向德平 華汛子

（1.華中科技大學(xué) 社會(huì)學(xué)院，湖北 武漢 430074；2.武漢大學(xué) 社會(huì)學(xué)系，湖北 武漢 430072）

一、導(dǎo)論

德國(guó)社會(huì)學(xué)家滕尼斯在《共同體與社會(huì)》一書中，闡明了人類群體生活的兩種理想類型。共同體是建立在本質(zhì)意志之上的有機(jī)團(tuán)體，血緣、情感、倫理是共同體的連結(jié)基礎(chǔ)，人們?cè)诖嘶A(chǔ)上形成相互信任、親密無(wú)間的關(guān)系。傳統(tǒng)鄉(xiāng)土生活形態(tài)便是“共同體”的真實(shí)寫照。社會(huì)應(yīng)該被理解為一種機(jī)械的聚合和人工制品[1]。以帕克為首的美國(guó)芝加哥學(xué)派注重區(qū)位對(duì)于人類組結(jié)方式和行為活動(dòng)的影響[2]，將“社區(qū)”發(fā)展為一個(gè)實(shí)地研究的單位和一種研究方法，社區(qū)研究逐漸成為一門新的社會(huì)學(xué)分支[3]。中文“社區(qū)”一詞由費(fèi)孝通、吳文藻等人從“Community”轉(zhuǎn)譯過(guò)來(lái)，社區(qū)是指聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會(huì)生活共同體[4]。社區(qū)具有地域性、功能性、情感性的特征，地域性是指社區(qū)居民居住的空間范圍，功能性是指社區(qū)需要具備某些特定的功能以滿足居民生活需求，情感性是指居民在同一空間中通過(guò)交往與互動(dòng)形成的某種情感認(rèn)同。

在現(xiàn)代化的趨勢(shì)下，傳統(tǒng)意義上的共同體不斷被侵蝕，社區(qū)建設(shè)就是要在開放、流動(dòng)的社會(huì)中重構(gòu)社會(huì)關(guān)系，培育“共同體”精神。一些學(xué)者從不同的視角對(duì)中國(guó)社區(qū)建設(shè)進(jìn)行研究。張勇梳理了中國(guó)社區(qū)建設(shè)的歷程，指出中國(guó)城市社區(qū)建設(shè)經(jīng)歷了政權(quán)重建時(shí)期、“單位—街居”制時(shí)期、社區(qū)服務(wù)時(shí)期、實(shí)驗(yàn)探索時(shí)期、示范推進(jìn)時(shí)期、深化提升時(shí)期等階段。在此過(guò)程中，社區(qū)建設(shè)的地位不斷提升、內(nèi)容逐漸完善、主體日趨多元[5]。張必春將中國(guó)社區(qū)建設(shè)歷程劃分為政府包辦型服務(wù)、給予型服務(wù)和增能型服務(wù)三個(gè)階段，認(rèn)為社區(qū)居民的主體性在社區(qū)建設(shè)的進(jìn)程中逐漸生成并不斷增強(qiáng)[6]。唐忠新總結(jié)了中國(guó)城市社區(qū)建設(shè)的主要特征，強(qiáng)調(diào)中國(guó)城市社區(qū)建設(shè)的運(yùn)行機(jī)制是黨委、政府主導(dǎo)，社會(huì)廣泛參與[7]。于燕燕認(rèn)為，中國(guó)的社區(qū)建設(shè)呈現(xiàn)出社會(huì)性、群眾性、地域性、綜合性、計(jì)劃性的特征[8]。黃曉星認(rèn)為，社區(qū)治理是城市社區(qū)建設(shè)的方向，其中，社會(huì)服務(wù)、居民自治和社區(qū)協(xié)商是中國(guó)城市社區(qū)治理的重點(diǎn)[9]。既有研究為本研究奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，本文在已有研究的基礎(chǔ)上，從整體上分析中國(guó)社區(qū)建設(shè)的背景、歷程、演進(jìn)、挑戰(zhàn)與展望。

二、中國(guó)社區(qū)建設(shè)的背景

研究中國(guó)的社區(qū)建設(shè)，就必然要提及中國(guó)的社會(huì)變遷。中國(guó)社會(huì)經(jīng)歷了從“鄉(xiāng)土中國(guó)”到“單位中國(guó)”再到“社區(qū)中國(guó)”的變遷[10]。

傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)是一個(gè)“鄉(xiāng)土社會(huì)”[11]，在血緣、地緣基礎(chǔ)上形成的村落是鄉(xiāng)土社會(huì)的基本組織形態(tài)。村落里的人們依靠土地生活，通過(guò)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲取基本的生活資料，實(shí)現(xiàn)物質(zhì)層面上的自給自足。村落中以家族倫理為核心形成穩(wěn)定的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)與共同體規(guī)范，既對(duì)人們的思想與行為產(chǎn)生較強(qiáng)的約束力，也是人們情感的重要依托，在物質(zhì)生活與精神生活兩個(gè)層面滿足人們的需求。

從新中國(guó)成立到改革開放之前，“單位制”是中國(guó)城市基層管理的重要組織形式，“人民公社”則是農(nóng)村基層管理的重要手段。在城市，單位作為國(guó)家集中分配、控制社會(huì)資源的重要載體，既是其成員實(shí)現(xiàn)社會(huì)化的唯一通道[12]，也是為其成員提供教育、衛(wèi)生、文化等公共服務(wù)的重要主體，個(gè)體對(duì)單位具有強(qiáng)烈的依附關(guān)系。單位制社區(qū)的成員在高度統(tǒng)一的生產(chǎn)生活空間中，互動(dòng)頻繁、相互了解，形成了具有極強(qiáng)同質(zhì)性的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和社區(qū)文化[13]。農(nóng)村則實(shí)行人民公社制度，國(guó)家通過(guò)土地等生產(chǎn)資料集體化等手段使農(nóng)民對(duì)“集體”產(chǎn)生極強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)依附，并通過(guò)強(qiáng)制性的戶籍制度控制人口流動(dòng)[14]。在這一時(shí)期，單位和集體實(shí)現(xiàn)了對(duì)社會(huì)的覆蓋與替代[15]，“社區(qū)”作為社會(huì)基礎(chǔ)單元的功能被消解。

改革開放以后，中國(guó)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革，社會(huì)結(jié)構(gòu)隨之發(fā)生巨大變化，“單位制”、“人民公社”等政社合一的社會(huì)組織形式逐漸瓦解。單位成為具有獨(dú)立發(fā)展使命與目標(biāo)的組織，原本由單位承擔(dān)的住房、教育、文化、醫(yī)療、養(yǎng)老等服務(wù)職能逐漸向社會(huì)轉(zhuǎn)移。戶籍制度以及人事制度改革將勞動(dòng)力推向市場(chǎng)，個(gè)體對(duì)于單位、集體的依附關(guān)系減弱，大規(guī)模的社會(huì)流動(dòng)開始出現(xiàn)，大量“單位人”轉(zhuǎn)為“社會(huì)人”，大量農(nóng)村人口涌入城市。住房商品化使居住在同一社區(qū)的人不再是具有地緣、血緣抑或是業(yè)緣關(guān)系的熟人，而是來(lái)自四面八方、五湖四海的陌生人。在由陌生人組成的社區(qū)中，個(gè)體之間的利益、情感聯(lián)系較弱，“原子化”“碎片化”不斷侵蝕著社區(qū)的共同體精神。社區(qū)作為個(gè)體的生活場(chǎng)域以及社會(huì)的基礎(chǔ)單元，必須承擔(dān)起管理與服務(wù)的職責(zé)，滿足個(gè)體多方面的需求。社區(qū)的功能與意義日益凸顯，社區(qū)建設(shè)勢(shì)在必行。

社區(qū)建設(shè)對(duì)于個(gè)體、社會(huì)都將具有重要意義。在個(gè)體層面，社區(qū)建設(shè)能夠提升居民生活質(zhì)量，增強(qiáng)居民滿足感與獲得感。在社會(huì)層面，社區(qū)建設(shè)能夠維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。社區(qū)建設(shè)主要包括三個(gè)方面的內(nèi)容：其一是完善社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)社區(qū)組織建設(shè)，凝聚社區(qū)內(nèi)部各方力量，推動(dòng)社區(qū)多元主體共同解決社區(qū)問(wèn)題；其二是建立社區(qū)服務(wù)體系，提升社區(qū)社會(huì)服務(wù)能力，使社區(qū)能夠承擔(dān)企業(yè)剝離的社會(huì)職能和政府轉(zhuǎn)移出來(lái)的服務(wù)職能，滿足社區(qū)居民的社區(qū)服務(wù)需求；其三是培育社區(qū)“共同體”精神，改變現(xiàn)代社區(qū)中居民之間冷漠的情感狀態(tài)，提升居民參與社區(qū)事務(wù)的意識(shí)與能力，增強(qiáng)居民對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感，打造和諧溫情的社區(qū)氛圍。

