宋 陽(yáng)，李碩寧

（河北大學(xué) 政法學(xué)院，河北 保定 071000）

京津冀地區(qū)是我國(guó)政治文化中心，同時(shí)也是北方最為重要的經(jīng)濟(jì)核心區(qū)域。但由于行政區(qū)劃的客觀存在，長(zhǎng)期以來(lái)三地在政策制定和實(shí)施層面存在著潛在的惡性競(jìng)爭(zhēng)，這種惡性競(jìng)爭(zhēng)是導(dǎo)致該地區(qū)出現(xiàn)環(huán)境污染的重要誘因之一。從經(jīng)濟(jì)層面來(lái)看，京津冀地區(qū)都具有各自的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，但產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)空間布局不合理，缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制和整體規(guī)劃，人均收入水平存在較大差異。據(jù)資料顯示，河北人均GDP居全國(guó)第12位，人均財(cái)政收入居全國(guó)20位以后，人均城鄉(xiāng)居民收入居全國(guó)中游水平。貧窮在很大程度上會(huì)加劇環(huán)境污染，造成為了生存發(fā)展而忽視環(huán)境保護(hù)的惡果。北京以第三產(chǎn)業(yè)為主要經(jīng)濟(jì)支柱，相較之下污染較重的第二產(chǎn)業(yè)企業(yè)大量被遷至河北，河北于是成為了污染企業(yè)的聚集地。這種產(chǎn)業(yè)上分布所帶來(lái)的惡果是經(jīng)濟(jì)收益與環(huán)境責(zé)任不對(duì)等，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看這必然會(huì)導(dǎo)致環(huán)境治理效果的不可持續(xù)性。不可否認(rèn)，我國(guó)總體上處于環(huán)境庫(kù)茲涅茨曲線的左側(cè)，且距離拐點(diǎn)還有一定距離。①環(huán)境庫(kù)茲涅茨曲線呈現(xiàn)倒U型關(guān)系，當(dāng)一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的時(shí)候，環(huán)境污染的程度較輕，但是隨著人均收入的增加，環(huán)境污染由低趨高，環(huán)境惡化程度隨著經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)加劇；當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到達(dá)某個(gè)臨界點(diǎn)或者拐點(diǎn)以后，隨著人均收入的進(jìn)一步增加，環(huán)境污染又由高趨低，其環(huán)境污染的程度逐漸減緩，環(huán)境質(zhì)量逐漸得到改善。2018年，繼遼寧之后，內(nèi)蒙古、天津?yàn)I海新區(qū)等地方政府公開承認(rèn)此前經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)存在水分。這種現(xiàn)象的存在直接反映當(dāng)前GDP作為決定地方政府領(lǐng)導(dǎo)升遷的主要考核內(nèi)容，政府官員為追求經(jīng)濟(jì)政績(jī)和政府利益，不惜犧牲環(huán)境利益完成GDP指標(biāo)的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。對(duì)此，我們應(yīng)該有所警醒，絕不能為了眼前的利益以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)的一時(shí)發(fā)展。真正的生態(tài)文明是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)，人與自然共生共存，共同發(fā)展。那么就必須打破傳統(tǒng)的政府政績(jī)考核政策導(dǎo)向模式的桎梏，研究如何以一種新的思路來(lái)從制度層面進(jìn)行新的安排以化解地方政府之間因責(zé)任分配以及利益沖突的機(jī)制問(wèn)題，進(jìn)而緩解和改善京津冀地區(qū)的大氣污染狀況。

一、京津冀大氣污染治理困境分析

從目前的情勢(shì)判斷，在省際關(guān)系中，經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)仍然是一個(gè)難以拋開的痛點(diǎn)問(wèn)題。雖然在黨的十八大會(huì)議以后全國(guó)各省份更多地將生態(tài)文明建設(shè)納入到經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從建國(guó)以來(lái)歷次的“五年規(guī)劃”都有“指導(dǎo)思想”這一章節(jié)，歷來(lái)的指導(dǎo)思想都是從“發(fā)展是硬道理”出發(fā)，先是“保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展”，接著是“加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式”，然后轉(zhuǎn)為“建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)”，近年則出現(xiàn)“落實(shí)綠色發(fā)展理念”及“推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”。從發(fā)展過(guò)程可以看到環(huán)境保護(hù)意識(shí)在中央的諸多政策當(dāng)中雖然有明顯的提高趨勢(shì)，可不容忽視的是“五年計(jì)劃”中都毫無(wú)例外地另有“發(fā)展目標(biāo)”這一章節(jié)，“十五”及“十一五”期間的首要發(fā)展目標(biāo)是2010年的GDP要在2000年的基礎(chǔ)上翻一番，至于“十二五”及“十三五”期間的首要發(fā)展目標(biāo)，則是2020年的GDP要在2010年的基礎(chǔ)上再翻一番。從上述用語(yǔ)的不同不難看出從國(guó)家層面來(lái)看“發(fā)展目標(biāo)”的要求是一種“硬指標(biāo)”，那么落實(shí)到地方就變成了決定各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)升遷的最直接的考核指揮棒。而生態(tài)環(huán)境的保護(hù)則屬于“指導(dǎo)思想”的要求，這明顯屬于“軟指標(biāo)”，而且往往是不可見(jiàn)的，也確實(shí)無(wú)法成為重要的政績(jī)量化工具。在此邏輯指引下各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)過(guò)權(quán)衡，自然是以達(dá)成“硬指標(biāo)”為優(yōu)先，雖然“軟指標(biāo)”不能不顧，但這類指標(biāo)的區(qū)分度并不是非常明顯而且具有很充分的解釋空間。2015年當(dāng)來(lái)自中央的環(huán)保督察組進(jìn)駐河南，還沒(méi)有來(lái)得及對(duì)省會(huì)鄭州完成環(huán)?？己说臅r(shí)候，綜合性的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展考核已經(jīng)宣布鄭州為優(yōu)秀等級(jí)，足見(jiàn)GDP的威力勢(shì)不可擋。[1]而且大氣環(huán)境問(wèn)題還涉及復(fù)雜的公共財(cái)產(chǎn)問(wèn)題，涉及技術(shù)的開發(fā)與移轉(zhuǎn)、資料的搜集與轉(zhuǎn)化，須付出相對(duì)的時(shí)間與資金成本。因此地方政府必須在對(duì)大氣進(jìn)行治理的過(guò)程中放棄大量的經(jīng)濟(jì)利益，而且還要承擔(dān)就業(yè)率下降的維穩(wěn)壓力問(wèn)題。由此，從經(jīng)濟(jì)政績(jī)以及政府利益角度來(lái)看，大氣治理所帶來(lái)的利益不足以抵消其給經(jīng)濟(jì)下滑帶來(lái)的負(fù)面影響時(shí)，政府捍衛(wèi)并追求其利益的動(dòng)機(jī)是難以消除的。而現(xiàn)有的環(huán)境治理體制更多的是一種“政府利益”引導(dǎo)下的治理機(jī)制，這在很大程度上會(huì)導(dǎo)致政府利益和社會(huì)公共福利的異化現(xiàn)象，從而導(dǎo)致制度失靈的問(wèn)題。

