這一問題上，司法機(jī)關(guān)就無法進(jìn)行有效的監(jiān)督，而只能由檢察機(jī)關(guān)和法院依照《刑事訴訟法》的規(guī)定，通過審查起訴活動以及之后可能的審判活動對監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查行為進(jìn)行制約。但是，這種事后監(jiān)督的前提是監(jiān)察機(jī)關(guān)向檢察機(jī)關(guān)移送了職務(wù)犯罪案件。假如案件沒有被移送，檢察機(jī)關(guān)和法院對于監(jiān)察機(jī)關(guān)的約束和制約就無從談起，由此產(chǎn)生的潛在隱患令人擔(dān)憂。

（一）刑事實(shí)體法層面：有削弱刑法可預(yù)測性之嫌

在“刑不可知，則威不可測”的人類社會時期，刑法的可預(yù)測性尚未成為一個突出的話題。但隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和資產(chǎn)階級革命的興起，以明確的刑事法律打破封建統(tǒng)治階級對于刑罰的擅斷，進(jìn)而制約國家權(quán)力的理念被廣泛傳播和接受，刑法的可預(yù)測性開始成為人們追求的法治目標(biāo)之一。在此過程中，貝卡利亞關(guān)于法律的確定性的幾何基數(shù)思想以及之后費(fèi)爾巴哈進(jìn)一步總結(jié)發(fā)展得出的“法無明文規(guī)定不為罪，法無明文規(guī)定不處罰”的罪刑法定原則，將刑法的可預(yù)測性正式推向了人類社會法治文明發(fā)展的歷史舞臺。刑法的可預(yù)測性意味著刑法從制定到運(yùn)行，都要立基于公民（包括罪犯和被害人）對刑法立法及其運(yùn)作的可預(yù)知性、可等待性乃至可期盼性，即刑法對于公民而言的期待可能性或可被期待性。39參見馬榮春：《刑法的可能性：預(yù)測可能性》，載《法律科學(xué)》2013年第1期。而具體至本文，如果職務(wù)犯罪案件未能進(jìn)入司法程序，案件當(dāng)事人及社會公眾基于個案對刑法的預(yù)測和期待只能淪為虛幻。某種意義上，刑法的可預(yù)測性是諸多刑法基本原則的產(chǎn)生基礎(chǔ)和存在保障，刑法喪失可預(yù)測性會導(dǎo)致刑法基本原則的失靈，并最終導(dǎo)致刑法公信力的喪失。

首先，刑法的可預(yù)測性受損將影響罪刑法定原則所蘊(yùn)含的秩序價值。罪刑法定原則的秩序價值體現(xiàn)在人們通過明確的刑法條文可以預(yù)測刑法對自己行為的態(tài)度和評價，拉德布魯赫指出“這種可預(yù)測性至少能夠允許人們獨(dú)立地規(guī)劃自己的未來，并且在規(guī)劃中及行動的考慮中納入法律秩序的要求”。40［德］約瑟夫·夏辛、［德］容敏德編：《法治》，阿登那基金會譯，法律出版社2005年版，第45頁。職務(wù)犯罪案件如果沒有被移送起訴，對職務(wù)犯罪人的定罪量刑就無法進(jìn)行，其實(shí)施犯罪時可能預(yù)測到的刑罰自然也就不能實(shí)現(xiàn)。如果刑事追訴程序沒有被啟動，犯罪人就不能直接感知刑法對自己行為的評價，其繼續(xù)作案危害社會就存在可能。而如果職務(wù)犯罪人可以經(jīng)由監(jiān)察程序逃脫刑罰，社會公眾要求嚴(yán)厲打擊這類犯罪的迫切愿望就會落空，守法公職人員對于守法價值的認(rèn)同度和堅(jiān)持度就會受到損害，進(jìn)而反向激發(fā)其實(shí)施職務(wù)犯罪危害社會的僥幸心理。其次，刑法的可預(yù)測性受損將影響平等適用刑法原則的落實(shí)。平等適用刑法原則是法律面前人人平等原則在刑法領(lǐng)域的具體化，包括定罪平等、量刑平等與行刑平等三個方面。其核心要義是“指對一切犯罪的人，在適用刑法上都應(yīng)當(dāng)依據(jù)其規(guī)定同等定罪，同等追究刑事責(zé)任，同等行刑，絕不允許任何人享有超越法律的特權(quán)。在這里，適用的主體對象是專指犯罪的人，即不論犯罪的人種族、性別、職業(yè)、地位、出身、財(cái)產(chǎn)狀況如何，只要他實(shí)行了危害社會的行為，依法應(yīng)受刑罰處罰的任何犯罪的人”。41潘玉臣：《試論罪刑適用平等原則》，載《中國法學(xué)》1998年第2期。更進(jìn)一步講，刑法的預(yù)測可能性并非僅僅取決于行為前是否存在明文的法律規(guī)定，也取決于行為后法院對相同或類似行為的處理結(jié)論。也就是說，刑法的可預(yù)測性不僅取決于刑法條文對于民眾是否具有充足的明確性，還取決于司法機(jī)關(guān)對相同行為的刑法適用能否給民眾以清晰一致的啟示。如果自然情況基本一致的兩位公職人員實(shí)施了相同的違法犯罪行為，其中一位被移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任，而另一位只被黨紀(jì)、政務(wù)處分，那么“人們必然認(rèn)為，成文刑法只是適用于膽小者與倒霉者，對于其他人而言只是擺設(shè)”，42張明楷：《法治、罪刑法定與刑事判例法》，載《法學(xué)》2000年第6期。這種認(rèn)識的傳播顯然會給法治國家的建設(shè)帶來巨大的傷害。