三、中國(guó)社區(qū)建設(shè)的歷程

新中國(guó)成立以后，黨和國(guó)家的工作重點(diǎn)從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市。新中國(guó)成立至改革開放的30年，中國(guó)構(gòu)建起區(qū)、街道、居委會(huì)三級(jí)城市基層政權(quán)組織體系，城市居民委員會(huì)開展了公共福利、治安保衛(wèi)、調(diào)解糾紛等工作，為社區(qū)建設(shè)的產(chǎn)生奠定了基礎(chǔ)。真正意義上的“社區(qū)建設(shè)”開始于改革開放以后。根據(jù)不同階段社區(qū)的建設(shè)內(nèi)容及特點(diǎn)，可將社區(qū)建設(shè)歷程分為以下幾個(gè)階段:

社區(qū)服務(wù)階段（20世紀(jì)80年代中后期—1990年）。這一階段，社區(qū)建設(shè)以社區(qū)服務(wù)為核心。1986年民政部首次把“社區(qū)”概念引入城市管理，提出要在城市中開展社區(qū)服務(wù)工作[16]。1987年，民政部召開“全國(guó)城市社區(qū)服務(wù)工作座談會(huì)”，提出城市社區(qū)服務(wù)應(yīng)從老人服務(wù)、殘疾人服務(wù)、優(yōu)撫對(duì)象服務(wù)、困難戶服務(wù)、兒童服務(wù)、家庭服務(wù)以及其他便民服務(wù)做起[17]。1989年9月，民政部在杭州召開“全國(guó)城市社區(qū)服務(wù)工作會(huì)議”，要求在全國(guó)普遍開展社區(qū)服務(wù)工作[18]。這一時(shí)期，中國(guó)的社區(qū)建設(shè)以社區(qū)服務(wù)為主，以民政服務(wù)為重點(diǎn)。中國(guó)在開展社區(qū)服務(wù)的過(guò)程中，不斷擴(kuò)大服務(wù)對(duì)象、擴(kuò)展服務(wù)內(nèi)容，社區(qū)服務(wù)對(duì)象由民政對(duì)象擴(kuò)大到全體居民，社區(qū)服務(wù)內(nèi)容也不再局限于民政服務(wù)內(nèi)容。

社區(qū)建設(shè)試驗(yàn)探索階段（1991年—1999年）。這一階段，中國(guó)政府提出社會(huì)建設(shè)的概念，并開始進(jìn)行社區(qū)建設(shè)。1991年，時(shí)任民政部部長(zhǎng)崔乃夫指出：“社區(qū)建設(shè)是健全、完善和發(fā)揮城市基層政權(quán)組織職能的具體舉措，是建立‘小政府、大社會(huì)’的基礎(chǔ)工程?！?998年，民政部“基層政權(quán)建設(shè)司”變更為“基層政權(quán)與社區(qū)建設(shè)司”，社區(qū)建設(shè)被納入國(guó)家行政職能范圍。1999年，民政部制定《全國(guó)社區(qū)建設(shè)試驗(yàn)區(qū)工作實(shí)施方案》，明確了社區(qū)建設(shè)的總體要求、基本原則、工作步驟以及工作內(nèi)容。這一時(shí)期中國(guó)社區(qū)建設(shè)突破了社區(qū)服務(wù)的范疇，具有了更豐富的內(nèi)涵與內(nèi)容。上海、青島、南京、杭州等城市積極探索社區(qū)建設(shè)的路徑，初步積累了社區(qū)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)。