具體到京津冀的區(qū)域治理問(wèn)題上來(lái)看，京津冀在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平上處于嚴(yán)重的不均衡狀態(tài)，其中北京的經(jīng)濟(jì)已經(jīng)處于后工業(yè)時(shí)代，GDP中第三產(chǎn)業(yè)所占比例已經(jīng)高達(dá)77.9%，而天津和河北的GDP中的第二產(chǎn)業(yè)的比例則分別占到了49.4%和51.1%，巨大的產(chǎn)業(yè)數(shù)字鴻溝決定了三地不可能同步處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境治理問(wèn)題，這種情況在我國(guó)經(jīng)濟(jì)下行壓力加大的大背景下變得更為突顯。北京的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)展到了較高的層次，因此有充分的動(dòng)機(jī)進(jìn)行環(huán)境治理的需求，然而河北、天津兩地經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)于北京處于落后的狀態(tài)，因此經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)機(jī)更為巨大，而且天津與河北由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相對(duì)近似很可能處于相互競(jìng)爭(zhēng)的狀態(tài)?？傊刂g的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，導(dǎo)致任何一刀切的環(huán)境保護(hù)制度都不可能均衡地協(xié)調(diào)三地的相對(duì)利益關(guān)系，從而出現(xiàn)所謂公共選擇的集體行動(dòng)問(wèn)題。出現(xiàn)這種現(xiàn)象的根本原因還是在于目前三地的政策制定與實(shí)施還沒(méi)有能夠脫離政府政績(jī)的根本思維模式，背離了以人為本的發(fā)展精神。京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理路徑是在各級(jí)地方政府主導(dǎo)管理模式下的，打破省域、市域界限，暫時(shí)放棄各自的經(jīng)濟(jì)利益之爭(zhēng)，建立科學(xué)合理的政府官員政績(jī)考核機(jī)制。[2]因此，有必要對(duì)傳統(tǒng)的政府政績(jī)的政策導(dǎo)向模式進(jìn)行根本上的觀念轉(zhuǎn)換。

二 、生態(tài)理念指引下的民生思想

黨的十八屆四中全會(huì)指出：“堅(jiān)持人民主體地位。人民是依法治國(guó)的主體和力量源泉。必須堅(jiān)持法治建設(shè)為了人民、依靠人民、造福人民、保護(hù)人民，以保障人民根本權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由、承擔(dān)應(yīng)盡的義務(wù)，維護(hù)社會(huì)公平正義，促進(jìn)共同富裕?！盵3]該論斷指明了中國(guó)特色社會(huì)主義法治社會(huì)下，黨和國(guó)家執(zhí)政的根本要義是為了人的發(fā)展和人民的根本利益。如果說(shuō)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是為了保障民生，在該語(yǔ)境下毫無(wú)疑問(wèn)，生態(tài)環(huán)境的改善就是最基本的民生需求，是人民生存的必需品和公共品，是普惠的民生福祉。因此，從實(shí)現(xiàn)人民福祉的角度來(lái)看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)皆不可偏廢。恩格斯指出:“任何新的學(xué)說(shuō)都必須首先從已有的思想材料出發(fā)，雖然它的根深深扎在經(jīng)濟(jì)的事實(shí)中。”[4]355習(xí)近平總書記的生態(tài)民生觀，就是對(duì)馬克思民生思想的批判繼承和延伸，他高屋建瓴地指出環(huán)境就是民生，像對(duì)待生命一樣對(duì)待生態(tài)環(huán)境的思想觀念，這種觀念既體現(xiàn)了生態(tài)文明建設(shè)的明確要求，也體現(xiàn)了以人為本的民生內(nèi)涵和執(zhí)政理念。[5]政府政績(jī)的GDP考核模式已經(jīng)促使政府背離了大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)的初衷，經(jīng)濟(jì)效益膨脹已經(jīng)成為了官員升遷的主要目標(biāo)，民生只是各級(jí)政府不擇手段促進(jìn)GDP增長(zhǎng)的幌子，最終犧牲的是當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境。所謂民生，顧名思義，當(dāng)為民之生存，保障民生，應(yīng)為保障民之生存。大氣環(huán)境沒(méi)有替代品，治理大氣污染，解決的是民之生存的基本條件。大氣污染防治作為生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)容之一，是難點(diǎn)所在，也是重點(diǎn)所在。保護(hù)好人類賴以生存的大氣環(huán)境，是民意，是民權(quán)，亦是民生。大氣環(huán)境作為最基本最重要的民生，應(yīng)該對(duì)癥下藥，重點(diǎn)突破，各級(jí)政府響應(yīng)藍(lán)天白云保衛(wèi)計(jì)劃，能否取得實(shí)效關(guān)鍵取決于政府的責(zé)信行動(dòng)。在新一輪的經(jīng)濟(jì)利益誘惑面前，實(shí)踐證明，先污染后治理的老路是行不通的，這與當(dāng)下的生態(tài)經(jīng)濟(jì)文明理念背道而馳。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境改善是可以同時(shí)達(dá)到的，并且二者應(yīng)該各自在相互保持最優(yōu)條件下選擇同時(shí)達(dá)到良好狀態(tài)，其前提條件是在收入水平提高的同時(shí)實(shí)施有效的環(huán)境政策。如果不能強(qiáng)制推行良好的環(huán)境政策機(jī)制，京津冀地區(qū)的大氣環(huán)境污染就得不到有效治理。根據(jù)環(huán)境庫(kù)爾涅茨理論，隨著人們收入水平的提高，經(jīng)濟(jì)發(fā)展達(dá)到臨界點(diǎn)之后，環(huán)境污染程度會(huì)逐漸減弱。以生態(tài)理念為指引，處理好人與自然，人與人，地區(qū)與地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系勢(shì)在必行。大氣治理從來(lái)都是長(zhǎng)期而緩慢的過(guò)程，不可能一蹴而就，所以不可急于求成，應(yīng)該以一種穩(wěn)妥的處理方法層層推進(jìn)治理步驟。經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)二者如影隨形，相伴而生，以環(huán)境治理帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。