（二）刑事程序法層面：有抵牾刑事程序正義之惑

“程序正義”（procedural justice）一詞最早源于英美法中的“正當(dāng)程序”（due process）。43參見［日］谷口安平：《程序的正義與訴訟》，王亞新、劉榮軍譯，中國政法大學(xué)出版社1996年版，第4頁。關(guān)于程序正義的理論思辨和學(xué)術(shù)爭議可謂是汗牛充棟，但如今已達(dá)成的基本共識是，對任何個體權(quán)益的剝奪，其程序本身應(yīng)具備正當(dāng)性、合理性，均需保證其享有被告知權(quán)、陳述權(quán)和請求聽取權(quán)，通過這樣的程序所得出的結(jié)果因能夠得到人們的廣泛接受，也就具有了正當(dāng)性和合理性。程序正義原則之于監(jiān)察程序，不僅體現(xiàn)在被調(diào)查（審查）對象應(yīng)獲得充足的權(quán)利保障，也必須構(gòu)建一系列旨在防范監(jiān)察機(jī)關(guān)程序性違法行為的措施，而其中司法機(jī)關(guān)基于刑事調(diào)查程序的正當(dāng)性要求對監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督和制約就顯得必不可少。在《監(jiān)察法》制定期間，不少學(xué)者堅(jiān)持認(rèn)為監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)受到《刑事訴訟法》的約束，監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查行為必須符合程序正義的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)具有足夠的公開性和透明性。但是，立法者出于某種擔(dān)憂，堅(jiān)持監(jiān)察機(jī)關(guān)不需遵守刑事程序法的觀點(diǎn)，沒有將監(jiān)察機(jī)關(guān)定性為司法機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)，暫避了監(jiān)察機(jī)關(guān)接受《刑事訴訟法》規(guī)范的輿論旋渦。如此一來，檢察機(jī)關(guān)和法院根據(jù)程序正義原則對監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)行程序性監(jiān)督和程序性制裁只能存在于理論層面。

檢察機(jī)關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，享有并承擔(dān)監(jiān)督國家法律實(shí)施的權(quán)力和責(zé)任。雖然從法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的定位不能推導(dǎo)出檢察機(jī)關(guān)享有領(lǐng)導(dǎo)和指揮偵查的權(quán)力，但法律監(jiān)督權(quán)的內(nèi)涵一定包含對偵查活動的開展進(jìn)行法律監(jiān)督。而且人們越來越深刻地認(rèn)識到，偵查活動的進(jìn)行應(yīng)服務(wù)于公訴活動的有效開展。檢察機(jī)關(guān)為保證公訴活動的順利進(jìn)行和法律的正確實(shí)施，需要依照刑事程序法引導(dǎo)偵查機(jī)關(guān)依法開展偵查活動。44參見詹建紅、張威：《我國偵查權(quán)的程序性控制》，載《法學(xué)研究》2015年第3期。近年來，檢察機(jī)關(guān)的檢察監(jiān)督體系已經(jīng)較為完善，程序設(shè)置也基本切實(shí)有效，尤其是近年來偵查監(jiān)督取得了一定的成績。45但是根據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)只能對監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行被動的“事后型” 監(jiān)督，即只有當(dāng)監(jiān)察機(jī)關(guān)移送職務(wù)犯罪案件后，檢察機(jī)關(guān)才能通過是否采取強(qiáng)制措施、是否提起公訴等方式進(jìn)行事后制約。檢察機(jī)關(guān)對于未移送的案件以及監(jiān)察程序中的調(diào)查行為沒有監(jiān)督權(quán)力和監(jiān)督渠道。

法院雖然是專門的國家審判機(jī)關(guān)，但因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)審查起訴環(huán)節(jié)的存在，法院的審理程序與監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查程序之間難以形成直接的鏈接。由于在現(xiàn)行的立法框架下，“監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查—檢察機(jī)關(guān)起訴—法院審理”的辦案流程仍然是一種“流水線作業(yè)”模式，監(jiān)察機(jī)關(guān)針對職務(wù)犯罪案件的調(diào)查行為所取得的“收獲”和留下的“痕跡” 仍需經(jīng)過法院審理程序的“檢驗(yàn)”。對于監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理的職務(wù)犯罪案件，其收集的證據(jù)需要經(jīng)過檢察機(jī)關(guān)的公訴活動進(jìn)入審理程序，經(jīng)過特定的程序規(guī)則審查認(rèn)定后，才能作為定罪量刑的依據(jù)；同時，監(jiān)察機(jī)關(guān)采取的非法調(diào)查行為也應(yīng)成為法院進(jìn)行程序性制裁的審核對象。然而在當(dāng)前體制下，基于程序正義原則發(fā)展起來的程序性制裁是否可以適用于監(jiān)察機(jī)關(guān)的違法調(diào)查行為，不僅存在調(diào)查行為是否為偵查行為的性質(zhì)之爭，而且還存在監(jiān)察機(jī)關(guān)不移送案件致使程序性制裁程序無法啟動之惑，應(yīng)該引起足夠的重視。

