□ 高國舫

群眾監(jiān)督是構(gòu)建權(quán)力監(jiān)督機(jī)制的重要環(huán)節(jié)，是人民當(dāng)家做主的具體體現(xiàn)。群眾對(duì)國家機(jī)關(guān)和國家工作人員提出批評(píng)、建議、申訴、控告或者檢舉，是憲法賦予群眾的神圣權(quán)利。為了改善社會(huì)基層治理、加強(qiáng)黨的自身建設(shè)，我們必須認(rèn)真鼓勵(lì)、保護(hù)、接受群眾對(duì)黨和政府及其工作人員的全面監(jiān)督。

一、圍繞群眾監(jiān)督的爭(zhēng)論及其結(jié)論

在一些公開發(fā)表的制度文本和理論文章中，絕大多數(shù)人都主張國家要大力推進(jìn)群眾監(jiān)督過程。這無疑是值得肯定的。但這只是問題的表層，事實(shí)上，對(duì)群眾監(jiān)督的深層次問題，目前政治領(lǐng)域、理論界還存在著尖銳的意見分歧。因此，以科學(xué)的態(tài)度來梳理圍繞群眾監(jiān)督的一些爭(zhēng)論觀點(diǎn)，理出一些能有益于群眾監(jiān)督發(fā)展的共識(shí)，乃是推進(jìn)中國群眾監(jiān)督的當(dāng)務(wù)之急。

(一)關(guān)于推進(jìn)群眾監(jiān)督的時(shí)機(jī)——是待條件完備后再鼓勵(lì)群眾監(jiān)督，還是當(dāng)前就應(yīng)該大力推進(jìn)群眾監(jiān)督

贊成在中國立刻推進(jìn)群眾監(jiān)督的人有很多充足的理由：第一，隨著對(duì)外經(jīng)濟(jì)、政治、文化交流的拓展，人們(包括很多干部)對(duì)群眾監(jiān)督的心理認(rèn)同程度正在大幅度提升。第二，近年來黨和國家運(yùn)用各種手段開展的群眾教育，極大地喚醒了群眾的主體意識(shí)。覺醒了的群眾要求參與監(jiān)督的積極性，正在逐步增長。這一點(diǎn)，從近年來日益攀升的群眾舉報(bào)量、投訴率和大量“民告官”案件中，已得到了充分的證明。第三，隨著社會(huì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，獲得經(jīng)濟(jì)獨(dú)立、政治人格獨(dú)立的群眾，在監(jiān)督過程中的能力和膽氣得到了驚人的提升。[1]第四，在近年來黨和政府不斷鼓勵(lì)權(quán)力監(jiān)督的宏觀形勢(shì)下，群眾監(jiān)督的政策環(huán)境也有了很大改善。[2]因此，今日中國，推進(jìn)群眾監(jiān)督正其時(shí)也。

而反對(duì)匆忙推進(jìn)群眾監(jiān)督的人，雖也認(rèn)同這幾年在群眾素質(zhì)、群眾心理、群眾意識(shí)方面發(fā)生的可喜變化，但他們顯然更擔(dān)心群眾群體自身的一些不足和弊病，會(huì)使群眾監(jiān)督的結(jié)果走向其初衷的異面；擔(dān)心不成熟的群眾監(jiān)督會(huì)帶來社會(huì)的不穩(wěn)定。他們列舉大量事實(shí)，論證群眾身上存在的“非理性化、非組織化、重私利而不顧大局”等弊病，而后得出結(jié)論，認(rèn)為在大量制度性工作和基礎(chǔ)性工作尚未就緒前，不要輕言推進(jìn)群眾監(jiān)督。

綜觀爭(zhēng)論雙方，其分歧點(diǎn)在于是待條件成熟后再倡行群眾監(jiān)督，還是在條件基本具備時(shí)就推進(jìn)群眾監(jiān)督。我們認(rèn)為，根據(jù)中國的現(xiàn)狀，如果待一切條件都具備后再推進(jìn)群眾監(jiān)督，顯然太過消極。積極的作為則應(yīng)是在一些基本條件初步具備之時(shí)，就應(yīng)當(dāng)大力推進(jìn)群眾監(jiān)督。至于群眾身上的一些弊病及可能產(chǎn)生的后遺癥，只要在前期開展群眾監(jiān)督時(shí)加強(qiáng)管理、引導(dǎo)，還是可以進(jìn)行“控制”的。更何況，那些弊病只是一味地對(duì)其指責(zé)并不會(huì)消失，但如果讓這些群眾參與到監(jiān)督過程中去，隨著群眾在監(jiān)督中的自身成熟，其原有的弊病反而會(huì)逐漸得到遏制。

(二)關(guān)于群眾監(jiān)督的功能——是不可或缺還是可以被替代

不少對(duì)群眾監(jiān)督懷有疑慮的人認(rèn)為，在中國，我們已有了執(zhí)政黨監(jiān)督、人大監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督、媒體監(jiān)督和司法監(jiān)督，為什么還要群眾監(jiān)督。在他們看來，群眾即使想監(jiān)督，完全可以通過向執(zhí)政黨、政協(xié)、司法機(jī)關(guān)、媒體等組織反映問題，由他們幫群眾實(shí)現(xiàn)監(jiān)督要求，完全沒有必要由群眾直接參與監(jiān)督過程。而且持這觀點(diǎn)的人，還有一層深意沒有表達(dá)出來——那就是如果聽任群眾直接監(jiān)督機(jī)關(guān)和干部，“那不擺明了就是不依靠組織、不信任組織嗎？那還要組織干什么？”

