薛桂芳

(上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院,上海 200030)

一、“一帶一路”建設(shè)：中國(guó)-東盟構(gòu)建合作機(jī)制的契機(jī)

依據(jù)2015年《推動(dòng)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動(dòng)》與2017年《“一帶一路”建設(shè)海上合作設(shè)想》提出的綱要，南海是“一帶一路”建設(shè)的關(guān)鍵區(qū)域，環(huán)境保護(hù)合作則是“一帶一路”建設(shè)的內(nèi)在維度。在南海爭(zhēng)端的背景下，南海也是我國(guó)經(jīng)略周邊、推動(dòng)人類命運(yùn)共同體建設(shè)的重要一環(huán)。中國(guó)與東盟自1991年開(kāi)啟對(duì)話進(jìn)程以來(lái)，雙方關(guān)系快速發(fā)展，在經(jīng)貿(mào)等多個(gè)領(lǐng)域開(kāi)展了卓有成效的合作。其中，環(huán)境合作成為雙方合作的新亮點(diǎn)。然而，受歷史與現(xiàn)實(shí)因素的影響，雙方的環(huán)境保護(hù)合作在“外圍”議題上徘徊，導(dǎo)致南海海洋環(huán)境保護(hù)合作機(jī)制的構(gòu)建欠缺主導(dǎo)力量。在“一帶一路”建設(shè)的背景下，中國(guó)需要思考如何通過(guò)與東盟的密切合作打破這種“困境”，構(gòu)建適合本區(qū)域的合作途徑，拓展和深化中國(guó)-東盟合作的新領(lǐng)域，為區(qū)域海洋治理提供新的路徑與方向。

(一)南海：失衡的依賴結(jié)構(gòu)與凸顯的環(huán)境問(wèn)題

南海的海洋環(huán)境復(fù)雜，島嶼和海灣眾多，獨(dú)特的生態(tài)系統(tǒng)蘊(yùn)藏著豐富的生物資源，但是在半閉海地理環(huán)境下，南海的水體交換緩慢，易受污染，而且海水中的污染物不易擴(kuò)散，海洋環(huán)境脆弱。[1]P1443多年來(lái)，南海周邊國(guó)家過(guò)度依賴對(duì)海洋資源的開(kāi)發(fā)，又由于缺乏資金和技術(shù)以及解決環(huán)境問(wèn)題的意愿等，南海的資源與環(huán)境呈現(xiàn)出失衡的依賴結(jié)構(gòu)與凸顯的環(huán)保問(wèn)題并存的局面。

一是過(guò)度捕撈和陸源污染對(duì)海洋環(huán)境的破壞。南海生態(tài)系統(tǒng)復(fù)雜獨(dú)特，素以生物資源種類豐富著稱。[2]P37在沿岸國(guó)倚重海洋經(jīng)濟(jì)，發(fā)展?jié)O業(yè)、航運(yùn)等海洋產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，人類活動(dòng)與生活污水排放、多年的過(guò)度捕撈和破壞性漁業(yè)活動(dòng)對(duì)資源的可持續(xù)發(fā)展造成了嚴(yán)重的影響。目前南海海域內(nèi)大部分漁場(chǎng)面臨漁業(yè)資源衰退、捕撈量大幅減少的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)。南海的“珊瑚金三角”受到人類活動(dòng)的破壞和氣候變化等自然災(zāi)害的多重影響而嚴(yán)重退化，南海海洋生態(tài)系統(tǒng)蘊(yùn)藏的巨大價(jià)值面臨著嚴(yán)峻的危機(jī)和現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。[1]P1446-1448二是油氣資源開(kāi)發(fā)對(duì)海洋環(huán)境的破壞。作為西太平洋最大的邊緣海盆，南海蘊(yùn)藏深海多金屬結(jié)核和天然氣水合物等重要的礦產(chǎn)資源，是世界四大海洋油氣富集區(qū)域之一，具有相當(dāng)大的持續(xù)生產(chǎn)潛力。[3]P56由于南海周邊各國(guó)競(jìng)相加快對(duì)油氣資源勘探與開(kāi)發(fā)，海上鉆井平臺(tái)和海底輸油管線以及海上石油儲(chǔ)藏運(yùn)輸?shù)鹊闹鹉暝黾樱虾：Ｓ蛞褜儆谝缬褪鹿识喟l(fā)海域和污染密集區(qū)域。[4]P54-56并且，海底開(kāi)發(fā)活動(dòng)產(chǎn)生大量的垃圾和污水全部排入海洋，也對(duì)生物資源和海洋環(huán)境造成破壞性影響。三是繁忙的航運(yùn)交通要道隱含著巨大的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。南海是連接亞洲、歐洲、大洋洲和非洲國(guó)家之間的核心地帶、重要的海上貿(mào)易通道和原油運(yùn)輸要道，是全球最繁忙的國(guó)際航道之一。高頻率的油輪進(jìn)出和高密度的航線意味著更多的船源污染和巨大的風(fēng)險(xiǎn)——在造成海洋污染的諸多因素中，大型溢油事故所帶來(lái)的影響最具破壞性。馬六甲海峽承擔(dān)著繁重的國(guó)際貿(mào)易和石油運(yùn)輸任務(wù)，歷史上發(fā)生過(guò)重大溢油事故。加之運(yùn)輸危險(xiǎn)及有害物資的船舶經(jīng)過(guò)，使南海面臨著日益嚴(yán)峻的事故隱患威脅。綜上所述，南海所承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)交往和開(kāi)發(fā)活動(dòng)為南海周邊國(guó)家?guī)?lái)發(fā)展機(jī)遇，也隱含著巨大的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。嚴(yán)重的環(huán)境破壞必然導(dǎo)致慘痛的經(jīng)濟(jì)損失，海域的污染不僅影響南海的海洋環(huán)境和生態(tài)健康，更影響沿海國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和居民生活水平的提高。

20世紀(jì)70年代以來(lái)，隨著國(guó)際海洋法律制度的發(fā)展，特別是《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》(以下簡(jiǎn)稱《公約》)的磋商和實(shí)施，①南海的地緣政治環(huán)境變得日趨復(fù)雜，產(chǎn)生了錯(cuò)綜復(fù)雜的島礁主權(quán)歸屬和海域劃界爭(zhēng)端，圍繞生物資源和礦物資源的爭(zhēng)端也不斷激化。毗鄰南海的國(guó)家中，除中國(guó)外，菲律賓、馬來(lái)西亞、文萊、印度尼西亞、新加坡、泰國(guó)、柬埔寨和越南都是東盟成員國(guó)。這些國(guó)家在領(lǐng)土面積、地理特征、社會(huì)和文化結(jié)構(gòu)以及經(jīng)濟(jì)和政治體制方面相差甚遠(yuǎn)。②沿岸各國(guó)由于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平的差異，對(duì)資源保護(hù)和環(huán)境治理要求不同，努力的程度和相關(guān)措施的實(shí)施情況也就彼此相異。在海洋環(huán)境保護(hù)日趨成為全球共識(shí)的情況下，南海環(huán)境日益惡化，生物資源銳減的現(xiàn)實(shí)使南海國(guó)家意識(shí)到合作保護(hù)海洋環(huán)境的必要性，希望采取有效措施應(yīng)對(duì)海洋環(huán)境污染和生態(tài)退化。[5]P89一方面，南海的海洋權(quán)益爭(zhēng)議是相關(guān)國(guó)家共同面臨的問(wèn)題，從目前的情況看，南海的島礁主權(quán)和海域劃界爭(zhēng)議難以在短期內(nèi)找到理想的解決方案。另一方面，區(qū)域性海洋環(huán)境的保護(hù)依靠一個(gè)或少數(shù)幾個(gè)沿岸國(guó)家的努力無(wú)法實(shí)現(xiàn)預(yù)期的效果，而是需要相關(guān)各方的通力合作，在區(qū)域?qū)用嫘纬珊狭?，才能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)海洋的有效保護(hù)。

(二)直面挑戰(zhàn)：中國(guó)-東盟拓展合作的新領(lǐng)域

早在20世紀(jì)80年代，中國(guó)就提出“擱置爭(zhēng)議，共同開(kāi)發(fā)”的倡議，希望推進(jìn)與南海沿岸各國(guó)的合作治理。但由于南海爭(zhēng)端的復(fù)雜化、國(guó)際化和司法化態(tài)勢(shì)，以及域外國(guó)家插手南海局勢(shì)所增加的不穩(wěn)定因素，中國(guó)尚未與南海其他沿岸國(guó)達(dá)成有效的區(qū)域性海洋環(huán)境保護(hù)合作。2013年由菲律賓單方向提起的“南海仲裁案”所涉及的“海洋環(huán)保類”訴求，“指控”中國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)缺失、環(huán)境法律低于國(guó)際法最低要求等，使中國(guó)面臨國(guó)際社會(huì)的輿論壓力。仲裁庭甚至認(rèn)為中國(guó)對(duì)于漁民的管理不力以及島礁建設(shè)污染等問(wèn)題構(gòu)成對(duì)《公約》相關(guān)“海洋環(huán)保條款”的違反。[6]盡管“南海仲裁案”是“一場(chǎng)披著法律外衣的政治鬧劇”，但南海的環(huán)境問(wèn)題已被推至前臺(tái)，中國(guó)需要對(duì)環(huán)境問(wèn)題引發(fā)的國(guó)際關(guān)注和負(fù)面影響予以重視。

“一帶一路”契機(jī)下的南海海洋環(huán)境保護(hù)合作對(duì)于東盟與中國(guó)均有重要的意義。對(duì)東盟而言，加強(qiáng)與中國(guó)的區(qū)域環(huán)境合作可成為東盟各國(guó)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的重要手段?！耙粠б宦贰辈皇堑鼐壵蔚墓ぞ撸枪餐l(fā)展的機(jī)遇，更加緊密的“中國(guó)-東盟命運(yùn)共同體”，符合中國(guó)與東盟各國(guó)的共同利益。[7]對(duì)中國(guó)而言，與東盟建立信任與合作的關(guān)系，加強(qiáng)海上合作，是中國(guó)-東盟共建海上絲綢之路需要處理的重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和關(guān)鍵議題?；谝韵聨c(diǎn)理由，中國(guó)在構(gòu)建南海環(huán)境保護(hù)合作的過(guò)程中需要承擔(dān)起區(qū)域大國(guó)的責(zé)任：第一，中國(guó)-東盟南海海洋環(huán)境保護(hù)合作機(jī)制的構(gòu)建不僅是破解長(zhǎng)久以來(lái)南海海洋環(huán)境治理困局的關(guān)鍵，也是中國(guó)推動(dòng)南海周邊國(guó)家合作開(kāi)發(fā)、共商共建的重要突破口。第二，在重大利益和關(guān)切已經(jīng)轉(zhuǎn)向海洋的背景下，中國(guó)在全球海洋治理體系變革中的角色已越來(lái)越清晰，中國(guó)需要進(jìn)一步參與國(guó)際海洋治理體系的發(fā)展與變革。這是維護(hù)中國(guó)自身發(fā)展的需要，同時(shí)也是作為大國(guó)的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。第三，東盟對(duì)中國(guó)在區(qū)域海洋治理體系變革中發(fā)揮更大作用也有較高的期待。建設(shè)21世紀(jì)海上絲綢之路，可以說(shuō)是中國(guó)維護(hù)開(kāi)放自由、海上共同安全、海洋資源合作開(kāi)發(fā)的國(guó)際海洋秩序的重大舉措。因此，中國(guó)應(yīng)當(dāng)注重發(fā)揮南海在“一帶一路”建設(shè)中的重要節(jié)點(diǎn)作用，推動(dòng)南海治理機(jī)制的轉(zhuǎn)變，將中國(guó)思想和中國(guó)話語(yǔ)融入到區(qū)域海洋治理體系的變革與“海洋命運(yùn)共同體”的構(gòu)建過(guò)程當(dāng)中。

