江 渝 胡玨稀

(四川行政學院，四川成都 610072)

“放管服”是“簡政放權”、“放管結合”和“優(yōu)化服務”的簡稱，是本輪行政審批制度改革的一套“組合拳”，也是行政審批制度改革中互為前提，又逐次展開的政府治理活動的一個協(xié)同整體。首先，“簡政”，簡的是政府的事務,“放權”放的是政府的權力，實質是要理順政府與市場、政府與社會之間的關系,減少政府不必要的事務,減少政府對經濟、社會、文化不必要的干預，把有限的政府資源用在真正需要管理、服務、監(jiān)督的方面，實現(xiàn)政府的現(xiàn)代治理目標。其次，放管結合的實質是對簡政放權的統(tǒng)籌與監(jiān)管機制的創(chuàng)新。只有科學地厘清“放”的范圍、創(chuàng)新政府的監(jiān)管機制、優(yōu)化政府協(xié)作機制、發(fā)揮市場和社會組織的自律機能，簡政放權的效果才能真正體現(xiàn)出來，簡政放權的舉措才能真正落到實處，簡政放權的效應才能持續(xù)。再次，優(yōu)化服務是簡政放權“減法”中的“加法”?！昂喺辈皇窍魅跽毮?、“放權”不是減掉責任，不是只做“減法”，而是把政府職能更多的轉化到服務管理上，即要在優(yōu)化服務上做“加法”，融入更多的服務元素到簡政放權中去，更多的服務于民、更好地服務于民，使人民獲得更多的實惠和便捷。因此，“放管服”實質是政府職能轉變、管理轉型和治理創(chuàng)新。這里“放管服”必然涉及政府體系中管理體制、部門職責、政府層級、運行機制、技術平臺、法制保障等各子系統(tǒng)發(fā)揮。任何組織要發(fā)揮其所承擔的社會功能，其內部子系統(tǒng)的協(xié)同最為關鍵，當其社會功能的變化，其協(xié)同機制也必將發(fā)生轉變。

協(xié)同論告訴我們，系統(tǒng)內部各個子系統(tǒng)間的協(xié)同效應決定系統(tǒng)是否能發(fā)揮出整體效應、呈現(xiàn)有序狀態(tài)。各子系統(tǒng)協(xié)同得好，系統(tǒng)的整體性能就好。如果一個組織系統(tǒng)內部各子系統(tǒng)之間相互協(xié)調配合，圍繞共同目標齊心協(xié)力地運作，就能化解子系統(tǒng)之間甚至是相互抵觸的子系統(tǒng)之間的矛盾和沖突，使組織結構從無序走向有序，從而產生1+1>2的協(xié)同效應，形成整體功能。反之，如果一個組織系統(tǒng)內部各子系統(tǒng)之間互相掣肘，互相牽制，甚至沖突摩擦不斷，不能很好地協(xié)同甚至不協(xié)同，就會使得整個管理系統(tǒng)內部內耗增加，不僅使各子系統(tǒng)難以發(fā)揮其原有的功能，而且整個系統(tǒng)也會陷于混沌無序的狀態(tài)，無法形成合力，整體效應和功能也就無從談起。而本輪行審改革經過五年多的歷程，行政審批事項改革的數量巨大，但其成效并不同步，大有事倍功半之勢。調查中認為本輪行審改革后，市場化驅動力得到了有效的釋放的只占11.29% 。又如調查中認為取消和下放的審批事項含金量低的人占36.29%，說明削減審批事項的數字指標，與企業(yè)和群眾的“解渴”程度期望還有較大的差距。體制改革滯后、部門間監(jiān)管職能交錯、邊界不清、事中事后協(xié)同監(jiān)管難，信息不共享、標準不統(tǒng)一、審批信息系統(tǒng)各自為政，互相掣肘，互相牽制等問題仍然困擾著政府體系的運行。如調查中認為本輪行審改革到現(xiàn)階段，進一步深化改革的難點應在放管結合狀況的占53.22%。地方政府“放管服”的協(xié)同性，已逐漸成為深化行政審批體制改革的一個瓶頸。因此，我們認為 “放管服”協(xié)同機制的建構和完善，是當前行審改革亟待加強的重要工作。這里結合本課題組于2018年3月至6月在四川成都等地，就涉及“放管服”協(xié)同機制的政府管理體制、部門職責、政府層級、運行機制、技術平臺、法制保障等問題，所作的問卷調查做一分析并提出相應對策建議。主要涉及“放管服”的統(tǒng)籌和規(guī)劃、行政審批體制的改革、部門協(xié)同的管理與績效問責、溝通交流機制與信息資源共享、放管結合的監(jiān)督機制等方面。