從邏輯上說，上述觀點(diǎn)似乎有一定道理，但其主要論據(jù)是站不住腳的。第一，執(zhí)政黨、人大、政協(xié)、司法機(jī)關(guān)、媒體的監(jiān)督容量畢竟是有限的。這些監(jiān)督機(jī)構(gòu)一般只集中關(guān)注一些影響比較大的帶有一定普遍性的人和事，而對(duì)大量的小事、私事，群眾的監(jiān)督必不可少。第二，群眾監(jiān)督除了直接監(jiān)督外，確實(shí)也包含間接監(jiān)督，即由群眾把監(jiān)督請(qǐng)求訴之于執(zhí)政黨、人大、司法機(jī)關(guān)、媒體等，讓其替自己監(jiān)督。但就是這類間接監(jiān)督，仍離不了群眾的直接監(jiān)督。如果沒有群眾對(duì)執(zhí)政黨等監(jiān)督組織的監(jiān)督，就不可能真正推動(dòng)這類監(jiān)督組織積極替群眾監(jiān)督，即只有通過群眾監(jiān)督才能推動(dòng)組織監(jiān)督。第三，我們固然要相信黨和國家的監(jiān)督機(jī)構(gòu)確實(shí)能替群眾監(jiān)督，但我們也不諱言，一些時(shí)候、一些地方，群眾面臨監(jiān)督需求時(shí)，卻常常無法從人大、政協(xié)等監(jiān)督組織中得到應(yīng)有的支持。還有一種情況也非常普遍，即人大、政協(xié)等監(jiān)督組織縱然有心為群眾監(jiān)督，但其自身的運(yùn)行和功能發(fā)揮情況在當(dāng)今還是不理想的，無法完全承擔(dān)替群眾監(jiān)督這一重任的。基于上述理由，我們認(rèn)為，群眾監(jiān)督和執(zhí)政黨、人大、政協(xié)、司法、媒體等組織監(jiān)督之間，其功能應(yīng)該是互補(bǔ)的，而非互替的，而且群眾監(jiān)督可能還是完善、加強(qiáng)執(zhí)政黨、人大、政協(xié)、司法、媒體等組織監(jiān)督的“助推劑”。

(三)關(guān)于群眾監(jiān)督的利弊——是利大于弊還是弊大于利

群眾積極參與監(jiān)督，其正向意義是非常明顯的：第一，群眾監(jiān)督的開展，將會(huì)大大激發(fā)群眾參與政治的熱情，大大提高群眾參與政治的能力，從而真正會(huì)把中國的民主建設(shè)推入快車道。第二，群眾監(jiān)督將會(huì)使黨和政府真正感受到來自群眾的壓力，黨和政府因而會(huì)更加主動(dòng)地回應(yīng)群眾的監(jiān)督意見，提高自己的執(zhí)政水平。第三，群眾監(jiān)督將極大地?cái)D壓某些地方黨和政府的一些不規(guī)范舉措、不規(guī)范政策、不規(guī)范財(cái)政的生存空間，從而使黨和政府行為更趨法制化、程序化，得以大大改進(jìn)。

但是，與群眾監(jiān)督的正向效應(yīng)一樣，群眾監(jiān)督也會(huì)有一些負(fù)向效應(yīng)：第一，群眾監(jiān)督有時(shí)會(huì)影響一些地方工作的“效率”。群眾或監(jiān)督地方黨和政府工作的合理性、或監(jiān)督地方黨和政府工作的合法性，從而必將迫使地方黨和政府在考慮任何一項(xiàng)工作時(shí)，都必須多方征求群眾意見，多方解釋，絕不能再“雷厲風(fēng)行”。第二，群眾監(jiān)督的開展可能會(huì)增加地方黨和政府的行政成本。因?yàn)橐貞?yīng)群眾監(jiān)督，地方黨和政府不得不專門騰出人力、時(shí)間受理群眾監(jiān)督、滿足群眾的監(jiān)督訴求。第三，群眾監(jiān)督的開展，有時(shí)還會(huì)導(dǎo)致一些社會(huì)矛盾。因?yàn)槿罕姳O(jiān)督在實(shí)踐中有時(shí)會(huì)偏離其原本應(yīng)遵循的理性、節(jié)制軌道，帶來對(duì)社會(huì)正常程序的沖擊。[3]