社區(qū)建設(shè)全面深化階段（2000年—2009年）。這一階段，社區(qū)建設(shè)在全國(guó)范圍內(nèi)正式推廣，社區(qū)建設(shè)的核心工作為創(chuàng)新社區(qū)管理體制、構(gòu)建新的社區(qū)組織體系[19]。2000年11月，中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》，明確“社區(qū)建設(shè)是指在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，依靠社區(qū)力量，利用社區(qū)資源，強(qiáng)化社區(qū)功能，解決社區(qū)問(wèn)題，促進(jìn)社區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境協(xié)調(diào)和健康發(fā)展，不斷提高社區(qū)成員生活水平和生活質(zhì)量的過(guò)程”，推動(dòng)各地區(qū)將社區(qū)建設(shè)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展計(jì)劃。2001年，社區(qū)建設(shè)被列入國(guó)家“十五”計(jì)劃發(fā)展綱要。2006年，黨的十六屆六中全會(huì)第一次提出了“農(nóng)村社區(qū)”概念，開始在全國(guó)范圍內(nèi)推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。2009年，民政部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)和諧社區(qū)建設(shè)工作的意見(jiàn)》，確定“建設(shè)管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體”的目標(biāo)，統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)。同年，民政部授予500 個(gè)社區(qū)為“全國(guó)和諧社區(qū)建設(shè)示范社區(qū)”。

社區(qū)治理階段（2010年至今）。這一階段，社區(qū)建設(shè)的重點(diǎn)在于構(gòu)建城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系，提升城鄉(xiāng)社區(qū)治理能力，打造共建共治共享的治理格局。社區(qū)治理是社區(qū)建設(shè)的新階段，是國(guó)家治理的重要組成部分。2012年11月，黨的十八大報(bào)告指出：“要健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機(jī)制。”2015年7月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見(jiàn)》，明確要“開展形式多樣的基層協(xié)商，推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商制度化、規(guī)范化和程序化”。2017年6月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)》指出，“完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理體制，努力把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為和諧有序、綠色文明、創(chuàng)新包容、共建共享的幸福家園”。2017年10月，黨的十九大報(bào)告提出，“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”。

四、中國(guó)社區(qū)建設(shè)的演進(jìn)

通過(guò)梳理社區(qū)建設(shè)的歷程，可以發(fā)現(xiàn)，中國(guó)政府在社區(qū)建設(shè)中不斷推動(dòng)社區(qū)治理方式由政府管理向協(xié)商共治轉(zhuǎn)變、社區(qū)服務(wù)內(nèi)容由政務(wù)向居務(wù)轉(zhuǎn)變、社區(qū)參與由被動(dòng)向主動(dòng)轉(zhuǎn)變、社區(qū)聯(lián)結(jié)由松散向緊密轉(zhuǎn)變。

第一，社區(qū)治理方式由政府管理向協(xié)商共治轉(zhuǎn)變。改革開放初期，中國(guó)政府在社區(qū)建設(shè)中處于主導(dǎo)地位。伴隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，中國(guó)的社區(qū)數(shù)量急劇增加，社區(qū)管理工作愈發(fā)繁雜，社區(qū)矛盾日益凸顯，居民物質(zhì)文化需求不斷增長(zhǎng)，政府單一主體無(wú)法包辦所有的社區(qū)事務(wù)，諸多社區(qū)事務(wù)都需要社區(qū)內(nèi)外的多主體相互配合、共同協(xié)商，利用多種資源與手段來(lái)解決。2011年7月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)創(chuàng)新管理的意見(jiàn)》出臺(tái)，文件強(qiáng)調(diào)“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”。這表明，中國(guó)社會(huì)管理開始了“社會(huì)化”的路徑。2013年，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》首次提出“國(guó)家治理體系”和“治理能力”的概念?！爸卫怼睆?qiáng)調(diào)多元主體民主、參與式、互動(dòng)式管理，而不是單一主體管理[20]。2017年6月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)》明確提出：“到2020年，基本形成基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)、基層政府主導(dǎo)的多方參與、共同治理的城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系?！比珖?guó)各地城鄉(xiāng)社區(qū)積極推動(dòng)社區(qū)多元主體的協(xié)商共治，集中多方資源解決社區(qū)問(wèn)題、化解社區(qū)矛盾。從政府管理向協(xié)商共治轉(zhuǎn)變，既體現(xiàn)了中國(guó)市場(chǎng)力量和社會(huì)力量不斷覺(jué)醒與獨(dú)立，能夠有效參與社會(huì)建設(shè)，也體現(xiàn)了中國(guó)不斷提升國(guó)家治理水平，推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。