（三）司法體制層面：有不當(dāng)制約司法權(quán)之憂

從20世紀(jì)90年代開始，我國進(jìn)行了30多年的司法體制改革，改革的一個主要目標(biāo)就是要革除司法權(quán)“地方化”和“行政化”的頑疾，確保人民法院、人民檢察院依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)。黨的十八屆四中全會之所以明確提出“推進(jìn)以審判為中心的刑事訴訟制度改革”，其鋒芒所指的就是“以偵查為中心”的這種抑制司法權(quán)功能正常發(fā)揮的訴訟構(gòu)造。毋庸置疑，經(jīng)過近現(xiàn)代化改革，我國的司法體制在整體上已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了司法權(quán)與行政權(quán)的分離，但由于種種原因，司法權(quán)及司法活動在“去地方化”和“去行政化”的體制與機(jī)制設(shè)計(jì)上仍存在繼續(xù)完善的空間，司法體制結(jié)構(gòu)上的分權(quán)和相應(yīng)的保障機(jī)制還應(yīng)得到進(jìn)一步加強(qiáng)。46參見張建偉：《現(xiàn)代刑事司法體制的觀念基礎(chǔ)》，載《中國法學(xué)》2000年第4期。而今，監(jiān)察權(quán)的創(chuàng)設(shè)進(jìn)一步提升了合理規(guī)范司法權(quán)運(yùn)行機(jī)制和完善相應(yīng)保障機(jī)制的急迫性和必要性。

有學(xué)者指出，國家監(jiān)察機(jī)關(guān)因改革而具有的憲法機(jī)關(guān)的地位，國家監(jiān)察權(quán)已成為一項(xiàng)憲定權(quán)力?；趹椃ǖ南拗乒珯?quán)力功能設(shè)置，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)在憲法所預(yù)設(shè)的“軌道”上行使著監(jiān)察權(quán)，并在權(quán)力行使過程中與其他國家機(jī)關(guān)產(chǎn)生關(guān)聯(lián)。47參見秦前紅：《我國監(jiān)察機(jī)關(guān)的憲法定位——以國家機(jī)關(guān)相互間的關(guān)系為中心》，載《中外法學(xué)》2018年第3期。而司法機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)的關(guān)聯(lián)則直接體現(xiàn)了司法權(quán)與監(jiān)察權(quán)的制約關(guān)系，其中司法權(quán)對于監(jiān)察權(quán)的制衡在當(dāng)前階段更具意義。但令人遺憾的是，我國現(xiàn)行的法制體系在賦予司法權(quán)制約監(jiān)察權(quán)的資格和能力方面顯得有些“畏手畏腳”，導(dǎo)致司法權(quán)對于監(jiān)察權(quán)的制衡能力較為微弱，甚至反而有可能受制于監(jiān)察權(quán)。作出這一判斷的主要理據(jù)如下：一是司法權(quán)制衡監(jiān)察權(quán)的渠道不暢通。司法權(quán)作為一種判斷權(quán)，其完整的形態(tài)包含著三方面內(nèi)容，即判斷什么——判斷對象，由誰進(jìn)行判斷——判斷主體，判斷是怎樣進(jìn)行的——判斷主體與判斷對象的聯(lián)結(jié)方式和途徑。48孫萬勝：《司法權(quán)的法理之維》，法律出版社2002年版，第36頁。如果監(jiān)察機(jī)關(guān)拒絕將本應(yīng)作為司法權(quán)判斷對象的職務(wù)犯罪案件移送司法機(jī)關(guān)，那么司法機(jī)關(guān)只能是“巧婦難為無米之炊”。同時，《監(jiān)察法》采取的將監(jiān)察程序與司法程序截然分割的做法，也阻斷了司法權(quán)之于監(jiān)察權(quán)專斷職務(wù)犯罪案件移送的制衡通道。二是監(jiān)察實(shí)踐中的監(jiān)察辦案決策機(jī)制已形成了“會議中心主義”。監(jiān)察機(jī)關(guān)的會議結(jié)果直接決定了職務(wù)犯罪線索的分類、是否立案以及要否移送司法機(jī)關(guān)以追究被調(diào)查人的法律責(zé)任等關(guān)鍵問題。49由于監(jiān)察機(jī)關(guān)與黨委、紀(jì)委特殊的密切關(guān)系，筆者將監(jiān)察辦案環(huán)節(jié)中黨委、紀(jì)委對于是否立案、采取怎樣的調(diào)查方案等事項(xiàng)采取集體會議的方式進(jìn)行審批或作出決定的做法，也納入“會議中心主義”的范疇。監(jiān)察實(shí)踐中出現(xiàn)的部分地區(qū)檢察機(jī)關(guān)、法院提前介入監(jiān)察程序以配合監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案的情景，則進(jìn)一步將“會議中心主義”覆蓋至職務(wù)犯罪的整個辦理流程。根據(jù)筆者的了解，實(shí)踐中有的地方監(jiān)察機(jī)關(guān)往往會邀請檢察機(jī)關(guān)、法院派員提前介入?yún)⑴c案件辦理，部分地區(qū)監(jiān)察機(jī)關(guān)甚至還建立了包括檢察院副檢察長、法院副院長在內(nèi)的咨詢專家?guī)?，對于疑難和有爭議的監(jiān)察案件提前進(jìn)行“會診”。這種“會診”表面上看是司法權(quán)提前介入監(jiān)察程序，但這種介入是被動受邀型的，司法機(jī)關(guān)能否或要否介入以及案件最終辦理結(jié)果的決定權(quán)仍然在監(jiān)察機(jī)關(guān)，司法權(quán)的介入實(shí)質(zhì)上輔助了監(jiān)察權(quán)的強(qiáng)大。此外，檢法兩機(jī)關(guān)被動地提前介入監(jiān)察程序給司法程序的后續(xù)推進(jìn)所帶來的不利影響也不容小覷：經(jīng)過檢法兩機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)“會診”的案件進(jìn)入司法程序后，承辦案件的檢察官和法官將會面臨巨大的無形壓力，司法程序是否會淪為對監(jiān)察機(jī)關(guān)移送意見的“被動確認(rèn)”程序，不得不讓人深感憂慮。

