郭慶松

（中共上海市委黨校，上海 徐匯 200233）

正在推進(jìn)的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革是新時(shí)代推動(dòng)全面深化改革、全面擴(kuò)大開(kāi)放和推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重大舉措。從價(jià)值理性角度觀之，機(jī)構(gòu)改革是一場(chǎng)深刻而全面的社會(huì)變革，這場(chǎng)社會(huì)變革關(guān)乎社會(huì)的公平、正義、民主、法治、忠誠(chéng)、榮譽(yù)等，涉及價(jià)值追求和人文關(guān)懷，目標(biāo)指向是人民的幸福安康、社會(huì)的和諧穩(wěn)定，與人民群眾的獲得感、幸福感、安全感緊密關(guān)聯(lián)。從工具理性角度觀察，機(jī)構(gòu)改革是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的一場(chǎng)深刻的技術(shù)變革，也是一項(xiàng)牽一發(fā)而動(dòng)全身的系統(tǒng)工程，關(guān)乎改革的工具、手段、技術(shù)、程序、操作、規(guī)律等，涉及效率追求和功效滿足，目標(biāo)指向是黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、國(guó)家的有效治理，與國(guó)家運(yùn)轉(zhuǎn)的規(guī)范化、程序化、科學(xué)化密切相關(guān)。從價(jià)值理性與工具理性相統(tǒng)一角度出發(fā)，作為一項(xiàng)合目的、合規(guī)律的社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)的機(jī)構(gòu)改革，只有實(shí)現(xiàn)人文關(guān)懷、社會(huì)價(jià)值與工具手段、技術(shù)措施的統(tǒng)一，即達(dá)到價(jià)值理性與工具理性的完美結(jié)合，才能確保這場(chǎng)改革活動(dòng)在人民擁護(hù)和科學(xué)運(yùn)轉(zhuǎn)下達(dá)到改革的最終目標(biāo)。因?yàn)閮r(jià)值理性比工具理性更為本質(zhì)，但工具理性具有基礎(chǔ)地位，價(jià)值理性的實(shí)現(xiàn)必須以工具理性的實(shí)現(xiàn)為前提。

循著價(jià)值理性與工具理性雙重追求和完美結(jié)合的思路，機(jī)構(gòu)改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性被提上議事日程：系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性是改革的內(nèi)在要求，體現(xiàn)價(jià)值理性的基本立場(chǎng)，也是改革的推進(jìn)方法，體現(xiàn)工具理性的基本要求。從其內(nèi)在聯(lián)系看，改革的協(xié)同性是系統(tǒng)性、整體性的客觀要求，改革的系統(tǒng)性、整體性又是協(xié)同性的目標(biāo)追求，彼此相互促進(jìn)、相通共進(jìn)；改革的協(xié)同性?xún)?nèi)含系統(tǒng)性、整體性，改革的系統(tǒng)性、整體性寓于協(xié)同性之中，彼此相互支撐、相得益彰。作為改革成功的價(jià)值觀、方法論和有效經(jīng)驗(yàn)，更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，也是機(jī)構(gòu)改革必須堅(jiān)持的基本立場(chǎng)和重要抓手。關(guān)于這一點(diǎn)，我們可以在黨的十九屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》和《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》（以下分別簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》和《方案》）中看得很清楚：機(jī)構(gòu)改革所要遵循的原則是，堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持以人民為中心、堅(jiān)持優(yōu)化協(xié)同高效、堅(jiān)持全面依法治國(guó)；改革的人民性和法治的堅(jiān)守，更多體現(xiàn)的是改革的價(jià)值立場(chǎng)，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、優(yōu)化協(xié)同高效的堅(jiān)持，更多體現(xiàn)的是改革的工具手段，改革的價(jià)值理性與工具理性的雙重追求由此可見(jiàn)一斑。

一、機(jī)構(gòu)改革的系統(tǒng)性考量

從系統(tǒng)性角度看，機(jī)構(gòu)改革需要立足于系統(tǒng)論，進(jìn)一步加強(qiáng)改革的宏觀思考和頂層設(shè)計(jì)，注重改革系統(tǒng)的整體觀念和相互關(guān)聯(lián)。系統(tǒng)論的核心理念是系統(tǒng)的整體觀念，系統(tǒng)各要素構(gòu)成了一個(gè)不可分割的整體；系統(tǒng)論的基本方法就是用系統(tǒng)觀點(diǎn)看問(wèn)題，注重系統(tǒng)整體與各要素或組成部分之間的相互聯(lián)系、相互促進(jìn)、共同發(fā)展，確保系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)的整體效應(yīng)。機(jī)構(gòu)改革就是要系統(tǒng)回答“建設(shè)一個(gè)什么樣的適應(yīng)中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代要求的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系和怎樣建設(shè)這個(gè)機(jī)構(gòu)職能體系”這個(gè)重大課題，其中具體涉及機(jī)構(gòu)改革的六大基本要素：基本目標(biāo)、首要任務(wù)、重要任務(wù)、重要手段、重要保障、目標(biāo)導(dǎo)向。顯然，這些要素彼此之間存在相互依存、相互制約、相互促進(jìn)的社會(huì)系統(tǒng)論的關(guān)系，需要我們系統(tǒng)思考、系統(tǒng)設(shè)計(jì)、系統(tǒng)推進(jìn)。從本質(zhì)上講，機(jī)構(gòu)改革的系統(tǒng)思考、系統(tǒng)設(shè)計(jì)、系統(tǒng)推進(jìn)，也很好地體現(xiàn)了改革推進(jìn)中的價(jià)值理性與工具理性的雙重追求，畢竟系統(tǒng)性中內(nèi)含著人民立場(chǎng)的價(jià)值追求，也蘊(yùn)含著系統(tǒng)操作的工具要求。