從面上來看，要判斷群眾監(jiān)督的利弊，很有可能會(huì)陷入各執(zhí)一端的困境，但仔細(xì)分析就會(huì)發(fā)現(xiàn)三個(gè)關(guān)節(jié)點(diǎn)：其一，群眾監(jiān)督的積極效應(yīng)是完全真實(shí)的，而且還頗具“成長性”。其二，群眾監(jiān)督的三點(diǎn)“弊端”事實(shí)上基本不是真的弊端，而是推行群眾監(jiān)督所應(yīng)承擔(dān)的必然代價(jià)。其三，群眾監(jiān)督或許真會(huì)導(dǎo)致一些負(fù)面效應(yīng)，但這些負(fù)面效應(yīng)和群眾監(jiān)督其實(shí)并不是必然關(guān)系。所以，我們完全可以不必因群眾監(jiān)督的負(fù)面效應(yīng)而否定群眾監(jiān)督，而只須把精力放在完善群眾監(jiān)督上即可。基于以上三點(diǎn)，我們得出的結(jié)論是：群眾監(jiān)督利大于弊，縱然有弊，其弊也是可控的。

(四)對(duì)群眾監(jiān)督的態(tài)度——支持、中立還是限制

學(xué)術(shù)界對(duì)群眾監(jiān)督的態(tài)度是存在很大分歧的，加以概括主要分為三種：一是支持。如政治多元主義、法團(tuán)主義、社群主義、后現(xiàn)代主義政治學(xué)、民粹主義、政治自由主義，新社會(huì)運(yùn)動(dòng)等都從支持群眾“政治參與”的視角，理所當(dāng)然地支持群眾參與的重要形式——群眾監(jiān)督。二是中立。對(duì)群眾監(jiān)督采取中立態(tài)度的，主要是新自由主義的部分學(xué)者，他們對(duì)群眾監(jiān)督不倡導(dǎo)，也不反對(duì)。威爾·凱姆利卡曾提出，“群眾是否參與政治生活應(yīng)當(dāng)聽任他們自己的選擇”。[4]三是限制。其代表是新保守主義和精英主義。他們主張應(yīng)由政治精英代替群眾監(jiān)督。認(rèn)為沒有限制的群眾監(jiān)督可能會(huì)打開暴民政治的閘門，李普曼曾提出：“人民的職能應(yīng)該只限于選舉和撤換政府?！盵5]

客觀地說，上述三種主張都有其歷史基礎(chǔ)和國情基礎(chǔ)，但未必適用中國。就中國當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)而言，首先，“限制”二字絕不能輕言。因?yàn)槿罕姳O(jiān)督在中國尚處在起步階段，群眾監(jiān)督對(duì)中國而言不是監(jiān)督“過?！?，而是監(jiān)督不足。其次，“中立”也不合適。中國強(qiáng)調(diào)黨對(duì)人民的領(lǐng)導(dǎo)，自然也就包括黨對(duì)群眾監(jiān)督的領(lǐng)導(dǎo)，主張對(duì)“群眾監(jiān)督”采取“中立”，同中國的政治秩序是不相吻合的。最后，“支持”態(tài)度應(yīng)該是正確的。現(xiàn)在確實(shí)需要各地從上到下對(duì)群眾監(jiān)督進(jìn)行切實(shí)的支持。即使一旦發(fā)現(xiàn)某時(shí)、某地群眾監(jiān)督有偏失之處，也仍應(yīng)在支持群眾監(jiān)督的基本態(tài)度之下加以引導(dǎo)和糾正。

二、群眾監(jiān)督存在的偏失及其補(bǔ)正

十八大以來，縱觀各地、各種形式的群眾監(jiān)督，在廣度、深度和方式創(chuàng)新方面的進(jìn)展是十分明顯的。但是，總的來說，中國當(dāng)前的群眾監(jiān)督仍處于起步階段，還存在一些明顯的偏失，有待補(bǔ)正。

(一)群眾監(jiān)督的組織化有待加強(qiáng)

群眾監(jiān)督的組織化程度較低，是目前群眾監(jiān)督過程中一個(gè)比較普遍的現(xiàn)象。它有三種表現(xiàn)：一是不懂得合乎組織要求的監(jiān)督程序和方法。一些群眾不愿通過合乎制度、法規(guī)的渠道來實(shí)施自己的監(jiān)督訴求，將監(jiān)督異變?yōu)椤皵_亂社會(huì)秩序”。二是喜歡單打獨(dú)斗，與現(xiàn)存的組織監(jiān)督(如人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、黨組織監(jiān)督)缺少必要的組織協(xié)調(diào)。三是群眾開展監(jiān)督時(shí)，對(duì)內(nèi)部的意見差異和利益矛盾缺乏組織協(xié)調(diào)，導(dǎo)致群眾監(jiān)督訴求指向莫衷一是，甚至自我矛盾。

非組織化的群眾監(jiān)督在實(shí)踐中，其效度是會(huì)受到嚴(yán)重制約的。首先，非組織化的群眾監(jiān)督，不但對(duì)被監(jiān)督方無法形成有力的威脅，反而常常會(huì)把自己置于尷尬的境地，被指責(zé)為“非制度化政治參與”。其次，群眾在監(jiān)督過程中，如果沒有各級(jí)黨和政府組織的依托、援助，其個(gè)人的監(jiān)督信息、經(jīng)驗(yàn)畢竟是有限的。這使其在與被監(jiān)督者的監(jiān)督較量過程中，一開始便陷入了相對(duì)弱勢(shì)的地位。最后，群眾監(jiān)督訴求的混亂不但會(huì)削弱群眾監(jiān)督的整體力量，也會(huì)讓受理群眾監(jiān)督的上級(jí)機(jī)構(gòu)不知所措。