一、 “放管服”改革中的統(tǒng)籌和規(guī)劃

“放管服”是一項牽一發(fā)動全身的社會系統(tǒng)工程，因此，改革推進機制必須進行整體謀劃，合理布局，策略推進。從行政審批制度改革的實踐中可以看出，單個地方或者單個部門孤軍奮戰(zhàn)很難打破部門間的“柏林墻”，實現(xiàn)“放管服”協(xié)同。一些由部門牽頭推進的行政審批模式改革，往往是不徹底的，而牽頭的層級越高，統(tǒng)籌能力越強，則改革的力度則越大，改革取得的實效就越大。因此，“放管服”運行涉及政府眾多部門，必須加強統(tǒng)一的領導和規(guī)劃。目前各地都成立了推進職能轉變協(xié)調小組。但發(fā)揮的作用差別較大。一部分地方領導組織機構統(tǒng)籌和規(guī)劃能力偏弱。調查中知道本地區(qū)審批改革領導小組和專項小組的，定期召部門間聯(lián)系工作會議，對本地區(qū)各地行政審批改革事項進行全面梳理，加強整體指導的干部只占調查的12.91%。有70.97%的干部不知本地區(qū)或本系統(tǒng)召開過“放、管、服”改革經驗總結推廣和宣傳引導工作會議。認為地方編制委員會(編辦)在充分發(fā)揮推進職能轉變，有規(guī)劃、協(xié)調、督促作用明顯占21.77%；有一定指導和協(xié)調作用占33.07% ；發(fā)揮的指導和協(xié)調作用不明顯占到了45.16%。認為本地審改領導小組從制度上和組織體系上推進“放、管、服”的協(xié)同運行方面，效果明顯只占37.90%，認為作用不大占20.97%。二是改革中地方政府缺系統(tǒng)謀劃，缺改革專門人才，存在不系統(tǒng)、不協(xié)同、不深入、不落地等現(xiàn)象。是否立足當地經濟社會發(fā)展制定一攬子改革舉措，不少地方缺乏謀劃，如調查中認為“放管服”協(xié)同存在的主要問題，歸于上位政策和規(guī)劃原因的人占51.62%，歸于部門的占34.53%，歸于工作流程的占13.85%。

在行政審批制度改革中，統(tǒng)一的領導和規(guī)劃是協(xié)調各部門改革進度，保證改革力度的內在要求。在推進行政審批制度改革的過程中，中央政府將改革的領導小組調整為中央編辦之后，各地方也按照中央的統(tǒng)一部署，在省一級單位也將行政審批改革的領導權交由地方編辦，統(tǒng)領簡政放權以及行政審批改革的各項工作。但在市縣級單位，雖然當地領導都很重視行政審批制度改革工作，支持審批方式的創(chuàng)新，把簡政放權與建設服務型政府結合起來，但是市縣編辦人力資源、研究能力以及統(tǒng)籌力度都不如省級編辦，在改革過程中難以承擔領導的重任，即便在改革工作力度較強的地方，也存在由編辦負責、法制辦負責以及行政服務中心負責三個不同的部門責任的情況?？偟膩碚f，編辦比其他機構更具有整體推進改革的優(yōu)勢，可以借助地方架構，由當地一把手擔任改革領導小組組長，建立強有力的行政審批改革領導機構。這種領導小組一方面可以顯示出改革的決心，方便調配各方資源力量，另一方面地方編辦在體系內可以與中央編辦以及省編辦保持聯(lián)系，及時了解行政審批改革的整體進度，與中央步調保持一致。

建議明確各地政府以推進職能轉變協(xié)調小組作為主管機構，可以與各級黨委的全面深化改革領導小組，或者與政府的行政審批制度改革工作領導小組兩塊牌子一套人馬。下設若干工作小組，統(tǒng)籌“放管服”工作，不一定完全對等中央政府，但設置政府監(jiān)管改革小組和政務服務體系建設小組應該成為選項，協(xié)調小組辦公室可以與各級審改辦合二為一，也可根據研究或統(tǒng)籌力量設在政府辦，這樣的機構設置有利于上下銜接和統(tǒng)籌協(xié)調。各地方在全面深化改革領導小組或者推進職能轉變領導小組統(tǒng)一領導下，因地制宜、因時制宜、統(tǒng)籌謀劃一個地方的改革工作，避免以文件落實文件、不協(xié)同、難落地等問題。工作小組，建議由編辦負責，從監(jiān)察局、法制辦以及政務中心管理辦公室等多個部門抽調有經驗的、責任心強的人員，根據審批改革涉及的內容，組成不同的改革專題小組，例如，信息共享建設和審批系統(tǒng)集成建設工作，可以由信息化管理部門來具體負責;流程優(yōu)化和并聯(lián)審批平臺建設工作，則可以由政務服務中心來負責;權力公開和依法行政工作則交由法制辦負責;改革考評和監(jiān)察問責工作，則可以考慮由紀檢部門和人事績效考核部門負責。除此以外，也要借助體制外專家學者的專業(yè)力量，讓學術理性打破制度慣性，協(xié)助推進頂層設計和統(tǒng)一規(guī)劃。