第二，社區(qū)服務(wù)內(nèi)容由政務(wù)向居務(wù)轉(zhuǎn)變。在過(guò)去的實(shí)踐中，中國(guó)的社區(qū)服務(wù)呈現(xiàn)出“行政化”和“慈善化”兩種特征。“行政化”體現(xiàn)在社區(qū)居委會(huì)將主要精力放在完成政府下派任務(wù)上，對(duì)于居民訴求重視不夠，部分工作人員服務(wù)意識(shí)淡薄，導(dǎo)致居民與居委會(huì)的聯(lián)系不緊密?！按壬苹斌w現(xiàn)在很多社區(qū)居委會(huì)片面地將社區(qū)服務(wù)理解為逢年過(guò)節(jié)慰問(wèn)居住在社區(qū)的殘疾人、老年人、貧困戶等特殊群體。事實(shí)上，社區(qū)服務(wù)的對(duì)象不僅包括民政幫扶對(duì)象，社區(qū)服務(wù)的內(nèi)容不僅是落實(shí)政府的任務(wù)。社區(qū)服務(wù)的對(duì)象應(yīng)該是全體社區(qū)居民，社區(qū)服務(wù)的內(nèi)容應(yīng)堅(jiān)持居民需求導(dǎo)向，社區(qū)服務(wù)的方式應(yīng)該更加專業(yè)化、精細(xì)化。2006年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)服務(wù)工作的意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)“大力推進(jìn)社區(qū)公共服務(wù)體系建設(shè)，充分發(fā)揮社區(qū)居委會(huì)在社區(qū)服務(wù)中的作用，鼓勵(lì)和支持各類組織、企業(yè)和個(gè)人開展社區(qū)服務(wù)”。2009年，民政部《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)和諧社區(qū)建設(shè)工作的意見(jiàn)》提出，“進(jìn)一步完善以民生需求為導(dǎo)向的新型社區(qū)服務(wù)體系”。2017年6月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)》提出：“提高社區(qū)服務(wù)供給能力?！痹诂F(xiàn)有的實(shí)踐中，部分社區(qū)居委會(huì)準(zhǔn)確把握社區(qū)居民的需求，為其提供具有針對(duì)性和專業(yè)性的服務(wù)。例如，社區(qū)居委會(huì)針對(duì)老舊無(wú)物管小區(qū)，重點(diǎn)解決居民關(guān)心的車位劃分、電梯加裝、治安維護(hù)、垃圾清理、鄰里糾紛等問(wèn)題；針對(duì)新建商品房小區(qū)，重點(diǎn)開展黨建、志愿服務(wù)、文化宣傳等活動(dòng)，增強(qiáng)社區(qū)的凝聚力；針對(duì)村改居的社區(qū)，重點(diǎn)做好心理建設(shè)和生產(chǎn)生活技能培訓(xùn)，推進(jìn)“村民”向“居民”的身份轉(zhuǎn)變；針對(duì)新農(nóng)村社區(qū)，重點(diǎn)考慮農(nóng)戶生計(jì)問(wèn)題，降低農(nóng)戶的生計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，社區(qū)居委會(huì)不斷豐富服務(wù)內(nèi)容，滿足社區(qū)不同群體的需求，比如為社區(qū)兒童及其家庭開展閱讀、繪畫等益智類親子活動(dòng)；為社區(qū)老年人提供志愿服務(wù)、開展文娛活動(dòng)；為社區(qū)特殊群體提供日常照護(hù)、心理疏導(dǎo)、能力建設(shè)等服務(wù)。隨著社區(qū)服務(wù)專業(yè)要求不斷提高，越來(lái)越多的社區(qū)引進(jìn)社工機(jī)構(gòu)，為居民提供專業(yè)化的服務(wù)。從政務(wù)向居務(wù)的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了社區(qū)建設(shè)觀念的轉(zhuǎn)變，只有真正解決居民的問(wèn)題、滿足居民的需求、維護(hù)居民的切身利益，才是真正地為居民服務(wù)，才能培養(yǎng)居民的信任感。