(三)抓住機(jī)遇：為區(qū)域海洋治理提供新的方向

“一帶一路”倡議強(qiáng)調(diào)中國(guó)機(jī)遇、世界共享?！敖⒅袊?guó)-東盟海洋環(huán)境保護(hù)合作機(jī)制”是《“一帶一路”建設(shè)海上合作設(shè)想》提出的合作重點(diǎn)，要“在中國(guó)-東盟環(huán)境合作戰(zhàn)略與行動(dòng)計(jì)劃框架下，推動(dòng)開(kāi)展海洋環(huán)境保護(hù)合作”，這為構(gòu)建南海海洋環(huán)境保護(hù)機(jī)制提供了良好的契機(jī)，應(yīng)使其成為有重點(diǎn)實(shí)施保證的“具有示范性、帶動(dòng)性的合作項(xiàng)目”。中國(guó)-東盟的南海環(huán)境保護(hù)合作可以涵蓋海洋生態(tài)常態(tài)化評(píng)估、漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展、海上油污等海洋污染事故應(yīng)急響應(yīng)等合作領(lǐng)域，具體包括建立區(qū)域海洋環(huán)境事故賠償基金、資源勘探開(kāi)采的環(huán)境影響評(píng)估、海洋生物資源開(kāi)發(fā)對(duì)生態(tài)及環(huán)境的影響等方面。

構(gòu)建南海海洋環(huán)境保護(hù)合作機(jī)制的意義是多方面的：第一，為一帶一路建設(shè)營(yíng)建良好的區(qū)域環(huán)境。隨著合作深度和廣度的拓展，中國(guó)-東盟合作由以經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?yàn)橹攸c(diǎn)逐漸向其他領(lǐng)域推進(jìn)，海洋領(lǐng)域的合作應(yīng)與全方位的戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系的目標(biāo)相適應(yīng)，豐富雙方合作機(jī)制的內(nèi)涵，服務(wù)于區(qū)域的和平和穩(wěn)定大局，成為中國(guó)推進(jìn)與周邊區(qū)域國(guó)家合作的穩(wěn)定劑。第二，促進(jìn)南海區(qū)域海洋經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。在環(huán)境惡化成為各國(guó)發(fā)展重大挑戰(zhàn)的背景下，可持續(xù)發(fā)展作為一種發(fā)展戰(zhàn)略得到了各國(guó)的廣泛認(rèn)同。加強(qiáng)區(qū)域?qū)用娴暮Ｑ蟓h(huán)境合作為各國(guó)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)提供了重要手段。第三，南海沿岸各國(guó)在環(huán)境保護(hù)進(jìn)程中面臨著相似的問(wèn)題和挑戰(zhàn)，構(gòu)建海洋環(huán)境保護(hù)合作機(jī)制，有利于保持整個(gè)區(qū)域環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)態(tài)平衡，免除后顧之憂，從而為更深層次的區(qū)域一體化發(fā)展提供更好的平臺(tái)。第四，促進(jìn)國(guó)內(nèi)環(huán)保事業(yè)的發(fā)展。近年來(lái)，中國(guó)加大了生態(tài)環(huán)境保護(hù)的力度和舉措，取得了良好的成效。在解決國(guó)內(nèi)環(huán)境問(wèn)題的同時(shí)，中國(guó)也需要承擔(dān)在地區(qū)層面的環(huán)保責(zé)任，與東盟在南海的環(huán)境保護(hù)合作有利于傳播中國(guó)環(huán)境治理理念，提升環(huán)境治理能力，為維護(hù)區(qū)域生態(tài)安全貢獻(xiàn)力量。此外，南海海洋環(huán)境保護(hù)合作機(jī)制是中國(guó)-東盟框架下共建海上絲綢之路開(kāi)拓新的合作領(lǐng)域的戰(zhàn)略契合點(diǎn)，有利于穩(wěn)定周邊環(huán)境，拓展中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略空間，也是中國(guó)尊重和履行國(guó)際法，彰顯負(fù)責(zé)任的大國(guó)形象的良機(jī)。

(四)承擔(dān)責(zé)任：依法構(gòu)建南海海洋環(huán)境保護(hù)合作機(jī)制

上世紀(jì)50年代以來(lái)，隨著海洋環(huán)境問(wèn)題的凸顯，海洋環(huán)境保護(hù)和污染防控成為國(guó)際社會(huì)共同面臨的重要議題，為此締結(jié)的生物多樣性保護(hù)和海洋環(huán)境保護(hù)的系列國(guó)際協(xié)定和議定書(shū)，為南海環(huán)境保護(hù)合作奠定了法律基礎(chǔ)。同時(shí)，大量的全球性及區(qū)域性“軟法”可供中國(guó)和東盟各國(guó)參考和借鑒。

關(guān)于海洋環(huán)境保護(hù)的國(guó)際公約、協(xié)定及議定書(shū)等構(gòu)成南海環(huán)境保護(hù)合作的法律依據(jù)，其中最重要的是被稱為“海洋憲章”的《公約》。作為迄今為止最權(quán)威的全面規(guī)制海洋環(huán)境保護(hù)責(zé)任的多邊協(xié)定，《公約》及其框架下的執(zhí)行協(xié)定等構(gòu)成了一套綜合性保護(hù)海洋環(huán)境的國(guó)際法律體系?！豆s》第1條第4款對(duì)“海洋環(huán)境污染”的概念進(jìn)行了界定，并在第194條第3款根據(jù)污染源的不同將海洋污染劃分為陸源污染、船源污染、海洋傾倒污染、國(guó)際海底區(qū)域開(kāi)采開(kāi)發(fā)引起的污染等四大類，并通過(guò)法律責(zé)任等對(duì)沿海國(guó)的海洋活動(dòng)加以規(guī)范。③《公約》第十二部分專門規(guī)定了各國(guó)保護(hù)和保全海洋環(huán)境的國(guó)際責(zé)任和具體義務(wù)?！豆s》高度重視海洋環(huán)境保護(hù)方面的國(guó)際合作，第197條特別規(guī)定了各國(guó)在全球或區(qū)域?qū)用娴暮献髁x務(wù)，明確了通過(guò)合作形式保護(hù)海洋環(huán)境的制度性框架和合作內(nèi)容。南海屬于《公約》第122條所定義的典型的半閉海海域，沿岸國(guó)的海洋活動(dòng)易對(duì)其他國(guó)家的海洋環(huán)境產(chǎn)生影響。因此，《公約》第123條要求閉?；虬腴]海沿岸國(guó)互相合作，包括協(xié)調(diào)行使和履行保護(hù)和保全海洋環(huán)境方面的權(quán)利和義務(wù)。作為《公約》的締約國(guó)，南海各國(guó)有義務(wù)就南海的生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等環(huán)境方面的議題開(kāi)展國(guó)際合作?！豆s》在第74條和第83條的第3款分別要求當(dāng)事國(guó)在尚未達(dá)成海域劃界協(xié)議之前，暫時(shí)擱置相關(guān)爭(zhēng)議，通過(guò)臨時(shí)安排進(jìn)行合作。但是，由于《公約》作為全球性規(guī)則更側(cè)重全局性問(wèn)題、平衡國(guó)際社會(huì)的各種利益，涉及特定區(qū)域的具體情形時(shí)，尤其是適用于作為半閉海且擁有眾多沿岸國(guó)的南海海洋環(huán)境治理合作時(shí)，更多是發(fā)揮框架性作用。

除了《公約》類的剛性國(guó)際公約外，國(guó)際社會(huì)形成的關(guān)于海洋環(huán)境保護(hù)方面的決議和宣言及標(biāo)準(zhǔn)等“軟法”類文件，構(gòu)成海洋環(huán)保合作中最豐富政策部分，其作用不容忽視，可為中國(guó)-東盟的南海合作提供借鑒。這些“軟法”性規(guī)定的產(chǎn)生反應(yīng)了國(guó)際社會(huì)對(duì)環(huán)境保護(hù)議題所持的普遍態(tài)度，以及各國(guó)廣泛的合作需求，為全球和區(qū)域?qū)用娴暮献魈峁┝寺窂胶头较?。④例如，《人類環(huán)境宣言》第7條原則主張各國(guó)應(yīng)采取一切可能措施防止海洋環(huán)境和生物資源受到污染和損害，還規(guī)定了有關(guān)環(huán)境損害責(zé)任賠償?shù)膰?guó)際法原則。[8]P385《內(nèi)羅畢宣言》在《人類環(huán)境宣言》的基礎(chǔ)上，針對(duì)全球環(huán)境新問(wèn)題提出了一些新的原則，如環(huán)境管理和環(huán)境評(píng)價(jià)的必要性以及通過(guò)訂立公約和協(xié)定協(xié)調(diào)國(guó)際行動(dòng)的必要性等。此后的環(huán)境與發(fā)展類宣言進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)國(guó)際合作的重要性和環(huán)境損害責(zé)任等內(nèi)容。如聯(lián)合國(guó)《21世紀(jì)議程》的第17章被稱為“海洋專章”，明確了保護(hù)海洋環(huán)境及生態(tài)系統(tǒng)等的具體要求，呼吁廣泛開(kāi)展區(qū)域性合作，共同保護(hù)海洋環(huán)境。

在區(qū)域?qū)用?，南海周邊?guó)家之間形成了諸多區(qū)域性“軟法”類文件，為區(qū)域合作提供了行動(dòng)指南。如《保護(hù)和開(kāi)發(fā)東亞海與海岸行動(dòng)計(jì)劃》為聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署“東亞海區(qū)域海洋項(xiàng)目”制定的軟法，強(qiáng)調(diào)各國(guó)在治理油污染、信息和數(shù)據(jù)交流等方面的合作，主張各國(guó)應(yīng)協(xié)調(diào)各自的國(guó)內(nèi)立法，以便于實(shí)現(xiàn)區(qū)域?qū)用娴募夹g(shù)援助與合作。中國(guó)和東盟之間也產(chǎn)生了大量的聯(lián)合宣言和聲明等，環(huán)境保護(hù)合作是重要的內(nèi)容之一。如《南海各方行為宣言》強(qiáng)調(diào)中國(guó)與東盟各國(guó)在爭(zhēng)端解決前基于互信精神開(kāi)展海洋環(huán)境保護(hù)方面的合作?！吨袊?guó)-東盟環(huán)境保護(hù)合作戰(zhàn)略2009-2015》對(duì)雙方的環(huán)境保護(hù)合作具有重要的指導(dǎo)意義，其后的《中國(guó)-東盟環(huán)境合作行動(dòng)計(jì)劃(2011-2013)》等文件的細(xì)化與更新更可作為合作參考。當(dāng)然，由于軟法性文件數(shù)量眾多，不同的制定主體在協(xié)定和軟法之間缺乏有效的協(xié)調(diào)，導(dǎo)致各國(guó)及相關(guān)國(guó)際組織的環(huán)境管轄權(quán)和內(nèi)容存在著重疊和沖突，需要在實(shí)踐中加以甄別處理。⑤

二、“碎片化”合作格局：既有實(shí)踐與存在的問(wèn)題

南海至今不存在規(guī)制區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)的專門組織，也尚未形成具有拘束力的區(qū)域性公約或協(xié)定。多年來(lái)，南海周邊國(guó)家認(rèn)識(shí)到海洋環(huán)境的特殊性和合作保護(hù)的必要性，形成了一些“碎片化”的區(qū)域合作進(jìn)程，包括由聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署、亞太經(jīng)合組織等國(guó)際機(jī)構(gòu)引導(dǎo)的合作模式和東盟等區(qū)域性組織框架下的功能性或功利性合作。[9]P31這些合作呈現(xiàn)“碎片化”特點(diǎn)，但為中國(guó)-東盟南海合作機(jī)制的構(gòu)建奠定了實(shí)踐基礎(chǔ)。