二、“放管服”改革中的行審體制改革

“放管服”協(xié)同涉及行政審批制度改革需要突破的問題，主要權責的定位問題。盡管各級政府都經過了前期的“三單”梳理，但實施操作起來還是存在一系列問題。調查中行政審批事項涉及本機構多部門達45.97% ，涉及多機構38.71%。權責在機構之間、部門之間的劃分有難度且行審項目變化后，單位、部門的責任有變化占61.02%，仍有11.02%沒變化。行政審批事項標準化程度不高，如調查中行政審批項目中完善的審批告知、回復、復議、審查和終結等制度，有且較為普遍只占31.20%。調查中還發(fā)現(xiàn)，基層政府審批權限不夠卻要承擔不匹配的審批責任情況，仍有50.91%。調查中權責同步下放只占66.93% 。權力下放之后基層政府和部門的審批人員編制的設置、審批經費沒變化仍占66.93%。2016年8月16日，國務院發(fā)布《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》(國發(fā)〔2016〕49號)，提出要合理劃分各層級政府財政事權與支出責任。目前地方政府行政審批還存在市與區(qū)(市)縣事權劃分不清楚的問題。在同級政府內各職能部門間的職權劃分也存在問題。盡管政務中心的形成，變革了傳統(tǒng)政府組織模式，有效集中部門審批權力，是破解政府管理碎片化問題的一個組織創(chuàng)新，初步的解決了跨部門橫向溝通協(xié)作問題，為“放管服”協(xié)同搭建良好的運行載體上發(fā)揮了關鍵性的作用。但目前地方政務服務中心并沒有充分發(fā)揮整合協(xié)同的作用，部分政務中心的實際作用在于為進駐中心的各個單位進行日常行政管理，中心設置的窗口也只是被視為集中收取申請的“傳達室”。而作為國家機構的一次重大改革，行政審批局的設立似乎更加符合整體政府建設理念，它是整體政府建設理念下，國家在行政審批領域進行的一次創(chuàng)新性的嘗試。但這里既涉及如何理順與原有體制的銜接，更涉及事中事后監(jiān)管和優(yōu)化服務的協(xié)同聯(lián)動體制和機制的創(chuàng)新問題。理順行政審批體制與監(jiān)管體制，已成為本輪深化行審改革邁不開的一道坎。必須從體制上提升“放管服”的協(xié)同性。

第一，需合理劃分地方政府各級的事權。以成都市為例：如建設項目按照流程審批，一個建設項目的部分行政審批權力屬于成都市本級，部分行政審批權屬于區(qū)(市)縣，這種體制帶來的問題是行政相對人在市、區(qū)(市)縣兩頭跑，增加了辦事成本，也降低了行政效率。行政審批權是政府承擔事權責任的手段，其服務于政府事權。應合理劃分成都市本級與區(qū)(市)縣事權范圍，在兩級政府事權范圍劃分清楚的情況下，再合理劃分兩級政府的行政審批權。市本級與區(qū)(市)縣政府事權劃分的原則是：(1)兩級政府事權原則上不重疊交叉，一種事權只授予一級政府；(2)能夠由區(qū)(市)縣政府承擔的事權，原則上由區(qū)(市)縣政府承擔。成都市本級與區(qū)(市)縣政府行政審批權劃分的原則是：(1)根據政府的事權確定行政審批權的歸屬，行政審批權由承擔事權一級政府行使；(2)能夠下放至區(qū)(市)縣政府的行政審批權，原則上下放至區(qū)(市)縣政府。