四、未來的進(jìn)路：由點(diǎn)及面、由里到外的完善措施

對于當(dāng)前監(jiān)察權(quán)力運(yùn)行可能存在的法治困境問題，理論界已提出了諸多“確保監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)在法治軌道上有序運(yùn)轉(zhuǎn)”的改進(jìn)建議。50參見劉艷紅：《監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)運(yùn)作的雙重困境及其法治路徑》，載《法學(xué)論壇》2017年第6期。這方面的論述還有陳光中、邵?。骸段覈O(jiān)察體制改革若干問題思考》，載《中國法學(xué)》2017年第4期；卞建林：《監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案程序初探》，載《法律科學(xué)》2017年第6期；龍宗智：《監(jiān)察與司法協(xié)調(diào)銜接的法規(guī)范分析》，載《政治與法律》2018年第1期；左衛(wèi)民、安琪：《監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)： 性質(zhì)、行使與規(guī)制的審思》，載《武漢大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2018年第1期；陳衛(wèi)東：《職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查程序若干問題研究》，載《政治與法律》2018年第1期；等等。但是筆者認(rèn)為，任何一項(xiàng)改革以及對于改革的完善措施都必須植根于中國的特定語境，成功的改革舉措必須得到國家層面的支持，也要獲得社會層面的認(rèn)可。國家為“保持懲治腐敗高壓態(tài)勢”而成立監(jiān)察機(jī)關(guān)，在強(qiáng)化打擊腐敗犯罪力度的同時，弱化了對于被調(diào)查（審查）人的權(quán)利保障以及司法權(quán)力對于監(jiān)察權(quán)力的制衡的做法雖然飽受法學(xué)界的異議，但在國家層面和社會層面，執(zhí)政的政治實(shí)體和社會民眾都表露出空前一致的積極認(rèn)可，表現(xiàn)出對于改革措施“瑕不掩瑜”的高度包容和大度理解。有鑒于此，筆者認(rèn)為，監(jiān)察機(jī)關(guān)移送職務(wù)犯罪案件的機(jī)制完善也應(yīng)遵從中國的現(xiàn)狀，在被接受允許的空間內(nèi)按照“由點(diǎn)及面、由里到外”的策略，先推行近期能夠獲得支持的解決之道，并以之為基礎(chǔ)塑造國家監(jiān)察體制改革遠(yuǎn)期完善的可行之路，以實(shí)現(xiàn)國家監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的法治化。

（一）近期之道：監(jiān)察權(quán)內(nèi)部運(yùn)行的機(jī)制完善

1.建立違紀(jì)案件和涉嫌職務(wù)犯罪案件的分流機(jī)制

當(dāng)前監(jiān)察實(shí)踐對違反黨紀(jì)政紀(jì)、職務(wù)違法和涉嫌職務(wù)犯罪的問題線索（案件）未做任何區(qū)分，統(tǒng)一納入監(jiān)察調(diào)查（審查）程序，猶如通過一條生產(chǎn)線生產(chǎn)多種不同規(guī)格的產(chǎn)品一樣，不同性質(zhì)的案件具有不同的證明標(biāo)準(zhǔn)和程序要求，將之雜糅在一起會導(dǎo)致監(jiān)察機(jī)關(guān)案件審查（調(diào)查）部門工作時面臨混淆和阻礙。考慮到職務(wù)犯罪案件調(diào)查程序的啟動條件和證明標(biāo)準(zhǔn)明顯高于違紀(jì)案件，筆者認(rèn)為應(yīng)在紀(jì)委監(jiān)察委內(nèi)部51因?yàn)榘讣至鲿r還可能涉及違反黨紀(jì)的案件，而此類案件是由紀(jì)委負(fù)責(zé)的，所以這里使用了紀(jì)委監(jiān)察委的表述。建立違反黨紀(jì)政紀(jì)案件與職務(wù)違法、涉嫌職務(wù)犯罪案件的分流機(jī)制，52為便于操作，普通的職務(wù)違法案件也應(yīng)統(tǒng)一納入涉嫌職務(wù)犯罪案件的辦理流程中。將案件線索分為兩個審查（調(diào)查）程序，并配之必要的輔助性措施。

