周 珂

(中國人民大學(xué)法學(xué)院,北京 100872)

環(huán)境立法與生俱來的政策性與二元目的等特點①，決定了對其立法方法論的研究具有特殊意義和重要價值。立法方法論是探討各主體間達成價值共識的方式方法，該價值共識由立法過程中體現(xiàn)的各類倫理、政治意志轉(zhuǎn)化而來。立法方法論也著重關(guān)注立法價值是否在各類意識要素的融合轉(zhuǎn)化過程中被考慮和實現(xiàn)。簡言之，立法方法論最終解答“如何正確獲得法律”的問題。[1]回顧我國的環(huán)境立法歷史進程，與其他領(lǐng)域的立法相比較，在價值共識、創(chuàng)制方法、價值安排和實現(xiàn)程序這四個基本問題上，環(huán)境立法爭論的深度與持久都更為明顯，也正是在立法方法論的這些碰撞中，產(chǎn)生了推進環(huán)境法成長的動力?？偨Y(jié)和分析環(huán)境立法過程，對于我國環(huán)境法制的建設(shè)、發(fā)展和瓶頸突破都具有積極的意義。

“立法方法論的核心問題是法律創(chuàng)制的方法，其中包含法律的價值安排與價值的實現(xiàn)程序?！盵1]在我國環(huán)境立法的發(fā)展過程中，有關(guān)價值共識轉(zhuǎn)化過程的典型問題集中體現(xiàn)在基本國策與法制化的關(guān)系；有關(guān)環(huán)境法的創(chuàng)制方法的典型問題集中體現(xiàn)在其基礎(chǔ)性法律定位；有關(guān)環(huán)境法的價值安排的典型問題集中體現(xiàn)在可持續(xù)發(fā)展強與弱的關(guān)系；有關(guān)環(huán)境法的價值實現(xiàn)程序的典型問題則集中體現(xiàn)在環(huán)境立法最嚴格與精細化關(guān)系。需要說明的是，以上是對環(huán)境立法過程中重要問題的不完全列舉，這些問題彼此有所交叉?？傮w來說，上述問題在環(huán)境法制建設(shè)的歷史進程中較具典型意義，且對今后環(huán)境立法的發(fā)展也具有較為持久的影響力。

“立法方法論是立法法理學(xué)的重要組成部分，以增進立法過程的合理性程度、提高立法質(zhì)量為目標?！盵2]作為立法方法論的基礎(chǔ)，法學(xué)方法論的內(nèi)容體系可以有四大組成部分：哲學(xué)論(哲學(xué)先設(shè)性)關(guān)注目的論之法律觀；現(xiàn)象論(存在衍化性)關(guān)注法學(xué)方法論在歷史上的發(fā)展進化；技術(shù)論(科學(xué)技術(shù)性)關(guān)注法律的經(jīng)濟分析及超前立法的利與弊；實踐論(實踐功能性)關(guān)注法之功能的考察及法之價值之實踐。以下五個實證問題分析也將基本圍繞這個四大部分組成的體系展開。

一、環(huán)境保護國家意志轉(zhuǎn)化為法律價值共識——基本國策與法制化的關(guān)系

世界上產(chǎn)生較早且較具影響力的環(huán)境立法如1969年的《美國國家環(huán)境政策法》。與之前其他立法有所不同的是，該法特別強調(diào)環(huán)境問題“應(yīng)當在最高層次的政策與立法層面解決，即由國家政策、國家計劃、國家立法作出規(guī)定”，“環(huán)境問題的處理，必須借由全面的、整體性的方法?！盵3]無獨有偶，我國環(huán)境保護從立法之初也強調(diào)其“基本國策”的屬性。我國以“基本國策”作為國家賴以生存發(fā)展的基本準則、基本保障。新中國成立以來，我國逐步形成了七個實然標準下的基本國策：計劃生育，保護環(huán)境，對外開放，節(jié)約資源(保護資源)，十分珍惜、合理利用每一寸土地和切實保護耕地，男女平等，水土保持。[4]近年來，在可持續(xù)發(fā)展理念指導(dǎo)下，資源、人口、環(huán)境三大問題常常被同時提及，列為一組基本國策。②

“國策”一說最早出現(xiàn)在先秦時期文獻《管子·乘馬數(shù)》篇中，原文為“田策相圓，此國策之持也”，意思是征收的租稅必須與所授耕地的質(zhì)量相應(yīng)，這是國家必須堅持的政策。由中國法家先驅(qū)管仲提出的這一重要政策，甫一問世并未獲得朝野內(nèi)外的理解和支持，但最終借助君主的權(quán)力強制推行、堅持實施并取得成功。管仲對國策的表述蘊含“堅持”和“借助強權(quán)推行”的意思。由此可知，中國歷史上“國策”一詞至少包含兩層原義：其一，國策直接關(guān)注的是資源、人口和安全等問題的國家發(fā)展大計；其二，國策并不必然經(jīng)由立法程序而被制定為法律，但其強制力等同甚至高于法律。在一定時期內(nèi)，國策可能暫不被多數(shù)人所認同和支持，而是基于少數(shù)決策者的意志強制推行。有學(xué)者形容，“為最高決策者所重視”和“存在制度外因素”是國策形成和實施制度的兩個顯著特征。在我國，決策的參與者由政治權(quán)威、技術(shù)官僚和社會賢達三方組成，其中政治權(quán)威占主導(dǎo)地位，使得決策的形成具有顯著的人治特征。[4]應(yīng)當說，國策與純粹意義上的立法是有一定距離的。國策的這種屬性，使得在環(huán)境保護事業(yè)的初期階段制定和推行環(huán)境保護相關(guān)國策更具必要性和可行性。然而從立法方法論的要求來看，這種政治意識應(yīng)當盡快轉(zhuǎn)化為全體共識的法律規(guī)范。

1979年彭真同志主持制訂并頒布了《中華人民共和國環(huán)境保護法》(試行)，這是我國第一部環(huán)境保護立法。針對當時對這部法律的一些議論(如不成熟、不重要、不好操作等)，彭真同志表示，“環(huán)境保護法有就比沒有好”③。這句話表明了彭真同志對我國環(huán)境保護立法的方法論思想。

