方 雷 孟 燕

（山東大學政治學與公共管理學院，山東 青島 266237）

一、問題的提出

基層協(xié)商民主是社會主義協(xié)商民主體系的關(guān)鍵組成部分，是提升基層治理能力、協(xié)調(diào)基層治理資源、推動基層治理現(xiàn)代化的重要方式。黨的十八大以來，基層黨政機構(gòu)以及群眾性自治組織基于中央政府與地方政府的授權(quán)試點與默許試驗，探索出諸多基層協(xié)商民主的典型實踐，在暢通基層群眾利益表達、需求反饋與決策監(jiān)督新渠道的同時，也創(chuàng)設(shè)了一些及時獲取群眾訴求、降低決策風險、維護基層治理秩序的可行路徑。

2015 年，中共中央相繼印發(fā)《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》以及《關(guān)于加強城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》，厘清了基層協(xié)商民主的發(fā)生范圍、關(guān)鍵主體、議題內(nèi)容、形式平臺以及程序規(guī)范，強調(diào)了基層協(xié)商民主發(fā)展的重要意義，并且明確了“要按照協(xié)商于民、協(xié)商為民的要求，建立健全基層協(xié)商民主建設(shè)協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，穩(wěn)步開展基層協(xié)商”。兩份文件的出臺有利于進一步指導基層協(xié)商民主在基層社會的縱向深入與橫向擴散。根據(jù)《基層協(xié)商民主典型案例選編》與相關(guān)文獻，當前中國已存在70余種基層協(xié)商民主形式，大部分發(fā)生于縣級以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村或城市社區(qū)，協(xié)商主體包括基層黨政機構(gòu)人員、基層群眾性自治組織人員、村（居）民等基層群眾以及其他基層社會組織等，協(xié)商議題涉及各類公共性、外顯性與急需性民生問題?；鶎訁f(xié)商民主的實踐拓展引致學術(shù)研究熱潮。近20年來，基層協(xié)商民主研究呈現(xiàn)以下特征。

從實證研究角度來看，經(jīng)歷了從單個案研究到多個案研究過程。2007年前后，基層協(xié)商民主的實證研究多關(guān)注浙江溫嶺的預算民主懇談實踐。伴隨協(xié)商民主在全國范圍內(nèi)星點式擴散，學術(shù)界開始進行多個案研究并著重對比分析。實證研究的初始點在于通過案例研究，描述基層協(xié)商民主的運行過程，解釋基層協(xié)商民主的動力要素，歸納基層協(xié)商民主的類型模式，以此抽象基層協(xié)商民主的發(fā)展經(jīng)驗；落腳點則在于開發(fā)基層協(xié)商民主的治理功能，關(guān)注當代中國市場經(jīng)濟體制改革、社會結(jié)構(gòu)變遷與政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)S建構(gòu)的治理環(huán)境中，協(xié)商民主在規(guī)避基層治理風險、回應基層治理困境、降低基層治理成本等方面的正向效能。

從規(guī)范研究角度來看，經(jīng)歷了從域外知識舶來到主體話語建構(gòu)過程。西方協(xié)商民主經(jīng)典著作譯介推動中國學術(shù)界展開協(xié)商民主規(guī)范性研究進程，也激勵學者反思中國協(xié)商民主話語體系的主體性建構(gòu)。近年來，立足中國政治發(fā)展現(xiàn)實，規(guī)范研究關(guān)注中國特色社會主義制度框架下基層協(xié)商民主的概念、特征及其價值；特別是在推進協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展背景下，規(guī)范研究強調(diào)基層協(xié)商民主體系內(nèi)應然發(fā)展趨勢，運用理性分析或邏輯推理探索基層協(xié)商民主更好實現(xiàn)制度嵌入與治理契合的可行路徑。主體話語建構(gòu)既能夠增強中國協(xié)商民主研究的理論自信，也能夠更好地服務于基層協(xié)商民主的實際發(fā)展。

當前，雖然已有研究揭示基層協(xié)商民主的發(fā)展動力與生長推動要素，并探索改進路徑，但鮮有研究從動態(tài)歷時性角度考察協(xié)商民主生發(fā)于現(xiàn)代中國基層社會的深層次緣由。此外，基層協(xié)商民主扎根發(fā)展不僅需要實踐程序改善，更加依賴于政府、社會以及群眾等相關(guān)主體對其民主價值屬性的認知與認同。因此，本文以歷史資源承襲、制度空間創(chuàng)設(shè)、治理需求導向為分析框架，解釋新中國成立以來基層協(xié)商民主的發(fā)展邏輯；以民主價值依歸為落腳點，回應基層協(xié)商民主發(fā)展過程中的諸多問題，為基層協(xié)商民主的持續(xù)性、制度化發(fā)展提供理性思考。