（一）從機(jī)構(gòu)改革的基本目標(biāo)看改革的系統(tǒng)性

本輪機(jī)構(gòu)改革的基本目標(biāo)是構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系。新中國(guó)成立以來(lái)，特別是改革開(kāi)放以后，我國(guó)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系在建立的基礎(chǔ)上逐步規(guī)范、在發(fā)展的基礎(chǔ)上不斷優(yōu)化；黨的十八大之后的系列改革，更是為黨和國(guó)家事業(yè)極不平凡的發(fā)展提供了有力保障。本輪機(jī)構(gòu)改革就是要回應(yīng)兩個(gè)“不完全適應(yīng)”，實(shí)現(xiàn)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系的系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效。具體來(lái)說(shuō)，可以歸結(jié)為形成“四大體系”，推動(dòng)“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”，全面“提高水平”?！八拇篌w系”就是黨的領(lǐng)導(dǎo)體系、政府治理體系、武裝力量體系、群團(tuán)工作體系；“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”就是在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下協(xié)調(diào)行動(dòng)、步調(diào)一致、形成合力；“提高水平”就是全面提高國(guó)家治理的能力和水平。

顯然，這一基本目標(biāo)的提出，兼顧了當(dāng)前任務(wù)與未來(lái)發(fā)展的需要，既立足于實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)的要求，又考慮到實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)的需要；前者在于“抓重點(diǎn)、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)、防風(fēng)險(xiǎn)”，后者在于“打基礎(chǔ)、立支柱、定架構(gòu)”；最終達(dá)成黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)的“五個(gè)更加”：“設(shè)置更加科學(xué)、職能更加優(yōu)化、權(quán)責(zé)更加協(xié)同、監(jiān)督監(jiān)管更加有力、運(yùn)行更加高效”[1]。明朝張居正有言，“審度時(shí)宜，慮定而動(dòng)，天下無(wú)不可為之事”（《答宣大巡撫吳環(huán)洲策黃酋》）。只要我們審時(shí)度勢(shì)、順勢(shì)而為、積極行動(dòng)，就一定能夠達(dá)到改革的目標(biāo)，這是系統(tǒng)性思維的最好佐證。

（二）從機(jī)構(gòu)改革的首要任務(wù)看改革的系統(tǒng)性

本輪機(jī)構(gòu)改革的首要任務(wù)是完善堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的制度。堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，是從當(dāng)代中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展正反兩方面經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)中得出來(lái)的，也是由中國(guó)共產(chǎn)黨的歷史使命決定的。黨的這種領(lǐng)導(dǎo)地位及領(lǐng)導(dǎo)屬性，是當(dāng)代中國(guó)最大的國(guó)情、最主要的特色；毫無(wú)疑問(wèn)，這種國(guó)情、這樣特色不能不在機(jī)構(gòu)改革中得到全面貫徹。毫無(wú)疑問(wèn)，完善堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度，是確保機(jī)構(gòu)改革系統(tǒng)推進(jìn)的“壓艙石”。

堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，基本要求是優(yōu)化黨的組織機(jī)構(gòu)，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)全覆蓋，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)更加堅(jiān)強(qiáng)有力，體現(xiàn)了改革的系統(tǒng)性思考。過(guò)去40年的改革，最值得總結(jié)的經(jīng)驗(yàn)是，多數(shù)情況下我們堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的制度，改革就一帆風(fēng)順、成效顯著；最值得汲取的教訓(xùn)是，某些時(shí)候、某些方面的改革，沒(méi)有很好地貫徹黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的制度，最終導(dǎo)致改革走過(guò)一些彎路，經(jīng)歷了一些曲折。完善堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的制度，不僅是深化改革的首要任務(wù)，而且也是深化改革的重要方法；不僅是提高黨把方向、謀大局、定政策、促改革能力和定力的重要體現(xiàn)，而且也是從制度上保證黨長(zhǎng)期執(zhí)政和國(guó)家長(zhǎng)治久安的必然要求。

（三）從機(jī)構(gòu)改革的重要任務(wù)看改革的系統(tǒng)性

本輪機(jī)構(gòu)改革的重要任務(wù)是轉(zhuǎn)變政府職能，這是過(guò)去40年改革經(jīng)久不息的話題，也是常講常新的話題。與黨的十八屆三中全會(huì)一脈相承，本輪機(jī)構(gòu)改革還是圍繞“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”這一核心問(wèn)題，重在破除體制機(jī)制弊端，優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)職能，全面提高政府效能。政府與市場(chǎng)的關(guān)系，是經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問(wèn)題，也是全面深化改革的關(guān)鍵問(wèn)題。

本輪機(jī)構(gòu)改革，在很多人看來(lái)，側(cè)重點(diǎn)是行政管理體制改革尤其是機(jī)構(gòu)改革，經(jīng)濟(jì)體制改革似乎筆墨不多。但從旨在轉(zhuǎn)變政府職能的優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置的改革內(nèi)容來(lái)看，經(jīng)濟(jì)體制改革的分量還是很重的，因?yàn)檗D(zhuǎn)變政府職能，說(shuō)到底就是要正確處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，而這恰恰是經(jīng)濟(jì)體制改革的基本要求，況且從改革的基本事項(xiàng)看，很多也是經(jīng)濟(jì)體制改革的內(nèi)容。尤其是適應(yīng)新時(shí)代社會(huì)主要矛盾的變化，重在轉(zhuǎn)變政府職能的經(jīng)濟(jì)體制改革是滿足人民“美好生活需要”和解決“不平衡不充分的發(fā)展”問(wèn)題的更為直接、更為奏效的改革內(nèi)容、改革舉措?？梢?jiàn)，這些也都體現(xiàn)了改革的系統(tǒng)性思想。