彭真同志的環(huán)境保護立法方法論思想對環(huán)境立法的超前性和啟蒙性具有敏銳的預(yù)見。首先，環(huán)境立法具有超前性。法律是上層建筑中較為保守的領(lǐng)域，立法往往比意識形態(tài)、社會輿論、文化教育等領(lǐng)域更為滯后，立法也往往針對已經(jīng)存在的社會關(guān)系和社會矛盾加以調(diào)整。然而，對于環(huán)境關(guān)系的法律調(diào)整，相對于其他社會關(guān)系的法律調(diào)整而言，必須具有一定的超前性，即環(huán)境保護要以預(yù)防為主。其次，環(huán)境立法也具有啟蒙性，能夠通過立法引導(dǎo)公眾重視和參與環(huán)境保護。如果環(huán)境立法等待環(huán)境問題爆發(fā)后才起步，必然是重復(fù)發(fā)達國家先污染后治理、先破壞后恢復(fù)的老路，會付出沉重的代價。為避免這種后果的發(fā)生，彭真同志提出“有就比沒有好”的加速立法主張，力排眾議，保證我國環(huán)境立法的及時出臺。實踐表明，這一決策產(chǎn)生的歷史功績是巨大的，它將歷史唯物論和辯證唯物論方法運用到了立法工作當中。再次，這一環(huán)境保護立法方法論思想也為環(huán)境立法保留了成長的空間。當時不少人對環(huán)境立法的成熟度存在懷疑和擔憂，希望等時機成熟再頒布。此外，也有人認為環(huán)境法是個小法，按照一般的立法經(jīng)驗和邏輯，應(yīng)該是等它完全成熟后公布，且一經(jīng)公布就長期不變。環(huán)境法與刑法、民法等領(lǐng)域法的重要區(qū)別是，環(huán)境法是與科學(xué)技術(shù)聯(lián)系更為緊密?？茖W(xué)的認知往往是要經(jīng)歷一個長期爭論到逐步統(tǒng)一的過程，環(huán)境立法不能消極地等待這個過程的終結(jié)，而應(yīng)當允許在不成熟時出臺，并在出臺后適時地拓展領(lǐng)域和完善內(nèi)容。當時一些發(fā)達國家就是采取此種做法，即使在今天，一些重要的國際環(huán)境保護立法也是在科學(xué)爭論未統(tǒng)一、立法論證不成熟的狀態(tài)下形成的，典型案例就是氣候變化國際公約。該項公約也為環(huán)境立法確立了“風(fēng)險預(yù)防”這一特殊的原則。彭真同志對當時我國環(huán)境立法的價值定位，實際上表明了這部立法還有許多方面有待發(fā)展和完善。這種定位為后續(xù)各專項立法和地方立法保留了充分的空間，使我國環(huán)境立法成為改革開放以來發(fā)展速度和數(shù)量都較為顯著的立法領(lǐng)域。這是一種尊重科學(xué)規(guī)律的立法方法論思想。

立法方法論首先強調(diào)的是各類倫理、政治意志轉(zhuǎn)化為價值共識，而且重視以事實認定為前提和基礎(chǔ)，這在我國尤為重要。首先是因為我國環(huán)境保護事業(yè)起源于計劃經(jīng)濟年代，自始以行政管理為主導(dǎo)，欠缺建立以公眾利益為核心的法律價值共識的法治基礎(chǔ)；其次是因為環(huán)境保護超前性很可能造成公眾認知的不足，致使立法難度增加而使法制化進程受阻。彭真同志關(guān)于“環(huán)保法有就比沒有好”的認知，充分體現(xiàn)了科學(xué)的立法方法論的本質(zhì)與智慧，不僅在當時推動了我國的環(huán)境立法，還對于當前和今后我國環(huán)境法治事業(yè)的發(fā)展具有重要價值和持續(xù)影響。

二、創(chuàng)制方法——環(huán)境法的基礎(chǔ)性法律定位

全國人大法工委在解讀2014年新環(huán)保法時指出“環(huán)保法作為一個基礎(chǔ)性的法律，規(guī)定了基本的制度?！雹躘5]這一法律定位經(jīng)因了一個曲折的過程。

環(huán)境法是否具有基礎(chǔ)性法律的定位，在很大程度上取決于立法方法論上的法律創(chuàng)制方法。我國《立法法》第七條規(guī)定，全國人大制定和修改刑事、民事、國家機構(gòu)的和其他的基本法律，全國人大常委會制定和修改其他法律。此處根據(jù)法律創(chuàng)制機關(guān)的不同，對國家法律進行了“基本法律”和“其他法律”的劃分。

按照前述規(guī)定，基本法律是由全國人大制定的，而我國1979年《環(huán)保法》(試行)是基于特殊的歷史背景制定的，即為了保證及時出臺，選擇相對于全國人大立法而言較為簡單和迅捷的人大常委會立法程序，但也因此被后來的立法法定位為“其他法律”。2011年，在形成中國特色社會主義法律體系座談會上談及社會主義法律體系的七大部分，總體與《立法法》規(guī)定的“基本法律”相對應(yīng)，包括《憲法》、《民法》、《刑法》等，而《環(huán)保法》沒有被作為獨立的部門法提及，也就同樣未被納入基本法律的范疇。

在這種法律體系格局下，環(huán)境法體系中的污染防治法被納入行政法，而自然資源法則納入經(jīng)濟法。不論是在制定、修改程序上還是在調(diào)整手段上，環(huán)境法都失去了基本法律所具備的一體化特征。這勢必導(dǎo)致以下問題：

首先是對于生態(tài)環(huán)境問題的人為分割調(diào)整。

將污染防治與自然資源保護的社會關(guān)系人為地進行割裂、劃歸不同部門法分別加以調(diào)整的做法，在當今世界上并不多見。這種做法存在的弊病主要在于：一方面，不符合現(xiàn)代環(huán)境法發(fā)展趨勢?，F(xiàn)代環(huán)境法發(fā)展趨勢與現(xiàn)代環(huán)境保護的理念和技術(shù)路線呈高度的一致性，提倡污染防治與自然資源保護的一體化，強調(diào)各種機制的協(xié)調(diào)與配合。反觀切割環(huán)境法的法律體系格局，無疑與這一大趨勢不符。另一方面，分割調(diào)整導(dǎo)致環(huán)境法的綜合調(diào)整手段的運用受到部門法的限制。例如，市場機制、第三方治理、多元共治在污染防治法中發(fā)揮日益重要的作用，但這些恰恰是行政法的短板；又如，水污染防治和水(資源)法分別立法并分屬行政法和經(jīng)濟法兩個部門法，導(dǎo)致多頭管理，各自為政，水污染與水資源短缺問題同步嚴峻與惡化長期不能有效解決。事實證明，分割調(diào)整環(huán)境資源問題并非良策，近年來浙江等省份實施的“五水共治”其成功之處恰恰在于水污染防治與水資源保護的統(tǒng)一；而綜合立法也已有諸多先例：循環(huán)經(jīng)濟法、國際海洋法公約及我國對應(yīng)國內(nèi)法《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》、清潔生產(chǎn)促進法、海島法以及其他一些國際公約，在功能和內(nèi)容上均全盤考慮特定領(lǐng)域存在的污染防治和自然資源保護問題，均綜合運用手段對特定領(lǐng)域的污染防治和自然資源保護進行一體化調(diào)整。

其次是可能造成計劃經(jīng)濟環(huán)境法舊體制的回歸。

把自然資源保護返還給經(jīng)濟法，意味著蘇聯(lián)計劃經(jīng)濟模式的回歸，有悖于我國經(jīng)濟體制改革中經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。事實上，就目前我國自然資源保護相關(guān)制度架構(gòu)來看，將自然資源保護歸并于經(jīng)濟法，已是既無可能也無必要。例如，在自然資源權(quán)屬關(guān)系的法律調(diào)整問題上，作為法律關(guān)系客體的自然資源的財產(chǎn)屬性已為民法物權(quán)法所確認，而自然資源除具有財產(chǎn)屬性以外，其主要功能便只有生態(tài)功能，此種功能的發(fā)揮和保護應(yīng)屬于環(huán)境保護特別法的調(diào)整范疇，而經(jīng)濟法并不關(guān)注這方面的問題。

再次是必然導(dǎo)致環(huán)境法價值的迷失與崩潰。

各部門法并非基于傳統(tǒng)的部門法學(xué)說而產(chǎn)生和相對獨立地運作，而是基于各自回應(yīng)某一部分客觀社會需求的獨特價值，這本是立法方法論達成價值共識目標的結(jié)果。環(huán)境法的價值不能純粹地歸為行政法、經(jīng)濟法或某一其他部門法的價值，它是以經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展為價值的法，是以人與自然相協(xié)調(diào)為目標，承載著當代法律不可或缺的嶄新價值，超脫了某一種傳統(tǒng)部門法所追求的價值體系。例如，為國際環(huán)境公約和世界各國環(huán)境法所普遍確認的可持續(xù)發(fā)展理念所強調(diào)的代際公平原則，在傳統(tǒng)的部門法中難覓其蹤，也難以容身。一旦否認環(huán)境法的基礎(chǔ)性地位，必將導(dǎo)致環(huán)境法獨有價值的迷失甚至崩潰，危及我國環(huán)境保護事業(yè)與可持續(xù)發(fā)展。