我國(guó)環(huán)境問(wèn)題的發(fā)生在于政府與市場(chǎng)出現(xiàn)“雙失靈”現(xiàn)象，因此就必須透過(guò)明細(xì)政府職責(zé)的同時(shí)更多地使用經(jīng)濟(jì)杠桿來(lái)解決問(wèn)題。[6]現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》中明確規(guī)定了地方政府是大氣污染防治的責(zé)任主體，對(duì)其轄區(qū)內(nèi)的大氣質(zhì)量問(wèn)題具有不可推卸的責(zé)任。為此中央政府及京津冀各級(jí)政府為治理該地區(qū)大氣污染采取了一系列措施，例如，相繼頒布了《京津冀及周邊地區(qū)落實(shí)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施細(xì)則》和《京津冀及周邊地區(qū)2017年—2018年秋冬季發(fā)起污染綜合治理攻堅(jiān)行動(dòng)量化問(wèn)責(zé)規(guī)定》等多部法律文件。但為什么多部法律文件的出臺(tái)仍不能有效緩解大氣污染問(wèn)題呢？筆者認(rèn)為，這些措施多是臨時(shí)性的，尚沒(méi)有建立起合理的大氣污染治理穩(wěn)定長(zhǎng)效機(jī)制，導(dǎo)致治理效果存在臨時(shí)性和不穩(wěn)定性特征，從表現(xiàn)上來(lái)看就是大氣環(huán)境質(zhì)量時(shí)好時(shí)壞，極容易出現(xiàn)反彈效應(yīng)。在國(guó)家一些重大活動(dòng)期間，在國(guó)家強(qiáng)制性協(xié)同治理方案和措施的執(zhí)行下，大氣污染濃度會(huì)有所下降，但在重大活動(dòng)過(guò)后，大氣污染協(xié)同合作治理效果并不明顯甚至不能保持重大政治活動(dòng)期間的空氣質(zhì)量。以2015年8月20日至9月3日期間“抗戰(zhàn)閱兵”時(shí)大氣污染指數(shù)為例，北京市各類主要大氣污染物平均濃度分別達(dá)到了PM2.5(17.8微克/立方米) 、PM10(25.3微克/立方米)、SO2(3.2微克/立方米) 、NO2(22.7微克/立方米) ，均達(dá)到了監(jiān)測(cè)以來(lái)的最低值。閱兵結(jié)束后，9月中旬主要污染物濃度出現(xiàn)明顯反彈，其中9月17日的PM2.5、PM10的濃度值分別高達(dá)146微克/立方米、163微克/立方米。以上問(wèn)題足以表明，生態(tài)環(huán)境的重要性還沒(méi)有滲透到政策的執(zhí)行理念之中，單純以經(jīng)濟(jì)發(fā)展或者政治威信為追求并不是政策執(zhí)行的最終目的，民生的實(shí)現(xiàn)才是執(zhí)政為民的根本和基石。同時(shí)節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境能力的提升本身就是生產(chǎn)力發(fā)展的核心表現(xiàn)，也是提高人民生活質(zhì)量的必然需求。汽車行業(yè)作為GDP增長(zhǎng)的重要助力，但同時(shí)也是對(duì)環(huán)境的一種消耗，事實(shí)上汽車尾氣造成的大氣污染遠(yuǎn)比想象中嚴(yán)重。以北京為例，機(jī)動(dòng)車污染占比達(dá)到30%—50%不等。經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動(dòng)了汽車行業(yè)的發(fā)展，同時(shí)也提高了人民的生活質(zhì)量，但是與日俱增的汽車數(shù)量與綠色出行方式相違背，這種污染環(huán)境成本基本為零，環(huán)保責(zé)任也并未承擔(dān)，因此為普通百姓所樂(lè)意消費(fèi)。這種情形下民生和環(huán)境呈現(xiàn)表面矛盾特征，其實(shí)是沒(méi)有實(shí)現(xiàn)真正的民生，解決出行便利問(wèn)題，必將實(shí)現(xiàn)民生和環(huán)境的平衡。京津冀區(qū)域大氣污染是復(fù)合型污染，其中燃煤?jiǎn)栴}和汽車尾氣問(wèn)題是京津冀大氣污染的主要根源。為此，在《大氣污染防治法》第三十四條將國(guó)家支持潔凈煤技術(shù)的開發(fā)和推廣的規(guī)定正式納入了法律，這說(shuō)明清潔技術(shù)的運(yùn)用從此有了法律支撐，不單單只是政策口號(hào)。因此政府要在能源清潔技術(shù)和能源替代品上加大財(cái)政支持，同時(shí)加大對(duì)公共交通設(shè)施的財(cái)政投入，各地政府實(shí)行統(tǒng)一治理計(jì)劃對(duì)接，同步治理大氣污染。