（四）從機(jī)構(gòu)改革的重要手段看改革的系統(tǒng)性

本輪機(jī)構(gòu)改革的重要手段是統(tǒng)籌黨政軍群機(jī)構(gòu)改革。現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置存在不夠科學(xué)規(guī)范的地方，表現(xiàn)在機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)，突出的問(wèn)題是定位不準(zhǔn)、職能不清、效率不高，解決的思路只能是在加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下統(tǒng)籌推進(jìn)黨政軍群機(jī)構(gòu)改革和職能優(yōu)化。這不僅涉及黨政機(jī)構(gòu)布局以及人大、政協(xié)和司法機(jī)構(gòu)改革等宏觀政治體制層面的問(wèn)題，而且涉及群團(tuán)組織改革、社會(huì)組織改革、事業(yè)單位改革、跨軍地改革等中觀、微觀層面的問(wèn)題。統(tǒng)籌黨政軍群機(jī)構(gòu)和職能配置，健全軍地協(xié)調(diào)機(jī)制，目標(biāo)指向就是黨政軍群機(jī)構(gòu)整體能力的提升。

黨政軍群機(jī)構(gòu)改革是一場(chǎng)涉及面寬的自我革命，也是一場(chǎng)進(jìn)入深水區(qū)的深刻變革，需要廣泛調(diào)動(dòng)各方面的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，需要社會(huì)各界共謀改革，需要各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部提高站位、顧全大局，體現(xiàn)了改革的系統(tǒng)性要求。黨政軍群機(jī)構(gòu)改革也是一項(xiàng)需要系統(tǒng)謀劃、協(xié)調(diào)推進(jìn)的全方位改革，為避免政出多門(mén)、責(zé)任不明、推諉扯皮的弊端，加強(qiáng)統(tǒng)籌、注重協(xié)作、減少縫隙的基本原則還是需要特別強(qiáng)調(diào)的。

（五）從機(jī)構(gòu)改革的重要保障看改革的系統(tǒng)性

本輪機(jī)構(gòu)改革的重要保障是機(jī)構(gòu)編制法定化。機(jī)構(gòu)編制說(shuō)到底就是對(duì)各單位、各部門(mén)的職能配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、法定責(zé)任及其運(yùn)行程序等所作出的規(guī)范性限定。鄧小平早就提出“編制就是法律”[2]。當(dāng)前，我國(guó)機(jī)構(gòu)編制方面存在的突出問(wèn)題是法規(guī)制度不健全、剛性約束不夠、違紀(jì)違法行為查處不力等，一句話就是法治化程度不高，沒(méi)有很好地落實(shí)“編制就是法律”的基本要求。我國(guó)現(xiàn)有的涉及機(jī)構(gòu)編制方面的法律法規(guī)如《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和各級(jí)人民政府組織法》《國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》等，要么就是覆蓋面窄的“單一性”法規(guī)，要么就是一些原則性的“粗線條”規(guī)定，執(zhí)行的結(jié)果往往伴隨著機(jī)構(gòu)編制管理隨意性較大、領(lǐng)導(dǎo)“拍腦袋”決策、編制把關(guān)不嚴(yán)、長(zhǎng)官色彩濃厚等問(wèn)題。

推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化，不僅體現(xiàn)機(jī)構(gòu)改革所要貫徹的價(jià)值理念，而且體現(xiàn)改革的系統(tǒng)性追求。就本輪機(jī)構(gòu)改革來(lái)說(shuō)，主要包括完善黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)法規(guī)制度、強(qiáng)化機(jī)構(gòu)編制管理剛性約束以及加大機(jī)構(gòu)編制違紀(jì)違法行為查處力度等。改革不僅要重視“術(shù)”的設(shè)計(jì)，改革更要強(qiáng)調(diào)“道”的要求；本輪機(jī)構(gòu)改革“道”的要求就是要體現(xiàn)“機(jī)構(gòu)編制法定化”的價(jià)值理念，將全面依法治國(guó)的理念貫徹落實(shí)到機(jī)構(gòu)改革的實(shí)踐中去。

（六）從機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)導(dǎo)向看改革的系統(tǒng)性

本輪機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)導(dǎo)向是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，這也是全面提高黨和國(guó)家治理能力與治理水平的應(yīng)有之義。本輪機(jī)構(gòu)改革的現(xiàn)實(shí)原因之一就是：黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)設(shè)置與職能配置同實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求還不完全適應(yīng)。黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系是國(guó)家治理體系和治理能力的有機(jī)構(gòu)成部分；本輪機(jī)構(gòu)改革，就是要對(duì)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系進(jìn)行優(yōu)化和完善，為推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化奠定機(jī)構(gòu)職能體系基礎(chǔ)。

將本輪機(jī)構(gòu)改革置于“推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化”的戰(zhàn)略高度來(lái)系統(tǒng)謀劃，堅(jiān)持這樣的目標(biāo)導(dǎo)向，既有利于我們蹄疾步穩(wěn)、腳踏實(shí)地，又有利于我們登高望遠(yuǎn)、行穩(wěn)致遠(yuǎn)，體現(xiàn)了改革的系統(tǒng)性堅(jiān)守。中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)國(guó)家治理體系面臨新的挑戰(zhàn)，國(guó)家治理能力也面臨新的期盼，需要也必須進(jìn)行黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，以提高黨和國(guó)家適應(yīng)新時(shí)代發(fā)展需要的治理效能。古人講，“明者因時(shí)而變，知者隨事而制”（漢代桓寬《鹽鐵論》）。新時(shí)代新要求，新部署新作為，推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化成為當(dāng)代中國(guó)共產(chǎn)黨人新時(shí)代建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的必然選擇。