2014年新環(huán)保法頒布以后，我國對于《環(huán)保法》明確賦予了基礎(chǔ)性法律的提法，但對于這種提法有不同的理解。國外的環(huán)保立法例對于環(huán)境法有以下幾種定位：

第一，《國家環(huán)境政策法》是美國環(huán)境保護的基本法，因其涉及國家安全等重要事項，是由聯(lián)邦層面立法。這是最接近憲法意義上的環(huán)保法。美國的環(huán)境政策法主要是規(guī)范政府行為的，雖然其他國家中效仿美國將環(huán)境法列為基本法的做法并不多見，但這部法律在環(huán)保法中以規(guī)范政府行為為立法重要目標的做法已被較多國家所認可和采用。

第二，日本的環(huán)境基本法。日本環(huán)境基本法的第一重含義在于，相對于部門法來說，基本法是國家一致行動的法律，在全國范圍內(nèi)，不管是政府部門、企業(yè)、公眾，都在法律里規(guī)定了職責(zé)、權(quán)利和義務(wù)，這和調(diào)整某一領(lǐng)域的其他部門法不同。我國新環(huán)保法也體現(xiàn)了這種性質(zhì)。日本環(huán)境基本法的第二重含義在于，它是在環(huán)境保護方面(包括各領(lǐng)域法中環(huán)境資源保護的一切規(guī)范)占據(jù)統(tǒng)領(lǐng)性地位的法律，也統(tǒng)領(lǐng)其他專項環(huán)境法律法規(guī)。我國將《環(huán)保法》稱為環(huán)境保護基本法，主要是按照日本環(huán)境法的第二重含義來理解的。日本環(huán)境基本法蘊含的第三重含義在于，其相對于其他環(huán)境法律法規(guī)而言具有更高的效力，其他任何一部環(huán)境法律法規(guī)不得與之相沖突。韓國的環(huán)境法在基本法的含義上與日本的環(huán)境法相近似。我國雖然在環(huán)境立法上借鑒日本經(jīng)驗較多，但并未借鑒其基本法律的創(chuàng)制方法。

改革開放之初，國家法制體系百廢俱興，法治建設(shè)任務(wù)艱巨。經(jīng)過精心選擇，確立了13部要優(yōu)先立法的法律，其中就包括環(huán)保法。將環(huán)境保護立法放在優(yōu)先地位上加以考慮，表明我國當時非常重視環(huán)境保護。這些優(yōu)先立法的法律，事實上具有了國家法律體系中基礎(chǔ)性法律的屬性。環(huán)境保護當中所包含的需要為法律所調(diào)整的法律關(guān)系，單純通過某一種傳統(tǒng)部門法是難以作出充分安排的。事實證明，一國無法避開與經(jīng)濟建設(shè)的關(guān)系單提環(huán)境保護，也不能期待僅靠環(huán)保部門解決所有的問題。1969年，美國制定的環(huán)境政策法做了二元論的設(shè)計，既要保護環(huán)境又要保證經(jīng)濟發(fā)展，這一設(shè)計起到了保障人民生活的作用。該法的制定思路為不少其他國家所效仿，例如我國1979年環(huán)境保護法的制定中就融入了環(huán)境保護與發(fā)展經(jīng)濟二者相協(xié)調(diào)的二元論思想。為實現(xiàn)此二元目的，環(huán)境法既要授予環(huán)保部門監(jiān)督管理、綜合協(xié)調(diào)的權(quán)力，更為重要的是還要使舉國上下各個領(lǐng)域都受到該部法律的約束。但長期以來，我國的環(huán)境保護法只做了“讓環(huán)保與經(jīng)濟建設(shè)相結(jié)合”的原則性規(guī)定，并沒有作出如何實現(xiàn)這一原則的具體規(guī)定；我國環(huán)境保護法長期停留在行政管理法層面，其應(yīng)該具有的基本法功能并未得到發(fā)揮。這種狀況直到2014年頒布新環(huán)保法才有所改變。

針對上述問題，根據(jù)立法方法論的要求，最根本的就是堅持科學(xué)發(fā)展觀，堅持以人為本、全面協(xié)調(diào)和可持續(xù)，通過保持環(huán)境法體系的完整性來堅守環(huán)境法獨有的理念和價值，堅持環(huán)境污染防治與自然資源保護相統(tǒng)一，堅持在總結(jié)我國環(huán)境資源保護過往成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上繼續(xù)前行，不斷完善我國的環(huán)境資源法律體系。

三、價值安排——可持續(xù)發(fā)展的強與弱關(guān)系

可持續(xù)發(fā)展的兩個要素即發(fā)展和限制，具有明顯的二元價值論特征。

上世紀八十年代以來，可持續(xù)發(fā)展普遍為國際社會接受，并引導(dǎo)各國環(huán)境法向二元目的轉(zhuǎn)變，很大程度上是由于可持續(xù)發(fā)展觀體現(xiàn)的也是二元目的或價值(經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護)或多元目的(代內(nèi)公平、代際公平、經(jīng)濟、社會、環(huán)境、資源等)兼顧的理念?？沙掷m(xù)發(fā)展觀這一提法最初源自西方文化語境，帶有一定的西方文化語境下的方法論色彩，但對其適用范圍，西方學(xué)界長期存在分歧。例如，認為，“可持續(xù)發(fā)展……的適用受到時空限定，它只能適用于封閉的系統(tǒng)(例如在微地緣政治單位的范圍內(nèi)可行)，該系統(tǒng)有能力可以承載大量的剩余能量。當前對可持續(xù)發(fā)展的使用已經(jīng)泛化，多數(shù)表達都偏離了這一概念的原義，作為一個商業(yè)、政治術(shù)語或?qū)坝^保護的請求來使用?！雹輀6]P261-268另有西方學(xué)者則認為，“可持續(xù)發(fā)展的理論根基含糊且引發(fā)混亂，人們不愿意檢驗其理論原則的實用性。”⑥[7]P31

在中國，起初這種爭議并不明顯，但是，各政策法律領(lǐng)域?qū)ζ涞恼J可程度是有明顯差異的，近年來，人們對可持續(xù)發(fā)展的含義理解上的差異也逐漸浮出水面。可持續(xù)發(fā)展觀蘊含的二元目的和兼顧理念與中國的傳統(tǒng)哲學(xué)和文化認知相貼近，也與中國的經(jīng)濟社會發(fā)展要求相一致。“在文明社會不容置疑的神圣觀念體系內(nèi)，可持續(xù)發(fā)展與民主、人權(quán)及國家主權(quán)平等一同占有一席之地”⑦[7]P30在這個觀念體系內(nèi)，相較于其他觀念，可持續(xù)發(fā)展在中國法律體系中的地位應(yīng)當是更優(yōu)先的，也最為中國的法律體系所認同和鼓勵。雖然這一發(fā)展理念在中國并沒有像其在西方那樣遇到激烈的質(zhì)疑，但是長期以來我國法律界對可持續(xù)發(fā)展總體上持較為保守的態(tài)度。