中國(guó)民生問(wèn)題的解決，缺乏嚴(yán)謹(jǐn)合理的制度規(guī)范。強(qiáng)化民生問(wèn)題的體制改革與制度創(chuàng)新，真正打造服務(wù)型民生政府。習(xí)近平總書記明確指出：“我們要堅(jiān)定不移推進(jìn)改革開放，不斷在制度建設(shè)和創(chuàng)新方面邁出新步伐，不斷促進(jìn)生產(chǎn)關(guān)系和生產(chǎn)力、上層建筑和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相適應(yīng)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)方面、各個(gè)環(huán)節(jié)相協(xié)調(diào)?！盵7]各級(jí)政府鐵腕推進(jìn)環(huán)保行動(dòng)，“用猛藥”和“慢調(diào)理”相結(jié)合，“用重典”和“施仁政”相結(jié)合，“出重拳”和“發(fā)實(shí)功”相結(jié)合，配合專家建議，巧用治理妙方。從民生本義出發(fā)，發(fā)展精細(xì)理念取代發(fā)展粗放理念，實(shí)現(xiàn)生態(tài)、生活、生產(chǎn)良性互動(dòng)，人的生產(chǎn)方式，生活方式，生存方式必須均要符合生態(tài)文明理念，堅(jiān)持發(fā)展中保護(hù)，保護(hù)中發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)真正的民生，那將是人與自然，經(jīng)濟(jì)發(fā)展三者真正的和諧與共。堅(jiān)持環(huán)境生產(chǎn)力觀念，借助環(huán)境資源帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這是是生態(tài)文明建設(shè)中經(jīng)濟(jì)文明和環(huán)境文明的綠色導(dǎo)向標(biāo)。人與自然的關(guān)系是一種道德關(guān)系，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和自然環(huán)境是一種平等關(guān)系，不是一種附屬關(guān)系，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)都應(yīng)該是民生的一部分，二者應(yīng)該是共生關(guān)系，不可割裂開來(lái)。經(jīng)濟(jì)應(yīng)該是一種生態(tài)經(jīng)濟(jì)，環(huán)境應(yīng)該是一種生態(tài)環(huán)境，在生態(tài)理念指引下，發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)，打造生態(tài)環(huán)境，這才是民生的根本需求，也是黨治國(guó)理政的追求所在。

三、 生態(tài)理念指引下的大氣污染治理體系的構(gòu)建

（一）政府責(zé)信是基本

政府責(zé)信，顧名思義，就是政府的責(zé)任和信義。責(zé)信是行政法最基本的功能性要求。藉由組織架構(gòu)和程序規(guī)范，來(lái)確認(rèn)不同的成員及機(jī)構(gòu)執(zhí)行其被指派的角色以及服從秩序內(nèi)部的規(guī)范。在內(nèi)國(guó)行政法架構(gòu)中，責(zé)信本身就是關(guān)于控制的，亦即權(quán)力是否受到合理的節(jié)制。[8]各個(gè)主體的權(quán)力必須受到節(jié)制，并且對(duì)特定對(duì)象負(fù)責(zé)、受其控制。[9]透過(guò)不同責(zé)信對(duì)象之間的機(jī)制表達(dá)，來(lái)作為責(zé)信對(duì)象要求的基礎(chǔ)。[10]但我們?cè)绞鞘跈?quán)給正式或者非正式機(jī)構(gòu)與治理系統(tǒng)……我們就越面臨如何確保治理系統(tǒng)責(zé)信與正當(dāng)性的問(wèn)題。[11]京津冀地區(qū)各級(jí)政府針對(duì)當(dāng)?shù)卮髿馕廴厩闆r采取的一系列措施，部分地區(qū)大氣污染問(wèn)題得到一定程度的緩和，但是該問(wèn)題并沒(méi)有取得理想中的成效，大氣污染治理失靈可能很大的原因就是整體大氣污染并未顯著減輕。這種問(wèn)題足以說(shuō)明大氣環(huán)境污染已經(jīng)不再是各自行政區(qū)的單獨(dú)問(wèn)題，而已經(jīng)衍生為跨界乃至跨境的公共問(wèn)題，做好協(xié)同治理工作依舊是各方利益主體不斷博弈和平衡的漫長(zhǎng)過(guò)程，其中政府責(zé)信問(wèn)題是重中之重。于北京而言，推動(dòng)京津冀大氣污染協(xié)同治理是站在一定高度發(fā)展出來(lái)的新認(rèn)識(shí)，全國(guó)環(huán)境“一盤棋”，跳出北京的固有思維定勢(shì)看北京大氣環(huán)境，朝著三地經(jīng)濟(jì)目標(biāo)同向，措施長(zhǎng)效一體，利益互聯(lián)互補(bǔ)，環(huán)境協(xié)同保護(hù)的路子堅(jiān)持走下去。北京的經(jīng)濟(jì)發(fā)展在國(guó)內(nèi)乃至國(guó)際來(lái)說(shuō)都是處于領(lǐng)先地位的，其現(xiàn)在所追求的發(fā)展不再是GDP數(shù)字簡(jiǎn)單的增長(zhǎng)，而是生態(tài)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境的綜合發(fā)展，對(duì)環(huán)境質(zhì)量的需求已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)物質(zhì)需求，這時(shí)北京政府的責(zé)信要求就是在滿足自身環(huán)境需求的同時(shí)抽出部分財(cái)政資金幫助河北提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度。北京對(duì)大氣污染物排放的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)要明顯高于河北，北京第二產(chǎn)業(yè)在國(guó)家政策的影響下同時(shí)為避免高額的環(huán)境邊際成本和保持企業(yè)收益就會(huì)向河北省轉(zhuǎn)移。對(duì)于河北來(lái)說(shuō)，河北作為北京污染產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的接受地，是做出了重大環(huán)境犧牲的，取得的經(jīng)濟(jì)利益與承擔(dān)的大氣污染排放責(zé)任不對(duì)等，區(qū)域協(xié)同合作中環(huán)境成本與經(jīng)濟(jì)利益脫節(jié)的不公平現(xiàn)象勢(shì)必會(huì)影響京津冀區(qū)域協(xié)同治理的長(zhǎng)期推進(jìn)。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的北京為滿足自身大氣環(huán)境需要，在取得經(jīng)濟(jì)收益之后應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后做出環(huán)境犧牲的河北地區(qū)，進(jìn)行大氣修復(fù)補(bǔ)償和技術(shù)援助，加大對(duì)河北的財(cái)政幫助來(lái)推進(jìn)污染企業(yè)內(nèi)部的優(yōu)化升級(jí)或者是企業(yè)創(chuàng)新轉(zhuǎn)型。利益補(bǔ)償機(jī)制不健全就會(huì)導(dǎo)致已經(jīng)市場(chǎng)化的東西卻看不見(jiàn)收益，那這種環(huán)境交易就會(huì)違背內(nèi)心和規(guī)則，其中摻雜了些許政治強(qiáng)制性。大氣生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)與否是政府責(zé)信的主要表現(xiàn)之一，跨區(qū)域的大氣污染治理過(guò)程就是各地區(qū)政府經(jīng)濟(jì)利益和環(huán)境成本不斷沖突和妥協(xié)的過(guò)程。資料顯示，在2018年全國(guó)各省總量GDP排名中，河北省相比于2017年同比增長(zhǎng)6.6%，但從整體上看，河北省很多城市縱向發(fā)展不僅增幅不大，且有下降到退趨勢(shì)，總體排名由第八名退到了第十名。①來(lái)自人民日?qǐng)?bào)-人民網(wǎng),網(wǎng)址:https://www.baidu.com/link?url=lTZr6I2zbb_lpiQRGDG5IeANYqiq-zQLoh28t--6QswYYkS3LsC3JDRMh4_mS0q1&wd=&eqid=b426888b00054df0000000035ccae7c7.最新出臺(tái)的《河北省2019年大氣污染綜合治理工作方案》中提出今年將壓減退出鋼鐵產(chǎn)能1400萬(wàn)噸，水泥產(chǎn)能100萬(wàn)噸、煤炭產(chǎn)能1000萬(wàn)噸、焦炭產(chǎn)能300萬(wàn)噸的目標(biāo)。該目標(biāo)能否有效落實(shí)暫且不問(wèn)，但這與河北經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人均收入直接掛鉤。如果不能保證河北人均收入和GDP繼續(xù)增長(zhǎng)，那么該方案的切實(shí)可行性實(shí)為天方夜譚。實(shí)現(xiàn)京津冀地區(qū)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境協(xié)同發(fā)展，并不是不要GDP，而是不能唯GDP。應(yīng)從制度層面促使北京將高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)向河北轉(zhuǎn)移以疏解北京非首都功能的同時(shí)給河北企業(yè)注入新鮮動(dòng)力以及提供給河北人口更好的就業(yè)機(jī)會(huì)，這樣關(guān)閉河北鋼鐵企業(yè)才不會(huì)影響河北民生。各行政區(qū)域純粹的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)背離了中國(guó)共產(chǎn)黨以人為本的初衷，響應(yīng)疏解北京非首都功能的號(hào)召，京津冀產(chǎn)業(yè)版圖結(jié)構(gòu)必須結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境狀況重新規(guī)劃，為整體大氣環(huán)境轉(zhuǎn)換減壓提供喘息機(jī)會(huì)。從另一方面來(lái)看，北京自覺(jué)主動(dòng)的調(diào)整疏散企業(yè)，不僅帶動(dòng)了河北經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也將為自身?yè)Q取更好的大氣環(huán)境。河北政府及時(shí)抓住機(jī)會(huì)，借力京津冀協(xié)同發(fā)展背景優(yōu)勢(shì)，將綠色發(fā)展理念融入新興工業(yè)化，推動(dòng)河北企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，加快河北GDP增長(zhǎng)步伐，提高人均收入水平。北京和天津經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度較快，為取得更大的生態(tài)環(huán)境容量，京津地區(qū)政府就要放低姿態(tài)，給予河北技術(shù)、資金、人才等資源上的支持，這種反哺手段平衡了北京，天津，河北的經(jīng)濟(jì)利益和環(huán)境責(zé)任，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。這正是各地各級(jí)政府責(zé)信力的重要體現(xiàn)。