首先，在問題線索的梳理分析階段將違反黨紀(jì)政紀(jì)案件和涉嫌職務(wù)犯罪案件進(jìn)行分流。其中，對于涉嫌職務(wù)犯罪案件的線索分流應(yīng)采取嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，凡可能構(gòu)成職務(wù)犯罪的案件線索必須分入監(jiān)察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪案件辦理程序。對于職務(wù)違法的案件線索，考慮到違法行為和犯罪行為的模糊性和難分辨性，故也應(yīng)納入職務(wù)犯罪案件辦理程序。職務(wù)違法行為人和職務(wù)犯罪嫌疑人的黨紀(jì)、政紀(jì)調(diào)查也一起并到職務(wù)犯罪辦理程序。當(dāng)然，這種分流并非絕對不變，如果隨著審查（調(diào)查）工作的進(jìn)行，發(fā)現(xiàn)案件應(yīng)歸入另一辦案程序的，可以進(jìn)行轉(zhuǎn)換，但應(yīng)履行嚴(yán)格的審批程序，以防肆意轉(zhuǎn)換程序。同時，也應(yīng)配套必要的分流監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化對負(fù)責(zé)問題線索分流的監(jiān)察官的監(jiān)督和責(zé)任追究。其次，涉嫌職務(wù)犯罪案件的調(diào)查程序應(yīng)嚴(yán)格參照刑事偵查程序，證據(jù)的收集規(guī)范、案件事實(shí)的證明標(biāo)準(zhǔn)等要主動向刑事程序法的要求“看齊”，以便于移送司法機(jī)關(guān)時的“無縫對接”。最后，成立職務(wù)犯罪案件調(diào)查組織，專職負(fù)責(zé)職務(wù)犯罪和職務(wù)違法案件的調(diào)查。從可行性的角度，目前可以考慮在案件審查（調(diào)查）室組建若干職務(wù)犯罪案件調(diào)查組，專門負(fù)責(zé)職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件的調(diào)查；待時機(jī)成熟時，將案件審查（調(diào)查）機(jī)構(gòu)分為并行的紀(jì)律調(diào)查機(jī)構(gòu)和刑事調(diào)查機(jī)構(gòu)，由紀(jì)律審查機(jī)構(gòu)行使黨紀(jì)、政紀(jì)調(diào)查權(quán)，刑事調(diào)查機(jī)構(gòu)行使刑事調(diào)查權(quán)。53陳瑞華：《論監(jiān)察委員會的調(diào)查權(quán)》，載《中國人民大學(xué)學(xué)報》2018年第4期。

2.明確監(jiān)察官辦案責(zé)任制

伴隨著國家監(jiān)察體制改革的全面推進(jìn)，監(jiān)察官成為國家工作人員隊(duì)伍中的新生群體。監(jiān)察官作為監(jiān)察機(jī)關(guān)職能工作的具體執(zhí)行者，對于監(jiān)察權(quán)力的運(yùn)行具有重要意義。當(dāng)前監(jiān)察官隊(duì)伍建設(shè)正處于起步階段，監(jiān)察官的任職、晉升、薪酬等方面的具體制度還在研究中。從長遠(yuǎn)發(fā)展來看，建立監(jiān)察官辦案責(zé)任制，充分賦予監(jiān)察官辦案職權(quán)、明確監(jiān)察官的辦案責(zé)任應(yīng)是監(jiān)察官隊(duì)伍建設(shè)的必然趨勢。由于與檢察官、法官群體高度的相似性，監(jiān)察官隊(duì)伍建設(shè)應(yīng)充分借鑒檢察官、法官隊(duì)伍建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，尤其注意吸取司法責(zé)任制改革的寶貴經(jīng)驗(yàn)。

明確監(jiān)察官辦案責(zé)任制的目的是，在監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部，通過逐步認(rèn)可并樹立監(jiān)察官辦案的主體地位，進(jìn)一步規(guī)范監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行，并為遠(yuǎn)期的司法機(jī)關(guān)介入監(jiān)察程序做好鋪墊。主要的措施有兩個：一是明確監(jiān)察官的職權(quán)范圍，充分賦予監(jiān)察官在職權(quán)范圍內(nèi)辦理案件的獨(dú)立自主權(quán)。當(dāng)前監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案是以部門科室為辦案主體，監(jiān)察官個體對于案件的辦理并無作出決定的權(quán)限。為避免集體辦案負(fù)責(zé)制的潛在危害，應(yīng)對監(jiān)察官進(jìn)行合理且必要的授權(quán)，科學(xué)制定各級監(jiān)察官的權(quán)力清單，明確不同職級監(jiān)察官的職權(quán)范圍，并確保監(jiān)察官在各自職權(quán)范圍內(nèi)獨(dú)立自主地行使職權(quán)。由于監(jiān)察機(jī)關(guān)在組織結(jié)構(gòu)上呈較強(qiáng)一體化的特征，可以將立案、采取留置措施等重大事項(xiàng)的決定權(quán)交由高級監(jiān)察官（監(jiān)察委主任較為適宜），以實(shí)現(xiàn)監(jiān)察官自主辦案和監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督約束監(jiān)察官辦案的有機(jī)融合。在監(jiān)察官辦案責(zé)任制實(shí)施初期，也可以設(shè)置1—3年的過渡期，過渡期內(nèi)重大事項(xiàng)的決策仍由監(jiān)察機(jī)關(guān)集體會議決定。二是明確監(jiān)察官的責(zé)任承擔(dān)，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)的統(tǒng)一。“權(quán)力在運(yùn)行過程中，必須以其相應(yīng)的責(zé)任為基本保證。責(zé)任為權(quán)力設(shè)立了一種合理界限，使權(quán)力運(yùn)作成為主體所施發(fā)的一種具有負(fù)責(zé)精神的行為過程，沒有責(zé)任的權(quán)力就是一種被濫用的權(quán)利?！?4劉金國：《權(quán)力腐敗的法律制約》，載《中國法學(xué)》2000年第1期。賦予監(jiān)察官權(quán)力的同時，應(yīng)尊重權(quán)力運(yùn)行的規(guī)律和理性，構(gòu)建完善合理的監(jiān)察官問責(zé)體系。具體包括監(jiān)察案件錯案認(rèn)定和追責(zé)啟動機(jī)制、辦案責(zé)任的合理劃分、具體責(zé)任承擔(dān)及豁免、懲戒措施體系及適用機(jī)制等方面，確保通過必要的責(zé)任壓力督促監(jiān)察官提高辦案責(zé)任心和辦案能力，合法有效地運(yùn)用手中的監(jiān)察權(quán)。同時，追責(zé)壓力的大小也應(yīng)該控制在適度范圍，避免給監(jiān)察官辦案產(chǎn)生不合理的壓力負(fù)擔(dān)。