二、機(jī)構(gòu)改革的整體性考量

從《決定》《方案》以及全國(guó)人大審議通過(guò)的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》等文件來(lái)看，本輪機(jī)構(gòu)改革的整體性要求比較明顯，整體性思考、整體性謀劃、整體性推進(jìn)的特點(diǎn)突出。本輪機(jī)構(gòu)改革的整體性特點(diǎn)不僅體現(xiàn)為面廣層級(jí)多，涉及黨政軍群以及中央和地方等各個(gè)層級(jí)，而且體現(xiàn)為覆蓋全內(nèi)容多，涉及完善堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的制度、優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置、統(tǒng)籌黨政軍群機(jī)構(gòu)改革、統(tǒng)籌優(yōu)化地方機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置等諸多方面?？梢钥闯觯瑱C(jī)構(gòu)改革的這些整體性思考、整體性謀劃、整體性推進(jìn)，也很好地體現(xiàn)了改革推進(jìn)中的價(jià)值理性與工具理性的完美結(jié)合，整體性?xún)?nèi)在體現(xiàn)人民立場(chǎng)的價(jià)值追求，外在表現(xiàn)系統(tǒng)操作的工具要求。

（一）從完善堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的制度看改革的整體性

“堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”是本輪機(jī)構(gòu)改革的根本原則之一。堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，不僅是貫穿于機(jī)構(gòu)改革的“紅線”，而且也是牽引機(jī)構(gòu)改革的“綱”，綱舉目張。正所謂“秉綱而目自張，執(zhí)本而末自從”（晉代楊泉《物理論》）。黨的全面領(lǐng)導(dǎo)不是空洞的說(shuō)教、抽象的口號(hào)，必須具體體現(xiàn)在國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)和職能的設(shè)計(jì)、運(yùn)行中，真正做到組織落實(shí)、制度落實(shí)。

“堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”的根本原則，本身就體現(xiàn)了改革的全面性特點(diǎn)、整體性要求。其中，完善堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的制度又是堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)在本輪機(jī)構(gòu)改革中的重要體現(xiàn)和突出要求。從完善堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的制度看改革的整體性特點(diǎn)、整體性要求，不僅分別體現(xiàn)在黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的指導(dǎo)思想、目標(biāo)、原則中，而且集中反映在建設(shè)總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領(lǐng)導(dǎo)體系設(shè)計(jì)中。

比如，本輪機(jī)構(gòu)改革提出，優(yōu)化黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、加強(qiáng)和優(yōu)化黨對(duì)各領(lǐng)域工作的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用，強(qiáng)調(diào)職能部門(mén)的職責(zé)和權(quán)威，黨的機(jī)構(gòu)同其他部門(mén)合并設(shè)立或合署辦公，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督、黨的紀(jì)律檢查和國(guó)家監(jiān)察有機(jī)統(tǒng)一等一系列改革的制度設(shè)計(jì)、具體舉措，不僅在內(nèi)容上是相互銜接的，而且在效果上也是相互促進(jìn)的，改革的整體性設(shè)計(jì)由此可見(jiàn)一斑，最終確保黨的全面領(lǐng)導(dǎo)落到實(shí)處。鄧小平早就說(shuō)過(guò)，“為了堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，必須努力改善黨的領(lǐng)導(dǎo)”[3]。這些黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的制度設(shè)計(jì)就是改善黨的領(lǐng)導(dǎo)的具體體現(xiàn)，可以從整體上確保黨的全面領(lǐng)導(dǎo)?！敦懹^政要》有言：“夫治國(guó)猶如栽樹(shù)，本根不搖，則枝葉茂榮。”對(duì)于機(jī)構(gòu)改革而言，本根就是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)尤其是黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。

（二）從優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置看改革的整體性

本輪政府機(jī)構(gòu)改革聚焦于市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用相關(guān)問(wèn)題，通過(guò)整體性設(shè)計(jì)，強(qiáng)調(diào)整體性推進(jìn)，進(jìn)一步優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)職能，推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革，以更好地適應(yīng)新時(shí)代全面深化改革、全面擴(kuò)大開(kāi)放的客觀需要。不論是國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革還是地方政府機(jī)構(gòu)改革，總的要求是優(yōu)化和調(diào)整重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的機(jī)構(gòu)職能，旨在提高政府整體執(zhí)行力和整體治理成效。

比如，在國(guó)務(wù)院組成部門(mén)的改革調(diào)整中，無(wú)論是新組建的自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、退役軍人事務(wù)部、應(yīng)急管理部等，還是重組的科學(xué)技術(shù)部、司法部，以及優(yōu)化的水利部、審計(jì)署等，其改革目的主要體現(xiàn)“一類(lèi)事項(xiàng)原則上由一個(gè)部門(mén)統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)”的整體性改革理念，從根本上確保“優(yōu)化協(xié)同高效”的改革效果。再如，在國(guó)務(wù)院其他機(jī)構(gòu)的改革調(diào)整中，也集中體現(xiàn)轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)和優(yōu)化協(xié)同高效的整體性改革思路。以新組建的國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局為例，基本做法是將原國(guó)家工商行政管理總局、國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局的職責(zé)以及國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、商務(wù)部的部分職責(zé)整合，組建成新的國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)；與此同時(shí)，新組建的國(guó)家藥品監(jiān)督管理局歸其管理，保留的國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)、國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)的具體工作由其承擔(dān)，國(guó)家認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理委員會(huì)、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)職責(zé)劃入其中，并將原國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局的出入境檢驗(yàn)檢疫管理職責(zé)和隊(duì)伍劃入海關(guān)總署。顯然，這一改革舉措和操作思路，目的就是整體推進(jìn)市場(chǎng)監(jiān)管和綜合執(zhí)法。

