陸 軍 丁凡琳

（北京大學(xué) 政府管理學(xué)院，北京 海淀 100871）

黨的十九大報(bào)告提出“不斷推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的發(fā)展任務(wù)，實(shí)現(xiàn)“建立共建共治共享的社會(huì)治理格局”的目標(biāo)。新的發(fā)展目標(biāo)為城市治理提出了更高要求，也為城市基層管理的基礎(chǔ)單元——社區(qū)指明了方向，即積極鼓勵(lì)民眾、社會(huì)組織等多元主體參與社區(qū)的共建、共治與共享，打造新型的社區(qū)治理格局。作為基層社會(huì)治理單元，社區(qū)的管理主體多而復(fù)雜，且資源稟賦、發(fā)展規(guī)劃等各有差異，因此，亟待構(gòu)建一套完整的數(shù)據(jù)指標(biāo)評(píng)價(jià)體系對(duì)社區(qū)治理能力進(jìn)行量化分析，以評(píng)價(jià)與監(jiān)督社區(qū)管理工作，全方位、多角度考量社區(qū)治理水平，及時(shí)反饋并解決治理中的問(wèn)題，提升社區(qū)治理效率和居民滿意度。

一、治理能力概念界定

傳統(tǒng)西方治理理論認(rèn)為，治理能力是參與公共服務(wù)的各主體通過(guò)互動(dòng)、合作和協(xié)調(diào)，取得共識(shí)，共同對(duì)公共服務(wù)活動(dòng)進(jìn)行管理的本領(lǐng)[1]；也有學(xué)者認(rèn)為治理能力是一種靜態(tài)制度潛能與動(dòng)態(tài)主體能力[2]。黨的十八大報(bào)告將現(xiàn)代化治理能力定義為“運(yùn)用國(guó)家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力”。社區(qū)治理能力則是國(guó)家治理能力的微觀化、具體化，它更強(qiáng)調(diào)國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)共治且相互賦權(quán)，是管理需要與管理能力之間持續(xù)平衡的過(guò)程[3]。治理能力是促進(jìn)多元主體充分發(fā)揮能力與協(xié)同合作，提升居民需求滿意度和增加社會(huì)福祉的有力保障。

治理效果是衡量地方治理能力高低、辨別地方治理成敗的科學(xué)工具，也是考量地方治理水平與質(zhì)量的有效手段[4]。早期的社區(qū)治理評(píng)價(jià)主要集中于考評(píng)政府績(jī)效，如美國(guó)政府頒布的《政府績(jī)效與結(jié)果法案》（Government Performance and Results Act），重點(diǎn)從政府項(xiàng)目管理和預(yù)算計(jì)劃性方面展開(kāi)評(píng)價(jià)，以提高政府治理效率與質(zhì)量①資料來(lái)源：財(cái)政部預(yù)算司.美國(guó)《政府績(jī)效與結(jié)果法案》的內(nèi)容及實(shí)施情況，http://www.ppirc.org/html/33/n-2833.html，2010-01-14.。澳大利亞政府則設(shè)立專門(mén)的評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)——公共服務(wù)委員會(huì)（Australian Public Service Commission），針對(duì)政府的社會(huì)保障、教育、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)等領(lǐng)域構(gòu)建績(jī)效評(píng)價(jià)體系等②資料來(lái)源：Australian Government.Australian Public Service Commission.https://www.apsc.gov.au.。然而，隨著社區(qū)治理研究不斷深化，傳統(tǒng)治理能力評(píng)價(jià)體系的測(cè)量維度狹窄、單一，難以反映多元主體的社區(qū)治理能力水平，特別是忽略了對(duì)其他參與主體的能力和貢獻(xiàn)的測(cè)量。目前國(guó)內(nèi)相關(guān)研究主要集中于對(duì)社區(qū)治理的評(píng)價(jià)，對(duì)社區(qū)治理能力評(píng)估體系的研究在一定程度上還處于空白狀態(tài)。

二、社區(qū)治理能力評(píng)價(jià)方法綜述

目前，國(guó)內(nèi)外的治理能力評(píng)價(jià)方法均以指標(biāo)評(píng)價(jià)和績(jī)效評(píng)價(jià)為主，大致分為基于主體的、基于內(nèi)容的、基于目標(biāo)的三類評(píng)價(jià)體系。

（一）基于主體的治理能力評(píng)價(jià)

社區(qū)治理主體是指與社區(qū)有利益關(guān)系的個(gè)人與組織，包括居民、政府、企業(yè)與社會(huì)組織等[5]。目前，從多元主體角度評(píng)價(jià)治理能力的文獻(xiàn)較少，更多的研究側(cè)重于探討基層政府及居委會(huì)等社區(qū)組織在社區(qū)治理中的職能與績(jī)效，這種方法具有數(shù)據(jù)來(lái)源便捷、指標(biāo)量化簡(jiǎn)便、可操作性等優(yōu)勢(shì)，但卻容易忽略其他利益相關(guān)者對(duì)社區(qū)治理的成果評(píng)價(jià)[6]，在開(kāi)展現(xiàn)代化社區(qū)治理能力評(píng)價(jià)時(shí)，單一主體的評(píng)價(jià)方法具有片面性與不足。近年來(lái)，我國(guó)多元化治理的研究者也開(kāi)始通過(guò)主體分類進(jìn)行治理能力的分類評(píng)價(jià)。周誠(chéng)君、洪銀興[7]將治理主體歸納為政府與居民兩類，認(rèn)為治理是兩者在城市發(fā)展與管理中共同決策的過(guò)程；覃道明[8]提出了政府、市場(chǎng)與社會(huì)三個(gè)主體的評(píng)價(jià)體系；陳誠(chéng)、卓越[9]將治理主體分為社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)組織和社區(qū)居民，分別進(jìn)行治理能力評(píng)估。雖然主體分類的標(biāo)準(zhǔn)不同，但以多元主體為視角設(shè)計(jì)指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，可以更為全面、客觀地反映參與主體的社區(qū)治理能力，及其互動(dòng)、協(xié)調(diào)與合作的過(guò)程。