二、歷史資源承襲：實踐傳統(tǒng)與內(nèi)生性根基

雖然現(xiàn)代意義上的基層協(xié)商民主實踐肇始于1999 年浙江溫嶺松門鎮(zhèn)舉辦的農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化教育論壇，但是協(xié)商作為一種特定的交流方式，已經(jīng)存在于中國幾千年的政治社會生活中。在中國傳統(tǒng)社會，協(xié)商體現(xiàn)為君、臣、民等政治主體之間進行的言說、討論與商議行為，其本質(zhì)是議事，精神內(nèi)核體現(xiàn)為道德說服。實踐中的協(xié)商“應由君子主導，并接受仁與禮等道德原則的規(guī)制”[1]；具體形式則表現(xiàn)為長期運行于政權(quán)體制內(nèi)的咨詢、朝議、諫議以及政權(quán)體制外的清議、鄉(xiāng)議等，其中，鄉(xiāng)議發(fā)生于基層，宗族之內(nèi)或鄉(xiāng)紳之間以聚集議事的形式“決策鄉(xiāng)族事務、調(diào)解社群矛盾、普及倫理教化，推舉后備官吏等”[2]。

鄉(xiāng)議是傳統(tǒng)中國基層社會精英階層間的協(xié)商，是長期以來協(xié)助皇權(quán)維持縣級以下政治秩序的主要治理樣態(tài)之一。直至晚清，基層精英仍通過議事會等機構(gòu)進行政治參與，商議決策公共財政等問題。傳統(tǒng)中國基層協(xié)商的關(guān)鍵主體將民眾排斥在外，這與儒家所強調(diào)的民本思想不無關(guān)系。在“為民做主”的政治文化框架中，基層民眾并不具備協(xié)商的主體性，不享有協(xié)商參與權(quán)利與決策權(quán)力。民國以來，一方面，國家權(quán)威下沉，以宗族為中心、在中央政權(quán)支配下形成的相對封閉的傳統(tǒng)基層自我管理空間被極大壓縮；另一方面，鄉(xiāng)紳階層官僚化以及官府行政權(quán)力增強形成“一種嚴厲的官僚政治的和極權(quán)主義的地方管理制度”，使得“那些原應是‘自治’載體的單位變成了使官僚政治更深地滲透進地方社會的單位”[3]，造成基層自治結(jié)構(gòu)失衡，而精英協(xié)商傳統(tǒng)也隨之斷裂。

中國共產(chǎn)黨在抗日戰(zhàn)爭局部執(zhí)政時期，開始重視協(xié)商共治并積累了詳實的協(xié)商經(jīng)驗。在根據(jù)地探索并實踐的“三三制”，創(chuàng)造了中國共產(chǎn)黨與黨外人士的協(xié)商對話平臺。這是基層政權(quán)協(xié)商的典型實踐，為現(xiàn)代中國協(xié)商政治的建立與發(fā)展提供可資借鑒的豐富資源；此外，中共還重視基層群眾的話語力量及其作用。1944 年底到1945 年，各根據(jù)地開展“公民評議”運動，同時強調(diào)基層群眾評價政府工作報告以及干部深入群眾并以個別談話等方式鼓勵后者評議的重要性。協(xié)商主體開始涉及精英之外的普通民眾，協(xié)商成為民眾政治參與渠道之一而具有民主轉(zhuǎn)型色彩。正如毛澤東指出，“全國人民都要有說話的機會”，而“共產(chǎn)黨提出的使各界人民都有說話機會、都有事做、都有飯吃的政策，是真正的革命三民主義政策”[4]，黨在該時期的協(xié)商探索為新中國成立以后協(xié)商民主的發(fā)展積累了歷史經(jīng)驗。20 世紀80 年代末，西方協(xié)商民主理論產(chǎn)生，2001 年，哈貝馬斯訪華將協(xié)商政治（deliberative politik）的程序主義、主體間性以及對話理論等概念引入中國。在本質(zhì)上，相較于西方協(xié)商民主強調(diào)交往理性與主體反思，并試圖重新喚起公共參與精神以緩解自由主義民主的赤字危機，我國協(xié)商民主側(cè)重“咨議”，是在非競爭性政治生態(tài)中生發(fā)的、實現(xiàn)多元政治力量合作的機制，在基層的發(fā)展則是中國共產(chǎn)黨對群眾路線的一以貫之與執(zhí)行，也是群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)。