（三）從統(tǒng)籌黨政軍群機(jī)構(gòu)改革看改革的整體性

本輪機(jī)構(gòu)改革中的統(tǒng)籌黨政軍群機(jī)構(gòu)改革，本身就是體現(xiàn)改革的整體性特點(diǎn)。統(tǒng)籌黨政軍群機(jī)構(gòu)改革，使得各類(lèi)機(jī)構(gòu)有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)、整體聯(lián)動(dòng)，顯然，這也是加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)職能的必然要求。與過(guò)去幾輪改革相比，本輪機(jī)構(gòu)改革所涉及的范圍更廣、程度更深、影響更大、觸及利益更復(fù)雜，改革的整體性要求更為明顯。

比如，就完善黨政機(jī)構(gòu)布局而言，提出黨政機(jī)構(gòu)職能分工合理、責(zé)任明確、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的基本要求，改革涉及優(yōu)化黨的組織機(jī)構(gòu)，建立健全黨對(duì)重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制，更好發(fā)揮黨的職能部門(mén)作用，推進(jìn)職責(zé)相近的黨政機(jī)關(guān)合并設(shè)立或合署辦公，目的就是統(tǒng)籌調(diào)配資源，減少多頭管理，減少職責(zé)分散交叉。新組建的國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)就屬于這種情況。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)實(shí)際上整合了監(jiān)察部、國(guó)家預(yù)防腐敗局的職責(zé)以及最高人民檢察院的相關(guān)職責(zé)，履行紀(jì)檢、監(jiān)察兩項(xiàng)職責(zé)，很好地體現(xiàn)了黨政合一、整體推進(jìn)的特點(diǎn)。

再如，就深化跨軍地改革來(lái)說(shuō)，提出按照軍是軍、警是警、民是民的原則來(lái)推進(jìn)改革，諸如公安邊防部隊(duì)、公安消防部隊(duì)、公安警衛(wèi)部隊(duì)改制以及武警部隊(duì)的一系列改革，說(shuō)到底就是要健全軍地協(xié)調(diào)機(jī)制，推動(dòng)軍民融合深度發(fā)展，整體構(gòu)建一體化的國(guó)家戰(zhàn)略體系和能力。就深化群團(tuán)組織改革來(lái)講，提出推動(dòng)群團(tuán)組織增強(qiáng)政治性、先進(jìn)性、群眾性的要求，重點(diǎn)是聚焦突出問(wèn)題、改革機(jī)關(guān)設(shè)置、優(yōu)化管理模式、創(chuàng)新運(yùn)行機(jī)制，方法是加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、分類(lèi)指導(dǎo)、督察問(wèn)責(zé)，從整體上更好發(fā)揮群團(tuán)組織作為黨和政府聯(lián)系人民群眾的橋梁和紐帶作用。

（四）從統(tǒng)籌優(yōu)化地方機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置看改革的整體性

做好地方機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置，是本輪機(jī)構(gòu)改革的重要內(nèi)容，是確保機(jī)構(gòu)改革整體推進(jìn)的重要環(huán)節(jié)。統(tǒng)籌優(yōu)化地方機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置，既是保證有效實(shí)施黨中央方針政策和國(guó)家法律法規(guī)的重要前提，也是確保地方治理上下貫通、執(zhí)行有力的功能載體。在中國(guó)，要確保改革的有效落地，加強(qiáng)中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、整體謀劃，做到全國(guó)一盤(pán)棋，行動(dòng)一致聽(tīng)指揮，是推進(jìn)改革的紀(jì)律要求，也是深化改革的有效方法。本輪機(jī)構(gòu)改革集中推進(jìn)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)是2018年，要求年底前各省區(qū)市完成機(jī)構(gòu)改革任務(wù)。地方機(jī)構(gòu)改革任務(wù)完成的步調(diào)一致，本身就是改革整體性推進(jìn)的重要體現(xiàn)。

與此同時(shí)，從已經(jīng)公布的各省區(qū)市機(jī)構(gòu)改革方案來(lái)看，盡管各地黨和政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置數(shù)量不盡相同，如海南為55個(gè)，廣西為58個(gè)，廣東為59個(gè)，浙江、福建、江西、湖北等多省份為60個(gè)，重慶為64個(gè)等[4]，但都比較好地執(zhí)行了“規(guī)定動(dòng)作”，即統(tǒng)一設(shè)置了同中央和國(guó)家機(jī)關(guān)保持總體一致的“必設(shè)機(jī)構(gòu)”，諸如生態(tài)環(huán)境廳、農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳、衛(wèi)生健康委員會(huì)等，這是地方機(jī)構(gòu)改革整體性思考、整體性謀劃、整體性推進(jìn)的重要表現(xiàn)。當(dāng)然，本輪省級(jí)機(jī)構(gòu)改革，中央也賦予了地方一定的機(jī)構(gòu)設(shè)置自主權(quán)，即允許地方有“自選動(dòng)作”，可以設(shè)置具有地方特色的“可設(shè)機(jī)構(gòu)”。如海南為了整合旅游、文化、體育等職能，組建了省旅游和文化廣電體育廳；浙江為了完善行政審批制度改革，在省委全面深化改革委員會(huì)辦公室對(duì)外加掛省“最多跑一次”改革辦公室牌子。

需要說(shuō)明的是，我國(guó)基層管理體制改革的整體性要求是“簡(jiǎn)約高效”，這其中涉及基層的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配置、編制資源、治理重心、領(lǐng)導(dǎo)方式、服務(wù)方式、政策標(biāo)準(zhǔn)和工作流程等諸方面。這就需要發(fā)揮地方在機(jī)構(gòu)改革中的積極作用，因?yàn)榛鶎幼盍私饣鶎?。正如毛澤東在《論十大關(guān)系》中指出的那樣，“應(yīng)當(dāng)在鞏固中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，擴(kuò)大一點(diǎn)地方的權(quán)力，給地方更多的獨(dú)立性，讓地方辦更多的事情。……有中央和地方兩個(gè)積極性，比只有一個(gè)積極性好得多?！盵5]