(一)國(guó)際機(jī)構(gòu)的推動(dòng)：專門組織的“缺席”與有限的效果

作為體現(xiàn)聯(lián)合國(guó)環(huán)境意識(shí)而成立的機(jī)構(gòu)，聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署開(kāi)啟并推動(dòng)了南海環(huán)境保護(hù)方面的合作。聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署1974年啟動(dòng)了針對(duì)全球閉海和半閉?！皡^(qū)域海洋項(xiàng)目”(RegionalSeasProgrammes)，其中涵蓋南海的“東亞海區(qū)域海洋行動(dòng)計(jì)劃”(The East Asian Seas Action Plan)成為南海區(qū)域合作的開(kāi)端。⑥上世紀(jì)八十年代，聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署主持的海洋環(huán)境評(píng)價(jià)項(xiàng)目，內(nèi)容包括南海的環(huán)境和污染物情況、人類活動(dòng)對(duì)海洋環(huán)境的影響情況等，為治理海洋污染奠定了基礎(chǔ)，為南海環(huán)境保護(hù)提供了重要的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和信息。[10]P1負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)項(xiàng)目執(zhí)行和經(jīng)費(fèi)管理的東亞海協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)(COBSEA)通過(guò)項(xiàng)目培訓(xùn)和學(xué)術(shù)研討等形式進(jìn)行能力建設(shè)，提升成員國(guó)和公眾的環(huán)保意識(shí)，為南海海洋環(huán)境保護(hù)合作機(jī)制積累了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。[11]P8

從效果上看，盡管聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署框架下的區(qū)域海洋項(xiàng)目開(kāi)始時(shí)間早，但是進(jìn)程緩慢，未能形成有法律拘束力的區(qū)域性條約，主要依賴各方的意愿和一些軟法文件。直到2002年《南海各方行為宣言》及2011年《落實(shí)〈南海各方行為宣言〉指導(dǎo)方針》締結(jié)，南海沿岸各國(guó)的海洋環(huán)境保護(hù)合作才有所進(jìn)展。[12]P73東亞海區(qū)域海洋項(xiàng)目下的行動(dòng)計(jì)劃雖然運(yùn)行多年，但其實(shí)施仍以推動(dòng)政策協(xié)調(diào)為主，所開(kāi)展的項(xiàng)目及相關(guān)活動(dòng)未能對(duì)區(qū)域環(huán)境的管理產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響。[13]P3一方面，這些項(xiàng)目以調(diào)研和科研培訓(xùn)為主要內(nèi)容，合作范圍有限。另一方面，東亞海協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)缺少穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)支撐，在資金來(lái)源方面無(wú)法確保其東亞海環(huán)境事務(wù)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)職能的實(shí)現(xiàn)。

雖然亞太經(jīng)合組織從成立之初就關(guān)注本地區(qū)的海洋環(huán)境保護(hù)問(wèn)題，但其合作模式在保護(hù)南海海洋環(huán)境方面存在缺陷和不足。[9]P31一是亞太經(jīng)合組織機(jī)制下的宣言和行動(dòng)計(jì)劃無(wú)法對(duì)成員國(guó)產(chǎn)生法律約束力，更無(wú)法達(dá)到海洋環(huán)境保護(hù)區(qū)域性公約的效果。二是亞太經(jīng)合組織的定位是多邊性經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易合作組織，負(fù)責(zé)保護(hù)亞太地區(qū)海洋環(huán)境與資源的機(jī)構(gòu)是經(jīng)濟(jì)與技術(shù)合作委員會(huì)高級(jí)官員會(huì)議下的海洋和漁業(yè)工作小組(OFWG)，其目標(biāo)是保證漁業(yè)、水產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展需求。有關(guān)海洋環(huán)境及資源保護(hù)的決策程序復(fù)雜，運(yùn)行效率低下。[14]P97亞太經(jīng)合組織雖然為區(qū)域內(nèi)各國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)提供了談判和對(duì)話的平臺(tái)，但其合作模式松散，形成的決議不具有強(qiáng)制執(zhí)行力，對(duì)海洋環(huán)境議題無(wú)法給予足夠的重視。[9]P31

(二)東盟框架下的合作：互動(dòng)的主體及其結(jié)構(gòu)特征

東盟從1967年成立伊始就關(guān)注區(qū)域內(nèi)的環(huán)境問(wèn)題，圍繞經(jīng)濟(jì)貿(mào)易領(lǐng)域的合作中形成的互信關(guān)系為區(qū)域環(huán)境合作奠定了基礎(chǔ)。此后，東盟通過(guò)與聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署的合作，制定了分區(qū)環(huán)境計(jì)劃，確定優(yōu)先領(lǐng)域和具體環(huán)境項(xiàng)目，并組建專門的環(huán)境專家組，對(duì)環(huán)境計(jì)劃和項(xiàng)目加以實(shí)施。

在新的形勢(shì)下，面對(duì)比以往更加復(fù)雜和富有挑戰(zhàn)性的環(huán)境問(wèn)題，東盟積極尋求與區(qū)域外國(guó)家的合作，陸續(xù)形成了東盟“10+X”的合作機(jī)制，如東盟“10+1”(即分別與中、日、韓的機(jī)制)、“10+3”(即東盟加中、日、韓三國(guó)的合作框架)以及東盟與中、日、韓、印度、澳大利亞、新西蘭等國(guó)合作框架，在自然資源保護(hù)等方面開(kāi)展合作，推行可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。東盟主導(dǎo)下的環(huán)境保護(hù)合作，主要通過(guò)舉辦環(huán)境部長(zhǎng)會(huì)議、環(huán)境高官會(huì)議、環(huán)境合作論壇等形式，發(fā)表了一系列與區(qū)域環(huán)境保護(hù)有關(guān)的行動(dòng)宣言，提出把保護(hù)自然和生物多樣性等問(wèn)題作為東盟國(guó)家保護(hù)地區(qū)環(huán)境的優(yōu)先對(duì)象。從上世紀(jì)80年代起，東盟設(shè)置了負(fù)責(zé)海洋生態(tài)環(huán)境的工作組，致力于建立海洋生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，如東盟國(guó)家海洋保護(hù)區(qū)標(biāo)準(zhǔn)、海洋水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)等。[15]P90東盟形成的涉及環(huán)境污染和保護(hù)的行動(dòng)方案包括：1994年的《1994-1998年?yáng)|盟跨界環(huán)境污染行動(dòng)計(jì)劃》、1998年第四次東盟環(huán)境部長(zhǎng)非正式會(huì)議達(dá)成的《1999-2004年?yáng)|盟環(huán)境合作戰(zhàn)略計(jì)劃》；2005年《東盟水資源管理戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃》。此外還有法律約束力稍強(qiáng)的1985年《自然與自然資源保護(hù)協(xié)議》、1987年《有關(guān)可持續(xù)發(fā)展的雅加達(dá)決議》、1990年《吉隆坡環(huán)境與發(fā)展協(xié)定》、1992年《新加坡環(huán)境與發(fā)展決議》、1994年《有關(guān)環(huán)境和發(fā)展的斯里巴加灣決議》、2002年《東盟跨境煙霧污染協(xié)議》、2003年《可持續(xù)發(fā)展仰光決議》等。

東盟框架下的環(huán)境合作取得的明顯的進(jìn)展，主要表現(xiàn)在建立了相應(yīng)的制度和組織框架等，但同時(shí)也存在一些問(wèn)題：第一，合作主要局限在不同層次的對(duì)話和協(xié)商類功能性合作層面或功利性的活動(dòng)，類似于亞太經(jīng)合組織的合作論壇模式。[16]P104通過(guò)對(duì)話和協(xié)商簽訂一系列行動(dòng)計(jì)劃、宣言、決議等“軟法性”文件，缺乏強(qiáng)制性規(guī)定，不具有強(qiáng)制執(zhí)行力和可操作性。[17]P55第二，東盟成員內(nèi)部情況復(fù)雜，組織松散，影響了海洋環(huán)境保護(hù)合作機(jī)制的談判和推行。缺乏締約國(guó)履行環(huán)保義務(wù)的監(jiān)督機(jī)制，無(wú)法形成具有決策、執(zhí)行和監(jiān)督等職能的機(jī)構(gòu)。第三，東盟成員大多為發(fā)展中國(guó)家，發(fā)展經(jīng)濟(jì)的驅(qū)動(dòng)力大大超過(guò)對(duì)海洋環(huán)境保護(hù)的動(dòng)力，且能投入的資源有限，缺乏明確、具體的保護(hù)制度，未能形成國(guó)內(nèi)法與國(guó)際法規(guī)范適用空間的銜接。第四，東盟各國(guó)的國(guó)內(nèi)立法參差不齊，國(guó)內(nèi)法規(guī)與國(guó)家實(shí)踐未能對(duì)南海海洋保護(hù)合作提供有益借鑒，針對(duì)南海生態(tài)養(yǎng)護(hù)和海洋環(huán)境保護(hù)的國(guó)內(nèi)政策和措施無(wú)法反映南海環(huán)境保護(hù)的迫切需要。第五，缺乏資金分?jǐn)偟臋C(jī)制設(shè)置，主要的資金來(lái)源于聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署的相關(guān)項(xiàng)目基金和全球環(huán)境基金等，難以對(duì)環(huán)境合作項(xiàng)目提供穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)支持。由于缺乏認(rèn)同感和參與度，南海區(qū)域合作的法律機(jī)制至今尚未得到廣泛和良好的發(fā)展；區(qū)域性規(guī)范的缺失，造成海洋環(huán)境保護(hù)內(nèi)容，如基本文件、區(qū)域性合作組織及其機(jī)構(gòu)設(shè)置，以及在針對(duì)特定功能領(lǐng)域的原則、規(guī)范及措施等存在重疊或空白。

(三)中國(guó)與東盟的合作：多邊與雙邊層次的并行推進(jìn)

中國(guó)與東盟于1991年建立對(duì)話關(guān)系，雙方于2003年簽署了《中華人民共和國(guó)與東盟國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人聯(lián)合宣言——面向和平與繁榮的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系》，提出了進(jìn)一步促進(jìn)“科技、環(huán)境、教育和文化”的交流以及改善這些領(lǐng)域合作機(jī)制的目標(biāo)。隨著戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的建立，雙方政治互信不斷深入，環(huán)境合作成為中國(guó)-東盟合作框架下的優(yōu)先合作領(lǐng)域之一，得到了穩(wěn)定、快速的發(fā)展。2002年，為共同管控爭(zhēng)議，緊密與各方的合作，中國(guó)與東盟10國(guó)簽署了《南海各方行為宣言》(以下簡(jiǎn)稱《宣言》)，標(biāo)志著海洋領(lǐng)域合作開(kāi)啟新的階段?！缎浴诽岢龈鞣娇商接懟蜷_(kāi)展合作的優(yōu)先包括海洋環(huán)境保護(hù)，并強(qiáng)調(diào)各方對(duì)合作模式、范圍和地點(diǎn)應(yīng)努力達(dá)成一致意見(jiàn)。遺憾的是由于《宣言》的性質(zhì)定位及具體實(shí)施方法等方面的意見(jiàn)分歧，其所倡導(dǎo)的環(huán)保合作機(jī)制化建設(shè)未能正式啟動(dòng)，但《宣言》表達(dá)了各國(guó)海洋環(huán)保合作的意愿。為了落實(shí)《宣言》，中國(guó)與東盟國(guó)家之間在海上搜救、海洋災(zāi)害和生態(tài)資源方面已形成了一定的合作基礎(chǔ)，還建立了外交高官熱線海上搜救熱線平臺(tái)，以應(yīng)對(duì)海上緊急事態(tài)，進(jìn)行了中國(guó)-東盟海上搜救的沙盤推演和聯(lián)合演習(xí)等，為日后的環(huán)保合作奠定了基礎(chǔ)。