第一，在立法方面，目前能夠檢索到的法律文件中，共有四十余件寫入可持續(xù)發(fā)展，全部是環(huán)境與資源保護領(lǐng)域的法律、法規(guī)，但最重要的環(huán)境立法《中華人民共和國環(huán)境保護法》曾長達35年未寫入可持續(xù)發(fā)展，直至2014年修訂(第二稿以后)才作出規(guī)定。而環(huán)境法以外的其他部門的立法中從未寫入可持續(xù)發(fā)展。

第二，在法學(xué)研究方面，除環(huán)境資源法學(xué)研究的學(xué)者外，相當一部分法學(xué)的學(xué)者對可持續(xù)發(fā)展持“去法律化”傾向。原因一是認為可持續(xù)發(fā)展旨在保護后代人的利益，這與法理學(xué)或民法學(xué)是不能對接的，因為法律(至少是大陸法的成文法)只保護當代人的利益，無法保護后代人的利益。原因二是對重返計劃經(jīng)濟噩夢的擔憂，因為可持續(xù)發(fā)展強調(diào)對今后事項做出安排，其異化的后果不排除計劃經(jīng)濟借尸還魂。

由可持續(xù)發(fā)展中“發(fā)展”與“限制”這二個要素出發(fā)，很容易聯(lián)想到功利主義思想。產(chǎn)生于歐美的功利主義與前蘇聯(lián)提出的“社會主義基本經(jīng)濟規(guī)律”在方法論上具有某些共同特征。前蘇聯(lián)正是從功利主義中演繹出了社會主義社會的基本經(jīng)濟規(guī)律，即“建立高度的技術(shù)基礎(chǔ)，并在其上不斷增長和完善社會主義生產(chǎn)，以此保證最大限度地滿足整個社會經(jīng)常增長的物質(zhì)和文化需要”。這一基本經(jīng)濟規(guī)律與可持續(xù)發(fā)展的本質(zhì)要求具有對立性：其一，在滿足社會公眾需求的程度上，前者是要“最大限度地”滿足需要，而后者是滿足人類“基本”需求；其二，在所關(guān)注的需求類別上，前者強調(diào)“物質(zhì)和文化”方面需要的滿足，而后者強調(diào)“理性需求”的滿足；其三，在對待需求的態(tài)度上，前者主張以人和社會需求欲望的增長帶動經(jīng)濟的增長，而后者強調(diào)限制要素的功能。

可持續(xù)發(fā)展的二元性，使得倡導(dǎo)“弱”可持續(xù)性還是“強”可持續(xù)性成為經(jīng)濟學(xué)家與道德哲學(xué)家們頻繁探討的問題。持“弱”觀點一方希望保有包括自然資本在內(nèi)的總體資本基礎(chǔ)總量穩(wěn)定性，從而確保維持現(xiàn)有幸福水平，該立場不反對用經(jīng)濟資本代替被消耗的自然資本，認為不可再生自然資源的消耗終可以在新知識和技術(shù)幫助下找到替代方法，自然和環(huán)境也可以借助知識和技術(shù)的進步消納現(xiàn)在和將來的各種損害；持“強”觀點一方則認為應(yīng)分別對待每類資本，單獨維持每類資本的現(xiàn)狀，要實現(xiàn)這個要求，就必須保護生物多樣性、防止大氣環(huán)境遭受不可逆轉(zhuǎn)的重大損害、節(jié)約利用不可再生自然資源。⑧[8]P155,[9]P200

在中國，關(guān)于二元目的的關(guān)系或哪一個更優(yōu)先的問題上一直是有爭議的。起初弱可持續(xù)性學(xué)說長期居主流，因其不會過度削弱經(jīng)濟增長的動力，應(yīng)用恰當時還會促進經(jīng)濟的增長和技術(shù)的進步，相對更適宜發(fā)展中國家國情。但在近年來應(yīng)對氣候變化的議題上，國際社會提出的預(yù)防性原則具有強可持續(xù)性的色彩，來自國際社會對中國環(huán)境保護政策(特別是氣候變化政策)的批評也主要持強可持續(xù)性立場。這一切都催化了國內(nèi)通行的可持續(xù)性學(xué)說由弱向強轉(zhuǎn)變。

1989年修訂的《環(huán)保法》第四條規(guī)定：“國家制定的環(huán)境保護規(guī)劃必須納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，國家采取有利于環(huán)境保護的經(jīng)濟技術(shù)政策和措施，使環(huán)境保護工作同經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展相協(xié)調(diào)。”這種表述隱含環(huán)境保護要服從于經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展的意思，是典型的弱可持續(xù)性觀念。到2006年第六次全國環(huán)境保護大會之后，《國務(wù)院關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》提出“經(jīng)濟社會發(fā)展必須與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)”，表述上正好將環(huán)保與經(jīng)濟建設(shè)兩者的關(guān)系顛倒過來，可以理解為環(huán)境保護更優(yōu)先。這是一個重大的政策轉(zhuǎn)變。2014年修訂后的環(huán)保法也延續(xù)并強化了這個政策轉(zhuǎn)變并將其法定化——該法第四條規(guī)定：“保護環(huán)境是國家的基本國策。國家采取有利于節(jié)約和循環(huán)利用資源、保護和改善環(huán)境、促進人與自然和諧的經(jīng)濟、技術(shù)政策和措施，使經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)?！边@一轉(zhuǎn)變是中國立法進程中可持續(xù)發(fā)展由“弱”漸的“強”的標志。

弱可持續(xù)發(fā)展與強可持續(xù)發(fā)展不宜絕對地區(qū)分優(yōu)劣，它們各有優(yōu)勢也各有局限，既有歷史性的選擇，也要辨證地對待。在制訂環(huán)境政策和法律的時候，要根據(jù)形勢和任務(wù)的需要，注重科學(xué)地運用環(huán)境立法方法論，特別是要對發(fā)展與限制二元價值在現(xiàn)實和長遠目標的結(jié)合上作出精確判斷與合理選擇。從歐美近年來環(huán)境立法的實踐來看，弱可持續(xù)發(fā)展與強可持續(xù)發(fā)展并非單向替代，而是交替運用。正確的方法論為可持續(xù)發(fā)展帶來了活力與普遍認可。值得關(guān)注的是，我國在立法方面尤其缺乏從法學(xué)方法論的現(xiàn)象論(即在歷史上存在的衍化性的發(fā)展進化)和技術(shù)論(即法律之經(jīng)濟分析及超前立法之利弊)的角度對可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略予以關(guān)注。黨的十八大報告提出生態(tài)文明建設(shè)要“全面融入”其他建設(shè)，這種方式的選擇恰恰體現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展的理念和方法。可持續(xù)發(fā)展將會在中國被賦予更高的地位，作為實現(xiàn)經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的理論和制度保障。中國環(huán)境保護正處于轉(zhuǎn)型或“拐點”的關(guān)鍵時刻，可持續(xù)發(fā)展的二元論和妥協(xié)理念符合中國的實際需要，是中國落實科學(xué)發(fā)展觀的重要理論依據(jù)和實踐標準，但是這一理念在真正實現(xiàn)前將會面臨重重阻力。中國環(huán)境立法的保守與局限性，使環(huán)境法在經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型中顯得滯后。生態(tài)文明建設(shè)將以更博大的視野解決由此帶來的問題，更注重公眾參與，彌補環(huán)境立法的不足。

四、價值實現(xiàn)程序——最嚴格與精細化的關(guān)系

我國環(huán)境立法經(jīng)歷了起步于速度優(yōu)先，向著質(zhì)量完善、符合科學(xué)規(guī)律的正確軌道發(fā)展的過程。環(huán)境立法與其他立法一個重要區(qū)別在于，它的許多規(guī)范帶有宣傳教育和理念確認的功能，正是這種特殊的功能對于環(huán)境立法提出了“速度優(yōu)先”的要求。因此，長期以來，我國環(huán)境立法在速度上并不十分落后，而近年來立法質(zhì)量的問題日益凸顯，提高立法質(zhì)量應(yīng)當成為我國當前環(huán)境立法的重點。