（二）遠(yuǎn)期之途：監(jiān)察權(quán)外部制約的規(guī)范與加強(qiáng)

1.規(guī)范黨委（紀(jì)委）對于監(jiān)察機(jī)關(guān)的影響方式

立法者通過把檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)移到監(jiān)察機(jī)關(guān)，再實(shí)行監(jiān)察機(jī)關(guān)和紀(jì)委合署辦公的機(jī)構(gòu)設(shè)置，巧妙地將國家職務(wù)犯罪偵查能力予以保存，并與紀(jì)委較強(qiáng)的問題線索收集能力予以結(jié)合，形成了監(jiān)督對象全覆蓋、問題線索來源廣泛、查處力度強(qiáng)勁的打擊職務(wù)犯罪新局面。筆者堅(jiān)決擁護(hù)黨中央嚴(yán)厲打擊貪污腐敗行為的重大決策，高度贊成當(dāng)前打擊貪污腐敗的一系列舉措，但認(rèn)為具體措施的實(shí)施應(yīng)根據(jù)實(shí)際情形的變化而及時調(diào)整。我國當(dāng)前監(jiān)察權(quán)力運(yùn)行的重心在于迅速遏制貪污腐敗行為的高發(fā)態(tài)勢，而權(quán)力之間的制衡和被調(diào)查人的權(quán)利保護(hù)處于相對的邊緣位置。當(dāng)隨著監(jiān)察權(quán)力的運(yùn)行，職務(wù)犯罪案件發(fā)案率明顯下降后，反腐的重心應(yīng)轉(zhuǎn)移至“法治反腐”，立法者應(yīng)加重對監(jiān)察權(quán)制約和對被審查（調(diào)查）人權(quán)利保障的砝碼，及時調(diào)整失衡的法益天平。而這其中，規(guī)范黨委（紀(jì)委）對于監(jiān)察機(jī)關(guān)的影響方式具有關(guān)鍵性意義。

首先，必須認(rèn)清和承認(rèn)，黨委（紀(jì)委）對于監(jiān)察機(jī)關(guān)的影響將長期存在是必須面對的現(xiàn)實(shí)和未來趨勢，監(jiān)察機(jī)關(guān)在黨建等方面要接受黨委的領(lǐng)導(dǎo)，在案件辦理方面也需要黨委的支持，絕不能脫離黨的領(lǐng)導(dǎo)。其次，黨委（紀(jì)委）對于監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理案件的影響應(yīng)偏重于監(jiān)督，而非干預(yù)。黨委（紀(jì)委）對監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)犯罪案件的影響應(yīng)遵循“終端把控、逆向?qū)徟?、正向監(jiān)督”的原則?！敖K端把控”是指黨委（紀(jì)委）對于監(jiān)察機(jī)關(guān)案件辦理結(jié)果進(jìn)行審核，形成終結(jié)性結(jié)果把控，以統(tǒng)一監(jiān)察機(jī)關(guān)查辦案件的適用標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)案結(jié)論。由黨委（紀(jì)委）審核結(jié)果的案件范圍不宜過廣，可以由省級黨委（紀(jì)委）對省部級以上黨員干部的涉嫌職務(wù)犯罪案件和具有重大影響的、社會廣泛關(guān)注的案件進(jìn)行審核，其他級別的公職人員案件可由相應(yīng)級別的監(jiān)察機(jī)關(guān)全權(quán)處理。黨委（紀(jì)委）不同意案件辦理結(jié)果的，不能直接更改辦理結(jié)果，而應(yīng)退回至監(jiān)察機(jī)關(guān)重新調(diào)查。這樣就將特殊案件辦理的法律責(zé)任落實(shí)給監(jiān)察機(jī)關(guān)，而將政治責(zé)任賦予黨委，可以避免黨委直接審批案件帶來的責(zé)任界限不清晰的問題。55參見龍宗智：《監(jiān)察與司法協(xié)調(diào)銜接的法規(guī)范分析》，載《政治與法律》2018年第1期?！澳嫦?qū)徟笔侵更h委（紀(jì)委）對于監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理案件的程序倒流及中止情況進(jìn)行審批，具體包括案件撤銷立案、調(diào)查程序終止、扣留涉案財(cái)物、不移送審查起訴、違紀(jì)案件和涉嫌職務(wù)犯罪案件的相互轉(zhuǎn)換等特殊情形，保證監(jiān)察機(jī)關(guān)案件辦理的公正性和合法性?！罢虮O(jiān)督”是黨委（紀(jì)委）對于正常的案件辦理流轉(zhuǎn)過程進(jìn)行間接監(jiān)督，不直接參與辦案監(jiān)督，主要方式是接受被審查（調(diào)查）人及其近親屬控告申訴、社會舉報等。