2009年，雙方通過(guò)了《中國(guó)-東盟環(huán)境保護(hù)合作戰(zhàn)略(2009-2015)》、2010年中國(guó)環(huán)境保護(hù)部成立了中國(guó)-東盟環(huán)境保護(hù)合作中心，成為落實(shí)雙方環(huán)境保護(hù)合作戰(zhàn)略及相關(guān)合作項(xiàng)目的主要實(shí)施機(jī)構(gòu)和技術(shù)支撐力量。[18]2011年，中國(guó)和東盟制定了《中國(guó)-東盟環(huán)境合作行動(dòng)計(jì)劃(2011-2013)》，2013年，雙方又通過(guò)了《中國(guó)-東盟環(huán)境合作行動(dòng)計(jì)劃(2014-2015)》、2016年，雙方發(fā)布了《中國(guó)-東盟環(huán)境保護(hù)合作戰(zhàn)略(2016-2020)》。[19]該戰(zhàn)略的總體目標(biāo)是希望通過(guò)協(xié)調(diào)和綜合方法，加強(qiáng)中國(guó)-東盟在環(huán)境保護(hù)優(yōu)先領(lǐng)域的合作，實(shí)現(xiàn)本區(qū)域的環(huán)境可持續(xù)性。為此，雙方將在政策對(duì)話與交流、環(huán)境數(shù)據(jù)與信息管理、生物多樣性和生態(tài)保護(hù)、促進(jìn)環(huán)境產(chǎn)業(yè)和技術(shù)實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展等優(yōu)先領(lǐng)域開(kāi)展環(huán)境合作。

2012年1月，中國(guó)頒布了《南海及其周邊海洋國(guó)際合作框架計(jì)劃(2011-2015)》，在增進(jìn)互信、互利共贏的原則下，與南海各國(guó)開(kāi)展海洋領(lǐng)域的合作。[20]該框架計(jì)劃開(kāi)啟了中國(guó)與東盟國(guó)家相關(guān)海洋管理部門、科研機(jī)構(gòu)形式多樣的務(wù)實(shí)合作，海洋議題越來(lái)越多地納入領(lǐng)導(dǎo)人互訪與對(duì)話機(jī)制。中國(guó)已牽頭組織發(fā)起并實(shí)施了30多個(gè)合作項(xiàng)目；向印尼、馬來(lái)西亞等東南亞國(guó)家提供了4個(gè)海洋觀測(cè)站的儀器設(shè)備和環(huán)境預(yù)報(bào)系統(tǒng)。中方開(kāi)展的東南亞海洋環(huán)境預(yù)報(bào)及減災(zāi)系統(tǒng)等項(xiàng)目，為南海及周邊國(guó)家提供海洋環(huán)境預(yù)報(bào)公益服務(wù)。實(shí)施中國(guó)政府海洋獎(jiǎng)學(xué)金計(jì)劃，為周邊國(guó)家培養(yǎng)了一批海洋科技與管理人才。2015年7月，落實(shí)《宣言》第十四次高官會(huì)通過(guò)了《建立三個(gè)技術(shù)委員會(huì)步驟非文件》，即建立“航行安全與搜救”、“打擊海上跨國(guó)犯罪”及“海洋科研與環(huán)?！奔夹g(shù)委員會(huì)，表明了雙方海洋領(lǐng)域相關(guān)議題合作的擴(kuò)大與深化。2016年11月，中國(guó)發(fā)布了《南海及其周邊海洋國(guó)際合作框架計(jì)劃(2016-2020)》，以推動(dòng)“一帶一路”建設(shè)為重點(diǎn)，確立了在海洋與氣候變化、海洋環(huán)境保護(hù)、海洋生態(tài)系統(tǒng)與生物多樣性、海洋防災(zāi)減災(zāi)、區(qū)域海洋學(xué)研究、海洋政策與管理和海洋資源開(kāi)發(fā)利用與藍(lán)色經(jīng)濟(jì)發(fā)展合作領(lǐng)域等7個(gè)方面開(kāi)展合作的實(shí)施計(jì)劃，進(jìn)一步促進(jìn)合作伙伴海上互聯(lián)互通。[21]在中國(guó)-東盟框架下，諸多的合作機(jī)制陸續(xù)建立，使雙方在低敏感海洋領(lǐng)域的合作程度和范圍均得到拓展。2019年3月25日，中國(guó)生態(tài)環(huán)境部和東盟秘書(shū)處在北京聯(lián)合舉辦了中國(guó)-東盟生態(tài)環(huán)保合作周系列活動(dòng)。[22]

雙邊層面，2007年，中國(guó)與印尼簽署了海洋領(lǐng)域合作諒解備忘錄，開(kāi)展了一系列雙邊和多邊海洋科技合作項(xiàng)目，實(shí)施了海上聯(lián)合科考活動(dòng)并共建了中國(guó)在海外的第一個(gè)海洋聯(lián)合觀測(cè)站——巴東海洋聯(lián)合觀測(cè)站。2013年6月，中國(guó)與泰國(guó)在海洋領(lǐng)域的第一個(gè)聯(lián)合研究實(shí)體——中泰氣候與海洋生態(tài)系統(tǒng)聯(lián)合實(shí)驗(yàn)室正式掛牌啟用，標(biāo)志著雙方海洋合作的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，雙方還開(kāi)展了安達(dá)曼海內(nèi)波對(duì)珊瑚礁生態(tài)系統(tǒng)影響的聯(lián)合調(diào)查航次。此外，通過(guò)“中國(guó)-東盟海上合作基金”等經(jīng)費(fèi)支持，中國(guó)先后與南海多國(guó)開(kāi)展了多項(xiàng)合作項(xiàng)目，促成了中泰、中印尼、中馬(來(lái)西亞)海洋領(lǐng)域合作文件的簽署，這些都標(biāo)志著海洋合作成為了重要的議題。[20]

經(jīng)過(guò)多年的努力，中國(guó)與東盟國(guó)家針對(duì)區(qū)域海洋環(huán)境問(wèn)題的合作取得了明顯的成效：一是通過(guò)大量的合作論壇模式保持了多邊及雙邊機(jī)制的持續(xù)運(yùn)行，推動(dòng)了南海環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展方面的交流與對(duì)話。二是通過(guò)中國(guó)與東盟的政府間會(huì)議，形成了涉及海洋領(lǐng)域?qū)嵸|(zhì)內(nèi)容的雙邊合作文件，建立了實(shí)體性的海洋科研合作機(jī)構(gòu)或平臺(tái)。三是簽署了開(kāi)展多方面合作意愿的文件，為各方開(kāi)展南海海洋環(huán)境保護(hù)合作奠定了基礎(chǔ)，[23]P153也為中國(guó)-東盟共建21世紀(jì)海上絲綢之路奠定了基礎(chǔ)。但是，正如《中國(guó)-東盟環(huán)境保護(hù)合作戰(zhàn)略2009-2015年》中指出的：“現(xiàn)階段，缺乏有效的合作機(jī)制支持已逐步限制了雙方環(huán)保合作的深入開(kāi)展”。在現(xiàn)有南海海洋環(huán)境保護(hù)和治理難以取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展的情況下，中國(guó)和東盟的環(huán)境合作不僅需要在拓寬領(lǐng)域、豐富內(nèi)容方面加以提高，更需要突破“瓶頸”，在完善現(xiàn)有進(jìn)程、構(gòu)建長(zhǎng)效性機(jī)制方面做出共同的努力。在這方面，處于半閉海沿岸國(guó)家進(jìn)行的區(qū)域海洋環(huán)保合作及其所形成的相關(guān)條約、運(yùn)行模式和機(jī)制體制等，可以為中國(guó)-東盟的南海環(huán)保合作提供有益的借鑒。

三、他山之石：代表性區(qū)域海洋環(huán)保合作的經(jīng)驗(yàn)借鑒

在已經(jīng)建立了區(qū)域性海洋環(huán)境保護(hù)合作機(jī)制的海域之中，與南海情況相類似，最具有典型意義的模式包括波羅的海模式和地中海模式。這兩個(gè)模式下合作機(jī)制的構(gòu)建與運(yùn)行頗具有代表性，它們對(duì)所在區(qū)域海洋環(huán)境的改善效果是顯著的，其相關(guān)制度安排對(duì)中國(guó)-東盟南海海洋環(huán)境保護(hù)合作機(jī)制的構(gòu)建具有重要的借鑒意義。

(一)波羅的海模式下的海洋環(huán)境保護(hù)合作機(jī)制

從地理環(huán)境來(lái)看，波羅的海也屬于半閉海，周邊國(guó)家與南海沿岸國(guó)一樣重視各自的海域主張和海上通道，環(huán)保合作也始于海洋劃界爭(zhēng)議未完全解決的情況下。[24]P246從地緣政治來(lái)看，波羅的海沿岸9個(gè)國(guó)家，其中有8個(gè)屬于歐盟，形成了歐盟國(guó)家+俄羅斯的合作格局，與南海地區(qū)東盟國(guó)家+中國(guó)的模式類似。波羅的海環(huán)保從雙邊合作開(kāi)始，全面的合作以1974年簽署的《波羅的海區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)公約》(簡(jiǎn)稱《赫爾辛基公約》)為標(biāo)志。作為世界上第一個(gè)綜合性的海洋環(huán)保協(xié)議，《赫爾辛基公約》于1992年在原公約的基礎(chǔ)上得到了更新，系統(tǒng)地調(diào)整海洋保護(hù)機(jī)制以應(yīng)對(duì)新挑戰(zhàn)。

《赫爾辛基公約》確定了由締約國(guó)共同參與海洋環(huán)境治理的機(jī)制，適用整個(gè)波羅的海的海域和生物資源，7個(gè)附件形成針對(duì)具體污染問(wèn)題和有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)規(guī)則。⑦該公約及相關(guān)的政府宣言、行動(dòng)計(jì)劃、建議等綜合性地處理該區(qū)域的海洋環(huán)境問(wèn)題，通過(guò)對(duì)污染防治措施的細(xì)化和最佳可用實(shí)踐原則，應(yīng)對(duì)當(dāng)時(shí)已知的海洋污染物及生物過(guò)度利用的措施。[25]P49-50該公約形成的海洋環(huán)境保護(hù)體系及合作的主要制度安排包括：環(huán)境影響評(píng)估制度；污染事故的通知和協(xié)商制度；信息報(bào)告、交換、公開(kāi)和保護(hù)制度；科學(xué)和技術(shù)合作制度；爭(zhēng)端解決制度。[26]P39根據(jù)該公約建立的波羅的海海洋環(huán)境保護(hù)委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督公約的執(zhí)行情況，制定保護(hù)措施和方法以及污染控制標(biāo)準(zhǔn)等，以確保實(shí)現(xiàn)減少污染的目標(biāo)。該委員會(huì)下設(shè)委員會(huì)會(huì)議、代表團(tuán)、秘書(shū)處和6個(gè)主要工作小組(生態(tài)系統(tǒng)方法執(zhí)行小組、自然和生物多樣性保護(hù)小組、陸源污染小組、海上小組、監(jiān)測(cè)和評(píng)估小組、應(yīng)急小組)。委員會(huì)會(huì)議每年舉行一次；代表團(tuán)一般一年舉行兩次會(huì)議；秘書(shū)處為常設(shè)機(jī)構(gòu)，對(duì)委員會(huì)和代表團(tuán)負(fù)責(zé)。在波羅的海模式下，各國(guó)加強(qiáng)了合作關(guān)系，通過(guò)區(qū)域部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議調(diào)整方針、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。其中，歐盟的理念和海洋政策對(duì)于波羅的海的區(qū)域合作具有積極意義?？梢哉f(shuō)，歐盟的參與推進(jìn)了該區(qū)域環(huán)保機(jī)制的運(yùn)行。歐盟一方面代表其成員國(guó)進(jìn)行內(nèi)部的協(xié)調(diào)和監(jiān)督，對(duì)外代表其成員國(guó)的立場(chǎng)進(jìn)行合作，融入自身的環(huán)保合作機(jī)制，并在財(cái)政方面提供支持。[26]P53-54