正因?yàn)槿绱?，加?qiáng)群眾監(jiān)督的組織化，是當(dāng)前急待補(bǔ)正的第一個(gè)問題。而要解決這個(gè)問題，其一，要通過宣傳和培訓(xùn)等手段，教育群眾逐步懂得如何依靠組織、如何通過組織賦予的合法渠道、如何運(yùn)用組織賦予的各種權(quán)利，來實(shí)施群眾監(jiān)督。即保證群眾監(jiān)督在黨的領(lǐng)導(dǎo)下有組織地開展。其二，黨和政府要端正對(duì)群眾監(jiān)督的態(tài)度，要?dú)g迎、鼓勵(lì)群眾監(jiān)督，為一切合法的群眾監(jiān)督做好配合和支持工作。使群眾今后在面臨監(jiān)督事件時(shí)，能獲得各級(jí)組織的依托。其三，婦聯(lián)、青年團(tuán)、職代會(huì)等群眾組織，要引導(dǎo)群眾在實(shí)施監(jiān)督時(shí)，逐步擺脫自發(fā)的各自為陣狀態(tài)。梳理出最能體現(xiàn)群眾意愿的共性監(jiān)督訴求、整合“分散的群眾個(gè)別監(jiān)督”為“有組織的群眾監(jiān)督”。

(二)群眾監(jiān)督的理性化有待提升

在日常社會(huì)生活中，群眾出現(xiàn)一些情緒化的言談、行動(dòng)無可厚非。但監(jiān)督是一件非常嚴(yán)肅的政治、法律行為，它要求監(jiān)督方必須保持高度的理性。而以監(jiān)督的理性要求來看，目前的群眾監(jiān)督在理性化程度上是有一些欠缺的，具體表現(xiàn)在：其一，以自己的是非為是非，無視現(xiàn)行制度、法規(guī)的價(jià)值準(zhǔn)則。中國群眾在中國傳統(tǒng)文化的熏陶下，形成了自己的一套對(duì)問題的看法、觀點(diǎn)。客觀地說，中國群眾樸素的價(jià)值觀也是很有道理的，但問題是，這些群眾的樸素價(jià)值觀與中國現(xiàn)行制度、法規(guī)的價(jià)值準(zhǔn)則還是有不少差異之處的。當(dāng)這種差異發(fā)生時(shí)，群眾理性的態(tài)度，應(yīng)是以自己的價(jià)值觀服從制度、法規(guī)的價(jià)值準(zhǔn)則，而一些群眾在監(jiān)督時(shí)卻往往情緒化地自以為是。其二，以自己的主現(xiàn)臆斷取代客觀的事實(shí)。群眾在監(jiān)督黨政干部時(shí)，可以有一些主觀的猜測(cè)，也可以有一些合理的推理。但所有的猜測(cè)、推理畢竟不能成為監(jiān)督的真正理由。這就要求群眾必須耐心地深入探究事實(shí)真相，艱難地逐一找尋人證、物證。而一些群眾在監(jiān)督時(shí)全然不懂得這個(gè)基本道理，往往憑一點(diǎn)點(diǎn)跡象再加上一些個(gè)人的想象，就倉促啟動(dòng)批評(píng)、上告等監(jiān)督行為。更為嚴(yán)重的是，當(dāng)群眾監(jiān)督?jīng)]有得到預(yù)期的上級(jí)回應(yīng)時(shí)，又常常想當(dāng)然地認(rèn)為是官官相護(hù)，進(jìn)而演變?yōu)閷?duì)整個(gè)黨和政府組織的不滿。其三，率性而為，全然不顧及客觀現(xiàn)實(shí)的制約。群眾要想實(shí)現(xiàn)對(duì)黨政干部的監(jiān)督，在實(shí)踐中需要尊重客觀現(xiàn)實(shí)，需要講究策略和技巧。比如，當(dāng)發(fā)現(xiàn)監(jiān)督的波及面過大時(shí)，需要準(zhǔn)確選定合適的攻擊點(diǎn)，而對(duì)其他一些需要監(jiān)督的人和事應(yīng)學(xué)會(huì)適當(dāng)暫時(shí)擱置，以免自己四面受敵；比如，在監(jiān)督到一定程度，發(fā)現(xiàn)再深入下去一時(shí)難以奏效，而且會(huì)累及已取得的監(jiān)督效果時(shí)，要學(xué)會(huì)適可而止；又比如，在提出監(jiān)督要求時(shí)，要考慮現(xiàn)行社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)條件和制度的承載量，不能不切實(shí)際地提監(jiān)督要求。對(duì)上述理性要求，一些群眾在監(jiān)督時(shí)根本沒有顧慮到或很少想到。

非理性化的群眾監(jiān)督，表面看起來頗有感染力，而實(shí)乃意氣用事。其結(jié)果：首先，將會(huì)大大降低群眾監(jiān)督的效度。任情緒左右的非理性化群眾監(jiān)督，常常是免不了“熱熱鬧鬧開場(chǎng)，尷尷尬尬收?qǐng)觥?。其次，?huì)讓很多對(duì)群眾監(jiān)督原本心存不滿的人，很輕易地找尋到攻擊群眾監(jiān)督的口實(shí)。最終將會(huì)影響“群眾監(jiān)督”的生存和發(fā)展。

