李小云 陳邦煉 唐麗霞

（中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院，北京 海淀 100193）

在2012 年以來的農(nóng)村扶貧工作中，通常使用兩個術(shù)語，一是精準(zhǔn)扶貧，二是脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。這兩個術(shù)語形象地代表了這一階段農(nóng)村扶貧工作的基本特征。精準(zhǔn)代表了扶貧的方式，脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)呈現(xiàn)了扶貧的機(jī)制，兩者共同構(gòu)成了新時期農(nóng)村扶貧工作的新特征。進(jìn)入21 世紀(jì)以來，特別是進(jìn)入21 世紀(jì)第二個十年以來，中國政治、社會、經(jīng)濟(jì)條件都發(fā)生了根本性的變化。其中，經(jīng)濟(jì)增長模式的影響、社會分化日益明顯是這一階段扶貧工作所面臨的新挑戰(zhàn)[1][2]。與以往不同的是，進(jìn)入新階段以來，貧困人口的比例并不算很高，然而絕對數(shù)量依然很大，因此，難以通過全面實(shí)施保護(hù)托底式的脫貧方式來解決貧困問題。同時，也難以通過一般的經(jīng)濟(jì)開發(fā)實(shí)現(xiàn)脫貧，扶貧工作面臨雙重壓力。

貧困并非中國獨(dú)有的問題，貧困治理也始終是一項(xiàng)世界性的議題[3][4][5]。貧困的治理模式大致有兩種。一種是以美國為代表的強(qiáng)調(diào)“個人努力進(jìn)取”的脫貧模式。這種模式的核心是個人在市場中通過努力改善自己的生計(jì)，并主要通過個人收入在市場機(jī)制中保障自身福利，如將個人收入用于投資商業(yè)化的教育、醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)等機(jī)制以確保個人未來福利的維持或改善。盡管美國政府有扶貧救助計(jì)劃，尤其是社會慈善救助，但從總體上講，美國的貧困治理并不依靠收入轉(zhuǎn)移[6]。第二種貧困治理模式是北歐和西歐的福利國家模式。該模式的核心是通過高稅收抑制收入差異，再通過收入分配形成相對公平的國家主導(dǎo)下的社會保障和就業(yè)保障機(jī)制[7]。美國的貧困治理雖然具有很強(qiáng)的個體效率激勵效應(yīng)，但由于其無法應(yīng)對處于貧困陷阱中的貧困人口問題而備受詬病[8]。歐洲模式雖然從制度上最大程度地發(fā)揮了兜底作用，但背負(fù)巨大的福利負(fù)擔(dān)，形成了福利陷阱[9]。2008 年經(jīng)濟(jì)危機(jī)之后，沉重的福利負(fù)擔(dān)曾促使德國嘗試將社會保障政策引向自由主義的市場機(jī)制，卻因得不到民眾支持而告終，福利政策進(jìn)入進(jìn)退兩難的局面[10]。很多后發(fā)型國家，如日本、韓國、新加坡等在其經(jīng)濟(jì)發(fā)展以后基本采用介于美國和歐洲之間的模式[11][12][13]。部分經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度較高的發(fā)展中國家，如巴西，則嘗試創(chuàng)新性地采用收入轉(zhuǎn)移模式[14]。這一模式一度取得喜人效果，但難以解決貧困者的收入問題，因此無法從根本上解決國家的整體貧困問題。

中國政府自21 世紀(jì)初就關(guān)注到經(jīng)濟(jì)社會條件的變化，在21 世紀(jì)第一個十年的扶貧戰(zhàn)略中開始逐步建立和完善農(nóng)村社會保障體系，并逐步實(shí)現(xiàn)兩項(xiàng)制度的銜接，推動一系列針對貧困地區(qū)的社會保障政策的建立與落實(shí)[15]。這一時期，中國的農(nóng)村貧困治理開始面臨經(jīng)濟(jì)發(fā)展和福利改善的雙重壓力，但開發(fā)和保護(hù)有機(jī)銜接的貧困治理機(jī)制卻未能得到完整發(fā)育。到了21 世紀(jì)的第二個十年，壓力日益突顯，在貧困人口的絕對數(shù)量依然很大、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還未達(dá)到較高程度的情況下，一方面，中國需要進(jìn)一步挖掘開發(fā)式扶貧的潛力，以避免直接的收入轉(zhuǎn)移，另一方面，需要根據(jù)財(cái)政承受能力建立有效的保護(hù)和托底機(jī)制。在精準(zhǔn)扶貧階段，最終走向兩項(xiàng)制度的有機(jī)融合，而且形成了更為廣泛的開發(fā)式與保護(hù)式扶貧相互結(jié)合的扶貧戰(zhàn)略。不僅開創(chuàng)了新時期中國農(nóng)村扶貧的新格局，同時也為國際減貧實(shí)踐提供了新經(jīng)驗(yàn)。

新時期我國設(shè)定了到2020 年消除絕對貧困的目標(biāo)，精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)是我國治國理政的新實(shí)踐。精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)的一系列戰(zhàn)略和政策則是為應(yīng)對經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型中的挑戰(zhàn)而形成的。本文不是針對精準(zhǔn)扶貧工作的系統(tǒng)評價(jià)和總結(jié)，也不是對這項(xiàng)工作進(jìn)行理論歸納，而是基于以往的扶貧開發(fā)實(shí)踐，從貧困治理機(jī)制、扶貧領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制和扶貧方式創(chuàng)新等不同方面對精準(zhǔn)扶貧工作進(jìn)行比較性的解釋和說明，從而為這項(xiàng)工作提供更多思考。