第三，社區(qū)參與由被動(dòng)向主動(dòng)轉(zhuǎn)變。社區(qū)參與通常肩負(fù)著實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治、促進(jìn)民主政治發(fā)育的理想主義使命[21]。中國(guó)不斷探索社區(qū)居民參與社區(qū)治理的路徑，推動(dòng)參與式社區(qū)治理模式的形成與完善。2009年，民政部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)和諧社區(qū)建設(shè)工作的意見(jiàn)》，積極探索業(yè)主自治與居民自治的有效銜接，引導(dǎo)社區(qū)居民以理性合法的形式表達(dá)利益訴求，維護(hù)自身的合法權(quán)益。2010年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市社區(qū)居民委員會(huì)建設(shè)工作的意見(jiàn)》指出，社區(qū)居民委員會(huì)要依法組織居民開展自治活動(dòng)。2015年7月，《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見(jiàn)》指出：“提升城鄉(xiāng)居民參與協(xié)商的能力……引導(dǎo)群眾依法表達(dá)意見(jiàn)，積極參與協(xié)商?！?017年6月，《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)》指出：“凡涉及城鄉(xiāng)社區(qū)公共利益的重大決策事項(xiàng)、關(guān)乎居民群眾切身利益的實(shí)際困難問(wèn)題和矛盾糾紛，原則上由社區(qū)黨組織、基層群眾性自治組織牽頭，組織居民群眾協(xié)商解決?！庇纱丝梢?jiàn)，參與社區(qū)協(xié)商是居民社區(qū)參與的重要組成部分，居民通過(guò)社區(qū)協(xié)商表達(dá)自身訴求，影響社區(qū)公共政策的制定與執(zhí)行，維護(hù)好自身利益。居民參與的途徑、方式日趨多元化、多樣化，社區(qū)黨組織、社團(tuán)組織、志愿組織為居民參與社區(qū)建設(shè)提供了重要的平臺(tái)，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的運(yùn)用使得居民參與的方式更加靈活、便捷。居民社區(qū)參與途徑的豐富、形式的多樣以及效果的提升，極大促進(jìn)了居民的社區(qū)參與從消極被動(dòng)走向積極主動(dòng)。

第四，社區(qū)聯(lián)結(jié)由松散向緊密轉(zhuǎn)變?！吧鐓^(qū)聯(lián)結(jié)”強(qiáng)調(diào)在互動(dòng)基礎(chǔ)上形成緊密的關(guān)系[22]。現(xiàn)代社會(huì)呈現(xiàn)出“碎片化”“原子化”的狀態(tài)，居民之間的情感聯(lián)系較為薄弱，社區(qū)公共精神、公共文化難以培育，個(gè)體的幸福感與安全感降低。中國(guó)在社區(qū)建設(shè)中注重培育社區(qū)居民之間的情感，增強(qiáng)社區(qū)成員的互動(dòng)與交往，將社區(qū)建設(shè)成充滿溫情的家園。2000年，《民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》明確指出:“社區(qū)是聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會(huì)生活共同體。”社區(qū)作為“生活”的載體，不僅具有地域性、功能性的特征，還具備“情感性”的特征。構(gòu)建生活共同體就要建立社區(qū)居民之間的情感紐帶，增強(qiáng)社區(qū)認(rèn)同感和歸屬感，使居民在生活共同體中獲得情感支持。黨的十六屆四中全會(huì)明確提出了“構(gòu)建和諧社會(huì)”的思想。2009年，民政部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)和諧社區(qū)建設(shè)工作的意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)“要把城鄉(xiāng)社區(qū)全面建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體”。2013年，習(xí)近平總書記指出，“社區(qū)建設(shè)要與鄰為善、以鄰為伴”[23]。中國(guó)在社區(qū)建設(shè)中積極探索鄰里之間、社區(qū)各主體之間的利益、情感聯(lián)結(jié)點(diǎn)，力圖改變社區(qū)碎片化、原子化的狀態(tài)，提升社區(qū)的凝聚力和歸屬感。

五、中國(guó)社區(qū)建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)

經(jīng)過(guò)不懈的努力，中國(guó)逐漸探索出了適合自身發(fā)展的社區(qū)建設(shè)路徑。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，中國(guó)社會(huì)呈現(xiàn)出一系列張力與矛盾，給社區(qū)建設(shè)帶來(lái)了諸多挑戰(zhàn)。

首先，“個(gè)體化”產(chǎn)生的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與維護(hù)社區(qū)的和諧穩(wěn)定之間存在巨大張力。個(gè)體化的浪潮將個(gè)體從傳統(tǒng)社會(huì)形式和義務(wù)中脫離出來(lái)，個(gè)體擁有多元、自主的選擇，但與此同時(shí)，個(gè)體也面臨新的危機(jī)和風(fēng)險(xiǎn)。在個(gè)體化的社會(huì)中，社會(huì)聯(lián)結(jié)形式弱化，而新的組織化的訴求表達(dá)機(jī)制與公共參與機(jī)制尚不健全，個(gè)體成為社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)主體[24]。社區(qū)作為個(gè)體最主要的生活空間，是風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)與風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)最集中、最基礎(chǔ)的單元。怎樣克服復(fù)雜多元的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，是社區(qū)建設(shè)面臨的巨大挑戰(zhàn)。