為了全面提升群眾監(jiān)督的理性化水平，辦法有三個(gè)：第一，國家要?jiǎng)?chuàng)辦各種形式的公民學(xué)校、市民學(xué)校，全面向群眾進(jìn)行國情、黨史新中國史、制度法規(guī)的教育。要群眾學(xué)會(huì)用歷史的、辯證的理性思維看問題。第二，黨和政府對(duì)群眾的一些情緒化監(jiān)督行為應(yīng)適當(dāng)?shù)匾龑?dǎo)、解釋。不能縱容，也不能粗暴地壓制指責(zé)。第三，要增加群眾的政治參與機(jī)會(huì)，用更多的政治參與實(shí)踐來推動(dòng)群眾監(jiān)督的理性化水平提高。

(三)群眾監(jiān)督的規(guī)范化有待強(qiáng)調(diào)

在法治社會(huì)，不管群眾的監(jiān)督理由多么充分，其監(jiān)督的途徑只能限于制度的允可范圍之內(nèi)。但事實(shí)上，中國一些群眾在監(jiān)督過程中，有意無意地走入了“非制度參與”的歧路。具體有五種表現(xiàn)：其一，聚眾圍攻政府、暴力沖擊黨和國家機(jī)關(guān)。其二，威脅要自焚、絕食、跳樓等自殘行為，以求達(dá)到某種監(jiān)督目的。其三，以監(jiān)督為名，建立非法組織、開展非法集會(huì)、示威、游行等。其四，違背信訪條例，越級(jí)惡意上訪。其五，惡意散布政治謠言，誹謗中傷黨政干部。

對(duì)上述嚴(yán)重違背政策、法律的非規(guī)范化監(jiān)督行為，一些人對(duì)此表達(dá)了一些理解和同情，認(rèn)為這種非規(guī)范化監(jiān)督行為，絕大多數(shù)是因?yàn)樵谠馐苷睦媲址负?，無法從正規(guī)途徑獲得監(jiān)督結(jié)果，而后被迫作出的無奈選擇。[7]但這種理解和同情，只是基于對(duì)事實(shí)的一種原因分析和道德評(píng)價(jià)，絕不能因此作為對(duì)群眾非規(guī)范化監(jiān)督的辯護(hù)詞。在現(xiàn)實(shí)生活中，群眾通過非規(guī)范化監(jiān)督，雖有時(shí)也能實(shí)現(xiàn)某種監(jiān)督目的，但其后果總體來說是令人不安的。首先，群眾的非規(guī)范化監(jiān)督嚴(yán)重干擾了社會(huì)程序，影響了正常的社會(huì)生活，會(huì)引來社會(huì)大多數(shù)成員對(duì)其的不滿和指責(zé)，從而會(huì)使這種群眾監(jiān)督陷入道義上的孤立，失去社會(huì)的同情和支持。其次，不規(guī)范的群眾監(jiān)督很容易遭被監(jiān)督者反咬一口。其結(jié)果，被監(jiān)督對(duì)象轉(zhuǎn)眼變成了社會(huì)正義、秩序的“維護(hù)者”，而原本的監(jiān)督群眾反而成了被指責(zé)者。最后，不規(guī)范監(jiān)督雖有時(shí)也能使被監(jiān)督者迫于種種壓力答應(yīng)監(jiān)督群眾的監(jiān)督條件，但這種“以非法對(duì)非法”“以暴易暴”的監(jiān)督方式一旦蔓延，對(duì)社會(huì)的損害將比監(jiān)督之前更甚。

有鑒于此，我們支持群眾監(jiān)督，但絕不能以某種理由寬容、同情群眾的非規(guī)范監(jiān)督。而要解決群眾的非規(guī)范監(jiān)督，其對(duì)策有二：第一，必須為群眾監(jiān)督開啟多元的通暢通道，使群眾在監(jiān)督時(shí)可以有遠(yuǎn)比非規(guī)范化監(jiān)督更有效、更便捷的路徑可供選擇。第二，應(yīng)該對(duì)群眾在監(jiān)督時(shí)所采取的非規(guī)范行為進(jìn)行必要的制裁處分，不能因其有正當(dāng)?shù)谋O(jiān)督理由而放任其監(jiān)督行為的不規(guī)范。要讓群眾明白,在監(jiān)督過程中群眾也應(yīng)接受制度、法律對(duì)其的監(jiān)督。

三、群眾監(jiān)督依賴的現(xiàn)實(shí)條件及其完善

群眾監(jiān)督是受許多條件制約的，要完善群眾監(jiān)督，最根本的還是在于完善群眾監(jiān)督依賴的現(xiàn)實(shí)條件。其中最主要的是四個(gè)條件：其一，群眾的素質(zhì)須達(dá)到一定的基準(zhǔn)；其二，群眾監(jiān)督需要的制度供給基本實(shí)現(xiàn)；其三，黨和政府對(duì)群眾監(jiān)督持比較一致的支持態(tài)度；其四，群眾監(jiān)督的政治、經(jīng)濟(jì)、文化環(huán)境得到很大的改善。客觀地說，近年來，群眾監(jiān)督所要依賴的上述條件已有了很大改觀，但從推進(jìn)群眾監(jiān)督的視角來看，完善群眾監(jiān)督所依賴的現(xiàn)實(shí)條件，還有很長一段路要走。