一、精準(zhǔn)扶貧的成績簡要

如果考慮到這個階段減貧的難度，精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)實(shí)施以來農(nóng)村貧困人口年均減少1000萬以上應(yīng)該是中國減貧歷史上最好的業(yè)績。如表1 所示，脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)實(shí)施以來，農(nóng)村絕對貧困人口的數(shù)量和貧困發(fā)生率大幅下降。全國農(nóng)村貧困人口從2010 年的16567 萬人下降到2018 年的1660 萬人，同期貧困發(fā)生率從2010 年的17.2%下降至1.7%。與此同時，農(nóng)村居民人均可支配收入從2010 年的5919 元增加到14617 元，貧困地區(qū)2018 年農(nóng)村居民人均可支配收入則增長到10371元，14個集中連片特困地區(qū)2018 年農(nóng)村居民人均可支配收入達(dá)10260 元，均高于全國農(nóng)村上年增速[16]，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于每人每年2300元（2010年不變價(jià)）的農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)(詳見表1)。

同時，從貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、教育、衛(wèi)生條件改善等方面，也可以看出精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的成就。在住房質(zhì)量改善方面，2017 年貧困地區(qū)農(nóng)村居民居住在鋼筋混凝土房或磚混材料房的農(nóng)戶比重為58.1%，比2012 年上升18.9 個百分點(diǎn)；農(nóng)村居民戶均住房面積也比2012年增加21.4平方米。在飲水安全方面，2017 年貧困地區(qū)農(nóng)村飲水無困難的農(nóng)戶比重為89.2%，比2013年提高了8.2個百分點(diǎn)；使用管道供水的農(nóng)戶比重為70.1%，比2013 年提高16.5個百分點(diǎn)；使用經(jīng)過凈化處理自來水的農(nóng)戶比重為43.7%，比2013年提高13.1個百分點(diǎn)。

截至2017 年末，貧困地區(qū)通電話的自然村比重從2012 年的93.3%上升到2017 年的98.5%，提高5.2 個百分點(diǎn)；通有線電視信號的自然村比重為86.5%，比2012 年提高17.5 個百分點(diǎn)；通寬帶的自然村比重為71.0%，比2012 年提高32.7 個百分點(diǎn)。2017 年貧困地區(qū)村內(nèi)主干道路面經(jīng)過硬化處理的自然村比重為81.1%，比2013 年提高21.2 個百分點(diǎn)；通客運(yùn)班車的自然村比重為51.2%，比2013 年提高12.4個百分點(diǎn)[18]（詳見表2）。

表1 按現(xiàn)行農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)衡量的農(nóng)村貧困狀況

表2 2013-2017年貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施條件

表3 貧困地區(qū)農(nóng)村教育文化情況

表4 2013-2017年貧困地區(qū)農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生條件

2017 年，貧困地區(qū)農(nóng)村居民16 歲以上家庭成員均未完成初中教育的農(nóng)戶比重為15.2%，比2012年下降3.0 個百分點(diǎn)；84.7%的農(nóng)戶所在自然村上幼兒園便利，88.0%的農(nóng)戶所在自然村上小學(xué)便利，分別比2013年提高17.1和10.0個百分點(diǎn)；有文化活動室的行政村比重為89.2%，比2012 年提高14.7個百分點(diǎn)[19]（詳見表3）。

2017 年，貧困地區(qū)農(nóng)村擁有合法行醫(yī)證醫(yī)生或衛(wèi)生員的行政村比重為92.0%，比2012 年提高8.6 個百分點(diǎn)；92.2%的戶所在自然村有衛(wèi)生站，比2013 年提高7.8 個百分點(diǎn)；擁有畜禽集中飼養(yǎng)區(qū)的行政村比重為28.4%，比2012 年提高12.4 個百分點(diǎn)；61.4%的戶所在自然村垃圾能集中處理，比2013年提高31.5個百分點(diǎn)[20]（詳見表4）。

脫貧攻堅(jiān)所取得的成就主要得益于精準(zhǔn)扶貧的一系列戰(zhàn)略和政策，在貧困治理的場域中實(shí)事求是地把握了公平和效率的辯證關(guān)系，在政府“扶貧責(zé)任—識別貧困者—打破貧困”的制度性約束下，為整合不同的扶貧資源，創(chuàng)新扶貧方式，向貧困者提供人力資源支持，凝聚社會的扶貧共識等諸多方面進(jìn)行了全面的創(chuàng)新，構(gòu)成了中國扶貧歷史過程中的新實(shí)踐和新經(jīng)驗(yàn)，是中國減貧敘事中的新故事。

二、扶貧領(lǐng)導(dǎo)體制的創(chuàng)新

（一）“政府行政主導(dǎo)”扶貧模式

中國消除貧困的重要經(jīng)驗(yàn)之一是黨和國家對扶貧工作高度重視下的“政府行政主導(dǎo)”扶貧模式，。從國家法制角度講，中國的特色是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的法治國家治理，并非分權(quán)制的國家法治治理。這是中國“黨和國家高度重視扶貧工作”和“集中力量辦大事”的政治實(shí)踐在憲法條件下的合法性基礎(chǔ)。1986 年，中國政府成立了國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，至此，農(nóng)村扶貧工作正式成為了中國政府的專項(xiàng)職責(zé)。正是這樣一個機(jī)制孕育了中國在發(fā)展中擺脫貧困的“政府主導(dǎo)”扶貧模式。同時也需要看到這種模式依然屬于政府序列下的行政治理。這一模式雖然在戰(zhàn)略統(tǒng)一和實(shí)施效率上優(yōu)于技術(shù)官僚的治理，但是當(dāng)扶貧工作需要超越政府部門利益的情況下，“政府主導(dǎo)”依然顯得力不從心，這在一定程度上是由于部門利益所致[21]，體制安排仍有一定局限性。