習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)指出：“我國(guó)社會(huì)主要矛盾由人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)力之間的矛盾轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。[12]新時(shí)代時(shí)期社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)變，說(shuō)明人們的美好生活需要已經(jīng)不單單滿足于物質(zhì)享受，對(duì)優(yōu)美清潔環(huán)境也提出了更高的期待?；舨妓沟人枷爰以趩⒚蓵r(shí)代就旗幟就鮮明地提出一個(gè)國(guó)家治理走向現(xiàn)代化必須從消滅“利維坦”開始的論斷。①利維坦原指一種巨大的水生怪物。《利維坦》是托馬斯.霍布斯的政治學(xué)著作，全名為《利維坦，或教會(huì)國(guó)家和市民國(guó)家的實(shí)質(zhì)、形式和權(quán)力》，霍布斯用“利維坦”來(lái)喻指國(guó)家，認(rèn)為國(guó)家是人們?yōu)榱俗袷刈匀环ǘ⑵跫s所形成的，主張利用“國(guó)教”來(lái)管束人民，維護(hù)“秩序”，給洛克和盧梭的社會(huì)契約論帶來(lái)了深淵影響。政府具有利維坦的雙面性格，在保護(hù)人的同時(shí)又在吃人，所以有了“把利維坦關(guān)進(jìn)籠子里”一說(shuō)，主要觀點(diǎn)是政府不應(yīng)是權(quán)力野獸，而應(yīng)該是服務(wù)機(jī)構(gòu)。“家天下”政府影響了社會(huì)和諧進(jìn)步的進(jìn)程，政府利益與民眾利益必須是一致的，政府必須培育將自身利益讓與公眾利益勇氣，關(guān)注人民訴求，爭(zhēng)做真正以人民利益為先為人民服務(wù)的“雪孩子”政府。[13]“發(fā)展是解決我國(guó)一切問(wèn)題的基礎(chǔ)和關(guān)鍵”，政府追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展無(wú)可厚非，在生態(tài)環(huán)境建設(shè)過(guò)程中，其中“服”是中心，是重心，“放管”有效結(jié)合施政。