(一)群眾的素質(zhì)條件及其改善

經(jīng)過近幾年的監(jiān)督實(shí)踐，群眾在監(jiān)督中表現(xiàn)出來的素質(zhì)提升十分明顯。第一，群眾監(jiān)督的“政治冷漠感”大大減少，越來越多的群眾參與到監(jiān)督實(shí)踐中來。不但一般的知識(shí)分子群體和工人階級(jí)群眾參與到群眾監(jiān)督的實(shí)踐中來，而且在遭受不公待遇時(shí)常選擇逆來忍受的農(nóng)民群體，以及在面臨黨政機(jī)關(guān)不當(dāng)作為、不作為時(shí)常選擇多一事不如少一事的新興社會(huì)階層人員，也通過各種方式參與到群眾監(jiān)督中。第二，群眾監(jiān)督的能力越來越強(qiáng)。很多群眾在監(jiān)督前對(duì)黨和政府的政策、制度顯然都作過十分詳細(xì)的研讀。在監(jiān)督時(shí)，不少群眾所提供的監(jiān)督證據(jù)、所引用的法律政策依據(jù)、所運(yùn)用的監(jiān)督技巧、所選擇的監(jiān)督渠道，都令人耳目一新。第三，群眾監(jiān)督的視野不斷拓展。最初的群眾監(jiān)督所監(jiān)督的一般多是一些經(jīng)濟(jì)權(quán)利問題，但現(xiàn)在，一些政治權(quán)利、文化權(quán)益、環(huán)保權(quán)利等，也越來越多地出現(xiàn)在群眾監(jiān)督的內(nèi)容中。

盡管如此，相對(duì)于黨對(duì)群眾監(jiān)督的要求，一些群眾素質(zhì)仍有待提高。其一，要提高知識(shí)素養(yǎng)。任何一個(gè)監(jiān)督事件，背后都有其深刻的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)背景。對(duì)一件監(jiān)督事件的來龍去脈要全面地了解，需要很扎實(shí)的全面的知識(shí)素養(yǎng)。很多群眾在開始監(jiān)督時(shí)，由于缺乏必要的知識(shí)儲(chǔ)備，以致要么在監(jiān)督中失之片面、表面，影響監(jiān)督的深刻性，要么經(jīng)常被突然冒出的反擊理由所擊暈，使群眾監(jiān)督陷入被動(dòng)。其二，要加強(qiáng)法律素養(yǎng)。群眾在監(jiān)督黨政干部時(shí)，要懂得正確運(yùn)用法律手段。在法律對(duì)監(jiān)督業(yè)已作出裁決后，群眾無論心中是否滿意裁決結(jié)果，都要服從法律裁決。但現(xiàn)實(shí)情況是，法律素養(yǎng)在當(dāng)今一些群眾身上是欠缺的，他們或不相信法律，或認(rèn)為監(jiān)督走法律程序太麻煩，或不懂法律，結(jié)果監(jiān)督黨政干部最后常常導(dǎo)致自己反被指責(zé)。其三，要強(qiáng)化心理素養(yǎng)。群眾在對(duì)黨政干部實(shí)行監(jiān)督過程中，一般情況下均處于相對(duì)弱勢(shì)地位，這也就決定了群眾要實(shí)現(xiàn)監(jiān)督結(jié)果，需要耗費(fèi)大量的時(shí)間、精力，需要經(jīng)過漫長的等待，需要面對(duì)常?？赡艹霈F(xiàn)的監(jiān)督曲折乃至監(jiān)督失敗。當(dāng)群眾在監(jiān)督中真正面臨上述狀況時(shí)，一些人要么很快放棄監(jiān)督，要么走向“非制度化監(jiān)督”途徑。因此，群眾在實(shí)施監(jiān)督時(shí)顯然應(yīng)作好必要的心理準(zhǔn)備。其四，要培養(yǎng)大局素養(yǎng)。群眾監(jiān)督一開始往往是基于一己之私利，但是群眾監(jiān)督發(fā)展下去，理應(yīng)超越一己之私利。比如當(dāng)一個(gè)群眾發(fā)現(xiàn)一件損及很多群眾的事(如一些壟斷部門的亂收費(fèi))，其數(shù)額不大，如為私利計(jì)，縱然監(jiān)督成功，也是得不償失。而有大局素養(yǎng)的群眾則會(huì)不計(jì)個(gè)人得失，挺身監(jiān)督，造福大眾。又比如，對(duì)自己無關(guān)卻有損國家整體之事，大局意識(shí)又可能促使群眾提起“公益訴訟”。這種大局意識(shí)是日前群眾素質(zhì)中最為欠缺的。