（二）“超越行政”的貧困治理——五級書記掛帥

如前所述，到2020 年消除農(nóng)村絕對貧困的任務(wù)不是一個簡單的行政、經(jīng)濟(jì)和社會項(xiàng)目，而是涉及到如何突破結(jié)構(gòu)性制約和資源再分配機(jī)制的重大政治議程。一方面，必須基于“政府主導(dǎo)”的原則統(tǒng)籌社會資源，另一方面，這一議程的落實(shí)如沒有超越行政就很容易陷入政府部門行政結(jié)構(gòu)的約束之中，引發(fā)了公共服務(wù)的碎片化[22]。傳統(tǒng)的“政府主導(dǎo)”模式雖然能避免碎片化扶貧，但難以避免行政層面分割扶貧的局面。而扶貧工作需要在社會和行政兩個層面實(shí)現(xiàn)高度集中統(tǒng)一。很多針對精準(zhǔn)扶貧的研究認(rèn)為，中國現(xiàn)行的扶貧方略屬于行政治理和運(yùn)動式治理，并就此提出了不同的觀點(diǎn)[23][24][25][26]。事實(shí)上，精準(zhǔn)扶貧雖具有較強(qiáng)的運(yùn)動式和行政式特點(diǎn)，實(shí)則是“超越行政”集中治理的政治實(shí)踐。首先，在精準(zhǔn)扶貧開始實(shí)施之時，中國共產(chǎn)黨就將2020 年消除絕對貧困的任務(wù)作為黨的重要工作，實(shí)施“五級書記掛帥”，特別是黨的總書記將扶貧工作作為重要任務(wù)展開部署。這在領(lǐng)導(dǎo)體制上超越了以往的“政府主導(dǎo)”，將政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)辄h主導(dǎo)、政府落實(shí)；其次，通過雙首長負(fù)責(zé)、壓力層層傳遞和考核問責(zé)等機(jī)制將領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制具體化，極大地強(qiáng)化了“政府主導(dǎo)”機(jī)制。國務(wù)院扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的權(quán)威性在精準(zhǔn)扶貧工作中得以加強(qiáng)，工作效率得以提升。并且，總書記親自深入貧困地區(qū)，帶動各級黨的書記直接參與扶貧行動。

（三）外部組織資源落地——第一書記駐村

“五級書記掛帥”的領(lǐng)導(dǎo)包括黨在中央對扶貧工作的領(lǐng)導(dǎo)，以及黨對扶貧工作第一線的領(lǐng)導(dǎo)，向貧困村派駐第一書記的措施將扶貧領(lǐng)導(dǎo)體制從戰(zhàn)略政策層面貫穿到實(shí)踐層面。截至2018 年底，全國共派出45.9 萬名第一書記，目前仍有20.6 萬人在崗[27]。向貧困村派出第一書記的主要原因是：首先，在過去幾十年中，農(nóng)村地區(qū)組織人力資源極度匱乏，貧困地區(qū)則更為嚴(yán)重，而扶貧措施精準(zhǔn)到每一戶，這意味著需要大量的人力資源，將中央和地方政府、企事業(yè)單位的年輕人以第一書記的形式派駐貧困村，極大地補(bǔ)充了貧困地區(qū)的組織人力資源。扶貧工作是一項(xiàng)復(fù)雜的政治社會工作。中國的鄉(xiāng)村是一個以地緣親緣為紐帶的社會，扶貧工作涉及到復(fù)雜的利益分配問題，比如貧困戶識別、扶貧措施的到位，雖然這些工作都有明確指標(biāo)和程序要求，但即使規(guī)定非?？陀^科學(xué)，在熟人社會的背景下，如果僅依靠村干部來推動實(shí)施，則很難展開工作[28][29]。村干部本身就是村里人，在實(shí)際操作中確保公平面臨一定困難。外部組織資源的介入可以有效地協(xié)助村干部更為有效地展開工作，事實(shí)上，從建檔立卡工作的開展到各項(xiàng)扶貧措施的落地，正是在派駐第一書記的條件下展開的。

貧困村派駐的第一書記不僅是鄉(xiāng)村利益的社會調(diào)節(jié)器，同時也是扶貧的重要資源，他們基本都是受過高等教育的中青年，具有專業(yè)知識和技能，更重要的是，他們擁有所在工作單位的社會網(wǎng)絡(luò)，能有效利用社會網(wǎng)絡(luò)將信息和技術(shù)引入扶貧工作中，不少扶貧創(chuàng)新來自于第一書記。

自中國20 世紀(jì)80 年代有組織地實(shí)施扶貧開發(fā)工作以來，精準(zhǔn)扶貧工作在領(lǐng)導(dǎo)體制上實(shí)現(xiàn)重大創(chuàng)新。這一體制在充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，并克服了政府主導(dǎo)作用發(fā)揮的不足，為在新的經(jīng)濟(jì)社會條件下打破扶貧工作中的部門利益奠定了堅(jiān)實(shí)的政治基礎(chǔ)，這也是自2012 年以來貧困人口數(shù)量能夠迅速下降的根本原因，是新時期中國扶貧新故事的重要內(nèi)容之一。

三、貧困治理機(jī)制的創(chuàng)新

（一）競爭性政治下的激勵失靈

貧困治理幾乎是所有發(fā)展中國家國家治理的重要內(nèi)容，也是治理的難點(diǎn)，因?yàn)榉鲐毜淖h程涉及到利益調(diào)整和資源配置，需要廣泛而深入的政治共識。在競爭性政治的條件下，行政官僚治理體系是這些國家的治理基本結(jié)構(gòu)。政治議題納入行政議程也需要基于法律。因此，在這些國家中，除非執(zhí)政黨在議會占據(jù)多數(shù)席位，否則執(zhí)政黨提出的建議容易成為政黨斗爭的犧牲品。解決貧困問題涉及到利益的調(diào)整、部門資源的分配和使用，因此很容易成為政黨和行政官僚博弈的工具。從1601 年的《伊麗莎白濟(jì)貧法》開始到現(xiàn)在，英國的扶貧法案已經(jīng)歷了幾百年的演化。美國前總統(tǒng)奧巴馬的全民醫(yī)療法案從提出到終結(jié)，更是現(xiàn)代社會“一個社會正義議題是如何被競爭性政治條件下黨派政治和利益集團(tuán)犧牲”的典型案例。