從我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境法律體系結(jié)構(gòu)入手分析京津冀地區(qū)大氣污染治理效果頗微的原因可以看出其中是存在問(wèn)題的。針對(duì)大氣污染治理的法律法規(guī)很多，但是應(yīng)對(duì)霧霾的具體操作的法律制度還有待完善，政府指導(dǎo)工作停留在宏觀的指導(dǎo)層面，推諉扯皮現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，政府缺少對(duì)自身責(zé)任和義務(wù)的界定，同時(shí)現(xiàn)有立法尚未明確政府各部門在大氣污染治理中的責(zé)任，無(wú)法統(tǒng)一有效的調(diào)動(dòng)各政府對(duì)法律政策執(zhí)行，進(jìn)而免不了出現(xiàn)責(zé)任相互推諉的問(wèn)題。政府治理工作的監(jiān)管力度不夠，環(huán)境保護(hù)執(zhí)法也存在問(wèn)題。例如，2010年發(fā)生的紫金礦業(yè)對(duì)汀江流域長(zhǎng)達(dá)數(shù)年的污染事件，環(huán)保部門以“沒(méi)有利害關(guān)系”為由回絕依法起訴建議，并且對(duì)取消紫金企業(yè)“最誠(chéng)信企業(yè)”也未予回應(yīng)。同年發(fā)生的大連漏油事件，相關(guān)部門也未很好地盡到政府責(zé)任。當(dāng)前，京津冀區(qū)域大氣污染協(xié)同治理不能順利開展的主要困難之一就是北京、天津及河北各級(jí)政府掌握的大氣質(zhì)量信息不夠完整充分，京津冀區(qū)域環(huán)境信息公布和監(jiān)管體制并沒(méi)有形成統(tǒng)一網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，上有對(duì)策下有政策的“搭便車”情況層出不窮，京津冀區(qū)域空氣質(zhì)量信息共享不夠及時(shí)和充分，“虛假數(shù)據(jù)”情況時(shí)有發(fā)生，各地各級(jí)政府的措施得不到有效對(duì)接。從當(dāng)前京津冀的大氣污染治理實(shí)踐來(lái)看，三地政府在治理信息的獲取、處理、發(fā)布上均不協(xié)調(diào)，特別是河北，往往滯后于北京和天津。[14]沒(méi)有實(shí)現(xiàn)信息共享并不是技術(shù)層面的問(wèn)題，而是地方政府間的利益博弈。[15]地方政府責(zé)任感缺失，面對(duì)企業(yè)污染事件，由于涉及經(jīng)濟(jì)利益下滑進(jìn)而影響政府業(yè)績(jī)和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)問(wèn)題，地方政府更多的是以“維穩(wěn)”名義進(jìn)行掩蓋。經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)是各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力，面對(duì)人類共同的環(huán)境問(wèn)題，經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)應(yīng)退居二線，各行政區(qū)域必須打破傳統(tǒng)政治行政區(qū)域劃分的歧視，加強(qiáng)各區(qū)域各級(jí)政府的有效溝通，建立互聯(lián)互動(dòng)的橫向區(qū)域協(xié)同治理機(jī)制。

（二）權(quán)利保護(hù)是重點(diǎn)

從另一方面來(lái)說(shuō)，京津冀區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與協(xié)同治理路徑選擇問(wèn)題始終是政府處于領(lǐng)導(dǎo)地位。政府的威嚴(yán)和地位不容置疑，人民作為受政府直接管制的客體，其權(quán)利應(yīng)受到尊重和保障，在遭受侵害和面臨遭受侵害的可能時(shí)，要具備獨(dú)立救濟(jì)的可能性。如上文所述，政府責(zé)信的本身就是指政府權(quán)力受到合理的限制，進(jìn)而才能保護(hù)公民的合法權(quán)利。我國(guó)是社會(huì)主義法治國(guó)家，法治要求機(jī)制權(quán)力行使受到規(guī)則的管制，而公開透明的程序可以回應(yīng)不同的聲音，并使機(jī)制權(quán)力的行使得以受到其他主體和公眾的檢視監(jiān)督，權(quán)利救濟(jì)則使機(jī)制的決定受到檢驗(yàn)，并且有更正的可能。[16]人民權(quán)利從來(lái)不是政府權(quán)力的真正對(duì)手，要想政府權(quán)力真正能夠應(yīng)用于民生，其權(quán)力制約和權(quán)利保障還是應(yīng)該回歸于黨的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，借助執(zhí)政黨的腕力管制政府，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)人民集體的權(quán)利保護(hù)。在應(yīng)對(duì)大氣污染的環(huán)境背景下，要求地方政府在進(jìn)行政策制度設(shè)計(jì)和安排時(shí)，必須以公民環(huán)境權(quán)利為核心基石，構(gòu)建以民生為出發(fā)點(diǎn)的生態(tài)經(jīng)濟(jì)思想貫穿其中的公平的法律制度體系。真正實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利，用公民權(quán)利去制約地方政府權(quán)力的路徑并不現(xiàn)實(shí)，而借助國(guó)家和黨的對(duì)人民需求洞察力與前瞻性來(lái)制約地方政府的自利主義則相對(duì)較為現(xiàn)實(shí)。各行政區(qū)域及各級(jí)政府利益不可能完全一致，以杠桿平衡原理為出發(fā)點(diǎn)對(duì)目前大氣環(huán)境的治理可以說(shuō)是一種“刮骨療傷”的過(guò)程，其中必然牽涉各個(gè)層面的利益群體，固有利益分配模式群體的“制度固化惰性”不可小覷。在經(jīng)濟(jì)制度和法律制度方面的改革和更新將徹底觸動(dòng)政府的行政壁壘和既得者的利益，繼而法律制度上的政策傾斜將使環(huán)境責(zé)任和利益分配的修正得以實(shí)現(xiàn)。如前文所述，黨以人民的根本利益為一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，以民生為紐帶進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境恢復(fù)都是黨重點(diǎn)關(guān)注的兩大民生問(wèn)題。治理大氣污染，是檢驗(yàn)各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)干部民生情懷和執(zhí)政能力的新標(biāo)桿。政府官員績(jī)效考核體系首次要求環(huán)境氣候指標(biāo)，這是一個(gè)重要的補(bǔ)充，因?yàn)檫^(guò)去人們把重點(diǎn)放在經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)上，往往忽視了環(huán)境問(wèn)題，特別是在區(qū)域一級(jí)。[17]新修訂的《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》規(guī)定地方政府作為本行政區(qū)域大氣質(zhì)量的責(zé)任主體，那么政府的業(yè)績(jī)考核就不能以GDP為單一考核對(duì)象，同時(shí)當(dāng)?shù)卮髿猸h(huán)境質(zhì)量應(yīng)該成為新的考核對(duì)象。應(yīng)當(dāng)引起注意的是GDP排名制度已經(jīng)不可取，不搞GDP排名不僅可避免再度出現(xiàn)GDP數(shù)據(jù)注水現(xiàn)象，也不失為一種保護(hù)環(huán)境的新途徑，為大氣污染防治工作全面轉(zhuǎn)向以環(huán)境質(zhì)量改善為核心提供了法律保障。生活中環(huán)境污染事件頻發(fā)，這看似是由于企業(yè)的污染行為所致，究其原因是因?yàn)榈胤秸疄樽非笞陨淼慕?jīng)濟(jì)利益和政績(jī)考核通關(guān)，污染與其不行為的默示與亂作為的縱容脫不了干系。因此，明確政府主要領(lǐng)導(dǎo)人的環(huán)境責(zé)任，建立起地方行政長(zhǎng)官的環(huán)境責(zé)任考核與經(jīng)濟(jì)發(fā)展考核相結(jié)合機(jī)制，并對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境不達(dá)標(biāo)官員依法問(wèn)責(zé)。