三、機(jī)構(gòu)改革的協(xié)同性考量

現(xiàn)代社會(huì)科學(xué)所研究的協(xié)同性，主要關(guān)注的是事物或要素間向積極方向發(fā)展的相干性問(wèn)題，協(xié)同會(huì)形成事物或要素之間的拉動(dòng)效應(yīng)，推動(dòng)事物或要素共同前進(jìn)、共同發(fā)展。本輪機(jī)構(gòu)改革所涉及的領(lǐng)域涵蓋黨政軍群、事業(yè)單位、社會(huì)組織以及從中央到地方等幾乎所有機(jī)構(gòu)，改革要素的協(xié)同性要求更高。習(xí)近平總書(shū)記指出，“改革越深入，越要注意協(xié)同，既抓改革方案協(xié)同，也抓改革落實(shí)協(xié)同，更抓改革效果協(xié)同，促進(jìn)各項(xiàng)改革舉措在政策取向上相互配合，在實(shí)施過(guò)程中相互促進(jìn)，在改革成效上相得益彰?！盵6]因此，只有在改革方案協(xié)同、改革落實(shí)協(xié)同、改革效果協(xié)同三個(gè)方面同時(shí)下功夫、同向發(fā)力，才能促進(jìn)各方力量、各類(lèi)要素向改革的既定目標(biāo)聚焦前行，最終向建設(shè)一個(gè)適應(yīng)中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代要求的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系邁進(jìn)。這就是說(shuō)，機(jī)構(gòu)改革的改革方案協(xié)同、改革落實(shí)協(xié)同、改革效果協(xié)同，也很好地體現(xiàn)了改革推進(jìn)中的價(jià)值理性與工具理性的雙重追求，因?yàn)閰f(xié)同性本身既有人民立場(chǎng)的價(jià)值追求，也有系統(tǒng)操作的工具要求。

（一）從改革方案協(xié)同看改革的協(xié)同性

改革方案就是對(duì)改革目的、要求、方式、方法、進(jìn)度等方面的具體、周密部署，是操作性很強(qiáng)的改革計(jì)劃。改革方案的周密程度、實(shí)化程度、細(xì)化程度、操作性強(qiáng)弱，往往成為改革能否順利推進(jìn)的決定性因素；同一輪改革不同類(lèi)型的改革方案之間的相互關(guān)照、彼此拉動(dòng)，則成為整個(gè)改革能否協(xié)調(diào)推進(jìn)的有效抓手?？梢哉f(shuō)，改革方案協(xié)同是確保改革有效推進(jìn)、聯(lián)動(dòng)發(fā)展的基礎(chǔ)。習(xí)近平總書(shū)記指出：“要把好改革方案的主旨和要點(diǎn)，把準(zhǔn)相關(guān)改革的內(nèi)在聯(lián)系，結(jié)合實(shí)際實(shí)化細(xì)化，使各項(xiàng)改革要求落地生根?！盵7]這就是說(shuō)，在堅(jiān)守主旨和要點(diǎn)的基礎(chǔ)上，同一輪改革不同類(lèi)型改革方案之間的協(xié)同推進(jìn)十分重要，這其中既包括各類(lèi)改革方案形成過(guò)程的協(xié)同，也包括各類(lèi)改革方案所涉及內(nèi)容的協(xié)同。

本輪機(jī)構(gòu)改革的頂層方案就是《決定》和《方案》。但《決定》和《方案》也是各有分工的：《決定》是統(tǒng)領(lǐng)性的，主要就機(jī)構(gòu)改革的必要性、指導(dǎo)思想、目標(biāo)、原則以及重大領(lǐng)域改革進(jìn)行原則性的約定，是方案的方案；《方案》則涉及黨中央機(jī)構(gòu)、全國(guó)人大機(jī)構(gòu)、國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)、全國(guó)政協(xié)機(jī)構(gòu)、行政執(zhí)法體制、跨軍地、群團(tuán)組織、地方機(jī)構(gòu)等八個(gè)領(lǐng)域的改革設(shè)計(jì)思路和操作辦法，是實(shí)化的方案。除了《決定》和《方案》之外，按照《決定》和《方案》的要求，還要分別出臺(tái)《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》、各類(lèi)地方黨政機(jī)構(gòu)改革方案以及全國(guó)人大、全國(guó)政協(xié)、國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)、跨軍地改革等的其他各類(lèi)改革方案、改革舉措，這些改革方案、改革舉措則是細(xì)化的方案。所有改革方案、改革舉措，共同組成本輪機(jī)構(gòu)改革的方案體系。根據(jù)中央的統(tǒng)一部署和要求以及相關(guān)法律規(guī)定，黨中央部門(mén)機(jī)構(gòu)改革要遵循《決定》和《方案》；國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案要經(jīng)全國(guó)人大審議通過(guò)；地方黨政機(jī)構(gòu)改革方案在三中全會(huì)后研究部署；全國(guó)人大、全國(guó)政協(xié)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)改革方案要履行相關(guān)程序；國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的改革要在全國(guó)人大修改憲法后推進(jìn)；跨軍地改革要同國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革統(tǒng)籌考慮，等等。可以說(shuō)，所有改革方案、改革舉措的出臺(tái)都是在統(tǒng)一謀劃、協(xié)同聯(lián)動(dòng)的基礎(chǔ)上推出的，都要遵循《決定》和《方案》的基本要求，這就是明顯的改革方案形成過(guò)程的協(xié)同。