在行政體系下，各個部門均會按照自身的技術(shù)官僚理性來確定工作重點(diǎn)。同時，專業(yè)行政部門的治理會受到政治的影響，即使行政治理具有一定的獨(dú)立性，政黨政治議程對其影響仍然是不可避免的[30]。與此同時，專業(yè)行政部門的治理又很容易在行政獨(dú)立運(yùn)行的體制下優(yōu)先確保其部門利益[31]。部門利益來源于兩方面的影響：一方面，專業(yè)部門的治理往往遵循專業(yè)技術(shù)主義的理性和邏輯，如農(nóng)業(yè)部門和水利部門遵循自身的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)或水利應(yīng)用技術(shù)的專業(yè)理性邏輯。部門劃分越細(xì)，由于技術(shù)理性所形成的隔離也會越大，所以在很多情況下，為了發(fā)展規(guī)劃的整體性，就會出現(xiàn)部門的反復(fù)劃分、合并與循環(huán)，這也體現(xiàn)在中國歷次機(jī)構(gòu)改革方面。另一方面，部門的治理也是人的治理，人是政治化和社會化的，這就是治理的人格化[32]。各個部門在部門業(yè)績的激勵下，需要呈現(xiàn)各自獨(dú)立的業(yè)績。然而，按照部門合作的邏輯，有時很難區(qū)分業(yè)績是哪個部門做出的貢獻(xiàn)，從而使業(yè)績比較出現(xiàn)困難，造成激勵失靈。

（二）精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)新機(jī)制打破部門壁壘

在中國的政治體制下，通過黨的集中領(lǐng)導(dǎo)，可以很大程度上克服部門專業(yè)治理的弊端，特別是在精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中所形成的“五級書記掛帥”體制下，各部門之間圍繞脫貧攻堅(jiān)的任務(wù)，可以做到統(tǒng)一協(xié)調(diào)和部署。但是過去在強(qiáng)調(diào)行政法治治理的過程中，部門專業(yè)治理已越來越法制化，比如部門的發(fā)展項(xiàng)目從論證立項(xiàng)到目標(biāo)區(qū)域的選擇，以及具體的產(chǎn)出，都需要在相對嚴(yán)格的法律框架下進(jìn)行，考核和審計(jì)均基于已經(jīng)批準(zhǔn)的文本來展開，資源的統(tǒng)一部署依然受到行政部門專業(yè)治理的影響。例如，中央要求按照脫貧攻堅(jiān)的任務(wù)對資金進(jìn)行統(tǒng)籌使用，但很多地方政府不敢對資金的使用方向進(jìn)行調(diào)整，因?yàn)榭赡苊媾R嚴(yán)格的審計(jì)問責(zé)。在此情況下，中央對扶貧資金的管理進(jìn)行改革，將資金使用與管理的權(quán)限下放到縣一級，同時在計(jì)劃、審計(jì)等基礎(chǔ)性制度方面進(jìn)行調(diào)整，要求涉農(nóng)項(xiàng)目按照中央精準(zhǔn)扶貧的戰(zhàn)略安排，尤其是將深度性貧困地區(qū)的需要作為重點(diǎn)，進(jìn)行資源的統(tǒng)籌[33]，涉及到農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、教育、衛(wèi)生、交通和基礎(chǔ)設(shè)施等部門。

21 世紀(jì)第一個十年的扶貧開發(fā)確立了整村推進(jìn)的戰(zhàn)略，將貧困村作為扶貧的基本單元，由此出現(xiàn)了資金投向貧困村的具體問題，而在僅依靠財(cái)政扶貧資金，對整體貧困則是杯水車薪，因此當(dāng)時就提出了資金整合使用的問題，在以后的十多年中，這一問題由于上述各種約束條件始終未能解決。隨后，在精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中確立了“五級書記掛帥”領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，并迅速通過該體制打破了行政專業(yè)治理的結(jié)構(gòu)性制約，使擺脫貧困這一政治議題超越了行政治理的界限，形成了扶貧資源籌措使用的新機(jī)制。在此機(jī)制下，有助于農(nóng)村發(fā)展的各種資源迅速向貧困地區(qū)和貧困人口集中，極大地提高了資源的利用率。在某種意義上，脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)開展以來，之所以能夠取得如此大的成績，很大程度上得益于扶貧資源的供給強(qiáng)度。

（三）貧困再瞄準(zhǔn)——建檔立卡與貧困戶精準(zhǔn)識別

扶貧是一項(xiàng)涉及貧困人口的系統(tǒng)工程，衡量扶貧效益的高低始終圍繞著貧困人口能否受益這一問題[34]。如何瞄準(zhǔn)貧困人口則是全球扶貧工作的難題，除了極容易識別的特殊群體如殘疾群體等以外，用發(fā)展和福利性的指標(biāo)來識別貧困群體是一個非常復(fù)雜的政治社會過程。一方面，由于真正意義上的扶貧具有無償或優(yōu)惠資源轉(zhuǎn)移的性質(zhì)，在識別貧困群體的過程中，很容易出現(xiàn)擠入現(xiàn)象，干擾扶貧的公正性，增加資源的負(fù)擔(dān)。另一方面，由于權(quán)力關(guān)系無處不在，在權(quán)力關(guān)系的制約下，會發(fā)生對貧困者的排斥，扭曲了扶貧的基本原則。從技術(shù)角度出發(fā)，僅僅依靠收入貧困線很難準(zhǔn)確地瞄準(zhǔn)貧困群體。中國上個世紀(jì)中期開始實(shí)施的“八七扶貧攻堅(jiān)”開始關(guān)注貧困群體問題。大量研究表明，以縣為單位的區(qū)域性扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制無法有效地瞄準(zhǔn)貧困群體，592 個國定貧困縣僅覆蓋了50%的貧困人口[35]。21 世紀(jì)第一個十年的扶貧開發(fā)戰(zhàn)略中，中國政府繼續(xù)以貧困縣為對象，并將扶貧工作的基本單元下沉到貧困村，基于收入、基礎(chǔ)設(shè)施等指標(biāo)，在全國共識別了148500 個貧困村[36]。之所以把貧困村作為基本單元，主要在于聚焦貧困村可以關(guān)注更多貧困人口，然而，將扶貧基本單元下沉到村一級，盡管覆蓋了更多的貧困人口，但還遠(yuǎn)不是真正意義上的貧困群體瞄準(zhǔn)機(jī)制[37]。