（二）基于內(nèi)容的治理能力評(píng)價(jià)

從內(nèi)容角度評(píng)價(jià)治理能力是學(xué)術(shù)界常用的方法之一。李文靜[10]基于社區(qū)多元治理機(jī)制，將治理內(nèi)容分為救助弱勢(shì)群體、提升居民福祉與滿足生活需求（公共服務(wù)、商業(yè)服務(wù)）三類，并對(duì)所涉及指標(biāo)和內(nèi)容進(jìn)行了詳細(xì)解釋，但作者未對(duì)評(píng)價(jià)體系進(jìn)行指標(biāo)化。此外，按城市治理內(nèi)容建立三級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，如經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、生態(tài)和黨的建設(shè)等，對(duì)應(yīng)經(jīng)濟(jì)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值與人本價(jià)值量化二、三級(jí)指標(biāo)，并將指標(biāo)細(xì)化到社區(qū)，評(píng)價(jià)社區(qū)服務(wù)的內(nèi)容和品質(zhì)[11]。

這種方法也可用于設(shè)定二級(jí)指標(biāo)。由中央編譯局與清華大學(xué)聯(lián)合發(fā)布的“中國(guó)社會(huì)治理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系”中“中國(guó)社會(huì)治理指數(shù)”一級(jí)指標(biāo)，將社會(huì)治理所涉及的人類發(fā)展、社會(huì)公平、公共服務(wù)、社會(huì)保障、公共安全與社會(huì)參與等環(huán)節(jié)設(shè)定為二級(jí)指標(biāo)。由人民論壇測(cè)評(píng)中心發(fā)布的國(guó)家治理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系也借鑒了這一思路，一級(jí)指標(biāo)是社會(huì)治理能力，二級(jí)指標(biāo)包括基本保障、宏觀調(diào)控、財(cái)政和基層自治能力等四類社會(huì)治理內(nèi)容[12]。

（三）基于目標(biāo)的治理能力評(píng)價(jià)

治理目標(biāo)是指治理的目的或通過(guò)治理所期望實(shí)現(xiàn)的效果。以目標(biāo)為導(dǎo)向構(gòu)建治理評(píng)價(jià)機(jī)制，有助于反映社區(qū)治理的現(xiàn)狀差距，探尋治理問(wèn)題的根源，有效推動(dòng)不同階段任務(wù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。Rothman 將社區(qū)工作目標(biāo)歸納為“事工目標(biāo)”與“過(guò)程目標(biāo)”兩大類。前者指社區(qū)為提升社會(huì)福利水平需要解決的一些特定問(wèn)題、應(yīng)滿足的特殊需要；“過(guò)程目標(biāo)”指不同參與主體通過(guò)構(gòu)建合作關(guān)系，提升社區(qū)民眾自我管理的能力與技巧[13]。Thomas將社區(qū)治理目標(biāo)分為“分配資源”和“發(fā)展市民”兩類，強(qiáng)調(diào)社區(qū)資源合理分配和提升居民舒適性的作用[14]。日本依據(jù)不同的目標(biāo)導(dǎo)向，將地方治理能力的評(píng)價(jià)模式分為推動(dòng)型、改善型和業(yè)務(wù)縮減型三類，分別對(duì)不同階段治理目標(biāo)的完成情況進(jìn)行績(jī)效考評(píng)[15]?；谀繕?biāo)的治理能力評(píng)價(jià)設(shè)計(jì)，側(cè)重于對(duì)階段性成果的考核或?qū)δ骋粫r(shí)期規(guī)劃完成進(jìn)度的考量，主要適用于對(duì)目標(biāo)完成進(jìn)度和質(zhì)量的考察。

三、多主體視角構(gòu)建社區(qū)治理能力評(píng)價(jià)體系

在管理體系中，主體問(wèn)題比較難以把握[16]。不同主體的職能、權(quán)力和利益訴求各異，各主體的治理理念、風(fēng)格與重視程度也各不相同，從而對(duì)評(píng)估指標(biāo)的確定和最終評(píng)估結(jié)果產(chǎn)生影響。根據(jù)職能差異，社區(qū)治理主要涉及政府、社區(qū)居民與第三方機(jī)構(gòu)三類主體。

本文基于多主體視角構(gòu)建社區(qū)治理能力的多層指標(biāo)評(píng)價(jià)體系的思路為：首先將三類主體作為一級(jí)指標(biāo)。其次，遵循治理主體—治理內(nèi)容—具體指標(biāo)的邏輯框架，根據(jù)治理內(nèi)容設(shè)定二、三級(jí)指標(biāo)。第三，對(duì)各主體（政府、居民群體、第三方機(jī)構(gòu)）在社區(qū)治理過(guò)程中的責(zé)任與權(quán)力、參與程度和職能作用予以指標(biāo)描述。涉及的指標(biāo)包括發(fā)展水平、管理績(jī)效、居民滿意度等，評(píng)價(jià)內(nèi)容涉及城市社區(qū)治理、社區(qū)服務(wù)、生態(tài)綠化、基礎(chǔ)設(shè)施、治安安全等環(huán)節(jié)。計(jì)算指標(biāo)綜合得分全面客觀評(píng)價(jià)社區(qū)治理能力，得分越高表明其治理能力越強(qiáng)。