正確認識和處理環(huán)境立法的質(zhì)量與速度之間的關(guān)系，是當前我國環(huán)境立法的重要任務(wù)。其重要路徑是運用法學(xué)方法論的實踐論(實踐功能性)，關(guān)注法之功能的考察及法之價值之實踐。在今天，我們討論如何處理環(huán)境保護立法質(zhì)量和速度這對矛盾的關(guān)系時，速度已不再具有絕對的優(yōu)先性，質(zhì)量獲得了更高的關(guān)注。質(zhì)量講求立法的科學(xué)性，是技術(shù)層面的問題；同時質(zhì)量也包含對效率的追求，從法律實施的效率和效果來看，立法位階高低是決定立法質(zhì)量的重要因素。通常立法位階越高，對立法質(zhì)量的要求越高。

立法質(zhì)量或效率的重要目標是精細化。黨的“十九大”對我國環(huán)境法制建設(shè)提出了更高程度的精細化與專業(yè)化要求。在綠色發(fā)展、污染防治、生態(tài)系統(tǒng)保護、生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革等方面，應(yīng)當實事求是地進行生態(tài)文明建設(shè)和體制改革，不要超越承受能力盲目地搞一刀切。與之相適應(yīng)，黨的十九屆三中全會《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》中提出新一輪機構(gòu)改革，為環(huán)境法制精細化建設(shè)提供堅實的組織保障。一方面，生態(tài)環(huán)境部與自然資源部的組建有利于解決我國過去環(huán)境保護體制長期存在的權(quán)責(zé)不明、多頭執(zhí)法、效率低下等問題；另一方面，自然資源部與生態(tài)環(huán)境部二者分工明確，由前者統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)管理者職責(zé)，后者統(tǒng)一行使生態(tài)環(huán)境監(jiān)測和執(zhí)法職能，為環(huán)境法制的順利實施起到相當程度的引導(dǎo)與鋪墊作用。

環(huán)境法精細化，是生態(tài)環(huán)境法律制度完善、改革與創(chuàng)新的重要手段，也是推動生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域多元共治、協(xié)同治理的根本要求。環(huán)境法精細化在價值取向上有明確的層次性，在價值目標上有明顯的多元性。同時，基于環(huán)境問題本身的科學(xué)不確定性和因果關(guān)系的復(fù)雜性，環(huán)境法精細化應(yīng)從具體制度設(shè)計、多元主體互動、多重利益分配等方面構(gòu)建具體法律實施路徑。

首先，環(huán)境法精細化應(yīng)以可持續(xù)發(fā)展為根本價值取向，同時注意防止博弈理論的一刀切傾向。重立法速度的弊端是容易產(chǎn)生一刀切的傾向，而環(huán)境問題的惡化及治理的迫切性對立法速度的要求可能會助長這種傾向。此外，也應(yīng)當對于可持續(xù)發(fā)展博弈方法論理念的局限性引起必要的重視。

我國2014年新修訂的環(huán)境保護法在立法目的中融入了生態(tài)文明和可持續(xù)發(fā)展的立法理念，國際上《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》、《21世紀議程》、《氣候變化框架公約》、《生物多樣性公約》、《關(guān)于森林問題的原則聲明》等重要國際文件均提到了“可持續(xù)發(fā)展”對于處理生態(tài)、經(jīng)濟與人的需求之間的關(guān)系的重要作用?？沙掷m(xù)發(fā)展是以英國邊沁提倡的“功利主義”為主導(dǎo)，是經(jīng)濟與環(huán)保的矛盾和利益博弈的結(jié)果，彰顯“最大多數(shù)人的最大利益”。但這種博弈理念和方法容易產(chǎn)生忽視多元利益或一刀切的傾向，表現(xiàn)為環(huán)境政策和立法走極端，忽左忽右，以犧牲某種利益為法制代價，過度地或不必要地限制權(quán)利和自由等等。在強調(diào)環(huán)境保護統(tǒng)一管理的體制和最嚴格法制的背景下，對這種傾向更應(yīng)引起警惕。我國幅員遼闊，地區(qū)發(fā)展不平衡，各地區(qū)在區(qū)域環(huán)境容量和承載力上存在很大差異，客觀上要求環(huán)境政策和立法必須因地制宜、兼顧利益?？沙掷m(xù)發(fā)展特別強調(diào)在傳承整體主義生態(tài)價值理念的基礎(chǔ)上，尊重環(huán)境承載力與環(huán)境保護的需要，同時貫徹實施經(jīng)濟社會的科學(xué)發(fā)展。在環(huán)境法精細化建設(shè)過程中，環(huán)境法律制度的具體內(nèi)容、程序要求、與其他法律制度的銜接既要體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的特殊性與差異性，又要堅持將“可持續(xù)發(fā)展”作為根本價值取向貫穿始終，使經(jīng)濟社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護相協(xié)調(diào)。

其次，環(huán)境法精細化應(yīng)以生態(tài)秩序與生態(tài)安全為基本價值目標。生態(tài)秩序以人類與自然和諧共處為最終目的，生態(tài)秩序的建立重點關(guān)注人類社會和自然之間相互關(guān)系和相互作用的連續(xù)性、協(xié)調(diào)性和確定性狀態(tài)；保障生態(tài)安全是實現(xiàn)生態(tài)秩序的最直接路徑。我國近年來雖強化了生態(tài)安全領(lǐng)域的立法，制定了《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《防沙治沙法》等多部專項法律，但對生態(tài)安全的實質(zhì)性保障遠遠不夠。2014年《環(huán)境保護法》第二十九條規(guī)定的“生態(tài)保護紅線”則是對國家生態(tài)安全的進一步細化與制度性闡釋。環(huán)境法的精細化應(yīng)落實到具體制度上，如在生態(tài)保護紅線制度的可操作性方面，解答生態(tài)保護紅線與生態(tài)補償?shù)你暯訂栴}、生態(tài)保護紅線活動內(nèi)容的分類與分級問題、生態(tài)保護紅線相關(guān)部門職責(zé)分工問題、生態(tài)保護紅線與基本農(nóng)田制度的關(guān)系問題等。