其次，居民多層次的服務(wù)需求與有效供給能力不足之間存在深刻矛盾。社區(qū)對(duì)于居民而言，不僅是一個(gè)居住空間，更是一個(gè)生活場(chǎng)域，社區(qū)應(yīng)該為居民提供良好的生活環(huán)境。伴隨著居民生活水平的提升，居民對(duì)社區(qū)的服務(wù)供給能力提出了越來(lái)越高的要求。而在中國(guó)大部分地區(qū)，由于硬件設(shè)施、專業(yè)能力、服務(wù)水平等諸多因素的限制，社區(qū)難以提供內(nèi)容豐富、形式多樣且品質(zhì)優(yōu)良的服務(wù)項(xiàng)目。如何提升社區(qū)服務(wù)供給能力，如何協(xié)調(diào)與監(jiān)督社區(qū)內(nèi)部不同的服務(wù)供給主體，如何調(diào)動(dòng)更多的社會(huì)力量參與到社區(qū)服務(wù)，從而滿足居民高品質(zhì)、多層次的服務(wù)需求，是社區(qū)建設(shè)必須面對(duì)與思考的問(wèn)題。

再次，社區(qū)成員異質(zhì)性與社區(qū)公共性之間存在內(nèi)在沖突。在市場(chǎng)化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的背景下，社會(huì)流動(dòng)的速度較快、規(guī)模較大，社會(huì)分化日益加劇，社區(qū)成員之間的異質(zhì)性增強(qiáng)、社區(qū)公共性減弱。社區(qū)成員的異質(zhì)性具體表現(xiàn)為居民在思想觀念、文化背景、經(jīng)濟(jì)收入、社會(huì)地位、生活方式等方面都不盡相同。人類具有“同質(zhì)交往”的本性，個(gè)體間的異質(zhì)性帶來(lái)了社區(qū)的“原子化”“隔離化”，影響整個(gè)社區(qū)凝聚力以及社區(qū)認(rèn)同。但是，社區(qū)作為居民生活的公共空間，應(yīng)該增強(qiáng)公共性。社區(qū)既要為居民提供公共產(chǎn)品，還應(yīng)建立起公共精神、公共道德，從而減少不同觀念、不同偏好、不同習(xí)慣的個(gè)體共享公共空間帶來(lái)的沖突與矛盾，盡量避免“異質(zhì)性”對(duì)“公共性”的侵蝕?，F(xiàn)代社會(huì)愈發(fā)多元與復(fù)雜，如何調(diào)和“異質(zhì)性”與“公共性”之間的矛盾，是社區(qū)建設(shè)的重大挑戰(zhàn)。

六、中國(guó)社區(qū)建設(shè)的展望

社區(qū)建設(shè)是一個(gè)持久的過(guò)程，在未來(lái)的發(fā)展中，應(yīng)積極應(yīng)對(duì)“個(gè)體化”、“異質(zhì)性”以及居民需求“多樣化”帶來(lái)的挑戰(zhàn)，以重塑社區(qū)公共性為目標(biāo)，推動(dòng)居民自治、培育社區(qū)精英、完善社區(qū)服務(wù)、實(shí)現(xiàn)協(xié)商共治。

推動(dòng)居民自治。居民是社區(qū)的主人，居民要主動(dòng)參與社區(qū)事務(wù)，實(shí)現(xiàn)“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”。從制度設(shè)計(jì)上看，居委會(huì)、村委員是基層群眾自治組織。但從實(shí)際運(yùn)行的情況看，基層群眾自治仍是一項(xiàng)處在培育過(guò)程中的基層民主形式，對(duì)于行政力量存在著相當(dāng)程度的依賴。在社區(qū)建設(shè)中要厘清政府管理與群眾自治的邊界，促進(jìn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動(dòng)[25]。同時(shí)，應(yīng)不斷培育居民自治意識(shí)，提升自治能力，引導(dǎo)成立文化藝術(shù)類、志愿服務(wù)類等各種類型的自治組織，更大范圍地聯(lián)結(jié)社區(qū)居民、豐富居民生活、提升社區(qū)凝聚力。居民自治有利于將“原子化”的個(gè)體組織起來(lái)，培育居民的社區(qū)歸屬感和認(rèn)同感，降低“個(gè)體化”帶來(lái)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，有利于社區(qū)不同群體表達(dá)自身訴求、維護(hù)自身權(quán)利，克服“異質(zhì)性”帶來(lái)的沖突，有利于充分發(fā)揮居民在社區(qū)中的主體作用，推動(dòng)居民從被動(dòng)走向主動(dòng)。