（一）政府視角的指標(biāo)選擇

政府主要指對(duì)社區(qū)進(jìn)行直接或間接管理，或?yàn)樯鐓^(qū)居民供給公共服務(wù)的城市基層政府、行政機(jī)關(guān)及事業(yè)單位，如街道、派出所、社保局與勞保局等。在社區(qū)治理中，政府提供公共產(chǎn)品與服務(wù)保障，主導(dǎo)社區(qū)整體發(fā)展方向，組織、統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)與監(jiān)督其他主體參與治理。有別于其他主體，政府還有調(diào)配財(cái)政資金支出的權(quán)力，政府治理對(duì)城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)治安穩(wěn)定和市場(chǎng)供需調(diào)節(jié)具有一定的控制與調(diào)節(jié)作用。依據(jù)政府在社區(qū)治理中的基本職能，從內(nèi)部、外部?jī)蓚€(gè)層面分別設(shè)立滿足居民需求、辦事效率、財(cái)政績(jī)效水平和保障多元治理實(shí)施四個(gè)二級(jí)指標(biāo)。其后，再基于可量化、可測(cè)量原則設(shè)定三級(jí)指標(biāo)。其中涉及到的定性評(píng)價(jià)指標(biāo)通過(guò)（0，1）變量賦值予以表示。具體的指標(biāo)來(lái)源及解釋，參見(jiàn)表1。

1.“滿足居民需求”的測(cè)量

根據(jù)公眾需求滿意度評(píng)估社區(qū)治理水平，有助于及時(shí)有效地找出政府在公共產(chǎn)品與服務(wù)供給管理方面的漏洞與不足，并進(jìn)行有針對(duì)性的改進(jìn)[17]。將“滿足居民需求”作為二級(jí)指標(biāo)，可從需求端評(píng)估政府當(dāng)前的社區(qū)治理水平和公共服務(wù)供給質(zhì)量，以把握癥結(jié)所在，提高治理的針對(duì)性。三級(jí)指標(biāo)主要指就涉及政府職能的社區(qū)公共服務(wù)供給、環(huán)境營(yíng)造、醫(yī)療健康與收費(fèi)水平等方面征詢居民滿意度評(píng)價(jià)；根據(jù)社區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀，分別將公共服務(wù)供給規(guī)模與種類、社區(qū)停車(chē)便利程度、生活環(huán)境營(yíng)造和社區(qū)管理費(fèi)用等居民最為關(guān)心的問(wèn)題設(shè)置作為評(píng)級(jí)指標(biāo)，以量度居民對(duì)政府治理的滿意度。鑒于滿意度是居民主觀意愿的表現(xiàn)且具有個(gè)體異質(zhì)性，因此需采用對(duì)目標(biāo)社區(qū)居民發(fā)放問(wèn)卷調(diào)查和訪談等方式獲取居民滿意度評(píng)價(jià)的資料。要注意的是，問(wèn)卷調(diào)查的目的是得到居民對(duì)政府社區(qū)治理水平的真實(shí)態(tài)度，因此在問(wèn)卷具體題項(xiàng)的設(shè)計(jì)上，需注意滿足研究變量測(cè)量的信度與效度[18]。此外，還要注重問(wèn)題類型與形式的多樣化，以確保調(diào)查結(jié)果真實(shí)完善。

2.“政府辦事效率”的測(cè)量

從辦事效率角度評(píng)價(jià)政府治理能力，主要包括居民需求反饋、對(duì)居民訴求的解決效率等。不同于居民視角的評(píng)價(jià)思路，辦事效率應(yīng)從政府在社區(qū)中的主要職能出發(fā)，評(píng)價(jià)政府對(duì)其他治理主體的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力、處理事務(wù)的及時(shí)性，以及政府辦事能力、服務(wù)人員辦事效率等。需從體現(xiàn)政府辦公時(shí)效性角度出發(fā)選取評(píng)價(jià)“政府辦事效率”的三級(jí)指標(biāo)，主要包括“上報(bào)信息反饋率”、“居民需求解決率”、“意見(jiàn)回復(fù)時(shí)效性”和“出臺(tái)的相應(yīng)文件與法規(guī)數(shù)”?！吧蠄?bào)信息反饋率”與“居民需求解決率”用于反映指標(biāo)評(píng)價(jià)期內(nèi)，政府官方網(wǎng)站或?qū)ν庑畔⒄骷畔鋵?duì)社區(qū)治理需要和反映問(wèn)題的回復(fù)量占上報(bào)總量的比重?；貜?fù)效率可以反映政府對(duì)待社區(qū)民生事務(wù)的態(tài)度與處理質(zhì)量，指標(biāo)數(shù)值越高表明政府辦事效率越強(qiáng)。“意見(jiàn)回復(fù)時(shí)效性”主要考量政府處理問(wèn)題的及時(shí)性，以信息發(fā)送與信息回復(fù)之間的時(shí)間差（以小時(shí)計(jì)）量度，計(jì)算從各平臺(tái)隨機(jī)抽取的樣本回復(fù)時(shí)效性平均值。該指標(biāo)為負(fù)向指標(biāo)，指標(biāo)值越小表明政府處理問(wèn)題時(shí)效性越高。“出臺(tái)相應(yīng)文件與法規(guī)數(shù)”用于評(píng)價(jià)政府對(duì)社區(qū)治理的重視程度與標(biāo)準(zhǔn)化程度，文件與法規(guī)主要選取在評(píng)價(jià)年度中與社區(qū)治理直接相關(guān)的各類文件，此類文件通常由政府出面統(tǒng)籌管理，同時(shí)與其他主體相關(guān)，對(duì)利益相關(guān)者治理行為產(chǎn)生影響。