再次，環(huán)境法制精細化應(yīng)以生態(tài)環(huán)境保護法的制度體系整合與創(chuàng)新為著力點，以大數(shù)據(jù)的運用為重要切入點。一是整合與創(chuàng)新環(huán)境資源管理體制，著力明晰環(huán)境資源各監(jiān)管部門的監(jiān)管職責(zé)與問責(zé)機制，加強部門間協(xié)作，促進政府職能轉(zhuǎn)變；二是創(chuàng)新和完善對生態(tài)環(huán)境本身的保護制度，其中生態(tài)環(huán)境修復(fù)制度、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度、環(huán)境公益訴訟制度是重點；三是加強資源制度立法，包括但不限于自然資源產(chǎn)權(quán)制度、自然資源的流轉(zhuǎn)與有償使用制度和生態(tài)補償制度；四是規(guī)范國土資源開發(fā)，其中建立國家生態(tài)保護紅線制度、生態(tài)功能區(qū)制度、生態(tài)風(fēng)險評價制度等是關(guān)鍵。與此同時，在大數(shù)據(jù)時代，如何有效利用海量的環(huán)境數(shù)據(jù)延伸環(huán)境法學(xué)研究領(lǐng)域，擴展環(huán)境法制的覆蓋面，提升環(huán)境法規(guī)制的精確性，促進環(huán)境法學(xué)與環(huán)境科學(xué)的融會貫通，是目前環(huán)境法學(xué)者面臨的共同任務(wù)。欲達成以上任務(wù)，須在如下幾個方面提升：其一，在環(huán)境法制研究中，應(yīng)對環(huán)境標準、環(huán)境容量、環(huán)境指數(shù)、氣候數(shù)據(jù)等反映環(huán)境狀態(tài)的相關(guān)數(shù)據(jù)有根本地認識，并準確地將環(huán)境數(shù)據(jù)運用到環(huán)境法制研究中去；其二，在立法工作中，應(yīng)采納對于環(huán)境數(shù)據(jù)的收集和研究成果，進而制定出細致的、可執(zhí)行性強的環(huán)境法律文本。將環(huán)境數(shù)據(jù)運用到立法工作中的范例有：美國環(huán)保局參照航空航天局提供的利用衛(wèi)星技術(shù)收集的空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)，更準確地判斷污染源及污染物排放變化規(guī)律，并以此為重要依據(jù)制定當?shù)丨h(huán)境污染防治法。在我國，針對露天焚燒秸稈問題出臺的一刀切的禁止規(guī)定，耗費大量執(zhí)法成本卻屢禁不止?！叭娼埂北緫?yīng)是氣象預(yù)測不精確年代不得已采取的做法，當今我國氣象科學(xué)已完全有可能使法律結(jié)合各地方氣象的精確預(yù)報設(shè)計出更有針對性的限制措施，應(yīng)當而且可以允許特定日期(一年僅需數(shù)日即可)露天焚燒秸稈，實現(xiàn)精細化規(guī)制。

最后，環(huán)境法精細化應(yīng)以多元主體有效互動與多重利益合理分配為根本保障。精細化在方法論上不是籠統(tǒng)地侈談實現(xiàn)大多數(shù)人的最大利益，而是對各利益主體的利益兼顧和盡可能最大化地全面保護。事實上，最嚴格也正是精細化的本來之意：在環(huán)境保護主體上，既要保護公眾環(huán)境權(quán)和國家所有的自然資源產(chǎn)權(quán)等利益，也要盡可能最大化地保護企業(yè)經(jīng)營者和勞動者基于環(huán)境保護形成的各種利益；在程序性環(huán)境權(quán)利方面，應(yīng)拓寬公眾參與環(huán)境保護的渠道，注重公眾參與過程的組織性和論辯性，并應(yīng)及時、全面地反饋參與結(jié)果，實現(xiàn)程序參與的實效性；在實體性環(huán)境權(quán)利方面，應(yīng)建立較為全面的生態(tài)利益保護制度，努力保障公民環(huán)境權(quán)的侵權(quán)法救濟途徑，賦予公民充分的環(huán)境損害救濟權(quán)；在環(huán)境權(quán)力的配置方面，應(yīng)以環(huán)境公共利益的需要為出發(fā)點，明確政府負有維護公眾環(huán)境利益的義務(wù)和責(zé)任。

五、實證研究——野生動物保護立法方法論

(一)我國野生動物保護立法目的與價值的演進

我國重視環(huán)境資源保護立法方法論在實證中的應(yīng)用，以野生動物保護法修訂較為典型。我國《野生動物保護法》修改首先面臨的問題是立法目的如何定位，各方爭議很大，歸根到底是經(jīng)濟利益為主還是動物福利主為。從國際層面來看，在立法目的上，野生動物保護立法與較晚出現(xiàn)的動物福利專門立法有明顯差異，前者側(cè)重于財產(chǎn)關(guān)系的歸屬和保護，而后者關(guān)注動物的生命和生存質(zhì)量。后者的立法目的即“動物福利目的性”越來越為各國立法所接受。動物特別是野生動物，作為一種自在的自然存在物，不但具有一般物的所具有的商品性價值，即經(jīng)濟價值，還具有非商品性價值，如生態(tài)價值、科學(xué)價值、審美價值等等難以用貨幣形式表示的價值?？傮w而言，各國野生動物保護在立法目的上，會涉及到至少二重目的：財產(chǎn)的和文明的，且往往是先有資源保護，后談動物福利。

自公元前6世紀開始的羅馬法時期直到1804年頒布拿破侖民法典的兩千多年間，在各國法律中，基本上只關(guān)注野生動物的財產(chǎn)功能和屬性，例如在羅馬法中可以找到對于動物的“公共物”法律地位的規(guī)定，在拿破侖民法典中則對于動物的財產(chǎn)權(quán)屬性作出區(qū)分規(guī)定——鴿子、蜜蜂等動物在人的控制和野外狀態(tài)下具備不同的財產(chǎn)權(quán)屬性，各國法律中也普遍對于動物致害造成的侵權(quán)責(zé)任作出了規(guī)定。自中世紀至近代歐洲，多國在立法中明確動物的地位低于人類，認為動物是上帝或自然賜予人類的物品，這一定位使得這段時期的立法中基本沒有關(guān)于動物福利的概念和規(guī)定。雖然幾乎在市民法和萬民法通行的同一時期，自然法思想便強調(diào)動物與人類的關(guān)系，其所推崇的法律理念源于自然理性、生發(fā)于萬物本性，是生物間的規(guī)則和調(diào)整“一切動物的”法律，但自然法理念從未轉(zhuǎn)換為具有約束力的成文法。這種將動物完全視為人類附屬物的情況直到一百多年前才有所改變。野生動物保護立法走向國際化主要體現(xiàn)在國際上對珍稀瀕危野生動物的嚴格保護，例如建立保護名錄，嚴格保護列入名錄的珍稀瀕危野生動物，將涉及前述野生動物及其制品的走私行為規(guī)定為刑事犯罪行為予以嚴厲打擊。這種對于社會關(guān)系的法律調(diào)整手段所體現(xiàn)出的立法目的，與一些國內(nèi)立法僅將其作為附屬性的民事財產(chǎn)或自然資源來對待的立法目的已截然不同。動物福利立法的國際化趨勢日漸明顯。

長期以來，我國動物保護立法目的基本是單一經(jīng)濟目的取向。修訂前的野生動物保護法顯然是以開發(fā)利用為目的的經(jīng)濟利益為中心的(集中體現(xiàn)于舊法“加強資源保護、積極馴養(yǎng)繁殖、合理開發(fā)利用”的十八字方針)，該部法律在內(nèi)容上則僅包括將野生動物作為一類自然資源進行開發(fā)利用時應(yīng)當遵守的規(guī)范。修訂前，該領(lǐng)域的法律并未體現(xiàn)出任何動物福利的價值理念，唯一有關(guān)善待動物的規(guī)定是1988年國家科委發(fā)布的部門規(guī)章《實驗動物管理條例》中有關(guān)實驗人員須愛護實驗動物、不得戲弄或虐待的規(guī)定。⑨中國野生動物保護目的之所以長期以來停留在對于財產(chǎn)權(quán)層面的關(guān)注，而嚴重忽視其文明價值，其根源可追溯到中國幾千年來的農(nóng)業(yè)(農(nóng)耕)文明。以驅(qū)逐和消滅野生動物來獲取生產(chǎn)資料(耕地)、而后在耕地上耕種農(nóng)作物并保護其不受野生動物破壞的生產(chǎn)方式對于野生動物有天然的排斥，換言之，農(nóng)耕文明與動物福利保護存在天然的矛盾。這種傳統(tǒng)決定了中國動物保護的立法目的的片面性。新中國成立后，國內(nèi)在政治和經(jīng)濟上長期受前蘇聯(lián)計劃經(jīng)濟影響，在法律上和經(jīng)濟上認可野生動物作為一種國有自然資源的存在價值，而長期將動物權(quán)利等理念視作西方思想文化的糟粕，因而國內(nèi)動物福利相關(guān)思想和制度起步較遲、發(fā)展勢頭較弱。