長期以來，在如何直接瞄準(zhǔn)貧困者的問題上，扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制一直存在著客觀上或技術(shù)上的困難。首先，中國長期以來堅(jiān)持開發(fā)式扶貧的基本策略，即通過改善貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和生產(chǎn)條件，向貧困地區(qū)的人口提供技術(shù)支持，以便他們能夠在市場競爭中增加收入，擺脫貧困。其次，開發(fā)式扶貧戰(zhàn)略中的很多具體措施很難直接瞄準(zhǔn)貧困群體，因?yàn)檫@些扶貧措施首先是開發(fā)性的，要求有經(jīng)濟(jì)效益，貧困戶申請這些項(xiàng)目也需要一定條件，如在“八七扶貧攻堅(jiān)”和整村推進(jìn)扶貧工作中許多養(yǎng)殖業(yè)、種植業(yè)的扶貧項(xiàng)目，往往要求有配套資金，承擔(dān)項(xiàng)目的主體需要有勞動力資源以及掌握相應(yīng)的技術(shù)和市場信息。因此，開發(fā)式項(xiàng)目一定程度限制了向真正貧困群體的瞄準(zhǔn)[38]。最后，從扶貧瞄準(zhǔn)與扶貧方式的關(guān)系上講，保護(hù)式的扶貧，如教育、醫(yī)療、社會保障等本質(zhì)上更容易瞄準(zhǔn)貧困者，因?yàn)榻逃?、醫(yī)療和社會保障缺失的群體容易識別，如誰是輟學(xué)兒童，但在接受一定幫助后通過市場競爭增加收入則非常困難。

隨著貧困人口數(shù)量的不斷減少，貧困的特征也在發(fā)生變化。在21世紀(jì)的第二個十年，農(nóng)村絕對貧困人口大多具備了相對容易識別的特征，但是從技術(shù)上講，即使2011年確定了貧困標(biāo)準(zhǔn)，依然難以確定究竟誰是貧困者。而到2020年要消除農(nóng)村絕對貧困，客觀上需要識別扶貧對象，這是中國扶貧歷史上第一次在真正意義上考慮如何瞄準(zhǔn)貧苦者。2014 年，我國開始在全國展開貧困戶建檔立卡制度[39]，該制度通過行政人力資源展開貧困人口的普查。為準(zhǔn)確識別農(nóng)村貧困人口，政府采用了2011年不變價(jià)格2300元的收入標(biāo)準(zhǔn)，同時附加“兩不愁、三保障”的非收入性貧困指標(biāo)，既把握了收入標(biāo)準(zhǔn)的維度，同時克服了利用收入維度難以識別貧困者的缺陷，將容易識別的衣、食、住房、教育、醫(yī)療作為瞄準(zhǔn)的指標(biāo)內(nèi)容，從技術(shù)的角度解決了識別貧困者的方法問題。這是中國扶貧歷史上第一個真正意義上的貧困者瞄準(zhǔn)的機(jī)制。在這一體系的基礎(chǔ)上，各地根據(jù)實(shí)際情況創(chuàng)造出了許多創(chuàng)新方案，如貴州廣泛采用“一看房，二看糧，三看勞動力強(qiáng)不強(qiáng)，四看家中有沒有讀書郎”，進(jìn)一步豐富了識別貧困者的方法。按照這一方法，2014年，全國共識別2948萬戶建檔立卡貧困戶[40]、8962萬貧困人口[41]，為了確保精準(zhǔn)性，政府要對建檔立卡的貧困對象進(jìn)行反復(fù)核查，技術(shù)上的可識別性以及相應(yīng)的核查機(jī)制，最大程度確保了擠入和漏出的減少，為精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)提供了堅(jiān)實(shí)的科學(xué)基礎(chǔ)。

（四）對癥施策，回歸部門專業(yè)技術(shù)理性

準(zhǔn)確瞄準(zhǔn)貧困群體是確保貧困者真正受益于扶貧政策的基礎(chǔ)。在以往的扶貧實(shí)踐中，除了針對貧困群體的瞄準(zhǔn)偏離導(dǎo)致扶貧效益低下以外，扶貧措施未針對致貧原因精準(zhǔn)實(shí)施更是影響扶貧效益的重要因素。針對整村推進(jìn)扶貧措施的研究發(fā)現(xiàn)，雖然貧困村的農(nóng)民平均收入比非貧困村的農(nóng)民收入有顯著的改善，但在貧困村內(nèi)部，非貧困戶的受益程度依然高于貧困戶[42]，原因主要在于到村扶貧項(xiàng)目設(shè)置的約束，反映了過去常規(guī)的扶貧項(xiàng)目在對接真正貧困群體需求中的弊端。從國家角度出發(fā)，將扶貧項(xiàng)目聚焦到每一個貧困者的需求在技術(shù)上是可行的，但成本非常高、實(shí)施困難。按照我國政府提出的到2020年全面消除農(nóng)村絕對貧困的目標(biāo)，在客觀上要求不僅需要知道誰是貧困者，還必須做到精準(zhǔn)施策。

于是，在建檔立卡的基礎(chǔ)之上，我國對致貧原因進(jìn)行了分類。2014 年，全國建檔立卡貧困戶中因病致貧和因?qū)W致貧的貧困戶分別占38.5%和9.1%，除此之外，缺資金、缺技術(shù)和缺勞力也是致貧的主要原因，因而，中國政府作出“五個一批”的具體部署。從學(xué)術(shù)角度來看，這樣的分類未必科學(xué)，一個農(nóng)戶或個體的致貧的原因往往是綜合性的，簡單地歸結(jié)為某一因素可能是片面的，例如某一農(nóng)戶存在因?qū)W致貧的現(xiàn)象，另一個農(nóng)戶可能是因病致貧，但最初兩者可能同樣因?yàn)槭杖氲拖?、無法支付教育和治療費(fèi)用而致貧，其根本原因在于城鄉(xiāng)社會基本服務(wù)的不平等。