第二，理順行政審批機關與原行政主管部門的關系。實行行政審批局運行的地方政府，其過程中所涉及的權力協(xié)調性問題共包含兩個方面。一是集中許可權和分散的監(jiān)督權、處罰權、強制權之間的協(xié)調和配合。行政審批局的建構實現(xiàn)了行政許可權的高度集中，但為了對其實行更好的制約，當前又對監(jiān)督權進行了分散，監(jiān)管分離之后的協(xié)調配合則是不可忽視的另一個方面。實行行政服務中心模式的區(qū)(市)縣，行政審批權仍然由原行政主管部門行使，行政主管部門承擔實施行政許可及對被許可人實施監(jiān)督的責任。實行行政審批局模式的區(qū)(市)縣，行政審批權從原行政主管部門分離出來，行政審批局行使行政審批權，原行政主管部門承擔實現(xiàn)行政目標的責任和對被許可人實施監(jiān)督的責任。行政審批局的行政審批權原本是實現(xiàn)行政目標的一種手段，行政審批權劃分至行政審批局后，原行政主管部門為實現(xiàn)行政目標，對行政審批局行使行政審批權的行為享有監(jiān)督權，監(jiān)督其利用行政審批權實現(xiàn)行政目標。行政審批局與行政主管部門之間應當建立信息共享機制，以此保障行政目標的實現(xiàn)。

第三，統(tǒng)一地方政府區(qū)(市)縣行政審批體制。橫向上看，地方政府一般在市區(qū)(市)縣總體上采用行政審批局和行政服務中心兩種模式。以成都市為例：武侯區(qū)、新津縣采用行政審批局模式，主要行政審批權集中至行政審批局，由行政審批局行使。其他區(qū)(市)縣采用行政服務中心模式，實行審批場所集中，行政審批權仍保留在行政主管部門?？v向上看，成都市內行政審批體制有兩種類型：一級審批和兩級審批。在天府新區(qū)成都直管區(qū)，管理委員會一方面行使區(qū)縣一級行政審批權，同時成都市行政主管部門也通過協(xié)議方式將市本級行政審批權授予其行使，因此，天府新區(qū)成都直管區(qū)實際上行使了兩級政府的行政審批權，實行一級審批體制。其他區(qū)(市)縣則采用兩級審批體制，成都市本級和區(qū)(市)縣分別行使行政審批權。這里建議在推進“放、管、服”改革時，從橫向與縱向兩個維度統(tǒng)一區(qū)(市)縣行政審批體制。

三、“放管服”改革的部門間協(xié)同與績效問責

“放管服”涉及多部門的協(xié)同合作管理和績效問責。部門聯(lián)動合作過程中還存在合作不順、協(xié)調不暢的問題。如事后監(jiān)管，盡管目前政府監(jiān)管工作已初步采取綜合執(zhí)法的工作方式，多方聯(lián)動一定程度上提高了工作效率，但仍然存在一些實際問題。比如以相繼重組成立的市場監(jiān)督管理局為例，工商、質檢、食藥監(jiān)等部門雖然已重組為一個單位，并且改為屬地化管理，但是在工作過程中依然采用傳統(tǒng)的垂直管理的管理方式，仍是各自條線的上級部門指導業(yè)務工作。這樣一來，在綜合執(zhí)法的工作過程中，各個部門仍舊按照各自系統(tǒng)的不同工作流程開展工作，遵循的是各自系統(tǒng)內部的工作方式、工作標準、工作原則和重點工作對象，缺乏相應的改變和融合，溝通和交流，在綜合執(zhí)法工作的協(xié)調運作方面存在缺失，實際上造成工作效率的降低，工作進度滯后，任務的完成情況不夠理想。如果綜合執(zhí)法的專業(yè)部門之間不能有機結合，那么綜合執(zhí)法就只是簡單的算術加法，不能產生有機地整合，仍舊是各自為政的分段監(jiān)管，難以達到常態(tài)化、長效化的效果。又如商事登記制度改革中，工商部門推動“先照后證”改革，然而，從發(fā)執(zhí)照到申領許可證之間的時間環(huán)節(jié)里很容易出現(xiàn)監(jiān)管空檔期，目前缺乏相應的信息機制、工作機制來加以補充完善。本次調查中發(fā)現(xiàn)機構間，或本單位部門間的統(tǒng)籌、銜接和配套工作，主要通過：定期的聯(lián)系會議制度協(xié)調只占20.97% ；對等部門協(xié)調只占25.80%；而上級協(xié)調占53.23%。協(xié)調制度化程度不高、面并不寬。地方行審改革中，部門和層級間的聯(lián)動通過縱向協(xié)同的們占53.23%；橫向聯(lián)動僅占21.77%。

“放管服”的協(xié)同，目前各地也有一些級別較高的議事協(xié)調機構、跨部門專項政策或工作組到部門聯(lián)席會議，但實際協(xié)調的實際效果并不明顯，特別是政策法規(guī)不一致、管理精細化不足、責任機制缺乏是其重要原因。因此，強化部門協(xié)同的精細化管理與績效問責，在深化行審改革中的作用就特別重要。