三、制度空間創(chuàng)設(shè)：體制轉(zhuǎn)換與結(jié)構(gòu)性要素

新中國成立以來，毛澤東多次強調(diào)黨員干部聽取群眾意見與客觀批評的重要性，他指出：“討論問題，就壓制群眾的積極性，不許人家講話。這種態(tài)度非常惡劣?！覀兪歉筛锩?，如果真正犯了錯誤，這種錯誤是不利于黨的事業(yè)，不利于人民的事業(yè)的，就應當征求人民群眾和同志們的意見，并且自己作檢討”[5]。但由于新中國成立初期縣級以下并未設(shè)置功能完善的政治協(xié)商組織，更未進行基層協(xié)商完整有效的制度設(shè)計，基層干群間缺乏實際可行的對話渠道；特別是架構(gòu)于計劃經(jīng)濟基礎(chǔ)上高度集權(quán)的政治管理體制，壓縮了基層協(xié)商民主發(fā)展所必需的基層自主性、社會獨立性與個人主體性的制度發(fā)展空間。

首先，中央政府對地方政府的控制與命令壓制了后者的積極性與創(chuàng)造性，基層基本不享有自主決策權(quán)限。由于需要快速消解自晚清至新民主主義革命時期所積累的總體性危機，在實現(xiàn)新中國經(jīng)濟資本積累的同時建立社會主義制度，國家實行計劃經(jīng)濟體制，由中央政府通過指令與計劃安排國家經(jīng)濟活動，這促使中央政府實現(xiàn)高度集權(quán)。此外，1954 年憲法規(guī)定的縱向政府職責配置存在嚴重同構(gòu)性與交叉性，不合理的垂直管理體系造成地方政府特別是基層政府成為中央政府從屬者及其政策執(zhí)行者，自主權(quán)極少。其次，政府過度侵蝕社會邊界，社會不存在獨立生存的分殊空間。國家?guī)缀鯄艛嗳康纳鐣Y源及其配置供給，“政治機構(gòu)的權(quán)力可以隨時無限制地侵入和控制社會每一階層和每一領(lǐng)域的指導思想”[6]，但是社會并不存在能夠抗衡國家侵入的組織化力量，也無法建構(gòu)公民與國家對話渠道以對其權(quán)力形成監(jiān)督制約。再次，全能型政府行為模式壓制個人的主體性。一方面，國家在經(jīng)濟與社會領(lǐng)域的全面滲透造成個人對國家的極度依附，其所享有的資源來自于國家計劃性分配；另一方面，政府“將農(nóng)民納入于以地域為單位的集體組織中，將城市居民納入各類‘單位’組織中”[7]，極大地限制了社會階層的自由交往與自由流動。特別是在農(nóng)村，“人民公社制度的實施，更是以其半軍事化的組織管理方式徹底摧毀了農(nóng)村的自治空間”[8]。以行政組織模式構(gòu)造的農(nóng)村集體組織或城市單位成為政府的基層代理人，借助政府分配的資源實現(xiàn)群眾對其高度依附，直接造成基層協(xié)商民主發(fā)展的獨立制度主體缺失?；诖?，該時期基層協(xié)商民主的發(fā)展基本處于停滯狀態(tài)。雖然1957年中共中央《關(guān)于整風運動的指示》鼓勵群眾與知識分子等向中國共產(chǎn)黨提出意見和批評，幫助其回歸群眾路線，但是同年“反右傾”斗爭的擴張再次割裂這種對話協(xié)商空間。此后，全能主義政治的強化更使得協(xié)商民主呈現(xiàn)斷裂。

1978 年開始的改革使得國家經(jīng)濟建設(shè)重回正軌，而作為國家政治建設(shè)關(guān)鍵任務之一的基層民主建設(shè)也隨之被重提日程。20 世紀80 年代，隨著經(jīng)濟領(lǐng)域改革帶動政治領(lǐng)域適應性改革，促進基層協(xié)商民主發(fā)展的結(jié)構(gòu)性要素得以生成，基層自主性空間釋放，基層群眾獲得主體性地位，基層社會的獨立性漸進生存。

一是基層自主性空間在黨和國家肯定基層民主價值、探索基層自治形式的過程中得到釋放。1981 年《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》認為，“反右傾”斗爭嚴重損害基層民主生活，要逐步建設(shè)高度民主的社會主義政治制度，在基層政權(quán)和基層社會生活中逐漸實現(xiàn)人民的直接民主；1982年黨的十二大強調(diào)要擴展社會主義民主的范圍，發(fā)展基層民主生活的群眾自治；1987年黨的十三大提出要進一步下放權(quán)力，克服基層缺乏自主權(quán)弊端，同時提出要建立社會協(xié)商對話制度，并分別在國家、地方和基層三個層次就相關(guān)問題開展協(xié)商。一系列制度資源供給不僅釋放基層自主空間，為基層民主拓展奠定基礎(chǔ)，更加通過肯定協(xié)商對話的積極作用為其生長提供初始性制度動力。