表1：社區(qū)治理能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

居委會(huì)、黨組織中社區(qū)居民任職人員占比臺(tái)賬記錄臺(tái)賬記錄從居民可參與性角度臺(tái)賬記錄社區(qū)每百人義工人數(shù)考察居民自治、自我管理程度，公式為：居民任職人員/所有任職人員×100%指居民擔(dān)任協(xié)管人員的人數(shù)，反映居民參與社區(qū)治理的積極性指居民參與義工、志愿服務(wù)人數(shù)各類協(xié)管員人數(shù)社區(qū)人員入戶率選舉投票率建議采納率工作總結(jié)意見(jiàn)征集渠道數(shù)量聽(tīng)證會(huì)召開(kāi)頻次對(duì)社區(qū)及居民治理能力評(píng)價(jià)從居民可監(jiān)督與可反饋角度信息公布平臺(tái)數(shù)量公開(kāi)信息更新頻率組織居民代表、負(fù)責(zé)人座談或交流頻次投訴解決率問(wèn)卷調(diào)查臺(tái)賬記錄臺(tái)賬記錄訪談?dòng)涗浽L談?dòng)涗泦?wèn)卷調(diào)查訪談?dòng)涗浵嚓P(guān)平臺(tái)信息收集臺(tái)賬記錄臺(tái)賬記錄訪談?dòng)涗浽L談?dòng)涗泴?duì)組織使命的認(rèn)知感對(duì)組織其他工作模塊的認(rèn)知度組織規(guī)模年社區(qū)活動(dòng)人次次%%萬(wàn)元臺(tái)賬記錄技術(shù)創(chuàng)新類投資支出，反映技術(shù)支持與創(chuàng)新能力從居民自治能力的角度企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新投資萬(wàn)元社區(qū)專職工作者占比企業(yè)社區(qū)類投資利潤(rùn)率所有者權(quán)益反應(yīng)居民直接提出意見(jiàn)，表達(dá)需求的機(jī)會(huì)考量居民選舉權(quán)力，公式為：居委會(huì)主任選舉實(shí)際參與投票人數(shù)/應(yīng)參與人數(shù)×100%反映居民建議被采納程度，公式為：采納建議數(shù)/征求建議總條數(shù)×100%反映居民能夠進(jìn)行社區(qū)治理監(jiān)督和反饋的途徑多樣性反映考核年份平均每年（或月）社區(qū)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)的次數(shù)反映評(píng)價(jià)信息的公開(kāi)度指信息平均更新時(shí)間（新聞、公告發(fā)布，以及聽(tīng)證會(huì)召開(kāi)的平均時(shí)間間隔）平均每年（或月）組織座談或交流次數(shù)，反映居民參與社區(qū)治理的機(jī)會(huì)指居民投訴的反饋情況，指標(biāo)公式為：居民投訴被反饋件數(shù)/總投訴件數(shù)×100%指從業(yè)人員對(duì)工作的認(rèn)同感、滿意度指從業(yè)人員對(duì)其他工作模塊的平均認(rèn)知水平，公式為：對(duì)其他工作模塊的認(rèn)知總分/調(diào)查對(duì)象總數(shù)反映自治組織對(duì)社區(qū)居民的組織能力，公式為：社區(qū)居民人數(shù)/工作人員數(shù)指每年參與社區(qū)組織的活動(dòng)的人數(shù)，以評(píng)價(jià)人文與價(jià)值觀融合度指專職從業(yè)人員數(shù)量，公式為：社區(qū)專職工作者/社區(qū)全部從業(yè)者×100%考察參與社區(qū)治理是否盈利，公式為：投資利潤(rùn)率(ROI)=年利潤(rùn)或年均利潤(rùn)/投資總額×100%指公司參與社區(qū)治理項(xiàng)目的資本效益從第三方機(jī)構(gòu)參與的可持續(xù)角度從第三方機(jī)構(gòu)參與的社會(huì)效益角度社區(qū)項(xiàng)目平均周期社會(huì)資金占比%人人%%%個(gè)次個(gè)天次%--人人對(duì)第三方機(jī)構(gòu)治理能力評(píng)價(jià)臺(tái)賬記錄訪談?dòng)涗洿壬凭杩铑~增長(zhǎng)率第三方機(jī)構(gòu)中非國(guó)有企業(yè)或機(jī)構(gòu)占比政府對(duì)第三方機(jī)構(gòu)治理的評(píng)價(jià)居民對(duì)社區(qū)服務(wù)類企業(yè)的滿意度合作企業(yè)相互評(píng)價(jià)訪談?dòng)涗浧髽I(yè)投資參與社區(qū)項(xiàng)目的運(yùn)轉(zhuǎn)周期反映第三方機(jī)構(gòu)參與治理的社會(huì)效益，公式為第三方機(jī)構(gòu)投資資金總額/社區(qū)總投資總額×100%考察第三方機(jī)構(gòu)參與社區(qū)慈善活動(dòng)的積極性，公式為：（本年度慈善捐款額-上一年度慈善捐款額）/上一年度慈善捐款額×100%反映非國(guó)有企業(yè)參與程度，公式為：非國(guó)有企業(yè)或機(jī)構(gòu)/社區(qū)第三方機(jī)構(gòu)×100%政府及相關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)第三方機(jī)構(gòu)參與社區(qū)治理的評(píng)價(jià)，可采用滿意度或綜合評(píng)分等形式量度居民對(duì)社區(qū)服務(wù)類企業(yè)供給能力的滿意度評(píng)價(jià)關(guān)聯(lián)企業(yè)、共同參與同一社區(qū)項(xiàng)目企業(yè)之間的認(rèn)可度評(píng)價(jià)，內(nèi)容可包括合作企業(yè)人員服務(wù)態(tài)度、工作效率和社會(huì)責(zé)任等當(dāng)年獲得政府批準(zhǔn)的第三方機(jī)構(gòu)參與的項(xiàng)目數(shù)量年%%%---個(gè)訪談?dòng)涗浥_(tái)賬記錄從第三方機(jī)構(gòu)治理的被認(rèn)可程度年獲批項(xiàng)目數(shù)訪談?dòng)涗涁?cái)務(wù)報(bào)表訪談?dòng)涗涁?cái)務(wù)報(bào)表訪談?dòng)涗涁?cái)務(wù)報(bào)表訪談?dòng)涗涁?cái)務(wù)報(bào)表訪談?dòng)涗涁?cái)務(wù)報(bào)表訪談?dòng)涗浥_(tái)賬記錄訪談?dòng)涗?/p>