波羅的海模式協(xié)定體系的特點(diǎn)是以總協(xié)定作出原則性規(guī)定，然后通過(guò)附件調(diào)整具體環(huán)保規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和程序等，簽約國(guó)家同時(shí)承擔(dān)總協(xié)定及其附件中規(guī)定的義務(wù)。如果南海合作體系安排借鑒該模式，對(duì)于原則性條款，達(dá)成一致意見(jiàn)較為容易；但對(duì)于標(biāo)準(zhǔn)、程序等細(xì)節(jié)性內(nèi)容和具體制度的談判可能會(huì)存在一定的難度，比如，由于對(duì)某一具體問(wèn)題的協(xié)調(diào)而耗時(shí)過(guò)長(zhǎng)，影響進(jìn)程，也可能出現(xiàn)談判破裂導(dǎo)致合作機(jī)制的構(gòu)建失敗。另外，波羅的海模式下的各個(gè)附件對(duì)海洋污染問(wèn)題“一視同仁”，重點(diǎn)領(lǐng)域不夠突出，在資源有限的情況下，可能影響合作治理區(qū)域海洋環(huán)境的效果，需要南海各方在構(gòu)建合作機(jī)制時(shí)注意改善。

(二)地中海模式下的海洋環(huán)境保護(hù)合作機(jī)制

地中海各方面的情況更加接近于南海，沿岸國(guó)家的數(shù)量多，政治、經(jīng)濟(jì)、文化差異大，是1974年聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署建立的第一個(gè)“區(qū)域海洋項(xiàng)目”并制定行動(dòng)計(jì)劃的區(qū)域。作為較為成功的區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)合作機(jī)制，地中海模式采取了框架公約加議定書(shū)的模式。[27]P47其框架公約是1976年簽署的《保護(hù)地中海海洋環(huán)境和海岸區(qū)域公約》(以下簡(jiǎn)稱《巴塞羅那公約》)，1978年生效，1995年修訂。經(jīng)過(guò)修訂后的《巴塞羅那公約》主要規(guī)定了締約國(guó)的基本義務(wù)，確定各種海洋環(huán)境保護(hù)制度等；其附件為有關(guān)仲裁程序的規(guī)定。相關(guān)國(guó)家在簽訂框架公約時(shí)，必須至少批準(zhǔn)一項(xiàng)議定書(shū)，其后可以根據(jù)自身情況批準(zhǔn)其他的議定書(shū)。⑧由《巴塞羅那公約》及其7項(xiàng)議定書(shū)組成的巴塞羅那公約體系，構(gòu)成了地中海海洋環(huán)境保護(hù)的區(qū)域性法律依據(jù)。[28]P24

地中海海洋環(huán)境保護(hù)合作機(jī)制不僅確立了防控各類海洋污染的具體標(biāo)準(zhǔn)，也確立了環(huán)境影響評(píng)估、污染監(jiān)督、科學(xué)技術(shù)合作、信息公開(kāi)和公眾參與、污染事故應(yīng)急、履約報(bào)告、財(cái)政制度和爭(zhēng)端解決等制度。相應(yīng)的組織制度安排包括：兩年一屆的締約國(guó)成員大會(huì)和秘書(shū)處，特別是該機(jī)制下建立了永久性機(jī)構(gòu)——締約國(guó)大會(huì)及其下屬機(jī)構(gòu)地中海行動(dòng)計(jì)劃協(xié)調(diào)中心，后者作為地中海環(huán)境污染監(jiān)控和研究規(guī)劃的協(xié)調(diào)機(jī)制；地中?？沙掷m(xù)發(fā)展委員會(huì)作為地中海行動(dòng)計(jì)劃的咨詢機(jī)構(gòu)。此外還有污染評(píng)估和控制項(xiàng)目組、各區(qū)域活動(dòng)中心包括藍(lán)色計(jì)劃區(qū)域活動(dòng)中心、優(yōu)先行動(dòng)項(xiàng)目區(qū)域活動(dòng)中心、特別保護(hù)區(qū)區(qū)域活動(dòng)中心、區(qū)域海洋污染事故緊急應(yīng)對(duì)中心、信息和交流區(qū)域活動(dòng)中心、清潔生產(chǎn)區(qū)域活動(dòng)中心等。這些機(jī)構(gòu)和組織的設(shè)立有效地保障了該區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)合作機(jī)制的有序運(yùn)行。

統(tǒng)一的觀念認(rèn)同是地中海海洋環(huán)境保護(hù)合作的重要基石。地中海模式的成就還在于沿海國(guó)家在逐漸完善的體系下不斷加強(qiáng)海洋保護(hù)合作，使沿岸國(guó)為了共同的緊迫目標(biāo)暫時(shí)擱置其他沖突和分歧。為適用海岸區(qū)域綜合管理制度，1995年《巴塞羅那公約》第1條在將適用范圍擴(kuò)大到締約方內(nèi)水的同時(shí)，第3條第3款明確規(guī)定了“本公約及其議定書(shū)的任何內(nèi)容不損害任何國(guó)家與聯(lián)合國(guó)海洋法公約有關(guān)的權(quán)利與立場(chǎng)”。1995年通過(guò)的《地中海特別保護(hù)區(qū)和生物多樣性議定書(shū)》在將特別保護(hù)區(qū)制度的適用范圍擴(kuò)大至地中海所有海域、不論其法律地位的同時(shí)，第9條要求擬將部分或全部位于公海的海域納入“地中海重要特別保護(hù)區(qū)清單”時(shí)，提案須由“相關(guān)的兩個(gè)或兩個(gè)以上相鄰締約方”提交，并向特別保護(hù)區(qū)區(qū)域活動(dòng)中心提交介紹其重要性的報(bào)告，清單的最終訂立還須經(jīng)締約方會(huì)議同意。這些措施在促進(jìn)海洋環(huán)境保護(hù)合作更加科學(xué)化、制度化的同時(shí)，有效回避了海洋爭(zhēng)端。

地中海沿岸各國(guó)國(guó)情差異巨大，履約能力也不同，因此該區(qū)域的海洋環(huán)保合作采用框架公約加議定書(shū)安排，具有較強(qiáng)的針對(duì)性與靈活性。框架公約規(guī)定合作相關(guān)的基本原則和一般義務(wù)，為沿岸國(guó)合作治理海洋環(huán)境提供了談判和協(xié)調(diào)的機(jī)會(huì)，確保各方參與合作機(jī)制的普遍性；議定書(shū)針對(duì)具體的海洋環(huán)境污染問(wèn)題，制定具體的解決方案、標(biāo)準(zhǔn)和程序，允許各國(guó)根據(jù)自身面臨的環(huán)境問(wèn)題，先承擔(dān)起解決突出的海洋污染的責(zé)任，再根據(jù)自身履約能力決定簽署其他議定書(shū)的進(jìn)程。[29]P137地中海模式下合作體系的構(gòu)建在循序漸進(jìn)的進(jìn)程中發(fā)展，能夠在爭(zhēng)取最多成員國(guó)參與的基礎(chǔ)上協(xié)調(diào)各方履約能力的差異，尤其適用于南海周邊經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在較大差異的國(guó)家之間進(jìn)行海洋環(huán)境保護(hù)合作。同時(shí)，地中海模式下的區(qū)域合作法律框架，機(jī)構(gòu)設(shè)置(締約國(guó)大會(huì)、秘書(shū)處及一些輔助機(jī)構(gòu)，如成立“遵約委員會(huì)”核查執(zhí)行情況等)，財(cái)政保障(建立地中海信任基金等)，技術(shù)合作與援助制度(優(yōu)先滿足發(fā)展中國(guó)家的需求)等等實(shí)踐成果，都是值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)。[28]P25-26

四、合作新方向：機(jī)制構(gòu)建與制度安排

合作機(jī)制的構(gòu)建是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及各項(xiàng)制度的創(chuàng)設(shè)和完善，而且需要協(xié)調(diào)各個(gè)部分之間的互動(dòng)關(guān)系和具體的運(yùn)行方式，包括調(diào)整各要素之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系等。面對(duì)南海所面臨的海洋環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，加之地緣政治因素的影響等，南海海洋環(huán)境保護(hù)合作機(jī)制的構(gòu)建，需要應(yīng)對(duì)的情況會(huì)更加復(fù)雜，進(jìn)程會(huì)更具有挑戰(zhàn)性，因此，中國(guó)與東盟各國(guó)需要從區(qū)域性法律文件的模式選擇、合作機(jī)構(gòu)的組織設(shè)置、制度安排、機(jī)制運(yùn)行、資金的支持及法律進(jìn)程等方面加以設(shè)計(jì)和調(diào)適。

(一)規(guī)則的調(diào)適：合作機(jī)制與模式的選擇

機(jī)制構(gòu)建和確立的原則是確保機(jī)制的一致性和有效性，以及實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的關(guān)鍵共識(shí)。考慮到南海區(qū)域內(nèi)各方的政治制度、歷史背景、追求具有共同利益的開(kāi)發(fā)活動(dòng)以及面臨相似的環(huán)境問(wèn)題與生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)等因素，中國(guó)與東盟在推動(dòng)南海海洋環(huán)境保護(hù)合作機(jī)制的進(jìn)程中需要重點(diǎn)考慮區(qū)域合作途徑的適宜性，國(guó)際合作規(guī)則的普適性等，以確保盡可能多的國(guó)家的參與合作進(jìn)程中，而且相關(guān)的機(jī)制和規(guī)則能夠得到最大程度的遵守。

1．南海環(huán)境保護(hù)國(guó)際合作的基本原則

雖然國(guó)際環(huán)境公約和軟法性文件中明確規(guī)定了環(huán)境保護(hù)合作的基本原則，但南海環(huán)境保護(hù)法律體系的制定和機(jī)制的運(yùn)行，應(yīng)當(dāng)與南海海域自然環(huán)境和政治環(huán)境的特征及具體情況相結(jié)合，遵循尊重主權(quán)和共同保護(hù)平等協(xié)商的原則。國(guó)家主權(quán)原則是處理國(guó)家間關(guān)系的基本原則，在構(gòu)建南海海洋環(huán)境保護(hù)合作機(jī)制的進(jìn)程中，應(yīng)充分尊重南海沿岸各國(guó)的環(huán)境主權(quán)和海洋環(huán)境利益，擱置各國(guó)的海洋權(quán)益爭(zhēng)議，共同以最大的誠(chéng)意和實(shí)際行動(dòng)保護(hù)海洋環(huán)境?！肮茌牂?quán)爭(zhēng)端不應(yīng)成為南海區(qū)域合作的障礙，國(guó)際上其他海洋區(qū)域內(nèi)有領(lǐng)土爭(zhēng)議的當(dāng)事各方絕大多數(shù)已經(jīng)接受了為避免環(huán)境持續(xù)惡化優(yōu)先考慮在環(huán)境保護(hù)方面進(jìn)行合作，協(xié)議各方可以在‘非不利條款’的基礎(chǔ)上保留領(lǐng)土主權(quán)?！盵30]P20對(duì)于合作新規(guī)則、新標(biāo)準(zhǔn)和程序等的制定應(yīng)經(jīng)過(guò)各方充分的平等協(xié)商，尊重各國(guó)根據(jù)本國(guó)國(guó)情和自身發(fā)展?fàn)顩r所做出的選擇和決定。構(gòu)建南海海洋環(huán)境保護(hù)合作機(jī)制是為了通過(guò)各國(guó)有效的合作，共同面對(duì)跨界性環(huán)境問(wèn)題及其復(fù)雜性和不確定性，應(yīng)采取切實(shí)的措施體現(xiàn)共同治理南海環(huán)境問(wèn)題的集體意志。鑒于南海當(dāng)前嚴(yán)峻的環(huán)境現(xiàn)實(shí)和生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)等情況，中國(guó)-東盟框架下的環(huán)境合作應(yīng)凸顯預(yù)防原則的重要性，強(qiáng)調(diào)可持續(xù)發(fā)展及環(huán)境安全的理念，并作為合作的努力方向和長(zhǎng)期追求的目標(biāo)。一方面，全力“圍剿”當(dāng)前的重大污染源，避免海洋環(huán)境及資源遭到進(jìn)一步破壞。同時(shí)，對(duì)可能影響環(huán)境質(zhì)量的人為活動(dòng)，要采取切實(shí)措施預(yù)防損害風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。“防患于未然”應(yīng)成為保護(hù)南海海洋環(huán)境合作的信條，采取預(yù)警原則盡量降低或消除污染發(fā)生的幾率，減少事后治理的代價(jià)。此外，中國(guó)可以通過(guò)21世紀(jì)海上絲綢之路的建設(shè)，與東盟一道發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)南海海洋經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