因此，從防止貧困的角度，整體脫貧要求從根本上解決城鄉(xiāng)社會公共服務(wù)的均等化問題，政府也在全面消除絕對貧困的目標(biāo)體系中進(jìn)一步增加了社會服務(wù)均等化的內(nèi)容，增強(qiáng)精準(zhǔn)扶貧體系設(shè)計(jì)的嚴(yán)密性。而從扶貧的角度，分類施策則仍具有重大現(xiàn)實(shí)意義。扶貧的目標(biāo)是解決現(xiàn)實(shí)中貧困群體的問題，在健全防止貧困發(fā)生機(jī)制的同時，需要直接瞄準(zhǔn)已經(jīng)發(fā)生的問題，在社會公共服務(wù)還沒有實(shí)現(xiàn)均等化的條件下，需要首先解決兒童輟學(xué)和醫(yī)療救助問題。從這個意義上講，應(yīng)對產(chǎn)生貧困的第一層原因進(jìn)行分類，從而實(shí)施及時性的扶貧救助，這是扶貧戰(zhàn)略必須首先面對的技術(shù)問題，否則容易導(dǎo)致扶貧資源使用的偏離。精準(zhǔn)施策的意義還在于可引導(dǎo)通過扶貧機(jī)制整合的資源進(jìn)入最需要的領(lǐng)域，并且更為科學(xué)地投入到扶貧中，這在某種程度上也回歸了部門專業(yè)技術(shù)理性的權(quán)威，調(diào)動了部門積極性，同時也為部門回應(yīng)業(yè)績考核和審計(jì)提供了合法依據(jù)。針對致貧原因的分析和分類，不僅直接服務(wù)于扶貧的需要，同時指明了社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的諸多方面，為國家發(fā)展戰(zhàn)略和計(jì)劃工作提供了諸多案例。

（五）建立考核評估體系，確保脫貧成效

在精準(zhǔn)扶貧工作中，政府對脫貧攻堅(jiān)的各個環(huán)節(jié)都設(shè)置了嚴(yán)格的考核評估制度，對于建檔立卡、精準(zhǔn)施策等實(shí)行了定期的核查，對脫貧攻堅(jiān)工作采用了嚴(yán)格的第三方獨(dú)立評估機(jī)制。2016 年我國出臺《省級黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法》，要求從2016 年到2020 年針對精準(zhǔn)扶貧的成效進(jìn)行獨(dú)立的第三方評估，在此基礎(chǔ)上，于2018年全面推出建立分省交叉評估制度、全員培訓(xùn)認(rèn)證制度、APP 全數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)、評估大數(shù)據(jù)平臺系統(tǒng)、標(biāo)準(zhǔn)化統(tǒng)計(jì)分析系統(tǒng)等。精準(zhǔn)扶貧中建立了系統(tǒng)和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)莫?dú)立第三方評估，主要內(nèi)容是：貧困瞄準(zhǔn)和精準(zhǔn)施策是否到位，特別是圍繞著“兩不愁、三保障”的具體指標(biāo)，由獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)展開評估，對于考核不合格的情況，會對領(lǐng)導(dǎo)干部和相關(guān)人員進(jìn)行問責(zé)。比如，安徽阜陽市委書記以扶貧搞形式主義撤職問責(zé)就是典型的一例。第三方獨(dú)立評估機(jī)制不僅是確保扶貧資源使用效率的制度性約束，更是實(shí)現(xiàn)到2020 年全面消除絕對貧困目標(biāo)的制度性保障。

四、扶貧方式創(chuàng)新

（一）因地因人因需制宜——扶貧方式多元化

中國貧困地區(qū)地域廣泛，社會經(jīng)濟(jì)條件差異較大，針對不同的致貧原因需采用不同的扶貧方式，即使同一類別的致貧原因也無法采用單一方法來加以解決。在全面消除、實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)的政治壓力約束下，在扶貧質(zhì)量的監(jiān)督考核機(jī)制下，中國各地創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)各種扶貧方式：

“扶貧車間”便是眾多產(chǎn)業(yè)扶貧模式中的一個典例。在貧困人口集中的村莊，建立扶貧車間，將勞動密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到貧困村。這種模式從根本上瞄準(zhǔn)留守人口和城鎮(zhèn)返鄉(xiāng)人口無法就業(yè)的問題，同時又規(guī)避了勞動力外出離家、在外生活成本高昂等問題，有助于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會效益的最大化。

光伏扶貧是產(chǎn)業(yè)扶貧中的另一種創(chuàng)新模式，光伏扶貧將貧困人口無法實(shí)現(xiàn)增收的土地資源，以入股的形式與能源企業(yè)相結(jié)合，通過能源收入獲得股份收入，從而實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的增值。

土地流轉(zhuǎn)扶貧也是扶貧方式的創(chuàng)新，在很多貧困地區(qū)，農(nóng)戶有大量的荒山荒地，但由于缺乏資金、技術(shù)和信息以及相應(yīng)的組織形式等，農(nóng)戶沒有充分開發(fā)利用這些土地資源。通過幫扶計(jì)劃，企業(yè)與農(nóng)戶簽署土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，將土地從農(nóng)民手里長期租用，不少地區(qū)單個農(nóng)戶流轉(zhuǎn)荒山荒地多達(dá)五十畝以上，每年可獲得數(shù)萬元的租金收入，基本實(shí)現(xiàn)脫貧。