3.“政府財(cái)政收支”的測(cè)量

財(cái)政收支評(píng)價(jià)是政府組織、部門(mén)或公務(wù)員針對(duì)某項(xiàng)業(yè)績(jī)，從經(jīng)濟(jì)政策和財(cái)政收益角度開(kāi)展的內(nèi)部評(píng)價(jià)，這是政府治理能力評(píng)價(jià)常用的方法之一。美國(guó)很早便將財(cái)政收支評(píng)價(jià)引入政府治理績(jī)效的評(píng)價(jià)指標(biāo)中，通過(guò)出臺(tái)《政府績(jī)效與結(jié)果法》，規(guī)定所有聯(lián)邦機(jī)構(gòu)均須將財(cái)政收支內(nèi)部評(píng)價(jià)設(shè)定為年度規(guī)劃與績(jī)效考察的重要環(huán)節(jié)，且評(píng)價(jià)的結(jié)果將與來(lái)年的財(cái)政預(yù)算直接掛鉤[19]。將財(cái)政收支指標(biāo)引入政府社區(qū)治理能力評(píng)價(jià)，有助于從經(jīng)濟(jì)績(jī)效角度評(píng)價(jià)政府治理水平，促進(jìn)政府提升財(cái)政收支效率。

三級(jí)指標(biāo)以對(duì)應(yīng)會(huì)計(jì)年度的政府財(cái)務(wù)報(bào)告作為數(shù)據(jù)來(lái)源，主要從政府在社區(qū)治理中的收入、支出、預(yù)算等方面選取指標(biāo)，以綜合反映政府在社區(qū)治理領(lǐng)域的財(cái)政效率。收入類指標(biāo)包括“社區(qū)辦公經(jīng)費(fèi)”、“其他經(jīng)費(fèi)”。其中，“其他費(fèi)用”指除社區(qū)辦公經(jīng)費(fèi)外的人員工資，社區(qū)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)與維護(hù)費(fèi)用等方面的收入情況。支出類指標(biāo)包括“社區(qū)基本設(shè)施建設(shè)支出”、“社區(qū)公益事業(yè)專項(xiàng)補(bǔ)助資金”。其中，“基本設(shè)施建設(shè)支出”主要指納入政府財(cái)政預(yù)算的社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，如辦公和服務(wù)用房項(xiàng)目等；“社區(qū)公益事業(yè)專項(xiàng)補(bǔ)助資金”主要指幫扶、助老、助托、助殘等項(xiàng)目補(bǔ)助資金撥付，以及此類活動(dòng)所需的場(chǎng)地、器械、宣傳與勞務(wù)等費(fèi)用支出。預(yù)算類指標(biāo)選取“較上一會(huì)計(jì)年度預(yù)算額增長(zhǎng)率”來(lái)衡量政府對(duì)社區(qū)建設(shè)與發(fā)展的資金投入計(jì)劃，反映政府對(duì)社區(qū)未來(lái)發(fā)展的治理和提升潛力。

4.“保障多元治理實(shí)施”的測(cè)量

保障措施是指政府為推進(jìn)社區(qū)治理而提供的政策和物質(zhì)方面的支持性機(jī)制，如聯(lián)合考評(píng)機(jī)制、政府監(jiān)督與保障、招標(biāo)機(jī)制等。它是政府作為社區(qū)治理主導(dǎo)者的特有權(quán)利，也是實(shí)現(xiàn)社區(qū)多元治理的基礎(chǔ)，其對(duì)社區(qū)治理的支持程度、實(shí)施效果和可持續(xù)性具有重要意義。

三級(jí)指標(biāo)以多元協(xié)商、搭建溝通平臺(tái)等為依據(jù)，反映政府對(duì)第三方機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)、監(jiān)督與保障能力，如“法規(guī)、補(bǔ)貼與減免型政策數(shù)量”、“組織招標(biāo)頻次”、“是否有多元治理協(xié)商平臺(tái)”等。通過(guò)“是否有聯(lián)合考評(píng)機(jī)制”、“組織學(xué)習(xí)頻次”和“多元協(xié)商會(huì)議召開(kāi)頻次”等，考量政府對(duì)其他參與主體的保障能力，具體指標(biāo)解釋參見(jiàn)表1。