2．南海環(huán)境保護(hù)合作機(jī)制的模式選擇

如前文所述，區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)合作實(shí)踐經(jīng)過(guò)半個(gè)多世紀(jì)的發(fā)展，目前已形成多種區(qū)域性法律及機(jī)制安排，可供南海區(qū)域各國(guó)加以參考和借鑒。為確保環(huán)南海區(qū)域性環(huán)境保護(hù)合作的效果，合作模式的選擇是至關(guān)重要的。根據(jù)南海的自然環(huán)境與地緣政治環(huán)境等現(xiàn)實(shí)情況，南海環(huán)境保護(hù)模式的選擇可以分別借鑒“地中海模式”和“波羅的海模式”。如具體合作領(lǐng)域的切實(shí)義務(wù)，可以參考地中海模式，以框架性公約確保合作的基礎(chǔ)穩(wěn)固；而具體議定書(shū)的針對(duì)性較強(qiáng)，各國(guó)無(wú)論履約能力如何，都可以根據(jù)自己的實(shí)際情況，滿足在一定程度上貫徹執(zhí)行議定書(shū)內(nèi)容的要求，保持一種彈性模式。同時(shí)參考波羅的海合作模式中的機(jī)制安排，建立多方參與的分層保障體系和運(yùn)行機(jī)制。此外，波羅的海和地中海模式下的環(huán)保合作對(duì)于海洋劃界爭(zhēng)議的處理和爭(zhēng)端解決等制度，也是特別值得南海國(guó)家借鑒的。

關(guān)于南海環(huán)境保護(hù)國(guó)際合作的機(jī)制化建設(shè)，在宏觀把控方面，南海合作機(jī)制的建立應(yīng)具有靈活性和實(shí)效性，周邊國(guó)家需要認(rèn)真考量是采取中國(guó)-東盟雙邊(大雙邊)合作協(xié)議還是東盟成員國(guó)內(nèi)部小雙邊合作模式的選擇，以共同完成后續(xù)相關(guān)法律體系的制定。顯而易見(jiàn)，基于東盟內(nèi)部協(xié)調(diào)一致后的大雙邊合作模式更容易達(dá)成一致，合作成本低，對(duì)相同的環(huán)境問(wèn)題不需要重復(fù)談判，具有效率高的優(yōu)勢(shì)。在組織設(shè)置方面，也不需要締結(jié)多個(gè)內(nèi)容相似的條約，可以避免機(jī)構(gòu)重復(fù)設(shè)置和資源浪費(fèi)的情況。對(duì)于應(yīng)對(duì)超出本國(guó)管轄范圍的跨界污染問(wèn)題，尤其大型污染事故方面，大雙邊合作更容易整合資源和應(yīng)急力量有效控制污染的擴(kuò)散，以降低損害。因此，雖然實(shí)踐中也存在其他合作模式，但中國(guó)+東盟模式應(yīng)成為南海主要的合作模式。東盟成員國(guó)內(nèi)部應(yīng)妥善協(xié)調(diào)各方的利益訴求，爭(zhēng)取簽訂由盡可能多的締約國(guó)參與的大雙邊協(xié)定，為南海長(zhǎng)效性的合作貢獻(xiàn)力量，也為日后的東盟區(qū)域一體化進(jìn)程奠定基礎(chǔ)。可以預(yù)見(jiàn)，南海地區(qū)未來(lái)的海洋環(huán)保合作將延續(xù)既有的合作機(jī)制，以中國(guó)-東盟為主導(dǎo)的模式將在推動(dòng)《宣言》實(shí)施和“南海行為準(zhǔn)則”談判的基礎(chǔ)上，整合與完善現(xiàn)有的合作形式。利用“一帶一路”倡議的實(shí)施和21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)的契機(jī)，將沿線國(guó)家、地區(qū)和國(guó)際組織聚攏在南海環(huán)境保護(hù)的議題之下，共同搭建機(jī)制化的合作平臺(tái)和機(jī)構(gòu)，共創(chuàng)互利共贏的合作新格局。

3．南海環(huán)境保護(hù)合作的法律制度及基本內(nèi)容

關(guān)于南海環(huán)境保護(hù)合作法律制度的制定，最重要的是要與相關(guān)的國(guó)際公約相協(xié)調(diào)，尤其以《公約》作為合作的起點(diǎn)。一方面落實(shí)《公約》第123條關(guān)于半閉海沿岸國(guó)家進(jìn)行合作的要求，另一方面結(jié)合南海區(qū)域的特征與現(xiàn)實(shí)情況，通過(guò)合作方案將條款具體化。因此建議借鑒地中海模式制定框架公約和若干議定書(shū)的模式，通過(guò)框架性公約對(duì)保護(hù)區(qū)域海洋環(huán)境的國(guó)家義務(wù)、目標(biāo)和原則等相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行原則性的規(guī)定，確保合作的大方向；具體議定書(shū)則對(duì)解決具體海洋污染問(wèn)題的標(biāo)準(zhǔn)和程序等執(zhí)行方面的內(nèi)容進(jìn)行明確的規(guī)定和妥當(dāng)安排。

第一，南海環(huán)境保護(hù)合作的重點(diǎn)應(yīng)圍繞陸源污染這一最大污染源的控制。這一議題的法律制度除反映《公約》的規(guī)定外，還應(yīng)參考相關(guān)領(lǐng)域的全球性公約，借鑒其他區(qū)域規(guī)制陸源污染的條約規(guī)定及議定書(shū)內(nèi)容等。第二，在防控船舶污染源方面，南海合作各方可參考專門的國(guó)際公約及其議定書(shū)，制定油污排放標(biāo)準(zhǔn)和安全作業(yè)制度等方面的規(guī)則和程序。第三，考慮到南海的航運(yùn)壓力和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)強(qiáng)調(diào)環(huán)境監(jiān)測(cè)、通知和報(bào)告制度，特別注重對(duì)突發(fā)性污染事故的應(yīng)急制度和污染事故的國(guó)家援助、聯(lián)合行動(dòng)等響應(yīng)合作，以及高效的執(zhí)行程序，聯(lián)合制定不同情況下的合作預(yù)案和應(yīng)對(duì)海上污染事故的標(biāo)準(zhǔn)和程序，以減少和控制突發(fā)性污染損害。第四，南海海域的另一主要污染源來(lái)自海上傾倒廢物，因此區(qū)域性合作的法律制度應(yīng)對(duì)此有所安排。相關(guān)議定書(shū)或協(xié)定的內(nèi)容應(yīng)符合相關(guān)國(guó)際公約的規(guī)定，并注意結(jié)合南海的實(shí)際情況，確立預(yù)防、援助和情報(bào)交換義務(wù)等制度。第五，南海海域存在著大量的油氣田開(kāi)發(fā)區(qū)塊和鉆井平臺(tái)，對(duì)海底開(kāi)發(fā)活動(dòng)產(chǎn)生的污染源的規(guī)制可以分別在國(guó)家層面和區(qū)域?qū)用孢M(jìn)行。在國(guó)家層面，要求締約國(guó)協(xié)調(diào)各自的法律和政策，對(duì)各自的海底開(kāi)發(fā)活動(dòng)進(jìn)行有效控制和管理，包括授權(quán)有相應(yīng)能力的主體進(jìn)行開(kāi)發(fā)活動(dòng)和相應(yīng)的環(huán)保設(shè)施配備等規(guī)定的落實(shí)；在區(qū)域?qū)用?，可以借鑒地中海和波羅的海模式下的相關(guān)管理經(jīng)驗(yàn)，制定合作議定書(shū)，共同建立相關(guān)規(guī)則、科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)和程序等。此外，締約國(guó)應(yīng)加強(qiáng)開(kāi)展環(huán)境保護(hù)科學(xué)技術(shù)方面的合作，以便基于各自的環(huán)境保護(hù)需求及經(jīng)濟(jì)承受能力，聯(lián)合制定開(kāi)展污染治理合作的行為準(zhǔn)則和應(yīng)實(shí)現(xiàn)的環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)及目標(biāo)。

(二)結(jié)構(gòu)關(guān)系和運(yùn)行方式：合作機(jī)制的組織及機(jī)構(gòu)設(shè)置

如前文所述，南海環(huán)境保護(hù)合作機(jī)制的構(gòu)建需要在遵循國(guó)際法基本原則的基礎(chǔ)上，通過(guò)框架公約和議定書(shū)的制定，確立合作的法律基礎(chǔ)和行為準(zhǔn)則，而對(duì)所制定法律制度相關(guān)內(nèi)容的有效實(shí)施才能從源頭上控制污染，使區(qū)域海洋環(huán)境得到切實(shí)的保護(hù)。為此，需要在組織及機(jī)構(gòu)設(shè)置方面建立“決策機(jī)構(gòu)、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)”的合作機(jī)制。其中，締約國(guó)大會(huì)作為南海區(qū)域性海洋環(huán)境保護(hù)合作事務(wù)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)和決策機(jī)構(gòu)，應(yīng)進(jìn)行精心的組織，當(dāng)然也包括章程等相關(guān)規(guī)則的制定。締約國(guó)大會(huì)可以參考國(guó)際慣例采取例會(huì)制和根據(jù)需要召開(kāi)的特別會(huì)議制等形式來(lái)行使其決策和監(jiān)督等職權(quán)。更重要的是，通過(guò)締約國(guó)大會(huì)的區(qū)域平臺(tái)，應(yīng)使各國(guó)的環(huán)境理念和相互依存的意識(shí)得到提升，使其成為區(qū)域海洋環(huán)保合作最強(qiáng)大的驅(qū)動(dòng)力之一。

南海海洋環(huán)境保護(hù)合作機(jī)制下的組織及機(jī)構(gòu)設(shè)置可以充分利用現(xiàn)有的資源，如中國(guó)-東盟環(huán)境保護(hù)合作中心或東盟秘書(shū)處環(huán)境辦公室，作為區(qū)域合作辦公室，行使相當(dāng)、但不限于秘書(shū)處的職能，為南海區(qū)域性海洋環(huán)境保護(hù)機(jī)制及框架公約和議定書(shū)等的執(zhí)行提供全方位的支撐服務(wù)。根據(jù)需要，各締約方可以通過(guò)國(guó)家締結(jié)框架公約和議定書(shū)的形式，確立該機(jī)構(gòu)為政府間合作組織的性質(zhì)，以承擔(dān)合作機(jī)制的組織和協(xié)調(diào)功能，協(xié)調(diào)對(duì)管轄范圍內(nèi)可能產(chǎn)生海洋環(huán)境污染活動(dòng)的監(jiān)控和管理，確保海洋環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和程序的實(shí)施及保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，為締約國(guó)提供討論環(huán)境問(wèn)題的平臺(tái)和信息交流與公布的樞紐，努力促進(jìn)成員國(guó)、國(guó)際組織、區(qū)域組織等主體之間關(guān)于海洋環(huán)境保護(hù)方面的國(guó)際合作。此外，區(qū)域合作辦公室還可以整合既有合作進(jìn)程，充分利用東亞海區(qū)域海洋項(xiàng)目及其行動(dòng)計(jì)劃的前期成果等，著力推動(dòng)海洋保護(hù)區(qū)、海洋示范區(qū)建設(shè)等，提升合作的效果。