要徹底解決環(huán)境問(wèn)題，政府不可能面面俱到，也不可能指望企業(yè)良心發(fā)現(xiàn)，一個(gè)最重要的方式就是給觀眾以有效的環(huán)境參與權(quán)，讓觀眾能夠有效發(fā)聲，大膽發(fā)聲，真實(shí)發(fā)聲，大力發(fā)聲。記者作為公民權(quán)利的代言人和行動(dòng)者，對(duì)于一些環(huán)境災(zāi)害很難第一時(shí)間掌握真相，甚至出現(xiàn)“掌握的真相都是政府讓你掌握的真相”的現(xiàn)象，也有出現(xiàn)毆打威嚇情況，而政府借口“維穩(wěn)”名義拒絕公布真相的做法使得民眾權(quán)利受到了侵害，那這個(gè)時(shí)候黨的保護(hù)就成為人民的救命稻草。中國(guó)共產(chǎn)黨作為立于時(shí)代前沿的領(lǐng)導(dǎo)者，眼光獨(dú)特，望穿于千百年之后，不會(huì)束縛眼前的經(jīng)濟(jì)利益，環(huán)境保護(hù)是國(guó)民首要之事，踐行以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，尊重和保障人權(quán)。萊奧波德在《大地倫理學(xué)》中寫道，人類必須重新考慮他們作為自然界的成員和公民的作用，需要把良心和義務(wù)擴(kuò)大到自然界。環(huán)境問(wèn)題變化所引起的一個(gè)深刻變化是道德觀念的變化，辯證批判地?fù)P棄“人類中心主義論”，人與自然，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)在互動(dòng)共生中達(dá)到新的和諧。[18]

（三）法律運(yùn)作是保障

承前文所述，我國(guó)目前的環(huán)境治理法律機(jī)制存在一定結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，環(huán)境保護(hù)法律數(shù)量冗大，但是內(nèi)容的具體規(guī)則缺乏可操作性規(guī)范，只是停留在單純的粗略介紹層面，法律運(yùn)作體系有待進(jìn)一步完善。

環(huán)境保護(hù)作為一項(xiàng)基本國(guó)策于1987年就被正式寫入我國(guó)憲法之中，但是這并不是真正意義上確定了生態(tài)稅，生態(tài)文明建設(shè)具有重大意義的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)稅法》于2018年1月1日才正式實(shí)施，但這部法律本身存在的固有弊端導(dǎo)致該法在現(xiàn)實(shí)運(yùn)作中存在一定的困難。環(huán)境保護(hù)稅本來(lái)是應(yīng)該用于環(huán)境修復(fù)和環(huán)境保護(hù)的排污費(fèi)，但由于本法中沒(méi)有明確規(guī)定其屬性導(dǎo)致中央政府和地方政府的財(cái)權(quán)劃分存在一定問(wèn)題，對(duì)資金?？顚Ｓ糜诃h(huán)境保護(hù)也產(chǎn)生一定影響。同時(shí)由于征收對(duì)象的先天特殊性，在征收過(guò)程中對(duì)計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)也存在技術(shù)挑戰(zhàn)，企業(yè)想方設(shè)法省去環(huán)境邊際成本，企業(yè)避稅逃稅現(xiàn)象在所難免。法律運(yùn)作體系不完整，環(huán)境保護(hù)稅成為一種不具有威懾力的“擺設(shè)稅”，環(huán)境保護(hù)資金支持障礙加大污染治理難度。為順利完成《大氣污染防止行動(dòng)計(jì)劃》中確定的2017年的各項(xiàng)目標(biāo)，環(huán)境保護(hù)部、國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、國(guó)家能源局和北京天津河北山西山東河南人民政府聯(lián)合實(shí)施了《京津冀及周邊地區(qū)2017年大氣污染防治工作方案》，面對(duì)困擾政府的冬季散煤燃燒問(wèn)題，該方案中提出了全面推進(jìn)冬季清潔取暖的建議，但這種方案的明顯弊端是該方案很難在農(nóng)村地區(qū)尤其是偏遠(yuǎn)農(nóng)村得到普及，至少目前存在一定困難。中國(guó)致力于創(chuàng)造更清潔的煤炭的一種方式是減少低效的燃煤電廠，2014年國(guó)家能源局發(fā)布了“煤炭開采能力退休計(jì)劃”，為開發(fā)高效清潔技術(shù)，政府在這方面的財(cái)政投入要足質(zhì)足量。[19]各級(jí)政府必須結(jié)合新修訂的《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》，根據(jù)當(dāng)?shù)丨h(huán)境污染實(shí)際情況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，有針對(duì)性強(qiáng)的制定大氣污染防治法規(guī)。建議重點(diǎn)在以下體制機(jī)制方面開展法律規(guī)范創(chuàng)新研究，如對(duì)排放標(biāo)準(zhǔn)體系和規(guī)劃進(jìn)行部署；產(chǎn)業(yè)禁止、限制新增目錄和退出目錄、能源優(yōu)化、交通運(yùn)輸綜合體系、機(jī)動(dòng)車等污染控制技術(shù)路徑；資金投入模式、科技產(chǎn)業(yè)支撐、信息共享和公開、監(jiān)測(cè)預(yù)警與應(yīng)急響應(yīng)、任務(wù)考核等。[20]德國(guó)的環(huán)境立法對(duì)我國(guó)具有重要借鑒意義，其國(guó)家中的環(huán)境保護(hù)法律都有其相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，同時(shí)企業(yè)必須設(shè)立特別的環(huán)境監(jiān)督機(jī)構(gòu)，這在我國(guó)來(lái)說(shuō)是聞所未聞的。