（二）居民視角的指標(biāo)選擇

廣義上，社區(qū)居民是社區(qū)內(nèi)的居民個(gè)體和居民自治組織的統(tǒng)稱。在社區(qū)治理過(guò)程中居民主要發(fā)揮參與和監(jiān)督作用，而居民自治類組織是社區(qū)居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的基層群眾功能性組織，肩負(fù)著為居民爭(zhēng)取權(quán)利與利益，在居民與政府之間通過(guò)搭建溝通平臺(tái)發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，是居民參與社區(qū)治理、表達(dá)意見(jiàn)并監(jiān)督政府工作的途徑。居民視角的社區(qū)治理能力評(píng)價(jià)可依據(jù)治理內(nèi)容，將二級(jí)指標(biāo)設(shè)定為可參與、可反饋與可監(jiān)督以及自治能力三類，并以此構(gòu)建三級(jí)指標(biāo)。其中所涉及的定量評(píng)價(jià)指標(biāo)均選取正向值，指標(biāo)數(shù)值越高，表示社區(qū)居民治理能力越高。具體的指標(biāo)來(lái)源及解釋參見(jiàn)表1。

1.“居民可參與”的測(cè)量

可參與性指居民參與社區(qū)治理的準(zhǔn)入性和可行性，包括居民對(duì)社區(qū)的歸屬感、社區(qū)活動(dòng)與社區(qū)會(huì)議的參與感等。居民可參與性是保障居民參與社區(qū)治理的前提，是居民基本政治權(quán)力的實(shí)現(xiàn)途徑，也是對(duì)政府和第三方機(jī)構(gòu)參與治理進(jìn)行評(píng)價(jià)、反饋與監(jiān)督的基礎(chǔ)。居民的參與權(quán)力可通過(guò)居民個(gè)體的投票選舉、活動(dòng)參與、向相關(guān)管理部門(mén)提出批評(píng)建議等形式實(shí)現(xiàn)，也可以居民自治組織為渠道，向政府反映社區(qū)居民需求。

三級(jí)指標(biāo)的選取分別從居民個(gè)人參與治理的主觀意愿以及自治組織對(duì)居民參與的態(tài)度和保障等客觀條件兩個(gè)維度展開(kāi)?！吧鐓^(qū)每百人義工人數(shù)”與“選舉投票率”兩個(gè)定量指標(biāo)用以測(cè)定居民參與社區(qū)治理的積極程度。其中，“社區(qū)每百人義工人數(shù)”反映居民參與義工和志愿服務(wù)的概率；“選舉投票率”反映居民對(duì)社區(qū)治理的責(zé)任感與參與意識(shí)。選取“居委會(huì)、黨組織中社區(qū)居民任職人員占比”、“社區(qū)人員入戶率”和“各類協(xié)管員人數(shù)”三個(gè)指標(biāo)從自治組織角度測(cè)量居民參與社區(qū)治理的現(xiàn)狀與條件保障。其中，“居委會(huì)中社區(qū)居民任職人員占比”指社區(qū)居民在居委會(huì)任職人數(shù)的所占比重①社區(qū)任職人員指除各類協(xié)管人員外，社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)黨組織簽訂合同聘用的任職人員。，體現(xiàn)居民在社區(qū)組織中的話語(yǔ)權(quán)和參與決策的可能性；“各類協(xié)管員人數(shù)”②協(xié)管人員指在社區(qū)提供服務(wù)，納入社區(qū)工作人員隊(duì)伍管理的各類協(xié)管員。指居民自愿從事社區(qū)各類事務(wù)協(xié)助管理工作的人數(shù)，一方面顯示居民參與治理的積極性，另一方面也體現(xiàn)社區(qū)為居民提供的參與渠道與規(guī)模；“社區(qū)人員入戶率”指居委會(huì)及業(yè)委會(huì)等居民自治類組織走訪居民、聽(tīng)取居民意見(jiàn)的頻率，間接體現(xiàn)居民參與社區(qū)治理的機(jī)會(huì)與保障水平。

2.“居民可監(jiān)督與可反饋”的測(cè)量

在社區(qū)治理可參與的基礎(chǔ)上，社區(qū)事務(wù)的可監(jiān)督與可反饋性是社區(qū)治理中居民的主要職能，也是其治理能力的重要體現(xiàn)。我國(guó)《憲法》規(guī)定：“監(jiān)督權(quán)是指公民有監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員公務(wù)活動(dòng)的權(quán)力，這是公民參政權(quán)中一項(xiàng)不可缺少的內(nèi)容，是國(guó)家權(quán)力監(jiān)督體系中的一種最具活力的監(jiān)督?！鄙鐓^(qū)治理的可監(jiān)督性，從側(cè)面促進(jìn)了政府執(zhí)政的公正性與公開(kāi)性，也有助于激發(fā)廣大公民對(duì)社區(qū)治理的積極性與主人翁精神?？煞答佇允窃诳杀O(jiān)督的基礎(chǔ)上，通過(guò)上級(jí)政府機(jī)構(gòu)對(duì)居民建議與意見(jiàn)的重視程度間接顯示居民治理的實(shí)施效果。

根據(jù)評(píng)價(jià)的主客體將三級(jí)指標(biāo)分為兩類，一類是居民意見(jiàn)征集渠道及頻次：“意見(jiàn)征集渠道數(shù)量”、“組織居民代表、自治組織負(fù)責(zé)人座談或交流頻次”與“意見(jiàn)采納率”，體現(xiàn)居民對(duì)政府及社區(qū)組織的工作進(jìn)行評(píng)價(jià)與監(jiān)督的渠道（如入戶、信箱、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等）、意見(jiàn)反饋程度，以間接反映居民的監(jiān)督力度。另一類是政務(wù)信息公布情況，包括“信息公布平臺(tái)數(shù)量”、“公開(kāi)信息更新頻率”與“聽(tīng)證會(huì)召開(kāi)頻次”，是對(duì)居民獲取政務(wù)信息路徑與時(shí)效性的考量。指標(biāo)數(shù)據(jù)主要通過(guò)網(wǎng)絡(luò)和社區(qū)臺(tái)賬記錄來(lái)獲取，旨在統(tǒng)計(jì)當(dāng)年新聞、公告發(fā)布以及聽(tīng)證會(huì)召開(kāi)的平均時(shí)間間隔，對(duì)沒(méi)有相應(yīng)記錄的社區(qū)可采用問(wèn)卷形式進(jìn)行調(diào)查。