近年來，特別是生態(tài)文明建設(shè)進入法律視野以來，人們逐步意識到動物保護在財產(chǎn)和經(jīng)濟利益以外的目的和價值。正如聯(lián)合國《世界自然憲章》(1982)所稱：“每種生命形式都是獨特的，無論對人類的價值如何，都應(yīng)得到尊重，為了給予其他有機體這樣的承認，人類必須受行為道德準則的約束，人類的行為或行為的后果，能夠改變自然，耗盡自然資源?！边@種多元化的價值在國內(nèi)立法上得到應(yīng)有的重視。對野生動物保護的立法方法論的研究，也應(yīng)堅持法學(xué)方法論由哲學(xué)論、現(xiàn)象論、技術(shù)論和實踐論四大組成部分構(gòu)成的一般內(nèi)容體系。

(二)野生動物保護方法論的事實與價值論基礎(chǔ)

立法理論的形成有事實和價值論兩個根基。野生動物這一種自然存在物的生存狀況、人與野生動物的相互關(guān)系是進行野生動物保護立法活動的前提，也是明確野生動物保護立法方法論的事實基礎(chǔ)；野生動物所具有的商品性價值和諸如生態(tài)價值、科學(xué)價值、審美價值等非商品性價值，以及野生動物保護的倫理價值，是野生動物保護的價值論基礎(chǔ)。正是基于在本國范圍內(nèi)有關(guān)以上兩大基礎(chǔ)的具體情況，不同國家形成關(guān)于野生動物保護的差異化的意志和方針。

事實基礎(chǔ)催生了價值基礎(chǔ)的形成。近代西方國家動物保護法誕生的誘因便是與近代工業(yè)文明相伴相生的環(huán)境惡化。從20世紀初開始，工業(yè)文明下西方國家生態(tài)危機日趨嚴重；近40年間，地球上動物種類滅絕的速度已達自然滅絕速度的100至1000倍，而人類的活動作為造成這一現(xiàn)象的根本原因已成了不爭的事實。這一事實基礎(chǔ)促使西方學(xué)者開始將環(huán)境問題與社會問題聯(lián)系起來，提出創(chuàng)立環(huán)境倫理學(xué)，將人類以外的動物植物乃至整個生態(tài)系統(tǒng)都作為價值主體來看待，非人類中心主義價值觀就此出現(xiàn)，動物權(quán)利論由此誕生。

中國古代政治家基于對自然規(guī)律的基本把握和神靈崇拜的世界觀，普遍把保護環(huán)境。愛護動物作為王道政治的基點。從夏商起始，經(jīng)春秋戰(zhàn)國、秦漢乃至清代，我國古代各時期主要立法中均有針對保護環(huán)境、愛護動物的零散規(guī)定，但從未有專門的立法或系統(tǒng)的規(guī)定，亦無方法論等基礎(chǔ)理論的支持。

我國現(xiàn)行有關(guān)野生動物保護的國內(nèi)立法見諸《憲法》有關(guān)“保障自然資源的合理利用、保護珍貴的動物和植物”的規(guī)定，《森林法》中有關(guān)禁止捕獵“林區(qū)內(nèi)列為國家保護的野生動物”的規(guī)定，《漁業(yè)法》中有關(guān)重點保護漁業(yè)資源品種和禁漁區(qū)、禁漁期、禁止使用的漁具和捕撈方法的規(guī)定，《刑法》中“破壞環(huán)境資源保護罪”、“非法捕獵、殺害珍貴瀕危野生動物罪”、“非法狩獵罪”以及“非法捕撈水產(chǎn)品罪”等罪名，以及《野生藥材資源保護管理條例》、《森林和野生動物類型自然保護區(qū)管理辦法》、《國務(wù)院關(guān)于積極保護和合理利用野生動物資源的指示》、《國務(wù)院關(guān)于嚴格保護珍貴稀有野生動物的通令》等行政法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)范性文件。從廣義上看，還包括《野生生物海洋環(huán)境保護法》、《中華人民共和國草原法》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國環(huán)境保護法》、《中華人民共和國水土保持法》等有關(guān)野生動物棲息環(huán)境保護的法律。1988年11月8日第七屆全國人大常委會第四次會議審議通過了《中華人民共和國野生動物保護法》，規(guī)定野生動物資源屬于國家所有，把野生動物放在了從屬于人的地位。該法第一條規(guī)定“為保護、拯救珍貴、瀕危野生動物，保護、發(fā)展和合理利用野生動物資源，維護生態(tài)平衡，制定本法”，雖然依照該條表述，保護野生動物的目的首先是為了更好地利用，但維護“生態(tài)平衡”也同樣被明確規(guī)定為立法目的之一。

不論是在古代中國還是現(xiàn)代中國，保護野生動物不僅是保護環(huán)境與自然資源的需要，更是我國實行科學(xué)發(fā)展觀、創(chuàng)建文明和諧社會的一個重要方面，在一定意義上是實現(xiàn)人與自然和諧的最鮮明的標志。在今時之中國，如何在遵循人們長期形成的文化傳統(tǒng)和生活習(xí)俗的前提下，在人口眾多、經(jīng)濟快速發(fā)展的形勢下保護野生動物？對這一關(guān)鍵問題的回答，要以辯證唯物主義的方法論確定立法的指導(dǎo)思想和基本方法，并確立一套野生動物保護立法的基本規(guī)范體系。

(三)野生動物保護的規(guī)范實現(xiàn)方法和程序

所謂規(guī)范方法，是將立法方法論的相關(guān)理論應(yīng)用于野生動物保護事實的方法，主要包含以下四方面的內(nèi)容：一是準確認定事實，并對野生動物保護的事實進行定期評估，以便適時調(diào)整野生動物保護的目標、方向和措施；二是確立系統(tǒng)、完整的規(guī)范體系，歸納和確認野生動物保護的有關(guān)法律關(guān)系、權(quán)力與職責(zé)、權(quán)利義務(wù)關(guān)系；三是確立有效的措施，以技術(shù)條件為核心內(nèi)容，將用于野生動物保護事實的科研成果作為野生動物保護手段，并形成法律規(guī)范；四是在形式和程序上，把握野生動物保護立法的公開性、公正性和客觀性，這是野生動物保護立法有關(guān)規(guī)范方法的重要基礎(chǔ)。

在“準確認定事實”層面的典型代表，例如美國《瀕危物種法案》(1973年)所認定的事實主要包括：保護對象是什么、保護對象的狀況、社會的多方面價值需求、該法案所涉及的國際關(guān)系四個方面。德國野生動物保護事實的認定則是以德意志民族利用野生動物的方式和習(xí)性為基礎(chǔ)，立法方法論把握本國有關(guān)野生動物保護法律關(guān)系的發(fā)生主要是以狩獵為前提這一事實，圍繞狩獵習(xí)慣和與之相關(guān)的事宜，著重加強獵區(qū)制度和狩獵者所應(yīng)承擔的保護義務(wù)這兩方面的立法。