2.允許司法機(jī)關(guān)適度參與監(jiān)察程序

欲達(dá)到監(jiān)察權(quán)力規(guī)范運(yùn)行的理想狀態(tài)，外界力量對于監(jiān)察權(quán)力實(shí)施有效的監(jiān)督制約必不可少，而司法權(quán)則無疑是最適合的“角色擔(dān)當(dāng)”。對于這一命題，學(xué)界已有諸多不乏建設(shè)性的論述，中央高層也指出了監(jiān)察機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)應(yīng)形成相互配合又相互制約的體制機(jī)制。56中紀(jì)委書記趙樂際在十九屆中紀(jì)委第二次全體會議上的工作報告中指出，要“加強(qiáng)監(jiān)察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門的工作銜接，形成既相互配合又相互制約的體制機(jī)制”。參見趙樂際：《以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)堅(jiān)定不移落實(shí)黨的十九大全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略部署——在中國共產(chǎn)黨第十九屆中央紀(jì)律檢查委員會第二次全體會議上的工作報告》，載新華網(wǎng)：http://www.xinhuanet.com/2018-02/12/c_1122410308.htm，2018年8月23日訪問。筆者認(rèn)為，司法權(quán)實(shí)現(xiàn)對監(jiān)察權(quán)實(shí)質(zhì)性制衡必定是一個長期的過程，當(dāng)前階段并不具備一蹴而就的現(xiàn)實(shí)條件，只有在上述三項(xiàng)措施得到較好實(shí)施后，司法權(quán)制衡監(jiān)察權(quán)的阻力才會被削弱，實(shí)施的過程才會更加順暢。

司法機(jī)關(guān)適度參與監(jiān)察程序，是司法權(quán)制衡監(jiān)察權(quán)的重要手段。監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)被賦予更大權(quán)限，不能完全以普通刑事案件中司法機(jī)關(guān)對偵查活動的制約作為標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)一種相對有限、事中或事后的司法參與。57參見左衛(wèi)民、安琪：《監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)：性質(zhì)、行使與規(guī)制的審思》，載《武漢大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2018年第1期。同時，必須明確的前提是，司法機(jī)關(guān)對監(jiān)察程序的司法參與必須保持在我國憲法所設(shè)定的在辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件領(lǐng)域中監(jiān)察機(jī)關(guān)與法院、檢察機(jī)關(guān)“互相配合，互相制約”的關(guān)系框架內(nèi)。具言之，司法參與的目標(biāo)對象僅限于涉嫌職務(wù)犯罪的案件和辦理案件的監(jiān)察官，不涉及黨紀(jì)處分、政務(wù)處分案件，更不涉及監(jiān)察機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)整體及其他方面的工作職能。這樣一來，司法權(quán)對于監(jiān)察權(quán)的制衡就具化為對“事”的監(jiān)督和對“人”的監(jiān)督兩類。58強(qiáng)化對監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案的監(jiān)督在現(xiàn)階段也確有必要。龍宗智教授就曾指出部分職務(wù)犯罪案件的辦理質(zhì)量堪憂，尤其是賄賂犯罪案件在程序展開、證據(jù)取得、事實(shí)認(rèn)定等方面“出現(xiàn)了一些不容忽視的問題，有些問題還較為嚴(yán)重”。參見龍宗智：《論賄賂犯罪證據(jù)的客觀化審查機(jī)制》，載《政法論壇》2017年第3期。對“事”的監(jiān)督是針對監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理的職務(wù)犯罪案件的具體情況，檢察機(jī)關(guān)和法院必要時可以進(jìn)行程序性監(jiān)督和程序性制裁，具體包括立案監(jiān)督、調(diào)查監(jiān)督、審查起訴監(jiān)督和非法證據(jù)排除等。對“人”的監(jiān)督是針對監(jiān)察官辦理職務(wù)犯罪案件中的行為，主要指檢察機(jī)關(guān)對于監(jiān)察官在調(diào)查案件時存在徇私枉法、徇情枉法、對被調(diào)查人實(shí)行刑訊逼供或者使用暴力逼取證人證言、違法處置被查封、扣押、凍結(jié)的款物等瀆職行為進(jìn)行調(diào)查核實(shí)。涉嫌構(gòu)成刑事犯罪的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)予以立案偵查。