改革方案所涉及內(nèi)容的協(xié)同，不僅表現(xiàn)在《決定》是方案的方案、《方案》是實(shí)化的方案、其他改革方案和改革舉措是細(xì)化的方案的總體架構(gòu)和聯(lián)動(dòng)設(shè)計(jì)中，而且更加具體地表現(xiàn)在各類(lèi)改革方案、改革舉措中有關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置、改革事項(xiàng)的相互關(guān)照、協(xié)同配合中。比如，為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、解決好“三農(nóng)”問(wèn)題，不同改革方案體現(xiàn)了統(tǒng)籌“三農(nóng)”問(wèn)題的改革思路：在國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案中組建農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，并將中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，統(tǒng)籌研究和組織實(shí)施“三農(nóng)”工作戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策；而在全國(guó)政協(xié)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的改革中增設(shè)了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村委員會(huì)，就“三農(nóng)”問(wèn)題開(kāi)展調(diào)查研究，提出意見(jiàn)、建議和提案，以便與黨中央、國(guó)務(wù)院相關(guān)改革形成協(xié)同聯(lián)動(dòng)。

（二）從改革落實(shí)協(xié)同看改革的協(xié)同性

一分部署，九分落實(shí)。落實(shí)是所有工作的著力點(diǎn)，也是所有工作成敗的關(guān)鍵所在。改革是一場(chǎng)革命性事業(yè)，進(jìn)入深水區(qū)的改革落實(shí)是將這場(chǎng)革命性事業(yè)進(jìn)行到底的關(guān)鍵所在，進(jìn)入深水區(qū)的改革落實(shí)協(xié)同則是將這場(chǎng)革命性事業(yè)進(jìn)行到底的重要方法論，也是本輪機(jī)構(gòu)改革成功推進(jìn)的重要保證。改革落實(shí)協(xié)同既包括時(shí)間上的前后聯(lián)動(dòng)，也包括層級(jí)上的上下呼應(yīng)，還包括實(shí)施中的左右關(guān)照。

從時(shí)間上來(lái)看本輪機(jī)構(gòu)改革落實(shí)協(xié)同，根據(jù)中央的統(tǒng)一部署，有幾個(gè)重要的時(shí)間節(jié)點(diǎn)安排比較好地體現(xiàn)了前后聯(lián)動(dòng)。一是中央和國(guó)家機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革要在2018年底前落實(shí)到位。2018年全國(guó)“兩會(huì)”之后，中央和國(guó)家機(jī)關(guān)的改革全面鋪開(kāi)，呈現(xiàn)出推進(jìn)力度大、跟進(jìn)速度快的特點(diǎn)。二是省級(jí)黨政機(jī)構(gòu)改革方案于2018年9月底前報(bào)黨中央審批，在2018年底前機(jī)構(gòu)調(diào)整基本到位。截至2018年10月28日，至少已有海南、福建、山東、江蘇、廣東等26個(gè)省區(qū)市的省級(jí)機(jī)構(gòu)改革方案獲得中央批復(fù)[8]，隨后各地就要抓緊落實(shí)，2018年底前基本完成已無(wú)懸念。這就是說(shuō)，省級(jí)黨政機(jī)構(gòu)改革與中央和國(guó)家機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革完成時(shí)間基本同步。三是省以下機(jī)構(gòu)改革在省級(jí)機(jī)構(gòu)改革基本完成后開(kāi)展，所有地方機(jī)構(gòu)改革任務(wù)在2019年3月底前基本完成。這就是說(shuō)，給予省以下黨政機(jī)構(gòu)改革落實(shí)的時(shí)間相對(duì)較短，僅比中央和省級(jí)黨政機(jī)構(gòu)改革晚3個(gè)月左右，體現(xiàn)的是改革一盤(pán)棋、時(shí)間聯(lián)動(dòng)性的要求。

從層級(jí)上來(lái)看本輪機(jī)構(gòu)改革落實(shí)協(xié)同，改革涉及中央和國(guó)家機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)、省級(jí)黨政機(jī)構(gòu)以及省以下黨政機(jī)構(gòu)三個(gè)層級(jí)，各層級(jí)的改革體現(xiàn)上下呼應(yīng)的特點(diǎn)。一方面，下級(jí)機(jī)構(gòu)的改革方案需要報(bào)上級(jí)機(jī)構(gòu)審批或備案。比如，省級(jí)黨政機(jī)構(gòu)改革方案需報(bào)黨中央審批，省以下黨政機(jī)構(gòu)改革管理權(quán)限在省級(jí)黨委，但也需報(bào)黨中央備案，這本質(zhì)上是要求全國(guó)把思想和行動(dòng)統(tǒng)一到黨中央關(guān)于機(jī)構(gòu)改革的重大決策部署上來(lái)，不折不扣落實(shí)黨中央決策部署，體現(xiàn)上呼下應(yīng)的要求。另一方面，賦予省級(jí)及以下機(jī)構(gòu)更多的自主權(quán)。比如，《決定》明確規(guī)定，把直接面向基層、量大面廣、由地方實(shí)施更為便捷有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理事項(xiàng)下放給地方；除中央有明確規(guī)定外，允許地方因地制宜設(shè)置機(jī)構(gòu)和配置職能，允許把因地制宜設(shè)置的機(jī)構(gòu)并入同上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)口的機(jī)構(gòu)，在規(guī)定限額內(nèi)確定機(jī)構(gòu)數(shù)量、名稱(chēng)、排序等，這體現(xiàn)的是尊重地方實(shí)踐的上下呼應(yīng)的要求。