二是在基層群眾性自治組織建立之后基層群眾獲得政治主體性地位，在改變自身依附狀態(tài)的同時也使得固化的社會關(guān)系得到一定程度緩解。1982 年憲法明確規(guī)定“城市和農(nóng)村按居民居住地設(shè)立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織”，并對其作用與功能進行明確界定。1983 年《中共中央、國務院關(guān)于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》撤銷人民公社建制，村民委員會的組建迅速彌補了人民公社解體后的權(quán)力執(zhí)行真空狀態(tài)，賦予村民一定的農(nóng)村事務參與權(quán)。此后，村民委員會組織法以及城市居民委員會組織法的相繼制定、執(zhí)行與完善，進一步明確了村（居）委會是村（居）民自我管理、自我教育、自我服務基層群眾性自治組織的法律定位，并從制度上規(guī)定村（居）民的權(quán)利與義務。在實踐中，村（居）委會通過基層群眾選舉產(chǎn)生，而其“形式和程序是建筑在現(xiàn)代公民權(quán)之上的，即每一個人都是一個獨立的決策者，有著公民地位所賦予的責任和權(quán)利”[9]?；鶎尤罕姳粚嶋H賦予了政治上的主體地位，民主主體意識在自治過程中逐漸被激活。

三是基層社會在基層自主與基層自治過程中獲取獨立性漸進發(fā)展機會，與此同時社會異質(zhì)性增強，社會矛盾增加。從整體性層面來看，市場經(jīng)濟體制改革帶來中國經(jīng)濟快速增長，也對國家與社會之間關(guān)系造成直接影響：一方面，“市場經(jīng)濟的發(fā)展在創(chuàng)造了經(jīng)濟自由的同時，也為個人自由創(chuàng)造了條件，個人和一些組織開始較少地依賴國家而獲取生存的資源和福利”[10]，導致個體與組織等獨立性社會結(jié)構(gòu)要素類別增多，社會呈現(xiàn)碎片化與異質(zhì)化發(fā)展狀態(tài)；另一方面，人民群眾經(jīng)濟能力得到極大釋放，物質(zhì)需求得以滿足的同時財富差距也在迅速擴大，利益訴求呈現(xiàn)分化，導致社會矛盾激增。這種社會發(fā)展現(xiàn)狀在基層也有所映射。特別是隨著人民公社解體以及單位制式衰，基層社會流動與社會分化的加劇使得原本封閉的基層社會結(jié)構(gòu)難以為繼；此外，“國家權(quán)力從社會領(lǐng)域的逐步退出，大量基層社會組織在國家和社會權(quán)力的真空地帶重構(gòu)了共同利益和公共空間，以緩解來自市場經(jīng)濟利益的沖擊和社會轉(zhuǎn)型中制度缺失所造成的各類問題”[11]，為基層群眾利益表達與權(quán)利維護提供了組織化平臺。

需要指出的是，雖然基層自主性空間釋放、基層群眾主體性地位獲得以及基層社會獨立性漸進生存是國家對于基層民主進行頂層制度設(shè)計與改革的必然結(jié)果，為基層協(xié)商的生長提供了必需的結(jié)構(gòu)性要素，但是20 世紀90 年代以來很長一段時期中，基層協(xié)商發(fā)展的直接主觀性目的并非推進基層民主建設(shè)，而是作為基層治理工具，嵌入基層治理過程，發(fā)揮解決基層治理問題、重構(gòu)基層治理秩序等治理功能。