如何開展上述司法機(jī)關(guān)對于“事”和“人” 的監(jiān)督？在檢察監(jiān)督方面，一是檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)案件辦理有違反法律規(guī)定或監(jiān)察官涉嫌瀆職，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)調(diào)查核實(shí)的，由檢察長批準(zhǔn)，委托監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查；監(jiān)察機(jī)關(guān)及時將調(diào)查結(jié)果反饋至檢察機(jī)關(guān)；必要時，檢察機(jī)關(guān)可以與監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行共同調(diào)查。59這種做法在檢察機(jī)關(guān)調(diào)查國家安全機(jī)關(guān)工作人員瀆職行為過程中已經(jīng)存在。最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部《關(guān)于對司法工作人員在訴訟活動中的瀆職行為加強(qiáng)法律監(jiān)督的若干規(guī)定（試行）》第5條規(guī)定：“人民檢察院認(rèn)為需要核實(shí)國家安全機(jī)關(guān)工作人員在訴訟活動中的瀆職行為的，應(yīng)當(dāng)報經(jīng)檢察長批準(zhǔn)，委托國家安全機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查。國家安全機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時將調(diào)查結(jié)果反饋人民檢察院。必要時，人民檢察院可以會同國家安全機(jī)關(guān)共同進(jìn)行調(diào)查。對于公安機(jī)關(guān)工作人員辦理危害國家安全犯罪案件中瀆職行為的調(diào)查，比照前款規(guī)定執(zhí)行?！倍敲鞔_監(jiān)察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪案件納入非法證據(jù)排除規(guī)則適用范圍，檢察機(jī)關(guān)在審查逮捕和審查起訴時可以對非法證據(jù)進(jìn)行排除。在法院監(jiān)督方面，法院應(yīng)充分發(fā)揮庭審在刑事訴訟中的決定性作用，嚴(yán)把非法證據(jù)排除的最后關(guān)口，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)對職務(wù)犯罪調(diào)查證據(jù)收集的合法性負(fù)有證明責(zé)任，證明的方法包括出示監(jiān)察機(jī)關(guān)的訊問筆錄、播放留置期間的錄音錄像等，必要時可以要求承辦案件的監(jiān)察官出庭說明情況。60參見陳光中、邵?。骸段覈O(jiān)察體制改革若干問題思考》，載《中國法學(xué)》2017年第4期。隨著改進(jìn)措施的深入進(jìn)行，應(yīng)逐漸擴(kuò)大檢察機(jī)關(guān)、法院參與監(jiān)察程序的權(quán)限，限制監(jiān)察機(jī)關(guān)對于司法機(jī)關(guān)介入的影響，最終實(shí)現(xiàn)司法機(jī)關(guān)獨(dú)立自主地決定是否介入監(jiān)察程序，并在職務(wù)犯罪案件調(diào)查和監(jiān)察官瀆職行為方面實(shí)行實(shí)質(zhì)性監(jiān)督約束。

此外，還有頗受學(xué)界關(guān)注的辯護(hù)律師介入監(jiān)察程序的問題。誠然，維護(hù)被調(diào)查人獲得律師幫助的權(quán)利也應(yīng)是國家監(jiān)察體制改革后期必須完善的重點(diǎn)議題，但是在司法機(jī)關(guān)介入監(jiān)察程序尚未得到立法確認(rèn)的情況下，談?wù)撀蓭熃槿氡O(jiān)察機(jī)關(guān)對于職務(wù)犯罪案件調(diào)查程序的制度與機(jī)制建構(gòu)更是為時尚早。所以，對于律師介入監(jiān)察程序的完善建議將是另一個值得探討的話題，此處不做過多的討論。

五、結(jié)語

國家監(jiān)察體制改革是對國家權(quán)力的重新配置，新設(shè)的監(jiān)察權(quán)打破之前均衡的國家權(quán)力配置格局，引起國家各項(xiàng)權(quán)力之間新一輪的協(xié)調(diào)融合。從歷史經(jīng)驗(yàn)來看，國家權(quán)力配置的新均衡局面絕非短時間內(nèi)所能形成，必將經(jīng)歷激烈的權(quán)力博弈，發(fā)展的過程注定是反復(fù)和曲折的螺旋式發(fā)展。欲推動這一發(fā)展進(jìn)程必須對客觀存在的背景環(huán)境有清楚且深刻的認(rèn)知，即屬性更接近于行政權(quán)的監(jiān)察權(quán)，其機(jī)構(gòu)載體的紀(jì)委和監(jiān)察機(jī)關(guān)的“二合一” 結(jié)構(gòu)以及調(diào)查權(quán)蘊(yùn)含黨紀(jì)調(diào)查、政紀(jì)調(diào)查、刑事偵查等性質(zhì)的“三合一”特征，契合了當(dāng)前我國國家權(quán)力所置身的語境要求，滿足了迅速遏制腐敗犯罪高發(fā)態(tài)勢的客觀需要和社會公眾要求打擊貪污腐敗行為的主觀需求。這些背景性因素的存在，為當(dāng)前階段監(jiān)察權(quán)游離于司法權(quán)的制衡之外以及被調(diào)查人權(quán)利保障的被淡化提供了一定的合理性解釋，并且支撐這一合理性解釋的背景性因素短期內(nèi)不會弱化。

基于此，筆者認(rèn)為學(xué)界對于國家監(jiān)察體制改革的研究不能回避上述事實(shí)，在我國現(xiàn)行法律體制和治理體系上謀求監(jiān)察權(quán)規(guī)范運(yùn)行立竿見影的效果，是短期內(nèi)無法實(shí)現(xiàn)的“詩與遠(yuǎn)方”。故筆者提出國家監(jiān)察體制改革的后期完善，應(yīng)采取“由點(diǎn)及面、由里到外”的改進(jìn)策略，以開拓改革完善路徑，最大限度減少改革阻力。即以監(jiān)察權(quán)力運(yùn)行的細(xì)小方面為視角，以監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)制改革為切入點(diǎn)，推廣至對于監(jiān)察權(quán)力運(yùn)行的內(nèi)在規(guī)范和外界制約的完善，以求能在現(xiàn)行體制允許的空間內(nèi)為監(jiān)察權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范化、法治化提供有益的見解。