除締約國(guó)大會(huì)作為決策機(jī)構(gòu)和區(qū)域合作辦公室作為協(xié)調(diào)兼執(zhí)行機(jī)構(gòu)外，南海海洋環(huán)境保護(hù)合作和海洋污染問(wèn)題的解決還需要一個(gè)專門的機(jī)構(gòu)——法律與技術(shù)委員會(huì)，為履行區(qū)域海洋環(huán)境合作公約及議定書(shū)提供科學(xué)及技術(shù)方面的專業(yè)咨詢，協(xié)助制定行動(dòng)計(jì)劃、污染治理項(xiàng)目和措施等。波羅的海和地中海模式下海洋環(huán)境治理系統(tǒng)的建立和成功實(shí)施，在一定程度上得益于權(quán)威的專家和學(xué)者的專業(yè)知識(shí)和影響力。在南海地區(qū)，雖然專家和學(xué)者群體在促進(jìn)環(huán)境保護(hù)國(guó)際合作方面的作用較為有限，但為了確保海洋環(huán)境保護(hù)機(jī)制的成效和保護(hù)目標(biāo)的科學(xué)性，實(shí)有必要成立法律與技術(shù)委員會(huì)。作為常設(shè)機(jī)構(gòu)的法律與技術(shù)委員會(huì)的成員由來(lái)自沿岸各國(guó)的海洋環(huán)境保護(hù)方面的專家和學(xué)者組成，尤其需要聘用那些既能夠從全局角度考量海洋環(huán)境與生態(tài)問(wèn)題，又知悉環(huán)境保護(hù)合作規(guī)律的科學(xué)家等專業(yè)人士，以期在制定海洋合作機(jī)制及污染治理系統(tǒng)的進(jìn)程中發(fā)揮重要的指引作用。該委員會(huì)可根據(jù)議題或任務(wù)需要不定期召集會(huì)議，有針對(duì)性地解決合作中涉及的具體問(wèn)題，包括對(duì)締約國(guó)大會(huì)決定制定的海洋環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等提供咨詢意見(jiàn)，確保為保護(hù)海洋環(huán)境而實(shí)施的具體措施的可行性和科學(xué)性等。尤其在處理不同來(lái)源的海洋污染和污染事故應(yīng)急等方面，需要具備完善的專業(yè)知識(shí)，才可能更好地為決策者提供決策依據(jù)。

(三)合作機(jī)制的保障:法律義務(wù)及強(qiáng)化措施

為了提高各締約國(guó)合作治理南海區(qū)域海洋環(huán)境污染的能力，確保南海海洋環(huán)境保護(hù)合作機(jī)制的長(zhǎng)效性，需要建立適用于各種海洋污染源的法律制度，以更有針對(duì)性地解決海洋環(huán)境污染問(wèn)題，使《公約》對(duì)國(guó)家保護(hù)海洋環(huán)境的條約義務(wù)得到具體化和制度化的實(shí)施。如依據(jù)《公約》第198條，各國(guó)應(yīng)履行的損害通知義務(wù)；依據(jù)第199條，各國(guó)應(yīng)努力建立污染事故應(yīng)急制度。⑨這既是南海周邊各國(guó)應(yīng)承擔(dān)的條約義務(wù)，也是國(guó)家間加強(qiáng)信息交流、開(kāi)展海上互助合作，更迅速和有效地應(yīng)對(duì)突發(fā)性污染事故的應(yīng)然選擇。

《公約》在第200條要求各國(guó)在環(huán)境保護(hù)方面履行情報(bào)和資料的交換義務(wù)。在南海區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)合作機(jī)制內(nèi)，各締約國(guó)還應(yīng)承擔(dān)相關(guān)信息的收集和共享義務(wù)，通過(guò)信息共享制度貫徹合作原則。這方面中國(guó)-東盟的合作已具備良好的基礎(chǔ)，如雙方已建立了信息共享數(shù)據(jù)中心，初步實(shí)現(xiàn)了信息和數(shù)據(jù)的交流和公開(kāi)。在政策、法規(guī)、信息和人員的交流渠道和信息交換機(jī)制方面，中國(guó)與東盟在部長(zhǎng)級(jí)對(duì)話的基礎(chǔ)上建立了管理熱線等工作機(jī)制。此外，中國(guó)和東盟聯(lián)合編寫主題為“共同邁向綠色發(fā)展”的《中國(guó)-東盟環(huán)境展望報(bào)告》，以記錄和反映雙方環(huán)境領(lǐng)域的聯(lián)合研究活動(dòng)及合作最新進(jìn)展等。

環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度是預(yù)防和治理海洋環(huán)境污染、保護(hù)海洋環(huán)境的重要參考尺度，體現(xiàn)了一定時(shí)期內(nèi)海洋環(huán)境保護(hù)的努力方向和目標(biāo)，也是履行《公約》規(guī)定的具體履約行動(dòng)。⑩為實(shí)現(xiàn)南海區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)，南海各國(guó)應(yīng)注重協(xié)調(diào)各自的國(guó)內(nèi)立法和政策，建立協(xié)調(diào)統(tǒng)一的海洋環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、處理數(shù)據(jù)的技術(shù)性和方法性規(guī)范等?！豆s》第204條規(guī)定了“對(duì)污染危險(xiǎn)或影響的監(jiān)測(cè)”義務(wù)，包括監(jiān)測(cè)“海洋環(huán)境污染的危險(xiǎn)或影響”，以及締約國(guó)“所準(zhǔn)許或從事的任何活動(dòng)的影響”等。通過(guò)對(duì)海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)所獲得的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和信息的利用，可以為治理海洋環(huán)境污染提供參考。南海各國(guó)應(yīng)致力于協(xié)調(diào)各方力量共同開(kāi)展區(qū)域海洋環(huán)境的監(jiān)測(cè)工作，并通過(guò)持續(xù)的努力合作建立海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)系統(tǒng)?！豆s》第206條規(guī)定了國(guó)家應(yīng)承擔(dān)“對(duì)各種活動(dòng)的可能影響的評(píng)價(jià)”義務(wù)。環(huán)境影響評(píng)估制度是對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的范圍、內(nèi)容，編報(bào)和審批環(huán)境影響報(bào)告書(shū)、報(bào)告表、登記表的程序等方面所作的規(guī)定的總稱，是貫徹預(yù)防原則的具體體現(xiàn)。[8]P79從整體上看，海洋環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境監(jiān)測(cè)和評(píng)估制度的制定和實(shí)施對(duì)南海區(qū)域環(huán)保合作實(shí)踐意義重大，締約各方應(yīng)盡最大努力確保這些制度的實(shí)施與效果。

為保障南海海洋環(huán)境保護(hù)合作機(jī)制的有效運(yùn)行和環(huán)境治理措施的實(shí)施，合作機(jī)制下的資金保障制度的重要性是毋庸置疑的。為此，各締約國(guó)在資金的籌措與管理和使用方面應(yīng)予以重視，建立必要的規(guī)章制度，包括規(guī)定各國(guó)的最低注資標(biāo)準(zhǔn)等，以確保具備必要的資金，以支撐機(jī)構(gòu)的運(yùn)行和各項(xiàng)環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目的執(zhí)行。各合作主體應(yīng)注意增加融資途徑，多方拓展資金的來(lái)源，包括促進(jìn)企業(yè)與社會(huì)公眾的參與等。同時(shí)嚴(yán)格對(duì)所籌措資金的管理和使用程序，確保經(jīng)費(fèi)的合理使用和決策的透明度，重點(diǎn)保障對(duì)優(yōu)先項(xiàng)目和關(guān)鍵議題的支持。

南海地區(qū)存在著錯(cuò)綜復(fù)雜的海洋權(quán)益矛盾，在此基礎(chǔ)上的環(huán)境保護(hù)國(guó)際合作需要審慎對(duì)待機(jī)制運(yùn)行進(jìn)程中出現(xiàn)的爭(zhēng)議和矛盾。通過(guò)爭(zhēng)端解決制度和糾紛處理程序，妥善處理可能發(fā)生的因條約解釋或適用產(chǎn)生的糾紛，這也是南海周邊各國(guó)應(yīng)承擔(dān)的條約義務(wù)。根據(jù)《公約》第281條第1款和第282條規(guī)定，各國(guó)有權(quán)自行規(guī)定和平解決爭(zhēng)端的程序，對(duì)海洋環(huán)境問(wèn)題引發(fā)的爭(zhēng)端加以解決。除了在合作機(jī)制內(nèi)部尋求爭(zhēng)端解決的途徑外，締約國(guó)也可以按照《公約》規(guī)定的程序?qū)で笸獠客緩浇鉀Q爭(zhēng)端。

總之，在挑戰(zhàn)與機(jī)遇并存的發(fā)展形勢(shì)下，中國(guó)與東盟及南海各方應(yīng)整體把握本區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)合作法律制度框架的構(gòu)建和運(yùn)行，確保構(gòu)筑多方共同承擔(dān)責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)的新型合作機(jī)制和保障體系，為制度創(chuàng)新提供系統(tǒng)、明確的發(fā)展思路與方向。

五、共贏目標(biāo)與前景展望

南海對(duì)于沿岸國(guó)而言，是重要的資源基地、海上運(yùn)輸通道和外匯來(lái)源渠道。南海沿岸各國(guó)高度依賴該海洋區(qū)域發(fā)展?jié)O業(yè)、旅游業(yè)等海洋產(chǎn)業(yè)，以支撐各自國(guó)家國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。當(dāng)前，南海周邊沿岸國(guó)在依賴南海實(shí)現(xiàn)其國(guó)家利益的同時(shí)，也使南海面臨著諸多環(huán)境與生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)，而且區(qū)域內(nèi)海洋環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域規(guī)范體制構(gòu)建的滯后、甚至是缺失，使各國(guó)面臨嚴(yán)峻的環(huán)境挑戰(zhàn)。從區(qū)域?qū)用?，南海是半閉海，需要沿岸國(guó)承擔(dān)保護(hù)南海海洋環(huán)境的義務(wù)；從地理因素和現(xiàn)實(shí)情況而言，南海也亟需開(kāi)展環(huán)境與資源的國(guó)際合作保護(hù)行動(dòng)。事實(shí)上，海洋環(huán)境保護(hù)方面的國(guó)際合作是區(qū)域內(nèi)各國(guó)唯一明智的政策選擇。

在當(dāng)前的南海形勢(shì)下，中國(guó)推行的“一帶一路”建設(shè)為區(qū)域海洋保護(hù)合作機(jī)制的構(gòu)建開(kāi)啟了前所未有的機(jī)遇期。首先，經(jīng)歷了“南海仲裁法律戰(zhàn)”風(fēng)波之后，南海各方的政治能力和外交智慧得到歷練，維護(hù)地區(qū)的和平穩(wěn)定和繁榮發(fā)展的期盼空前高漲。當(dāng)前，中國(guó)和東盟在有效落實(shí)《宣言》的基礎(chǔ)上，積極推動(dòng)“南海行為準(zhǔn)則”的磋商。[31]2018年8月，中國(guó)與東盟已就“南海行為準(zhǔn)則”單一磋商文本草案達(dá)成一致，海上務(wù)實(shí)合作取得了積極進(jìn)展。[32]2019年5月18日，落實(shí)《宣言》第17次高官會(huì)在中國(guó)杭州舉行，各方對(duì)于全面落實(shí)《宣言》和積極推動(dòng)海上各領(lǐng)域合作達(dá)成共識(shí)，同意爭(zhēng)取早日達(dá)成“南海行為準(zhǔn)則”，并審議更新《落實(shí)<宣言>2016-2021年工作計(jì)劃》，確定了一批新的海上務(wù)實(shí)合作項(xiàng)目。[33]如果雙方能夠在“南海行為準(zhǔn)則”磋商的進(jìn)程中，推動(dòng)海洋環(huán)保合作機(jī)制的構(gòu)建，可能實(shí)現(xiàn)事半功倍的效果，有助于“解鎖”“南海行為準(zhǔn)則”后續(xù)磋商的敏感議題。其次，“一帶一路”倡議是中國(guó)今后對(duì)外合作的總綱領(lǐng)和對(duì)外關(guān)系層面具有重要區(qū)域影響的國(guó)家戰(zhàn)略。多年來(lái)，中國(guó)與東盟國(guó)家之間開(kāi)展了一系列海洋合作的實(shí)踐，其中許多都涉及到海洋環(huán)保，雖然存在種種局限性，但為中國(guó)與東盟共同引領(lǐng)南海的海洋環(huán)境保護(hù)機(jī)器合作機(jī)制的構(gòu)建奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。中國(guó)-東盟應(yīng)在既有合作進(jìn)程的基礎(chǔ)上，抓住機(jī)遇，開(kāi)創(chuàng)環(huán)保合作新局面，建立起長(zhǎng)效性的海洋環(huán)保合作機(jī)制。結(jié)合中國(guó)在海洋環(huán)境保護(hù)與漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)等領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)，中國(guó)可以資助建立以南海為空間范圍的合作項(xiàng)目并承擔(dān)相應(yīng)的機(jī)構(gòu)運(yùn)行及管理費(fèi)用，推進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域的合作。當(dāng)然，中國(guó)要引領(lǐng)區(qū)域性規(guī)則的制定，也需要進(jìn)一步完善海洋環(huán)境領(lǐng)域的國(guó)內(nèi)法規(guī)。再者，國(guó)際社會(huì)對(duì)海洋污染治理和環(huán)境保護(hù)理念及要求的提升，對(duì)構(gòu)建南海環(huán)保合作機(jī)制具有促進(jìn)作用。國(guó)家管轄范圍外海域生物多樣性保護(hù)多邊協(xié)定(BBNJ)談判的最新進(jìn)展，包括海洋保護(hù)區(qū)等劃區(qū)管理工具的推廣和應(yīng)用、環(huán)境影響評(píng)估的廣泛適用等，對(duì)南海各國(guó)海洋法立場(chǎng)和國(guó)家實(shí)踐及區(qū)域合作產(chǎn)生積極影響，有助于減少合作阻力。最后，中國(guó)積極推進(jìn)的“一帶一路”建設(shè)和構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的實(shí)踐，開(kāi)啟了南海環(huán)境保護(hù)合作的機(jī)遇之窗。建立南海海洋環(huán)境保護(hù)合作機(jī)制需要在良好的政治氛圍中開(kāi)展，落實(shí)《“一帶一路”建設(shè)海上合作設(shè)想》為南海各沿岸國(guó)合作提供了有力的支持平臺(tái)和空前的合作契機(jī)。雖然合作機(jī)制的構(gòu)建需要通過(guò)南海的沿岸國(guó)在達(dá)成共識(shí)基礎(chǔ)上的共同努力，而且環(huán)保合作機(jī)制本身受到政治意愿和經(jīng)濟(jì)實(shí)力的制約，但是作為南海資源與環(huán)境的主要受益國(guó)，中國(guó)的政治意愿和資金投入具有決定性的意義。中國(guó)-東盟應(yīng)優(yōu)先推動(dòng)南海環(huán)境保護(hù)合作的法理化和機(jī)制化建設(shè)，以期推動(dòng)南海海上合作利益共同體的形成。