第一，加強機構分工及協(xié)調的精細化管理。實施精細化管理就是要將目標細化、標準細化、任務分解、流程細分、量化考核，實施精確決策、精確控制、精確考核,把管理的對象逐一分解，量化為具體的數字、程序、責任，使每一項工作內容都能看得見、摸得著、說得準。具體到協(xié)調機構的管理上，就是要明確協(xié)調機構設立、分工及運行的制度標準等。例如，以法律法規(guī)的形式明確協(xié)調機構設立的條件、審批的程序、監(jiān)管過程，對各部門的職責進行細化和量化。職權法定是依法行政的原則，如果行政法律規(guī)范將各部門的職責權限跨部門協(xié)同關系建立時也應該從這五個方面明確各個部門的責任，此外還應詳細規(guī)定協(xié)調的組織層次、信息溝通的渠道、爭端解決機制，甚至不同機構每年召開會議的次數等內容。只有規(guī)則明確、任務具體，才能將責任 落實到具體的人，才能推動協(xié)同目標的實現(xiàn)。

第二，激勵和問責機制的缺失，導致部門間協(xié)同的動力不足，協(xié)調的隨意性很強,所以必須建立多部門參與的行審改革事項績效評估制度，以績效契約或績效承諾書化。作為連接媒介的管理結構和工具,對目標實現(xiàn)的績效評估和隨之而來的獎懲制定統(tǒng)一的、普遍適用的制度，使參與部門能夠得到與之貢獻相一致的協(xié)調收益。跨部門協(xié)同需要建立的是一個鼓勵應急、創(chuàng)新和學習的責任體系，是一個能夠對員工產生激勵的責任體系。良好的績效評估制度為協(xié)同活動的各方勾畫出共同努力的前景，在實踐中能夠更好地集中員工和管理者、領導者的注意力；網絡績效管理能夠提高中層管理者和員工的工作滿意度，因為明確的績效評估可以帶來人事上的更新和提職。同時，打破組織邊界和障礙、完成過去十分困難的工作,也會提高他們的工作興趣和信心，提高他們的績效，讓參與者逐步享受協(xié)同帶來的收獲強化協(xié)同動力的持續(xù)。

第三，建立和完善行政協(xié)助制度，實現(xiàn)部門協(xié)調法制化。建立行政協(xié)助制度，首先要確立協(xié)調是所有政府部門的基本職責。突破依賴上級進行協(xié)同的傳統(tǒng)路徑，以法律的形式明確規(guī)定只要是部門職權范圍內的事情，不論哪一級別的政府機構，都可以對更高的機構或部門采取行動，相關部門也必須予以配合;其次，對協(xié)調職責進行定義和分類，列舉所有帶有協(xié)調性質的行政行為，將其納入部門職責。最后，以法律形式對機構之間的協(xié)助行為做出明確的規(guī)定。目前我國政府盡管在部分法律及相關通知文件中強調了部門的協(xié)調義務，或者對相關成員部門的具體職責進行了羅列，但是對這些部門之間如何協(xié)助與配合，卻缺乏詳細的說明，“點與點之間難以連成線,形成面”以至于難以發(fā)揮出“協(xié)同”的效能。因此，建立行政 協(xié)助制度也要遵循精致化管理的原則，從行政協(xié)助的啟動、行政協(xié)助的程序、行政協(xié)助的拒絕、行政協(xié)助的費用、爭議及處理等多方面加以規(guī)定，通過 嚴格的程序消除責任和義務的真空，消除管理上的漏洞，并通過反饋機制在有關部門之間形成監(jiān)督。顯然，如果法律確認了嚴格的行政協(xié)助制度，就可以為各種形式的協(xié)同關系提供法律依據，從而從法律上嚴格限制部門的權力邊界，確認部門的責任邊界。

四、“放管服”的信息資源共享與溝通交流機制

信息的互通和共享是跨部門協(xié)同行動的必要前提，也是“放管服”協(xié)同的基礎條件。傳統(tǒng)政府按區(qū)域、級別、行業(yè)劃分，各部門獨成一體，各自為政。政府大多數部門已經建立了自己的網站,但各個部門和地區(qū)各自收集、發(fā)布信息，信息只是在各自的管轄范圍內使用，不同系統(tǒng)之間缺乏能夠相互連接信息的通道，因而數據被獨立封存，相互之間缺乏應有的關聯(lián)，難以發(fā)揮出信息應有的整體效應。反映在行審改革中，政府“放管服”信息資源的相對離散、關聯(lián)性不強，既造成了開發(fā)利用率低，也無法滿足跨部門業(yè)務協(xié)作與服務協(xié)同對共享的要求。本次調查系統(tǒng)審批服務平臺在建設中仍占18.01% 。行政審批項目“線上”與“線下”的運作以“線上”為主，“線下”為輔，13.71%；“線下”為主，“線上”為輔，58.06% ；只能“線下”仍占28.23%。行審改革過程中，政務數據資源共享程度較高只占11.29%；系統(tǒng)正在建設中51.61%；37.10%還在規(guī)劃中。行審改革成效，沒納入政府績效評估體系仍占41.13%。要改變這一不利局面，就需要我們從理念上提高對跨部門協(xié)同共享目標、使命、價值追求等方面的認識，加快政府基礎信息資源建設，促進其在各部門之間廣泛共享與高效使用。