四、治理需求導向：形式歸納與工具性功能

自1992 年黨的十四大首次明確“我國經(jīng)濟體制改革的目標是建立社會主義市場經(jīng)濟體制”以來，以市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型推動經(jīng)濟快速增長成為國家建設(shè)的關(guān)鍵任務，經(jīng)濟發(fā)展也一度成為政府主要績效考核指標；而政治領(lǐng)域與社會領(lǐng)域改革則呈現(xiàn)適應性特征，因而相較于經(jīng)濟領(lǐng)域改革具有一定的滯后性。20世紀90年代以來，由于市場經(jīng)濟、政治體制以及社會治理三個領(lǐng)域的非同步轉(zhuǎn)型，政府開始遭遇經(jīng)濟壓縮式發(fā)展所導致的諸多難題。一方面，長期以來“只有經(jīng)濟政策，沒有社會政策”致使改革出現(xiàn)“零和”局面，“即某些人受益是以其他人利益受損為代價的”[12]。政府過度追求經(jīng)濟增長率，而相對忽視社會民生建設(shè)。整體性社會政策規(guī)范體系的缺失使得利益分配失衡后果更為嚴重，地區(qū)發(fā)展差距與個體貧富差距加劇社會分化程度，極易造成利益受損群體產(chǎn)生相對剝奪感，誘致社會矛盾與社會沖突，對公共秩序穩(wěn)定形成挑戰(zhàn)。另一方面，以GDP為主要標準的政績考核與官員升遷機制導致諸多地方政府以破壞環(huán)境、犧牲公平正義為代價不顧后果地發(fā)展地方經(jīng)濟，政府工作也在一定程度上“被經(jīng)濟化”。當政府對普通民眾訴求的回應性不足、普通民眾缺乏利益表達及實現(xiàn)的正當渠道時，極易產(chǎn)生非制度化集體行為。特別是對位于國家權(quán)力執(zhí)行機構(gòu)鏈條末端的基層政府而言，在央地關(guān)系分權(quán)化改革之后需要承擔中央政府及其上級政府下放的大量事權(quán)，負有直接回應并解決社會問題的主要職責。社會矛盾等倒逼基層政府創(chuàng)新政府行為，轉(zhuǎn)變統(tǒng)治與管理模式下的強制性與主導性思維，以協(xié)商民主作為治理資源嵌入基層治理進程，以期緩解基層治理矛盾、重構(gòu)基層治理秩序，并且形塑基層群眾政治認同、夯實基層治理合法性基礎(chǔ)。從既有基層協(xié)商民主實踐來看，鑒于基層群眾參與程度以及決策權(quán)力分享程度不同，基層協(xié)商民主呈現(xiàn)不同形式，發(fā)揮相異的治理功能。

第一，信息溝通型基層協(xié)商，旨在協(xié)助基層群眾建立特定政策心理預期，或為基層黨政機構(gòu)等降低民意轉(zhuǎn)化決策的成本。信息溝通型基層協(xié)商主要有兩種子類型：一是側(cè)重于自上而下信息公布的基層協(xié)商，是指基層黨政機構(gòu)或基層群眾性自治組織在根據(jù)相關(guān)治理問題或依據(jù)特定治理目標作出決策之后，利用聽證會或發(fā)布會等基層協(xié)商平臺向基層群眾傳導決策信息。雖然該種類型的基層協(xié)商搭建基層群眾與基層黨政機構(gòu)及其相關(guān)部門的有限交流渠道，但是基層群眾的參與程度較低，基本不享有決策權(quán)力，因此治理功能主要體現(xiàn)為公布決策信息，影響基層群眾對于特定政策的心理接受程度。特別是當該過程通過媒體等渠道向全社會公開并引發(fā)公共討論時，基層黨政機構(gòu)可獲知公眾意見；而當公眾對于該決策異議形成一定規(guī)模時，也可對基層黨政機構(gòu)形成相應壓力，促使其作出相應的決策改變。二是側(cè)重于自下而上需求咨詢的基層協(xié)商，是指基層黨政機構(gòu)或基層群眾性自治組織利用面對面交流論壇或虛擬溝通網(wǎng)絡(luò)及時了解群眾訴求，解答群眾疑問或為解決群眾實際困難作出實質(zhì)性承諾。對于基層黨政機構(gòu)而言，掌握基層群眾的真實需求是準確界定治理問題的關(guān)鍵前提：一方面，從基層群眾所表達的話語中可以直接感知問題是什么，而對話語內(nèi)容的進一步分析則能夠識別問題本質(zhì)，并判斷當無法有效解決該問題時表達者是否會采取非理性抗爭或?qū)で笊霞壵畮椭刃袆?；另一方面，對于相似表達的歸納總結(jié)則有助于推定問題的發(fā)生情境、產(chǎn)生根源及其潛藏的利益關(guān)系，明確界定該問題所影響的利益相關(guān)者范圍，據(jù)此作出針對性政策回應。這既是避免基層社會沖突、維持基層治理秩序穩(wěn)定的重要方式，也是緩解干群矛盾、提升基層群眾滿意度的有效路徑。