3.“居民自治能力”的測(cè)量

自治能力主要指居民通過(guò)居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、社區(qū)服務(wù)站等自治類組織參與社區(qū)事務(wù)、進(jìn)行社區(qū)治理的能力。作為居民的代言人，自治類組織的主要日常職能在于維護(hù)社區(qū)居民利益，提供公益服務(wù)和社會(huì)福利，在社區(qū)多元治理中溝通與協(xié)調(diào)居民、政府、第三方機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系。隨著多元治理的逐漸推進(jìn)和政府權(quán)限的逐步下放，社區(qū)自治組織的權(quán)力與職能不斷增加，居民搭建自治組織平臺(tái)參與治理的意識(shí)也在不斷加強(qiáng)。因此，從社區(qū)居民主體出發(fā)評(píng)價(jià)治理能力，在對(duì)組織職能和治理水平的綜合評(píng)估中不可或缺。

三級(jí)指標(biāo)主要從居民自治組織的“在職人員綜合能力”和“組織管理能力”兩方面來(lái)量度。采用“對(duì)組織使命的認(rèn)知感”和“對(duì)組織其他工作模塊的認(rèn)知度”兩個(gè)指標(biāo)評(píng)價(jià)在職人員的從業(yè)能力。具體可通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查與訪談形式，對(duì)從業(yè)人員的專業(yè)知識(shí)以及對(duì)自治類組織職能（公共服務(wù)、糾紛解決、活動(dòng)組織與宣傳等）的了解程度進(jìn)行綜合考察。評(píng)分越高表明認(rèn)知程度越高，社區(qū)治理能力越強(qiáng)。采用“社區(qū)專職工作者占比”、“組織規(guī)?！迸c“年社區(qū)活動(dòng)人次”三個(gè)指標(biāo)測(cè)量居民自治組織的管理范圍、規(guī)模和活動(dòng)組織能力。其中，“社區(qū)專職工作者占比”測(cè)定在編人數(shù)比例，通過(guò)臺(tái)賬和訪談?dòng)涗洬@??；“組織規(guī)?！狈从匙灾谓M織的性質(zhì)和服務(wù)效率；“年社區(qū)活動(dòng)人次”測(cè)量每年居民參與社區(qū)組織的休閑活動(dòng)總?cè)舜螖?shù)。

（三）第三方機(jī)構(gòu)視角的指標(biāo)選擇

第三方機(jī)構(gòu)是指除政府、社區(qū)居民及其自治組織外，為社區(qū)提供服務(wù)、資金或管理支持的企業(yè)、社會(huì)組織或其他組織機(jī)構(gòu)，如物業(yè)公司、保潔公司與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司等。這些機(jī)構(gòu)以營(yíng)利為目的，依靠市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)機(jī)制，擁有專業(yè)化技術(shù)與規(guī)模化效益，在治理過(guò)程中為社區(qū)提供設(shè)施、服務(wù)或資金支持，對(duì)其他主體發(fā)揮功能的補(bǔ)充。第三方機(jī)構(gòu)參與社區(qū)治理是“政府失靈”和居民個(gè)性化需求規(guī)模不斷提升對(duì)公私合作的必然要求。因此，設(shè)定評(píng)價(jià)第三方機(jī)構(gòu)治理能力的二、三級(jí)指標(biāo)時(shí)，要兼顧因第三方機(jī)構(gòu)參與產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)影響力、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)性和其他主體的認(rèn)可程度等，具體指標(biāo)來(lái)源及解釋參見(jiàn)表1。

1.“參與可持續(xù)性”的測(cè)量

可持續(xù)性是保障第三方機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期參與社區(qū)治理的前提。在市場(chǎng)機(jī)制下，是否獲得資本效益是第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行社區(qū)建設(shè)投資、參與社區(qū)治理的動(dòng)力。第三方機(jī)構(gòu)技術(shù)革新和創(chuàng)新能力的提升是進(jìn)一步?jīng)Q定社會(huì)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)潛力和未來(lái)盈利能力的指標(biāo)。因此，“可持續(xù)性”三級(jí)指標(biāo)可圍繞資本收益和未來(lái)潛力兩方面進(jìn)行量化。

“社區(qū)投資收益率”“所有者權(quán)益”兩個(gè)財(cái)務(wù)指標(biāo)可以實(shí)現(xiàn)對(duì)第三方機(jī)構(gòu)資本效益進(jìn)行直觀評(píng)價(jià)。其中，“社區(qū)投資收益率”指社區(qū)項(xiàng)目投資的投資回報(bào)率；“所有者權(quán)益”指由社區(qū)項(xiàng)目獲得的所有者資本的增減。第三方機(jī)構(gòu)的未來(lái)發(fā)展?jié)摿τ伞捌髽I(yè)技術(shù)創(chuàng)新投資額”“社區(qū)項(xiàng)目平均周期”兩個(gè)指標(biāo)考量。創(chuàng)新投資對(duì)企業(yè)業(yè)績(jī)與價(jià)值提升具有明顯促進(jìn)效果，可以評(píng)價(jià)企業(yè)的行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和發(fā)展?jié)摿20]；“社區(qū)項(xiàng)目平均周期”主要側(cè)重于量化企業(yè)資金、人力資源等生產(chǎn)要素的占用期限，反映其資金周轉(zhuǎn)能力。