在提升對(duì)環(huán)境保護(hù)合作機(jī)制的積極性和重視程度方面，中國(guó)需要努力提高自身的環(huán)保意識(shí)和科學(xué)支撐體系建設(shè)，為相關(guān)合作奠定理念基礎(chǔ)和技術(shù)準(zhǔn)備，如應(yīng)當(dāng)充分借鑒代表性區(qū)域海洋環(huán)保合作的經(jīng)驗(yàn)，在人類命運(yùn)共同體、南海命運(yùn)共同體思想的指引下，遵守共建原則、堅(jiān)持合作機(jī)制，培育南?！吧鐓^(qū)”的觀念。通過(guò)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的合作實(shí)踐，為解決南海爭(zhēng)端營(yíng)造良好的氛圍。目前，南海的現(xiàn)實(shí)條件適合推進(jìn)海洋環(huán)保公約的建立，但海洋環(huán)保處于各方利益關(guān)切的重疊區(qū)域，要建立良好的法理框架，需要做到理念的引領(lǐng)和認(rèn)知的相一致。中國(guó)-東盟應(yīng)積極推動(dòng)南海環(huán)保合作基本原則的法理框架的構(gòu)建，為未來(lái)更廣泛的南海合作提供發(fā)展方向。與其他領(lǐng)域的合作相比，南海海洋環(huán)境保護(hù)的國(guó)際合作，符合周邊國(guó)家的共同利益和經(jīng)濟(jì)追求，政治分歧和阻力也相對(duì)較小。在路徑選擇上，可以采取多邊路徑與中國(guó)+東盟雙邊路徑相結(jié)合的方式。在技術(shù)層面上，應(yīng)在充分考慮南海海洋生態(tài)系統(tǒng)整體性和完整性的基礎(chǔ)上，并在這一海域適用統(tǒng)一的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、協(xié)調(diào)一致的管理規(guī)則，避免管理的碎片化。在節(jié)奏的把控上，可以在先易后難的漸進(jìn)態(tài)勢(shì)下分階段進(jìn)行。在充分調(diào)動(dòng)各方合作意愿的基礎(chǔ)上，先制定海洋環(huán)境保護(hù)合作的共同行動(dòng)指南和基本綱領(lǐng)，然后再進(jìn)行海洋環(huán)境保護(hù)合作的具體內(nèi)容的談判，推動(dòng)合作協(xié)議的簽署，并據(jù)此開(kāi)展海洋環(huán)境保護(hù)合作的行動(dòng)。

區(qū)域合作會(huì)牽涉各方利益分配及責(zé)任承擔(dān)。由于南海有其獨(dú)特的歷史背景、經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化和國(guó)際政治現(xiàn)實(shí)，東盟各國(guó)的發(fā)展水平不同、利益訴求多元，因此加強(qiáng)政府間溝通是達(dá)成合作共識(shí)與采取具體行動(dòng)的重要保障。在海洋權(quán)益爭(zhēng)端尚存的情況下，今后域外國(guó)家插手南海局勢(shì)，將南海變成地緣政治的角力場(chǎng)的可能性仍然存在。地緣政治的新動(dòng)向?qū)⒊掷m(xù)考驗(yàn)中國(guó)-東盟關(guān)系和東盟內(nèi)部成員國(guó)之間的關(guān)系，而海洋環(huán)境保護(hù)合作機(jī)制的構(gòu)建將有助于控制南海局勢(shì)的升溫和異動(dòng)。在區(qū)域?qū)用嫔?，被大多?shù)成員國(guó)一致遵守的合作機(jī)制，在一定程度上可以屏蔽少數(shù)國(guó)家對(duì)南海的介入。即便如此，中國(guó)仍需要對(duì)域外國(guó)家可能帶來(lái)的挑戰(zhàn)進(jìn)行新的判斷，并在區(qū)域?qū)用孀鞒鲞m當(dāng)調(diào)整。中國(guó)與東盟各國(guó)本著求同存異的精神，能夠及時(shí)協(xié)商和解決合作中出現(xiàn)的問(wèn)題，共同營(yíng)造良好的政策環(huán)境，共同創(chuàng)建和完善南海海洋環(huán)境保護(hù)合作的范式和方法，為南海區(qū)域的和平發(fā)展與國(guó)際合作開(kāi)創(chuàng)新的局面。

注釋：

① 《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》于1982年12月10日簽署，1994年11月16日生效，全文見(jiàn)“聯(lián)合國(guó)海洋法公約”，聯(lián)合國(guó)公約與宣言檢索系統(tǒng)，https://www.un.org/zh/documents/treaty/files/UNCLOS-1982.shtml，訪問(wèn)日期：2019年10月11日。

② 南海周邊的國(guó)家除了中國(guó)之外，還有越南、柬埔寨、泰國(guó)、馬來(lái)西亞、新加坡、菲律賓、文萊、老撾(此區(qū)域唯一的內(nèi)陸國(guó))和印度尼西亞等國(guó)，以上這些國(guó)家海域情況的介紹，參閱Mark J.Valencia, The South China Sea: Prospects for marine regionalism, Marine Policy, 1978, Vol. 2, No. 2, p. 87。

③ 陸源污染是海洋環(huán)境污染的最大污染源，約占80%。南海周邊國(guó)家沿海經(jīng)濟(jì)帶高速發(fā)展，工業(yè)和人口向沿海集中，向南海排放的垃圾、廢水、廢棄物、有毒有害物質(zhì)每年持續(xù)增長(zhǎng)。參見(jiàn)朱慶林、郭佩芳、張?jiān)矫溃骸逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)》，中國(guó)海洋大學(xué)出版社2011年版，第89頁(yè)。船舶污染是海上油污染的主要來(lái)源，船舶污染物有上千種，造成海洋生物大量死亡或質(zhì)量下降，最終通過(guò)食物鏈危害人體健康。參見(jiàn)朱華友、鞠海龍：“南海航行安全對(duì)世界經(jīng)濟(jì)的影響”，《南洋問(wèn)題研究》2006年第3期，第16頁(yè)。P. R. Churchill and A. V. Lowe, The Law of the Sea, Manchester University Press, 1999, pp. 329-330.

④ 《國(guó)際公法百科全書(shū)》中對(duì)“軟法”的定義是：“包括那些不具有嚴(yán)格的約束力，同時(shí)又不是完全沒(méi)有法律效果的規(guī)則?！盧. Bernhardt ed., Encyclopedia of Public International Law, Instalment 7, Elsevier Science Publisher, 1984, p. 62. 王鐵崖認(rèn)為“軟法”是指在嚴(yán)格意義上不具有法律拘束力、但又有一定法律效果的國(guó)際文件。見(jiàn)王鐵崖：《國(guó)際法》，法律出版社1995年版，第456頁(yè)。

⑤ 任洪濤將其歸納為海洋環(huán)境管轄對(duì)象的沖突、海洋環(huán)境管轄范圍的沖突以及海洋環(huán)境管轄機(jī)構(gòu)權(quán)限的沖突。參見(jiàn)任洪濤：“論南海海域環(huán)境保護(hù)管轄的沖突與協(xié)調(diào)”，《河北法學(xué)》2016年第8期。

⑥ 當(dāng)前有9個(gè)成員國(guó)為南海國(guó)家：柬埔寨、中國(guó)、印度尼西亞、韓國(guó)、馬來(lái)西亞、菲律賓、新加坡、泰國(guó)、越南。

⑦ 附件分別是對(duì)有害物質(zhì)的規(guī)定、最佳環(huán)境措施和最佳科技的使用標(biāo)準(zhǔn)、防治陸源污染、船舶污染、傾倒源污染、近海裝置污染的標(biāo)準(zhǔn)和措施、污染事故應(yīng)急規(guī)則。

⑧ 各方先后議定了1976年《防止和減少船舶和飛行器傾倒污染地中海和海上焚燒的議定書(shū)》，1995年修訂；1976年《關(guān)于緊急情況下合作應(yīng)對(duì)油污和其他有害物質(zhì)污染地中海的議定書(shū)》，為2002年《關(guān)于緊急情況下合作防止船舶污染地中海的議定書(shū)》取代；1980年《防止陸源和陸地活動(dòng)污染地中海的議定書(shū)》，1996年修訂；1982年《關(guān)于地中海特別保護(hù)區(qū)的議定書(shū)》，為1995年《關(guān)于地中海特別保護(hù)區(qū)和生物多樣性議定書(shū)》取代；1994年《防止勘探、開(kāi)發(fā)大陸架、海床和底土污染地中海的議定書(shū)》；1996年《防止跨界運(yùn)輸和處理危險(xiǎn)廢棄物污染地中海的議定書(shū)》；2004年生效的《保護(hù)海洋和地中海沿岸地區(qū)環(huán)境公約》；2008年《地中海海岸區(qū)域綜合管理議定書(shū)》。

⑨ 《公約》第198條規(guī)定：“當(dāng)一國(guó)獲知海洋環(huán)境有即將遭受污染損害的迫切危險(xiǎn)或已經(jīng)遭受污染損害的情況時(shí)，應(yīng)立即通知其認(rèn)為可能受這種損害影響的其他國(guó)家以及各主管國(guó)際組織。”第199條規(guī)定：“各國(guó)應(yīng)共同發(fā)展和促進(jìn)各種應(yīng)急計(jì)劃，以應(yīng)付海洋環(huán)境的污染事故?！?/p>

⑩ 《公約》第201條規(guī)定，各國(guó)應(yīng)“直接或通過(guò)主管國(guó)際組織進(jìn)行合作，訂立適當(dāng)?shù)目茖W(xué)準(zhǔn)則，以便擬定和制訂防止、減少和控制海洋環(huán)境污染的規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和建議的辦法及程序”。