第二，決策制定型基層協(xié)商，旨在開放或擴展基層群眾公共參與途徑，為基層黨政機構(gòu)等積累治理的社會資本。在決策制定型基層協(xié)商中，基層群眾的參與程度較高，其話語表達將對最終決策具有實質(zhì)性影響力。在實踐中，該種類型的基層協(xié)商所發(fā)揮的治理功能體現(xiàn)在兩方面：一是作為參與式治理工具，吸納基層群眾參與決策，激活多元共治潛能，以增強群眾輸入和決策輸出的合法性。當前農(nóng)村、社區(qū)等基層群眾自治區(qū)域已經(jīng)探索出諸如村（居）民議事廳、議事會以及理事會等多種基層協(xié)商形式，切實賦予基層群眾民主議事權(quán)利，最大限度地允許其參與整個政策生命周期。以在社區(qū)治理中被實踐的開放空間會議這一基層協(xié)商論壇為例。在實踐中，開放空間會議由居委會負責組織，采用圓形結(jié)構(gòu)布局。在中立主持人協(xié)調(diào)下，開放空間會議創(chuàng)造了會議參與者相互自由討論的空間，不僅“打破傳統(tǒng)會議模式等級嚴密的上下層級桎梏”，而且社區(qū)群眾享有擬協(xié)商議題的決定權(quán)，“可以參與到問題解決的行動方案的設(shè)計中來，甚至可以加入到具體行動實施的執(zhí)行監(jiān)督過程”[13]，在激發(fā)群眾參與熱情的同時更加強其治理責任感與效能感。二是作為反應式治理工具，在沖突危機發(fā)生后重啟對話通道，使處于對抗性張力的各方重回協(xié)商與談判軌道，協(xié)作探索問題解決方案。通常，地方政府（包括基層政府）在面對集體抗爭時，會根據(jù)成本—收益分析選擇不同的回應方式，包括讓步、容忍或打壓。對于基層政府而言，雖然采取讓步策略會使其付出經(jīng)濟或政治成本，并且示弱也可能會引起更多的需求或行動，但是其能夠有效阻止抗爭并增加合法性基礎(chǔ)[14]。讓步意味著基層政府采取一系列措施滿足公眾需求，前提則需要基層政府獲知并理解該需求。在此，協(xié)商成為一種合理選擇。對于基層群眾而言，在雙向互動過程中，既可以反思進行抗爭的初始立場正當性，又可以向基層政府表明其不滿與相關(guān)理由，闡明其希望基層政府所應采取的政策行為等，這將對基層政府形成反向壓力，使其反思執(zhí)政行為是否滿足公共性標準。需要指明的是，雖然協(xié)商有利于對抗雙方在溝通之后做出妥協(xié)或讓步，能夠?qū)⑵湟龑е烈院献鞣绞焦餐角髥栴}解決路徑，但從本質(zhì)而言，作為反應式治理工具的協(xié)商具有明顯的策略性、暫時性與被動性，側(cè)面反映了基層政府缺乏統(tǒng)籌性治理能力，未建立制度化治理框架從根源上規(guī)避基層治理困境。

第三，嵌入發(fā)展型基層協(xié)商，意味著將基層協(xié)商“嵌入到原有的社會政治結(jié)構(gòu)中，通過它激活或改造原有社會政治結(jié)構(gòu)的某些功能，并通過不斷完善、改進和擴展，從而逐漸實現(xiàn)整個結(jié)構(gòu)的更新”[15]。該種類型的基層協(xié)商由政府主導其生長與發(fā)展，協(xié)商過程與正式制度安排相連接。典型實踐是浙江溫嶺澤國鎮(zhèn)的參與式預算民主懇談，其過程設(shè)計與人民代表大會制度緊密相連。首先，在編制年度政府公共財政預算初步方案之前，鎮(zhèn)政府與鎮(zhèn)人大通過咨詢會向群眾征求意見；其次，鎮(zhèn)黨委、政府組織召開協(xié)商懇談會，以協(xié)商式民意調(diào)查為設(shè)計雛形，隨機抽樣產(chǎn)生的選民代表、參與庫代表以及鎮(zhèn)人大代表在交替進行的小組會議與全員大會環(huán)節(jié)中就預算草案進行協(xié)商。特別是在全員大會中，鎮(zhèn)黨委、鎮(zhèn)政府以及鎮(zhèn)人大代表、預算專家必須解答選民代表疑問；再次，鎮(zhèn)財政所根據(jù)協(xié)商結(jié)果修改預算草案并提交鎮(zhèn)人大審議，審議過程允許選民代表旁聽。由人大批準后的預算方案將向社會公布并接受監(jiān)督。