(二)群眾監(jiān)督的制度供給及其改善

從表面上看，群眾監(jiān)督的制度供給缺位問題，應(yīng)該說是解決了。其一，從群眾監(jiān)督的權(quán)利看，《中國人民共和國憲法》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》(2016年)規(guī)定群眾有知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、利益受尊重權(quán)、批評(píng)權(quán)，乃至游行、示威權(quán)。其二，從群眾監(jiān)督渠道看，已有的及近年來相繼推出的制度有：“公述民評(píng)制度(杭州)”“民主協(xié)商制度”“聽證制度”“對(duì)話制度”“信息公開制度”等。其三，從群眾監(jiān)督的方式而言，近年來推出的有“詢問”制度、“質(zhì)詢”制度、“彈劾”(部分地區(qū))制度、“罷免”制度、“民告官”制度等。

但是，上述與群眾監(jiān)督相關(guān)的制度供給只是一種表層工作。為完善群眾監(jiān)督，其一，必須盡快解決群眾監(jiān)督制度的細(xì)化問題。宏觀的制度安排當(dāng)然需要，但如果只滿足于此，沒有對(duì)已供給制度給予具體可操作的、細(xì)節(jié)方面的制度設(shè)計(jì)，那么，宏觀的制度安排只能是一種擺設(shè)。像監(jiān)督權(quán)、罷免權(quán)在現(xiàn)實(shí)中，群眾感到難以行使，其癥結(jié)就在缺乏權(quán)利制度的細(xì)化。其二，要解決群眾監(jiān)督制度的掣肘問題。一些制度據(jù)稱是為了規(guī)范群眾監(jiān)督，對(duì)群眾監(jiān)督作了一些限制。而這些限制對(duì)群眾監(jiān)督的發(fā)展可能未必有利。比如，在群眾監(jiān)督時(shí)，要群眾承擔(dān)“全部舉證”責(zé)任；群眾在建立社團(tuán)、協(xié)會(huì)時(shí)非得有“主管單位”等等規(guī)定，就值得商榷。其三，要解決群眾監(jiān)督制度的支撐問題。制度一旦出臺(tái)，理當(dāng)要保證其得以執(zhí)行。而要保證制度得以執(zhí)行，勢(shì)必要解決制度的支撐。其中最關(guān)鍵的支撐有三個(gè)：以法律支撐制度；以明確的執(zhí)行責(zé)任人、執(zhí)行責(zé)任部門支撐制度；以完善的配套條件支撐制度。

(三)黨和政府對(duì)群眾監(jiān)督的配合及其改善

近年來，絕大多數(shù)地方黨和政府對(duì)群眾監(jiān)督總體上始終持肯定的態(tài)度。為配合群眾監(jiān)督的開展，許多地方黨和政府采取了一系列積極舉措：其一，在宣傳上，鼓勵(lì)群眾積極行使憲法、法律賦予群眾的民主權(quán)利，向有關(guān)部門和司法紀(jì)律機(jī)構(gòu)反映情況，投訴問題，一些地方甚至還對(duì)群眾的一些監(jiān)督行為提供物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。其二，大力拓展群眾監(jiān)督的通道。如開通熱線電話、網(wǎng)站，告知投訴地點(diǎn)，領(lǐng)導(dǎo)主動(dòng)下基層征求群眾意見等，大大方便了群眾監(jiān)督。其三，用行政手段敦促體制內(nèi)的黨政干部接受監(jiān)督。如一些地方出臺(tái)制度，要求行政首長在面臨群眾告官時(shí)，必須出庭應(yīng)訴；一些地方規(guī)定面臨群眾投訴后，必須在規(guī)定時(shí)間內(nèi)給以投訴群眾及時(shí)答復(fù)等等。其四，警告黨內(nèi)、政府內(nèi)干部不得以行政手段阻擾、干擾群眾監(jiān)督，否則給以黨紀(jì)、政紀(jì)處分，乃至法律懲處。

上述黨和政府的配合、支持舉措大大推動(dòng)了群眾監(jiān)督的開展，不過，為了進(jìn)一步完善群眾監(jiān)督，黨和政府的配合和支持還需有所突破：其一，應(yīng)著力培養(yǎng)、訓(xùn)練群眾，提高群眾的監(jiān)督水平。這是黨和政府為推進(jìn)群眾監(jiān)督的最需著力之處。具體而言，今后黨和政府要大力向群眾提供各種政治參與的實(shí)踐機(jī)會(huì)，如吸納群眾討論公共事務(wù)、推廣各種基層民主選舉等，以在實(shí)踐中提升群眾的政治參與能力。其二，應(yīng)盡量為群眾監(jiān)督提供種種便利條件。比如：要大力推廣陽光政務(wù)、信息公開，使群眾在今后監(jiān)督時(shí)能避免信息不對(duì)稱的尷尬；又比如，當(dāng)群眾在監(jiān)督中感到不知所措時(shí)，能及時(shí)從黨和政府中得到政策、法律的指導(dǎo)。其三，應(yīng)加強(qiáng)黨和政府內(nèi)部的監(jiān)督和管理，防止在面臨群眾監(jiān)督時(shí)出現(xiàn)黨政部門間相互包庇、干擾群眾監(jiān)督的狀況。為此，一方面，應(yīng)強(qiáng)調(diào)黨政干部及黨政部門受群眾監(jiān)督時(shí)，須采取嚴(yán)密的回避措施；另一方面，對(duì)一些受理群眾監(jiān)督的部門和人員，應(yīng)給以相對(duì)獨(dú)立的處置權(quán)益和嚴(yán)格的紀(jì)律約束。其四，要解決國家范圍內(nèi)支持、配合群眾監(jiān)督“不平衡”的問題。一般而言，在中央、省市一級(jí)，對(duì)群眾監(jiān)督的支持、配合比較積極一些，而在不少基層，則對(duì)群眾監(jiān)督的應(yīng)付性、排斥性強(qiáng)一些；在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，群眾監(jiān)督一般更能得到黨和政府的回應(yīng)，而在一些落后地區(qū)，則這種來自黨和政府的回應(yīng)要差得多。要解決這種不平衡局面，一方面，上級(jí)黨和政府今后督促、推動(dòng)群眾監(jiān)督的重點(diǎn)，要適當(dāng)向一些基層和落后地區(qū)傾斜；另一方面，要大力推廣縱向、橫向的干部交流力度，以逐漸消除各地對(duì)群眾監(jiān)督理解上的、回應(yīng)上的差距。