電商扶貧影響力較大，直接滿足了以農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)為主體的貧困群體需求，長期以來，如何讓小農(nóng)對接市場一直是開發(fā)式扶貧難以逾越的障礙，曾有多方面的嘗試，但均無法越過中間層次多、成本高的問題，面臨著農(nóng)戶農(nóng)產(chǎn)品出門價(jià)格被不斷擠壓的困境[43][44]。大型農(nóng)業(yè)電商平臺在這方面進(jìn)行了眾多的技術(shù)創(chuàng)新，比如淘寶村、淘寶直播、多多農(nóng)園等項(xiàng)目，有效地對接了小農(nóng)生產(chǎn)和市場的需求，社交農(nóng)商模式可通過瞬間凝聚巨量需求信息，有效銜接了鮮活農(nóng)產(chǎn)品需要及時消費(fèi)的特點(diǎn)。

旅游扶貧是產(chǎn)業(yè)扶貧實(shí)踐中引人矚目的創(chuàng)新，隨著交通和基礎(chǔ)設(shè)施的改善，自然環(huán)境和文化資源逐漸成為貧困地區(qū)的優(yōu)勢資源，各種鄉(xiāng)村旅游模式不斷出現(xiàn)，其特點(diǎn)在于讓自然環(huán)境和社會文化資源轉(zhuǎn)化成經(jīng)濟(jì)資源，同時，可以直接吸納貧困農(nóng)戶的就業(yè)，可以產(chǎn)生比農(nóng)業(yè)更高的收入。云南勐臘縣河邊村原是一個人均可支配收入僅有4000 元的貧困村，經(jīng)過4 年的建設(shè)，如今成為了知名的小型會址和自然教育基地，農(nóng)民收入實(shí)現(xiàn)了倍增。

保險(xiǎn)扶貧模式聚焦了貧困農(nóng)戶脆弱性的核心特點(diǎn)，將涉及到的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、醫(yī)療和教育等方面的風(fēng)險(xiǎn)融為一體，從制度建設(shè)的角度探索了可持續(xù)的脫貧方式。比如，河北省的社會保險(xiǎn)扶貧從防止貧困的角度在國內(nèi)率先進(jìn)行扶貧創(chuàng)新。

（二）脫貧方式的擴(kuò)展——定點(diǎn)幫扶與社會參與

定點(diǎn)幫扶與社會參與扶貧是“八七扶貧攻堅(jiān)”中開始采用的扶貧方式，一是通過動員全社會力量參與扶貧，對國家扶貧資源提供相應(yīng)的補(bǔ)充，豐富扶貧方式。二是通過定點(diǎn)幫扶將社會幫扶行動具體化，激勵更多社會力量參與扶貧工作。精準(zhǔn)扶貧工作開展以來，定點(diǎn)扶貧和社會參與的范圍不斷擴(kuò)大，在中央各項(xiàng)政策的激勵下，大量的社會資源進(jìn)入貧困地區(qū)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2018 年，正式立項(xiàng)開展脫貧攻堅(jiān)工作的全國性社會組織共686家，共開展扶貧項(xiàng)目1536 個，扶貧項(xiàng)目總支出約323 億元，受益建檔立卡戶約63 萬戶，受益建檔立卡貧困人口約581萬[45]。

與此同時，定點(diǎn)扶貧和社會參與的模式得到進(jìn)一步創(chuàng)新。按照扶貧主體進(jìn)行分類，這一扶貧模式主要包括三種類型，第一種類型為黨和國家機(jī)關(guān)與高校、研究機(jī)構(gòu)等事業(yè)單位的定點(diǎn)扶貧，其特點(diǎn)是使用公共財(cái)政資金進(jìn)行扶貧，各單位均可按照自身的專業(yè)特點(diǎn)實(shí)施幫扶工作，呈現(xiàn)出明顯的行業(yè)和專業(yè)特色。第二類為發(fā)達(dá)地區(qū)和落后地區(qū)之間的定點(diǎn)幫扶，如北京幫扶內(nèi)蒙古和青海，上海幫扶云南和貴州，其特點(diǎn)是既使用地方財(cái)政的公共資源，又動員發(fā)達(dá)地區(qū)的國有和民營企業(yè)資源。第三種類型是企業(yè)和其他類型行業(yè)的幫扶，主要由國有企業(yè)和民營企業(yè)實(shí)施，其中國有企業(yè)會在政府統(tǒng)一部署下進(jìn)行幫扶，民營企業(yè)則會根據(jù)地區(qū)要求和貧困地區(qū)實(shí)際情況展開幫扶。

例如，大型民營企業(yè)恒大集團(tuán)在貴州畢節(jié)大方縣投入40 億元人民幣進(jìn)行扶貧工作，通過易地搬遷于2017 年實(shí)現(xiàn)12.73 萬貧困人口脫貧。全國工商聯(lián)發(fā)起“萬企幫萬村”行動，截至2018 年6 月底，進(jìn)入“萬企幫萬村”精準(zhǔn)扶貧行動臺賬管理的民營企業(yè)有5.54 萬家，精準(zhǔn)幫扶6.28 萬個村（其中建檔立卡貧困村3.99 萬個），幫助了755.98 萬建檔立卡貧困人口，產(chǎn)業(yè)投入597.52 億元，公益投入115.65 億元，安置就業(yè)54.92 萬人，技能培訓(xùn)58.31萬人[46]。同時，上海在云南文山、紅河、普洱、迪慶4 州市的26 個縣及德昂族、獨(dú)龍族聚居區(qū)實(shí)施定點(diǎn)幫扶，截至2014 年，累計(jì)投入財(cái)政資金27.87 億元，援建各類幫扶項(xiàng)目6182 個，其中整村推進(jìn)項(xiàng)目3942 個，逾60 萬各族群眾直接受益[47]。另外，上海在貴州遵義的定點(diǎn)幫扶，2013-2015 年間共投入援助資金10400 萬元（不含捐贈3000 萬元），實(shí)施項(xiàng)目59 個，尤其是在教育幫扶方面，投入了幫扶資金2870 萬元，用于遵義市、縣兩級5 所中等職業(yè)技術(shù)學(xué)校的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及實(shí)訓(xùn)配置，極大地改善了當(dāng)?shù)氐慕虒W(xué)條件[48]。北京市在青海玉樹定點(diǎn)幫扶工作中，2018 年累計(jì)安排支援資金45855 萬元、項(xiàng)目65 個，其中累計(jì)投入7359 萬元支持醫(yī)療教育事業(yè)發(fā)展，“院長+改革+團(tuán)隊(duì)”的醫(yī)療援青模式惠及群眾40 余萬人，產(chǎn)業(yè)就業(yè)扶貧項(xiàng)目資金3800 萬元，間接助力3000 余人實(shí)現(xiàn)創(chuàng)業(yè)就業(yè)脫貧[49]。北京對內(nèi)蒙古的定點(diǎn)幫扶實(shí)現(xiàn)了結(jié)對幫扶全覆蓋，2018 年幫扶資金投入共計(jì)9.3 億元，2013-2017 年間全區(qū)建檔立卡貧困人口由2013 年底的157 萬人減少到2017 年底的37.8 萬人，貧困發(fā)生率由14.7%下降到3%以下，定點(diǎn)幫扶的脫貧成效十分顯著[50]。