澤國鎮(zhèn)參與式預算在吸納基層群眾進入基層治理范疇、激活其治理潛能的同時，在很大程度上夯實基層人大的預算審批權(quán)。一方面，參與式預算實現(xiàn)基層群眾的賦權(quán)式治理參與。作為納稅人，普通民眾有權(quán)利在制度化渠道內(nèi)獲取關(guān)于公共預算如何分配及其可取得何種預期績效的相關(guān)信息，并要求政府回應其疑問；此外，納稅人也有權(quán)利在平等、公開、安全的空間內(nèi)表達觀點并進行社會問責，互動論證與理性思考將促使預算方案更加合理化。另一方面，參與式預算激活鎮(zhèn)人大職能，使其預算審批權(quán)與監(jiān)督權(quán)落于實處。當前，我國地方預算編制主要采用“兩上兩下”方式，即由地方政府各部門編制預算草案并上報財政部門，后者根據(jù)一定標準進行審查、修改后返還于各部門核對，其后交由財政部門匯總并擬定預算草案上報同級人大審批。除審批之外，地方人大及其常委會應對地方預算的編制、執(zhí)行及決算全過程負有監(jiān)督之責。然而，實際上地方人大的相對弱勢地位使其往往僅存“批”之職而無“審”之權(quán)，對預算過程的監(jiān)督更流于形式。澤國鎮(zhèn)參與式預算的實施改善了這種情況。鎮(zhèn)人大代表參與預算協(xié)商懇談，為其提供審視鎮(zhèn)政府預算動機的機會，并在對話過程中增強其監(jiān)督之責，能夠從源頭上遏制預算編制腐敗。

在實踐中，雖然作為一種有效的治理資源，基層協(xié)商創(chuàng)設(shè)干群溝通渠道，引導基層群眾理性參與基層政治生活；建立基層問題預防與解決機制，促進基層政治社會秩序穩(wěn)定；銜接既有制度安排，增強體制內(nèi)機構(gòu)職責行使效力，但是不可否認，基層協(xié)商的發(fā)展仍面臨諸多問題。這主要體現(xiàn)在：⑴基層協(xié)商并未成為正式制度安排，缺乏制度性組織依托，在實踐中不乏“沒有政績不愿搞”“政治風險不愿搞”“制度遇瓶頸不易搞”以及“發(fā)展受影響不能搞”等現(xiàn)象[16]；⑵部分基層協(xié)商實踐得益于基層黨政官員的改革與創(chuàng)新意識，其發(fā)展也往往面臨官員離任或升遷后難以持續(xù)的問題，如溫嶺澤國鎮(zhèn)、新河鎮(zhèn)以及箬橫鎮(zhèn)的參與式預算協(xié)商都曾遭遇“人走政難興”困境[17]；⑶基層協(xié)商雖然在浙江、四川等地多有探索，但是“全國范圍內(nèi)的探索還是比較零散的。即使是這些有限的創(chuàng)新實踐，多數(shù)還局限于一定區(qū)域范圍內(nèi)”[18]。過度重視基層協(xié)商的治理工具效應而忽視其內(nèi)在民主價值是制約基層協(xié)商制度化、持續(xù)性發(fā)展的重要因素。

五、民主價值依歸：本質(zhì)界定與發(fā)展向度

黨的十九大報告指出，“有事好商量，眾人的事情由眾人商量，是人民民主的真諦”，而中國人民民主的發(fā)展之所以取得成功在于“始終堅持人民本位的民主發(fā)展道路，把追求人的自由發(fā)展與人民當家作主有機結(jié)合起來，從而使實踐中的民主能夠有效兼顧人的現(xiàn)實存在的雙重性”[19]。具體到基層協(xié)商發(fā)展過程中，其民主價值也應體現(xiàn)在兩方面：一是尊重作為個體的人所享有的自由表達權(quán)；二是尊重作為集體的人民所享有的共識決策權(quán)。實現(xiàn)基層協(xié)商制度化、持續(xù)性的發(fā)展需要基層黨政機構(gòu)認知并認同其民主價值，并推動這種認知與認同在實踐中的行為轉(zhuǎn)化。

第一，在基層協(xié)商實踐中，基層黨政機構(gòu)必須尊重基層群眾個體的話語表達權(quán)。這需要基層黨政機構(gòu)轉(zhuǎn)變行政官僚作風，明確其在基層協(xié)商中的角色是“服務者”與“參與者”，其作用在于創(chuàng)設(shè)基層協(xié)商的安全空間，為推進基層協(xié)商提供正向支持。