從實(shí)施中來(lái)看本輪機(jī)構(gòu)改革落實(shí)協(xié)同，既強(qiáng)調(diào)黨中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)以及黨委和政府的主體責(zé)任，發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實(shí)的作用，又要求涉及機(jī)構(gòu)職能調(diào)整的部門(mén)要服從大局，確保機(jī)構(gòu)職能等按要求及時(shí)調(diào)整到位，不允許搞變通、拖延改革。既強(qiáng)調(diào)改革落實(shí)情況的督導(dǎo)檢查，要求各地區(qū)各部門(mén)要將推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革情況和遇到的重大問(wèn)題及時(shí)向黨中央報(bào)告請(qǐng)示，又強(qiáng)調(diào)嚴(yán)明紀(jì)律要求，穩(wěn)妥有序地推進(jìn)深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革各項(xiàng)工作。

（三）從改革效果協(xié)同看改革的協(xié)同性

改革效果就是某項(xiàng)改革取得預(yù)期成效的程度，改革效果協(xié)同是各項(xiàng)改革緊密聯(lián)系、相互交融、協(xié)同推進(jìn)，單項(xiàng)性的改革取得預(yù)期成效，關(guān)聯(lián)型的改革成效相得益彰，從而改革的總體成效達(dá)到理想狀態(tài)的一種表現(xiàn)形式。在本輪機(jī)構(gòu)改革的推進(jìn)中，改革方案協(xié)同、改革落實(shí)協(xié)同、改革效果協(xié)同三者之間相輔相成、相互促進(jìn)、相互支撐。當(dāng)然，改革的目標(biāo)追求和最終落腳點(diǎn)還是改革效果協(xié)同。對(duì)改革成效的實(shí)踐檢驗(yàn)，說(shuō)到底就是對(duì)改革效果協(xié)同的檢測(cè)；沒(méi)有改革效果協(xié)同，就不可能有整體改革的成功。

國(guó)家治理現(xiàn)代化是本輪機(jī)構(gòu)改革所要追求的一種理想狀態(tài)，也是改革效果協(xié)同的一種價(jià)值追求目標(biāo)。國(guó)家治理現(xiàn)代化的基本表現(xiàn)形式是，多元主體的國(guó)家治理者善于運(yùn)用法治思維和法治方式、熟練運(yùn)用民主思維和民主手段治理國(guó)家和社會(huì)；這里面涉及三個(gè)關(guān)鍵詞：多元主體參與、民主、法治。顯然，從已經(jīng)公布的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的相關(guān)方案及舉措看，多元主體參與、民主、法治幾個(gè)關(guān)鍵詞都比較明顯地突顯出來(lái)了。以法治為例，本輪深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革不僅在《決定》中強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持全面依法治國(guó)”的原則，敲定改革的原則要求，而且在《方案》中提出“組建中央全面依法治國(guó)委員會(huì)”的改革思路，強(qiáng)化黨中央推進(jìn)法治建設(shè)的權(quán)威，并且在《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》中提出“重新組建司法部”的改革內(nèi)容，奠定政府法治建設(shè)的重點(diǎn)。與此同時(shí)，在全國(guó)人大專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的改革中提出將“內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)更名為監(jiān)察和司法委員會(huì)”以及“法律委員會(huì)更名為憲法和法律委員會(huì)”的改革事項(xiàng)，增強(qiáng)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)在監(jiān)察和憲法方面的專(zhuān)門(mén)研究、審議、督促和檢查的職責(zé)。顯然，這些改革舉措彰顯的是追求“法治”理念的改革效果協(xié)同，為從法治視角推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化“添磚加瓦”。

在國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，發(fā)展和改革委等權(quán)力部門(mén)是“大出血”，自然資源治理、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等部門(mén)是“大換血”，但這種改革思路實(shí)質(zhì)上遵循的正是黨的十九大提出的“加大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)力度，提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性”的基本理念，目的是促進(jìn)山水林田湖草的整體性保護(hù)以及生態(tài)環(huán)境的整體性建設(shè)，追求的是“尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然”的生態(tài)文明理念和“還自然以寧?kù)o、和諧、美麗”的美麗中國(guó)建設(shè)的改革效果協(xié)同。習(xí)近平總書(shū)記指出，“良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉?！瓰樽訉O后代留下可持續(xù)發(fā)展的‘綠色銀行'。”[9]這就是說(shuō)，作為改革效果協(xié)同的重要內(nèi)容之一，良好的生態(tài)環(huán)境不僅是國(guó)家富強(qiáng)的標(biāo)志，也是人民幸福的源泉，自然要成為本輪機(jī)構(gòu)改革的重中之重。

綜上所述，基于價(jià)值理性與工具理性雙重追求和完美結(jié)合的思路，從系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性來(lái)考量本輪機(jī)構(gòu)改革，得出的基本結(jié)論是：系統(tǒng)性關(guān)注的是機(jī)構(gòu)改革的基本目標(biāo)、首要任務(wù)、重要任務(wù)、重要手段、重要保障、目標(biāo)導(dǎo)向等六大基本要素之間的相互依存、相互制約、相互促進(jìn)的社會(huì)系統(tǒng)論的關(guān)系；整體性考察的是在完善堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的制度、優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置、統(tǒng)籌黨政軍群機(jī)構(gòu)改革、統(tǒng)籌優(yōu)化地方機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置等諸多方面的整體性思考、整體性謀劃、整體性推進(jìn)；協(xié)同性側(cè)重的是在改革方案協(xié)同、改革落實(shí)協(xié)同、改革效果協(xié)同三個(gè)方面的相互配合、相互促進(jìn)、相得益彰。而機(jī)構(gòu)改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性特點(diǎn)，反過(guò)來(lái)也分別很好地體現(xiàn)了改革推進(jìn)中的價(jià)值理性與工具理性的完美結(jié)合，內(nèi)在體現(xiàn)人民立場(chǎng)的價(jià)值追求，外在表現(xiàn)規(guī)范操作的工具要求。