第一，加快信息共享平臺的建設，創(chuàng)建行政審批事項全過程的運行平臺。2015年2月6日，李克強總理在國務院常務會議上明確了轉變政府職能的措施，運用互聯(lián)網和大數據技術，加快建設在線審批監(jiān)管平臺，推進網上受理、辦理、監(jiān)管“一條龍”服務。在網絡環(huán)境極其復雜的情況下，要堅持以審批信息資源共享為原則，建設各審批部門業(yè)務整合協(xié)同網上平臺，實現(xiàn)數據資源共享，網上并聯(lián)審批系統(tǒng)就是利用電子政務平臺發(fā)展并聯(lián)審批的最新發(fā)展成果，必須正確處理好和利用好現(xiàn)有的政務內網、互聯(lián)網、行政權力網等電子政務平臺，發(fā)展安全快捷的行政審批網絡系統(tǒng)。國家層面要盡快統(tǒng)一政務外網的建設標準，制定政務系統(tǒng)服務協(xié)同框架。行政審批協(xié)同客觀上要求以政府部門橫向一體化建設為前提，推進行政審批服務業(yè)務縱向一體化，必須依托標準化建立省級行政區(qū)域內政務服務中心行政審批系統(tǒng)信息技術標準，通過統(tǒng)一的數據交換平臺，從縱向上形成各級政務服務中心之間規(guī)范統(tǒng)一、上下聯(lián)動的行政審批電子網絡體系，有效解決同一行政審批業(yè)務在不同部門之間的溝通協(xié)作以及后續(xù)監(jiān)管問題。

第二，加快實現(xiàn)信息公開和共享，保障監(jiān)管工作能協(xié)同進行。若沒有準確可靠的信息，政府也會做出錯誤的決策，因此應當推動信息的公開化和透明化，確保信息能夠在不斷地傳遞和檢驗中進行修正與完善，從而為達到自身目標提供幫助?！胺殴芊敝械氖轮惺潞蟊O(jiān)管的執(zhí)行過程中，政府不僅要與各監(jiān)管主體發(fā)生互動關系，相關的這些制度相互間也要發(fā)生互動。這就要求實現(xiàn)政府部門內部各部門之間、政府與行業(yè)協(xié)會、專業(yè)服務化機構、社會工作、市場主體之間的信息實時傳遞和無障礙交換。一是打造政府監(jiān)管信息共享平臺。建立全省信息共享機制。目前公共信息主要集中在政府信息中心、委辦下屬的信息中心以及設置相關職能的部門中，建議政府監(jiān)管機構合并，整合成省級信息機構，統(tǒng)籌負責全省信息采集、整理、分析及其運用。二是建立實時動態(tài)監(jiān)管機制。充分借鑒城市網格化管理模式，建立實時動態(tài)響應的監(jiān)管平臺，針對不同監(jiān)管領域和事項，由牽頭部門切塊負責，利用監(jiān)管信息平臺，實現(xiàn)在線協(xié)同處置與線下聯(lián)動執(zhí)法相結合的動態(tài)監(jiān)管。目前行政審批事項事中事后監(jiān)管中因為信用信息共享不到位削弱了合作的落實，表現(xiàn)為政府部門與部門之間信息共享左右不銜接、三是中央政府部門與地方政府部門信息共享上下不銜接和政府與其他監(jiān)管主體信息共享不銜接。所以，需要參考和學習各自貿區(qū)所實施的各項規(guī)章制度，對于信息共享的各項要求及內容進行詳細說明，規(guī)范信息共享行為，可借鑒自貿區(qū)政府智能化監(jiān)管服務模式強化信息共享。