在“確立系統(tǒng)、完整的規(guī)范體系”層面，美國的野生動物保護立法方法注重確立系統(tǒng)、完整的規(guī)范體系：第一，不但將保護對象及其生存環(huán)境一并加以規(guī)范，還將保護對象擴至其生存環(huán)境所依托的水資源和土地資源等條件。比如，法案中明確了“解決那些與保護瀕危物種相關(guān)的水資源問題”(該法案第2章(C)(2))，同時明確了“土地的獲取”(法案第5章)。第二，注重法律的系統(tǒng)、完整性。美國野生動物保護法除了瀕危物種法案外，還有《魚和野生動物法案》、《魚和野生動物協(xié)調(diào)法案》、《遷徙鳥類保護法案》等，從不同角度加以規(guī)范，并形成完整、系統(tǒng)的野生動物保護法律體系。第三，設(shè)置系統(tǒng)、完備的組織管理機構(gòu)。美國瀕危物種法案中，不是把保護魚類、野生動物和植物的責(zé)任或義務(wù)賦予某一個管理部門，而是規(guī)定“所有的聯(lián)邦部門和機構(gòu)都應(yīng)努力保護瀕危物種和受威脅物種”。德國狩獵法將狩獵權(quán)與狩獵者的保護義務(wù)緊密聯(lián)系起來，重視對野生動物的利用和保護的協(xié)調(diào)，合理規(guī)范權(quán)利義務(wù)關(guān)系，既避免了權(quán)利義務(wù)關(guān)系的失衡，也保證了狩獵業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

在“確立有效的措施”層面，為實現(xiàn)保護目標，美國野生動物立法還吸收技術(shù)手段，采取了一些行之有效的措施，具體包括：第一，采用可行的技術(shù)手段，例如建立保護對象名錄、制定物種恢復(fù)計劃、建立監(jiān)測體系或網(wǎng)絡(luò)；第二，建立聯(lián)邦政府與各州政府之間在土地和水資源獲取、保護區(qū)管理、資金分配、瀕危物種進出口等領(lǐng)域的合作機制，例如股權(quán)分配機制、管理協(xié)議、資金籌集與分配機制等；第三，建立法律實施和處罰機制，以行政執(zhí)法和聯(lián)邦政府部門部長的司法審批為主要方式，以民事處罰和刑事處罰為主要手段，在司法審判這一階段發(fā)生之前最大限度地發(fā)揮行政機關(guān)的法律實施效能。

我國完全可以借鑒兩國有益的理念和經(jīng)驗，創(chuàng)建有中國特色的野生動物保護立法之路。

在事實認定上，首先要正確認定我國野生動物保護事實，將野生動物保護目標和措施的設(shè)定與社會經(jīng)濟發(fā)展水平、文明程度以及傳統(tǒng)習(xí)俗相結(jié)合；其次要轉(zhuǎn)變當前我國立法中普遍存在的注重原則、不易操作和應(yīng)急而立、缺乏時效性和綜合性等弊端，在立法活動中加強調(diào)研、論證和規(guī)劃、協(xié)調(diào)，借鑒國外的法典式立法方式，并根據(jù)野生動物保護變動情況對有關(guān)法律法規(guī)進行及時修改。

在規(guī)范體系層面，應(yīng)以系統(tǒng)論為指導(dǎo)，不對野生動物與野生植物、棲息地環(huán)境的保護進行人為割裂，統(tǒng)籌考慮和規(guī)范作為保護對象的野生動植物及其賴以生存的環(huán)境。明確管理主體和分工，強調(diào)部門協(xié)作。要將野生動物保護作為經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的要務(wù)，按照野生動物保護工作需要合理確定職能部門及其職責(zé)，而非為求部門平衡卻違背野生動物保護工作規(guī)律設(shè)定職責(zé)分工，尤其是要明確水生動物、陸生動物及兩棲動物分別管理與協(xié)同管理，以及野生動物在不同區(qū)域的管理主體及措施等。

在法律實施層面，增強法制觀念與法律懲戒相結(jié)合。一方面要加大法制宣傳力度，使保護野生動物成為人們的自覺行動，同時要依法對亂捕濫殺和非法經(jīng)營野生動物的各類違法犯罪行為予以懲處，使立法和執(zhí)法手段成為野生動物保護的最后屏障。針對管理主體不作為及亂作為，建立目標責(zé)任制，強調(diào)權(quán)責(zé)統(tǒng)一和部門配合，對工作不力、推諉扯皮行為應(yīng)當追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。充分吸引和鼓勵公眾和非政府組織參與野生動物保護和管理也是保證立法和監(jiān)督科學(xué)性、公正性的必要手段。

結(jié)語

立法方法論的理性建構(gòu)應(yīng)當在“立法的環(huán)境”下來把握，并以對立法的法律屬性和政治屬性的準確分析為前提?！傲⒎ǖ沫h(huán)境”具有雙維性：外在環(huán)境對應(yīng)于法律行動者，即立法行動之成果所力圖調(diào)整的對象；內(nèi)在環(huán)境對應(yīng)于政治行動者，即立法行動的實施者。完整的立法方法論應(yīng)當是雙維多層次的，既包括針對法律行動者的法律教義性維度，也包括針對政治行動者的政治性層面。[2]概言之，我國環(huán)境立法方法論要解決的迫切問題是處理好若干重要關(guān)系，運用的最重要方法是實事求是和辯證法的對立統(tǒng)一規(guī)律、量變質(zhì)變規(guī)律、否定之否定規(guī)律。

注釋：

① 典型者如美國《國家環(huán)境政策法》，強調(diào)政策與法的結(jié)合及環(huán)境保護與增進人類健康福利的雙重目的。

② 1991年全國人大七屆四次會議通過的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展十年規(guī)劃和“八五”計劃綱要》規(guī)定：將保護耕地、計劃生育和環(huán)境保護共同列為我國的三項基本國策。中央每年召開的“全國人口環(huán)境資源工作會議”也是將這三個議題結(jié)合起來對待。

③ 根據(jù)時任彭真同志助手的楊景宇等同志于2012年12月4日彭真民主與法制思想研討會發(fā)言整理。

④ 全國人大常委會法工委副主任信春鷹解讀新環(huán)保法和其他法律的關(guān)系。專家解讀：“新環(huán)保法”六大亮點，載http://gk.chengdu.gov.cn/govInfoPub/detail.action?id=1662427&tn=2, 2019-07-15發(fā)表，2019-08-05訪問。

⑤ Fernando Dias De Avila-Pires, Luiz Carlos Mior, Vil?Nia Porto Aguiar and Susana Regina De Mello Schlemper. The Concept of Sustanable Development Revisited[J]. Foundations of Science, 2000, 5.

⑥ V. Lowe. Sustainable Development and Unsustainable Arguments[A]. A. Boyle and D. Freestone (eds). International Law and Sustainable Development Past Achievements and Future Challenges[C]. Oxford University Press, 1999.

⑦ V. Lowe. Sustainable Development and Unsustainable Arguments[A]. A. Boyle and D. Freestone (eds). International Law and Sustainable Development Past Achievements and Future Challenges[C]. Oxford University Press, 1999.

⑧ Ayres, Robert U., Jeroen C. J. M. van den Bergh, and John M. Gowdy. Strong versus weak sustainability: economics, natural sciences and ‘consilience’ [J]. Environmental Ethics, 2001, 23.D. T. Tladi. Strong Sustainability, Weak Sustainability, Intergenerational Equity and International Law: Using the Earth Charter to Redirect the Ethics Debate[J]. South African Yearbook of International Law, 2003,28.

⑨ 本法第二十九條規(guī)定：“從事實驗動物工作的人員對實驗動物必須愛護，不得戲弄或虐待。”