培育社區(qū)精英。居民自治不可能一蹴而就，在實(shí)現(xiàn)居民自治的過(guò)程中，一定要重視社區(qū)精英的力量。社區(qū)精英是指具有較強(qiáng)的公共意識(shí)和參與意識(shí)，實(shí)際參與社區(qū)公共權(quán)力的分配與運(yùn)行，對(duì)社區(qū)公共事務(wù)產(chǎn)生影響力的人[26]。按照資源類型，社區(qū)精英可分為黨政精英、經(jīng)濟(jì)精英、社團(tuán)精英、專業(yè)精英四個(gè)類型[27]。從功能上講，社區(qū)精英是聯(lián)結(jié)居民、表達(dá)居民利益訴求的重要載體。培育社區(qū)精英，就是帶動(dòng)社區(qū)中有意愿、有能力的居民參與到社區(qū)建設(shè)中，并以此帶動(dòng)更多的居民參與社區(qū)建設(shè)。精英治理是政府主導(dǎo)治理模式向居民自治模式轉(zhuǎn)變的過(guò)渡模式[28]，精英治理最終是要走向居民自治。

完善社區(qū)服務(wù)。當(dāng)前，人民群眾的物質(zhì)文化需求呈現(xiàn)出多樣化、多層次的趨勢(shì)，這給社區(qū)服務(wù)提出了更高的要求。社區(qū)建設(shè)應(yīng)不斷豐富社區(qū)服務(wù)內(nèi)容、創(chuàng)新社區(qū)服務(wù)方式，提升社區(qū)服務(wù)供給能力。社區(qū)服務(wù)能力與國(guó)家、社會(huì)公共服務(wù)能力密不可分，在今后的發(fā)展中，既要從宏觀層面提升國(guó)家、社會(huì)的公共服務(wù)能力，還要從微觀層面提升社區(qū)居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、物業(yè)、社團(tuán)組織、社工機(jī)構(gòu)等社區(qū)多主體的服務(wù)能力。在提供社區(qū)服務(wù)的過(guò)程中，要樹立公民導(dǎo)向，明確社區(qū)服務(wù)是居民基于公民身份和資格而應(yīng)享有的[29]，避免社區(qū)服務(wù)出現(xiàn)行政化、慈善化的傾向。與此同時(shí)，要鼓勵(lì)和引導(dǎo)市場(chǎng)主體參與社區(qū)服務(wù)，在保證社區(qū)服務(wù)“福利性”的同時(shí)，不排斥其“市場(chǎng)性”。社區(qū)服務(wù)的完善，能夠提高居民生活質(zhì)量，提升居民的滿足感與獲得感，應(yīng)對(duì)居民需求“多樣化”帶來(lái)的挑戰(zhàn)。

實(shí)現(xiàn)協(xié)商共治。多元主體協(xié)商共治能夠?yàn)樯鐓^(qū)建設(shè)凝聚多方力量、整合多方資源、協(xié)同多種機(jī)制，解決社區(qū)內(nèi)部的復(fù)雜問(wèn)題。在協(xié)商共治的框架下，社區(qū)居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、物管公司、社團(tuán)組織、社工機(jī)構(gòu)等多元主體平等地進(jìn)行對(duì)話、競(jìng)爭(zhēng)、合作，針對(duì)社區(qū)的具體問(wèn)題，共同協(xié)商解決方案，防止因主體力量不對(duì)等導(dǎo)致部分主體權(quán)益受損，預(yù)防沖突與對(duì)抗，緩解各類社區(qū)矛盾。協(xié)商共治不僅有利于明確社區(qū)各主體責(zé)任、提升各主體議事能力以及回應(yīng)居民需求的能力，維護(hù)社區(qū)公共利益，還有利于加強(qiáng)各主體間的溝通與聯(lián)系，避免各主體間的利益分化和社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的碎片化，形成治理合力。