五、“放管服”中放管結合的監(jiān)管體制和機制

新一輪行政審批制度改革以“簡權”、“減權”為主，為市場釋放活力，也給政府帶來了新的挑戰(zhàn)。這個挑戰(zhàn)就是事中、事后監(jiān)管的有效性。長期以來，我國監(jiān)管方面的歷史欠賬一直比較突出。這次行審改革一方面要解決好監(jiān)管歷史欠賬問題，另一方面要面對5年多來大規(guī)模行政審批事項取消下放后帶來的后續(xù)監(jiān)管問題。盡管本輪改革的重心上雖然已經開始轉向全程監(jiān)管、放管結合，各級政府及部門都進行了積極的探索，但總體上各地尚未形成相應的模式。事中事后監(jiān)管原則性規(guī)范多，落到實處的監(jiān)管辦法少，經實踐反饋的經驗總結嚴重不足。調查中認為本機構在行審改革中監(jiān)管手段和途徑創(chuàng)新投入程度：較大且效果明顯只占33.06% ；沒有或很少投入卻占28.23%。審改后的事中事后監(jiān)管效果認同度較高的領域：一是民政領域，二是人社領域。對比行業(yè)較為有成效的做法，我們認為“放管服”放管結合的短板主要集中在：監(jiān)管的法律法規(guī)不完善；支撐監(jiān)管的誠信體系的缺失；事中事后監(jiān)管信息共享程度不高；監(jiān)管的部門合作協(xié)調性差；監(jiān)管的方法手段不到位和監(jiān)管的社會參與還比較低等問題。李克強曾在闡述政府職能時強調道，政府“不是當司機”，而是“當好警察，管好路燈和紅綠燈”，在行政審批改革過程中，政府當好“警察”角色，就是要加強監(jiān)管。為了保證“放管服”協(xié)同的有效性，必須創(chuàng)新監(jiān)督方式，利用現(xiàn)代化科技手段，在明確監(jiān)管主體和監(jiān)管責任的前提下，完善放管結合的監(jiān)督體制和機制，協(xié)同好“放管服”的運行。

第一，明確監(jiān)督責任。保留行政審批事項的，明確行政審批后的監(jiān)管責任。采用行政服務中心模式的，由行政審批機關承擔對申請人實施行政審批事項的監(jiān)管責任。實行行政審批局模式的，由原行政主管部門承擔監(jiān)管責任。取消行政審批事項的領域，推進政府監(jiān)管體制改革，由行政主管部門承擔公民、法人或者其他組織是否遵守法律、法規(guī)和規(guī)章的監(jiān)督責任。加快構建事中事后監(jiān)管體系，督促公民、法人或者其他組織遵守法律、法規(guī)和規(guī)章。推進地方綜合行政執(zhí)法改革，強化基層監(jiān)管力量，落實相關領域綜合執(zhí)法機構監(jiān)管責任。建立健全跨部門、跨區(qū)域執(zhí)法聯(lián)動響應和協(xié)作機制，實現(xiàn)違法線索互聯(lián)、監(jiān)管標準互通、處理結果互認，消除監(jiān)管盲點，降低執(zhí)法成本。加強行業(yè)自律，鼓勵社會公眾參與市場監(jiān)管，發(fā)揮媒體監(jiān)督作用，充分發(fā)揮社會力量在強化市場監(jiān)管中的作用。

第二，有效落實“雙隨機、一公開”監(jiān)管制度。在完善日常監(jiān)督體制機制的同時，有效落實“雙隨機、一公開”監(jiān)管，建立隨機抽查事項清單、檢查對象名錄庫和執(zhí)法檢查人員名錄庫。制定隨機抽查工作細則，成都市、區(qū)(市)縣政府工作部門都要拿出“一單、兩庫、一細則”。隨機抽查事項，要達到本部門市場監(jiān)管執(zhí)法事項的70%以上、其他行政執(zhí)法事項的50%以上。

第三，設立統(tǒng)一投訴舉報機制。地方政府應在區(qū)(市)縣人民政府建立案件舉報受理中心，統(tǒng)一受理對行政違法行為的舉報。社會公眾發(fā)現(xiàn)行政違法行為，有權向有關國家機關舉報，由有權機關實施處罰。但不少市民或者組織不知道向哪一個機關舉報。建立案件舉報受理中心后，社會公眾發(fā)現(xiàn)行政違法行為后可以向舉報受理中心舉報，由其統(tǒng)一受理。推進綜合行政執(zhí)法的區(qū)(市)縣，案件舉報受理中心可以設在綜合行政執(zhí)法機關。案件舉報受理中心受理后，認為屬于自己管轄的，經調查后作出處理決定；認為不屬于自己管轄的，移送有管轄權的行政機關處理。市民舉報違法行為后，還可以通過案件受理平臺及時查詢所舉報案件的查處進度及結果等信息。案件統(tǒng)一舉報受理機制建立后，方便社會公眾舉報行政違法行為，也有利于對行政違法行為及時查處。