定點(diǎn)幫扶和社會參與扶貧模式具有以下特點(diǎn)：第一，較為充分地補(bǔ)充政府扶貧資源的缺口，盡管中央和地方兩級的財(cái)政大量投入扶貧資金，但精準(zhǔn)扶貧工作資金需求巨大，這一方式所動員的大量資金發(fā)揮了重大作用。第二，社會資源的使用具有靈活性，補(bǔ)充了政府資源的不足，如浙江新湖集團(tuán)，在云南深度貧困地區(qū)學(xué)前教育的相關(guān)政策下，發(fā)起了怒江學(xué)前教育全覆蓋的扶貧行動，使云南地方教育扶貧的政策得到落實(shí)，及時彌補(bǔ)了政府在學(xué)前教育方面的資金短板。第三，促進(jìn)了大量的扶貧方式創(chuàng)新，以企業(yè)為主體的定點(diǎn)幫扶行動充分發(fā)揮了企業(yè)的市場經(jīng)營能力，通過建立各種益貧性的產(chǎn)業(yè)，既為貧困人口增加收入提供了機(jī)會，又為貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展打下了良好的基礎(chǔ)。

在定點(diǎn)幫扶行動中，企業(yè)尤其是民營企業(yè)的幫扶貧困地區(qū)的行動具有重要意義。通過慈善捐助、履行企業(yè)社會責(zé)任，企業(yè)在精準(zhǔn)扶貧工作中發(fā)揮重要作用。在最近幾年中，社會企業(yè)的實(shí)踐在西方漸漸成為企業(yè)回歸社會價(jià)值的創(chuàng)新模式。在中國，在企業(yè)參與扶貧的行動中，政府一直強(qiáng)調(diào)企業(yè)結(jié)合自身的經(jīng)營特點(diǎn)，通過企業(yè)自身在貧困地區(qū)的發(fā)展帶動該地區(qū)的發(fā)展和脫貧，這從某種程度上引導(dǎo)了企業(yè)在市場機(jī)制下，更有效地回歸社會價(jià)值的軌道。

結(jié)論

脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)實(shí)施以來，中國所采取的一系列政策在開發(fā)式扶貧的基礎(chǔ)上建立，同時，為應(yīng)對21世紀(jì)以來特別是21世紀(jì)第二個十年以來經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型所出現(xiàn)的挑戰(zhàn)，扶貧政策在扶貧領(lǐng)導(dǎo)體制、貧困治理機(jī)制、扶貧方式等多個方面進(jìn)行創(chuàng)新。在扶貧體制方面，創(chuàng)新使用政府行政主導(dǎo)、五級書記掛帥、第一書記駐村等方式，既充分發(fā)揮我國集中力量辦大事的優(yōu)勢，又在一定程度上超越行政治理碎片化等問題，并通過引入外部組織資源緩解扶貧人力資源的不足；在貧困治理機(jī)制方面，打破部門壁壘、促進(jìn)扶貧資源向貧困地區(qū)的集中，通過建檔立卡等制度實(shí)現(xiàn)貧困人口精準(zhǔn)識別，同時，針對致貧原因分類施策、回歸部門專業(yè)技術(shù)理性，建立考核評估體系、確保扶貧政策實(shí)施到位；在扶貧方式方面，因地因人因需制宜創(chuàng)新多元化扶貧方式，如“扶貧車間”、光伏扶貧、電商扶貧等，并進(jìn)一步拓展定點(diǎn)幫扶與社會參與等扶貧方式。

精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)實(shí)施以來，貧困人口年均減少1000萬以上，幾乎是減貧歷史上的最好業(yè)績，這主要得益于建立在精準(zhǔn)扶貧新機(jī)制基礎(chǔ)上的一系列政策。精準(zhǔn)扶貧政策在貧困治理的場域中實(shí)事求是地把握了公平和效率的辯證關(guān)系，形成了具有時代特色的新經(jīng)驗(yàn)，是中國減貧敘事中的新故事。同時，實(shí)踐中仍存在一定問題，比如，如何把握貧困發(fā)生的規(guī)律并逐步建立符合規(guī)律的扶貧制度安排，扶貧資源投入的可持續(xù)發(fā)展，如何建立一個適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會條件的貧困治理機(jī)制等問題。

未來，需要通過系統(tǒng)的科學(xué)評估對上述問題進(jìn)行總結(jié)，并進(jìn)一步加強(qiáng)對貧困問題的基礎(chǔ)性研究。在宏觀層面，既需要繼續(xù)發(fā)揮貧困人口的能動性，又需要正視貧困人口自身努力的局限，既需要通過健全社會保障兜底扶貧，又要防止福利陷阱等相當(dāng)多的政策選擇困境。在微觀層面，需要關(guān)注貧困發(fā)生機(jī)制、有效扶貧的機(jī)制以及防止貧困發(fā)生機(jī)制等方面。