一方面，基層黨政機構(gòu)應積極推進基層協(xié)商制度的具體化與操作化，進行規(guī)范的基層協(xié)商程序設(shè)計。一是明確基層協(xié)商參與者并確定個體選擇機制。協(xié)商參與者來自于長期生活并工作在該地區(qū)的戶籍與非戶籍人口。隨著基層經(jīng)濟發(fā)展與基層社會結(jié)構(gòu)變遷，基層人口流動性增強。在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)流入大量“工作性移民”，為當?shù)匕l(fā)展作出貢獻的同時卻因戶籍制度與社會保障制度限制無法享受相應社會福利。在針對與基層群眾相關(guān)的問題進行協(xié)商時，這部分人口應當成為協(xié)商參與者。因此，基層黨政機構(gòu)需要建立并及時更新基層協(xié)商參與庫，采用分層隨機抽樣等技術(shù)科學確定參與者，保證其代表性。二是設(shè)定協(xié)商規(guī)則，并取得基層協(xié)商參與者的同意。協(xié)商規(guī)則應允許協(xié)商個體使用敘事、論證、辯理等多種方式平等表達觀點、給出支撐性理由、分享信息、尊重沖突性觀念以及排除任何權(quán)力置入性要素等。三是設(shè)置中立協(xié)商引導師或主持人。有經(jīng)驗的引導師或主持人能夠“作出準確的、其他人可以理解的陳述、要求表達者澄清或舉例、嘗試對模糊語句進行試驗性改寫，并在需要時要求協(xié)商者重現(xiàn)闡述”[20]。有效的引導將使得協(xié)商參與者始終關(guān)注協(xié)商議題，鼓勵邊緣化個體發(fā)聲并確保協(xié)商過程不受政治權(quán)威或魅力型人物支配。

另一方面，基層黨政機構(gòu)應為基層協(xié)商民主的持續(xù)性發(fā)展提供資源支持，而其動力不僅是其自身對實現(xiàn)基層民主的改革探索，更直接有效的來源則在于以政治壓力和政績考核為主要內(nèi)容的外部激勵體系。一是“強化中央政府的政治壓力，使地方政府認識到基層協(xié)商民主建設(shè)是一項重要的政治任務，是改善基層協(xié)商民主擴散最直接有效的辦法”[21]。二是完善以基層協(xié)商民主發(fā)展效能為指標的政績考評機制。對于基層協(xié)商民主持續(xù)性發(fā)展而言，需要避免“人走政息”現(xiàn)象的發(fā)生。在政治發(fā)展現(xiàn)實中，鑒于縱向管理體制與干部升遷制度的特殊性，來自上級政府的考核對于下級政府開展某項特定工作將在很大程度上構(gòu)成其激勵要素。因此，可以將基層協(xié)商民主的開展及其成效列入政績考核指標，增強基層協(xié)商民主發(fā)展的外部激勵。同時，應當增加對基層協(xié)商質(zhì)量的考核，評估協(xié)商結(jié)果向正式?jīng)Q策轉(zhuǎn)化的效率與力度，以此避免將基層協(xié)商列入考核內(nèi)容而導致形式性協(xié)商或象征性協(xié)商等現(xiàn)象發(fā)生。

第二，在基層協(xié)商實踐中，基層黨政機構(gòu)必須尊重基層群眾集體的共識決策權(quán)。這意味著基層黨政機構(gòu)以及基層群眾性自治組織必須轉(zhuǎn)變“民本民主”觀，使基層群眾切實享有集體決策權(quán)。

在一項針對1456 名地方干部民主價值觀的問卷分析中，多數(shù)干部理解的民主是“‘民本民主’即‘讓老百姓說話’式的民主”，這意味著“讓普通社會成員發(fā)表意見，而決策權(quán)卻集中于精英”[22]。當這種民主價值觀聚焦于基層協(xié)商時，則導致基層黨政機構(gòu)控制協(xié)商議題及其范圍的選擇權(quán)，隱蔽協(xié)商過程所需的信息與資源或者拒將協(xié)商共識轉(zhuǎn)化為正式?jīng)Q策等行為。因此，要推動基層協(xié)商民主的縱向深入與橫向擴散，則需要基層黨政機構(gòu)等切實落實人民當家作主，尊重基層群眾對于基層事務的自治權(quán)；此外，從國家層面而言，則需要繼續(xù)完善頂層設(shè)計，并建立健全相關(guān)制度與執(zhí)行機制，保障基層群眾享有協(xié)商議題倡議權(quán)；在協(xié)商之前要求基層黨政機構(gòu)公開與議題相關(guān)的信息，并使其提供培訓等資源提升基層群眾的協(xié)商能力；在協(xié)商結(jié)束之后基層黨政機構(gòu)必須及時公布協(xié)商結(jié)果，同時基層群眾能夠通過制度化渠道監(jiān)督協(xié)商共識的決策轉(zhuǎn)化，遏制基層黨政機構(gòu)在行政過程中的自由裁量權(quán)，以此使基層協(xié)商真正發(fā)揮其民主效能，促進人民民主。