從司法實(shí)證角度來(lái)看，在中國(guó)裁判文書網(wǎng)中以“大氣污染”為主題搜索，顯示共找到3780個(gè)結(jié)果；以“大氣污染責(zé)任糾紛”為主題搜索，顯示共找到192個(gè)結(jié)果；以“大氣環(huán)境污染環(huán)境公益訴訟”為主題搜索，顯示共找到0個(gè)結(jié)果。這種結(jié)果的出現(xiàn)與現(xiàn)實(shí)生活中實(shí)際環(huán)境污染案件數(shù)量相差懸殊，究其原因，環(huán)境公益訴訟中，起訴成本巨大問(wèn)題，起訴主體數(shù)量和起訴限制問(wèn)題，既得利益主體之間的經(jīng)濟(jì)利益勾連以及面臨敗訴風(fēng)險(xiǎn)后的結(jié)果承擔(dān)問(wèn)題等等都會(huì)成為訴訟道路上的阻礙。據(jù)中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)環(huán)境維權(quán)新聞發(fā)布會(huì)報(bào)道，我國(guó)每年發(fā)生2萬(wàn)起環(huán)境污染事件，環(huán)境突發(fā)事件平均兩天發(fā)生一起。2007年該聯(lián)合會(huì)的環(huán)境法律服務(wù)中心為公眾提供法律咨詢6000余次，其中受理投訴環(huán)境污染案件120起，妥善處理88起。中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)作為全國(guó)唯一一個(gè)環(huán)境維權(quán)民間組織，其辦事成效和責(zé)任觀念不禁令我們瞠目結(jié)舌。那么，怎樣才能最大程度讓每一起環(huán)境污染事件都能得到及時(shí)妥善處理，筆者認(rèn)為必須打通司法過(guò)程的通路問(wèn)題。在司法過(guò)程中，作為中立的判斷權(quán)的行使者，司法機(jī)關(guān)必須站在更高的高度上審視生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的辯證關(guān)系，必須擺脫相關(guān)利益群體的制度捕獲（institution capture）。

顯而易見(jiàn)，在大氣污染治理過(guò)程中，僅僅是地方政府單獨(dú)行動(dòng)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，這是因?yàn)樯鷳B(tài)恢復(fù)需要地方政府投入高昂的治理成本，但是現(xiàn)行政策下的資金分本權(quán)由中央政府統(tǒng)一操控，中國(guó)中央政府和地方政府層層分級(jí)的金字塔結(jié)構(gòu)的執(zhí)行政策和激勵(lì)機(jī)制不可避免地走向失效狀態(tài)，久而久之難以解決地方層面長(zhǎng)期存在的政策監(jiān)控、評(píng)估和落實(shí)問(wèn)題。[21]環(huán)境執(zhí)法雖然在很多方面都令人起疑，惹人詬病，但是其中的點(diǎn)滴創(chuàng)舉也不能忽視，揚(yáng)長(zhǎng)避短，才能在環(huán)境執(zhí)法上取得成績(jī)，真正將環(huán)境執(zhí)法落到實(shí)處。中央政府作為一把手，要將政權(quán)和財(cái)權(quán)置于陽(yáng)光下曝曬，在環(huán)境治理問(wèn)題上，應(yīng)將部分權(quán)力和財(cái)政收入移交給下級(jí)政府，成立配套機(jī)制防止權(quán)力下放的腐敗問(wèn)題。[22]關(guān)于環(huán)保罰單問(wèn)題，對(duì)每一次違法行為都堅(jiān)持罰款原則，同時(shí)酌情增加懲罰力度，不設(shè)封頂線，重復(fù)環(huán)境違法行為重復(fù)罰款，成本加大在一定程度上可以抑制大多數(shù)人的違法心態(tài)。同時(shí)借鑒德國(guó)經(jīng)驗(yàn)，納入環(huán)境保護(hù)專職人員制度，打入企業(yè)內(nèi)部進(jìn)行，為了避免在這兒又形成另外一個(gè)腐敗漩渦，將其與刑事責(zé)任中的加重處罰對(duì)接。良好的環(huán)境可以吸商納資，建立一種環(huán)境資源經(jīng)營(yíng)體制，將環(huán)境作為一種資源進(jìn)行充分開發(fā)利用，可以為環(huán)境執(zhí)法過(guò)程中省去不少麻煩。

結(jié)語(yǔ)

綜上所述，環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為人民民生的共同需求，二者必須并駕齊驅(qū)，在達(dá)到環(huán)境庫(kù)茲涅茨理論拐點(diǎn)后，將不斷優(yōu)化最終同時(shí)達(dá)到最優(yōu)狀態(tài)。但是我們應(yīng)該清醒的認(rèn)識(shí)到，傳統(tǒng)的GDP考核方式對(duì)環(huán)境恢復(fù)和環(huán)境保護(hù)產(chǎn)生巨大的破壞力，因此有必要對(duì)該考核方式進(jìn)行修正。現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》中明確規(guī)定了地方政府是大氣污染防治的責(zé)任主體，踐行以人為本理念，那么以生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為共同考核內(nèi)容的綠色政績(jī)觀考核模式是責(zé)信政府的新標(biāo)桿，借力黨對(duì)民生需要的前瞻性實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利保護(hù)，打造真正為人民服務(wù)的“雪孩子”政府。司法救濟(jì)作為最后保護(hù)屏障，以客觀公正的視角辯證看待經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，妥善解決環(huán)境訴訟通路問(wèn)題。法律體系的完整運(yùn)作是建設(shè)生態(tài)環(huán)境的有力保障，制定正確的環(huán)境資源政策，實(shí)現(xiàn)法律政策和環(huán)境機(jī)制向地方行政區(qū)域的方向性傾斜。如若要實(shí)現(xiàn)真正的生態(tài)文明，那必將是人與自然和經(jīng)濟(jì)三者真正的和諧。