第四，建設重點領域動態(tài)風險監(jiān)管平臺。建設動態(tài)風險監(jiān)管平臺，有效借助于各種前沿科學技術構建科學先進的監(jiān)管平臺，推動監(jiān)管工作更加透明、準確切及高效的開展。在重點專業(yè)領域，如環(huán)保、食品藥品、?；?、海關、金融等領域建立專業(yè)領域動態(tài)連續(xù)監(jiān)管平臺，諸如上海市虹橋區(qū)市場監(jiān)管局打造的食品安全O2O中心之類。對重點領域內市場主體相關的送些行政審批事項進行全過程監(jiān)控，構建科學有效的監(jiān)督管理機制，實現(xiàn)對于監(jiān)管信息和數據的實時管理，設置能夠高效反饋的電子報消系統(tǒng)，增加監(jiān)管數據的獲取途徑，借助于監(jiān)管對象以及監(jiān)管機構等渠道進行監(jiān)管信息的高效傳遞。在暢通投訴舉報上，可借鑒美國《反欺詐法》關于“舉報人分享罰金”的做法，建立舉報重獎制度。不僅可以采取增加懲罰力度，而且可以從罰金中抽取一部分對舉報者實施重獎，這樣既可以增加激勵，又不會增加財政負擔。對于平臺的建立，可選擇政府購買行業(yè)協(xié)會、專業(yè)化服務機構的服務的方式。

第五，構建事中、事后監(jiān)管的效能評價體系。一是建立第三方組成的評價體系。委托行業(yè)協(xié)會、民辦非企業(yè)單位等第三方機構對本地重點領域的監(jiān)管狀況進行全面評估，納入《×××事中、事后監(jiān)管年度報告》，向社會公布，接受輿論監(jiān)督。二是完善社會購買項目評估制度。對于政府購買服務項目，從項目申請的團隊資質、項目的進展控制、項目費用的使用以及項目的效果，都要進行科學規(guī)范的評估。三是由人大、政協(xié)等特定機構開展效能評價。政府行使監(jiān)管的效果應該成為政府效能評價的一部分內容，建議由人大、政協(xié)成立相關的專業(yè)委員會，專業(yè)監(jiān)督，形成長效監(jiān)督問責機制，效能評價納入相關部門年度績效考核。

第六，運用“互聯(lián)網+”與大數據技術，支撐全過程監(jiān)管。實現(xiàn)事中事后監(jiān)管職能需要不同層級政府和不同職能部門的縱橫聯(lián)動，形成監(jiān)管合力。互聯(lián)網和大數據技術為事中事后協(xié)同監(jiān)管提供了有效的技術支撐。通過“互聯(lián)網+”，使互聯(lián)網與政府監(jiān)管結合起來，不只是發(fā)揮政府門戶網站的信息傳播作用，還要借助政務網絡，整合原本割裂在不同部門的數據，加以分析利用。大數據需要經過存儲、處理、查詢和分析才能充分用于各類領域，因而對數據的實時性要求越來越高。政府信息化程度高，掌握的數據越多，越能擴大公共信息的共享范圍，通過跨時間、跨空間的信息共享節(jié)約行政成本，提高效益，同時規(guī)范政府公務人員的行政行為。

第七，建立健全信用監(jiān)管體系。信用是市場經濟的基礎，也是實現(xiàn)事中事后有效監(jiān)管的前提條件。信用監(jiān)管的核心在于提高市場主體的誠信意識，實現(xiàn)“一處失信、處處受限”，營造自覺守信的社會大環(huán)境。“寬進嚴管”之后，市場準入門檻大幅度降低，對市場主體微觀活動的干預大幅度減少，更多的市場主體有機會公平參與競爭，但也可能導致市場主體“帶病”入市，不正當競爭行為相應增多。如果對失信者缺乏相應的懲戒措施，失信收益大于失信成本。相反，守信者卻因經營成本過高而遭受經濟損失，那么，就會產生“劣幣驅逐良幣”的效應，對信用監(jiān)管造成極大的阻礙。然而，我國社會誠信缺失和社會信任度低是必須面臨的現(xiàn)實。國家通過構建社會信用體系，通過信用監(jiān)管機制來實現(xiàn)監(jiān)管，不僅是實施一種新的監(jiān)管方式，更是從構建社會信用體系的過程中，提高社會誠信，增加社會信任，解決社會誠信缺失和社會信任度低的問題。而這種方式也是促進市場主體對其申請的或審批過的行政審批事項負起責任的一種方式，強化市場主體責任，政府再從外部加以監(jiān)督，同時，政府在監(jiān)管時可根據市場主體的信用高低針對不同的行政審批事項進行分類監(jiān)管。