(四)群眾監(jiān)督的政治、經(jīng)濟(jì)、文化環(huán)境及其改善

群眾監(jiān)督與所處的社會(huì)生態(tài)息息相關(guān)，只有國內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化環(huán)境改善了，群眾監(jiān)督才能走向完善：

其一，群眾監(jiān)督呼喚政治環(huán)境的改善。就目前而言，一是群眾監(jiān)督的政治氣氛還要更加寬松，要防止2006年重慶彭水縣秦中飛詩歌“誹謗”案的重演，[8]對(duì)群眾監(jiān)督中出現(xiàn)的一些偏差和過失應(yīng)重在引導(dǎo)、規(guī)范，不能一味指責(zé)，更不能打擊。二是應(yīng)發(fā)展、健全政治上的利益表達(dá)機(jī)制。利益表達(dá)機(jī)制發(fā)展、健全了，一方面，群眾的一些意見和利益訴求就能在一些政府政策舉措之中得到體現(xiàn)，因而減少了監(jiān)督的必要性(事前)，另一方面，一旦群眾發(fā)現(xiàn)利益受損，便能很容易尋找到監(jiān)督之道(事后)。三是政府運(yùn)作的規(guī)范性應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)。如果政府內(nèi)職責(zé)能得以理清，規(guī)則清晰，那么群眾問起責(zé)來，被部門間相互推諉的概率，便會(huì)小得多了。

其二，群眾監(jiān)督呼喚經(jīng)濟(jì)環(huán)境的改善。經(jīng)濟(jì)環(huán)境看似與群眾監(jiān)督關(guān)聯(lián)不大，實(shí)則關(guān)系非常密切。首先，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是群眾監(jiān)督的經(jīng)濟(jì)前提。如果一個(gè)地區(qū)生產(chǎn)力水平還很低，很多人還在為基本生活需求而奔忙時(shí)，一般是很少會(huì)顧及監(jiān)督的。其次，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)達(dá)是群眾監(jiān)督的必要條件。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)使得很多的群眾擺脫了單位的束縛，產(chǎn)生政治參與的需求。因此，很多群眾才能勇敢地、平等地面對(duì)政府部門及其工作人員，才會(huì)想到監(jiān)督。最后，經(jīng)濟(jì)的多元化是群眾監(jiān)督的輔助條件。經(jīng)濟(jì)的多元化使群眾有了更多的橫向交流、比較機(jī)會(huì)，在交流、比較中會(huì)增加群眾的監(jiān)督意識(shí)和監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，多元化經(jīng)濟(jì)中會(huì)自然地涌現(xiàn)出一批經(jīng)濟(jì)精英，他們會(huì)成為群眾監(jiān)督的引領(lǐng)者和組織者，會(huì)帶動(dòng)整個(gè)行業(yè)、地區(qū)的群眾監(jiān)督。

其三，群眾監(jiān)督呼喚文化環(huán)境的改善。目前群眾監(jiān)督中出現(xiàn)的一些問題，如果追溯下去，大多跟中國的文化環(huán)境有很大關(guān)系。要推動(dòng)中國的群眾監(jiān)督：首先，在宣傳教育中，對(duì)中國的傳統(tǒng)文化要進(jìn)行再反思，對(duì)諸如“清官情節(jié)”“和為貴”“暴民崇拜”等有損正常群眾監(jiān)督的理念，要旗幟鮮明地批判，不能在電影、小說等大眾宣傳中混淆是非，更不能對(duì)其胡亂吹捧。其次，要有意識(shí)地對(duì)國民灌輸“人民當(dāng)家做主”“權(quán)力制約”“信任不能代替監(jiān)督”等先進(jìn)政治學(xué)理論，使群眾和監(jiān)督對(duì)象雙方都能真正理解為什么要實(shí)行群眾監(jiān)督，如何開展群眾監(jiān)督。最后，要加大地區(qū)間、中外間的文化交流，讓普通群眾在各種形式的文化交流中感受各地、各國群眾監(jiān)督的優(yōu)劣得失，從而提高自己的監(jiān)督水平。