2.“參與社會(huì)效益”的測(cè)量

社會(huì)效益是評(píng)價(jià)第三方機(jī)構(gòu)治理能力的重要指標(biāo)，主要體現(xiàn)其在社區(qū)治理中的職能與貢獻(xiàn)。在社區(qū)治理中，第三方機(jī)構(gòu)創(chuàng)造的社會(huì)效益主要包括：為建設(shè)政府引導(dǎo)型社區(qū)類項(xiàng)目提供社會(huì)資金投資，支持政府公共產(chǎn)品或服務(wù)供給，緩解財(cái)政壓力；參與社區(qū)治理，提高其影響力和聲譽(yù)，為其他企業(yè)或機(jī)構(gòu)產(chǎn)生示范和帶動(dòng)效應(yīng)；通過(guò)慈善捐贈(zèng)，提升社會(huì)、社區(qū)的整體福利水平；借助企業(yè)專利或技術(shù)創(chuàng)新，帶動(dòng)社區(qū)現(xiàn)代化、科技化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社區(qū)知識(shí)溢出等。

在社會(huì)效益的評(píng)價(jià)上，選取“企業(yè)或其他非政府機(jī)構(gòu)投資占比”“慈善捐款增長(zhǎng)率”作為三級(jí)指標(biāo)，反映第三方機(jī)構(gòu)對(duì)社區(qū)治理的資金、社會(huì)責(zé)任感和影響力；選取“非國(guó)有企業(yè)或機(jī)構(gòu)占比”衡量非國(guó)有企業(yè)或機(jī)構(gòu)參與社區(qū)治理的積極性。不同于國(guó)有企業(yè)的政策導(dǎo)向性和資金實(shí)力優(yōu)勢(shì)，非國(guó)有企業(yè)或機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入門(mén)檻較高，承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)更大，對(duì)相關(guān)保障機(jī)制的要求也更高，其參與意愿強(qiáng)烈與否更能反映市場(chǎng)對(duì)第三方機(jī)構(gòu)參與社區(qū)治理的保障能力。該指標(biāo)越高，表明社區(qū)治理的社會(huì)可參與能力越強(qiáng)。

3.“被公眾認(rèn)可度”的測(cè)量

與其他的多元主體開(kāi)展協(xié)作型治理，相互間滿足需求，提高滿意度，是保障第三方機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期參與社區(qū)治理的基本條件。選取公眾認(rèn)可度指標(biāo)評(píng)價(jià)第三方機(jī)構(gòu)的服務(wù)能力，可以反映其參與社區(qū)合作治理的深度以及服務(wù)供給能力的高低。

“被認(rèn)可程度”是一個(gè)輔助性評(píng)價(jià)指標(biāo)，包括“政府對(duì)第三方機(jī)構(gòu)參與的評(píng)價(jià)”、“年獲批項(xiàng)目數(shù)”、“居民對(duì)社區(qū)服務(wù)類企業(yè)的滿意度”和“合作企業(yè)相互評(píng)價(jià)”四個(gè)三級(jí)指標(biāo)，分別反映政府、居民和社區(qū)自治組織、合作企業(yè)等評(píng)價(jià)第三方機(jī)構(gòu)的社區(qū)治理能力。其中，“年獲批項(xiàng)目數(shù)”反映第三方機(jī)構(gòu)被政府認(rèn)可的程度，是對(duì)其治理能力的間接評(píng)價(jià)；“居民滿意度”反映第三方機(jī)構(gòu)服務(wù)供給水平及對(duì)居民需求滿足程度?！昂献髌髽I(yè)的相互評(píng)價(jià)”是指共同參與同一社區(qū)類項(xiàng)目或關(guān)聯(lián)供給公共產(chǎn)品的上下游企業(yè)間進(jìn)行評(píng)價(jià)，這是對(duì)第三方機(jī)構(gòu)的內(nèi)部評(píng)價(jià)。

四、社區(qū)治理能力評(píng)價(jià)方法的改進(jìn)

優(yōu)化提升社區(qū)多元治理能力是新時(shí)代我國(guó)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要任務(wù)之一。研究構(gòu)建全面性、科學(xué)性、縱向可分性和橫向可比性的綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)于洞察社區(qū)多元治理能力的不足、制定合理的政策、加快推進(jìn)我國(guó)社區(qū)治理現(xiàn)代化具有重要現(xiàn)實(shí)意義。本文僅從理論層面嘗試構(gòu)建社區(qū)治理能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，在實(shí)際運(yùn)用過(guò)程中，還應(yīng)尊重政府機(jī)構(gòu)與相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜乙庖?jiàn)，結(jié)合不同地區(qū)發(fā)展特點(diǎn)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、居民生活習(xí)慣等，對(duì)指標(biāo)進(jìn)行相應(yīng)的修正與改進(jìn)。在社區(qū)評(píng)價(jià)的實(shí)踐中，應(yīng)在現(xiàn)有評(píng)估體系基礎(chǔ)上，收集各社區(qū)的主觀和客觀數(shù)據(jù)，建立指標(biāo)數(shù)據(jù)庫(kù)，再根據(jù)指標(biāo)特征值和方差不斷對(duì)指標(biāo)維度、數(shù)量、范圍進(jìn)行調(diào)整。在指標(biāo)篩選環(huán)節(jié)，還可選取實(shí)際案例進(jìn)行驗(yàn)證，以不斷修正指標(biāo)維度，使其更具合理性與可行性。