柳建輝 佘 湘

(1.中共中央黨校/國家行政學(xué)院，北京 海淀 100091；2.中國延安干部學(xué)院 教學(xué)科研部，陜西 延安 716000）

人民代表大會(huì)制度是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民歷盡千辛萬苦所創(chuàng)建的、適合中國國情，且具有中國特色的根本政治制度，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民當(dāng)家作主、行使國家權(quán)力的政權(quán)組織形式。周恩來作為第一代中共中央領(lǐng)導(dǎo)集體的核心成員，不僅在代為執(zhí)行全國人民代表大會(huì)之職權(quán)的第一屆中國人民政治協(xié)商會(huì)議和第一到第四屆全國人民代表大會(huì)的召開中，是一個(gè)重要的領(lǐng)導(dǎo)者、籌備者、組織者和參與者，而且還在人民代表大會(huì)制度創(chuàng)建、發(fā)展的過程中進(jìn)行過認(rèn)真的思考與探索，提出了一些具有創(chuàng)建性、富有指導(dǎo)性的重要思想和觀點(diǎn)。他的這些寶貴論述，對(duì)于當(dāng)今發(fā)展中國特色社會(huì)主義民主政治，進(jìn)一步加強(qiáng)和完善人民代表大會(huì)制度，鞏固人民當(dāng)家作主的政治地位，仍然具有十分重要而深遠(yuǎn)的現(xiàn)實(shí)意義。

一、貫徹“人民主權(quán)”思想，強(qiáng)調(diào)人民代表大會(huì)制度的本質(zhì)是人民當(dāng)家作主

人民代表大會(huì)制度本質(zhì)上是一種代議制度，即人民把權(quán)力委托給代議機(jī)關(guān)即人民代表大會(huì)的代表，來行使管理國家和社會(huì)的職能。這種代議制度首先起源于西方，其合理內(nèi)核后為馬克思列寧主義所繼承和發(fā)展。如馬克思在《“法蘭西內(nèi)戰(zhàn)”二稿》中指出，應(yīng)該把“一切有關(guān)社會(huì)生活事務(wù)的創(chuàng)議權(quán)都留歸公社”[1]；后來，恩格斯在《1891年社會(huì)民主黨綱領(lǐng)草案批判》中也認(rèn)為，應(yīng)“把一切政治權(quán)力集中于人民代議機(jī)關(guān)之手”[2]；列寧繼承和發(fā)展了馬克思恩格斯的觀點(diǎn)，在談到蘇維埃代表會(huì)議時(shí)認(rèn)為：“這個(gè)會(huì)議……應(yīng)當(dāng)掌握全部權(quán)力，即完整的、統(tǒng)一的和不可分割的權(quán)力，應(yīng)當(dāng)真正體現(xiàn)人民專制”[3]；等等。周恩來在發(fā)起、籌備和參加第一屆中國人民政治協(xié)商會(huì)議和第一到第四屆全國人民代表大會(huì)的過程中，繼承和發(fā)展了馬克思列寧主義的人民主權(quán)思想，并圍繞這一思想闡發(fā)了一系列值得重視的思想和觀點(diǎn)。

首先，人民主權(quán)是一種國家制度。周恩來認(rèn)為，人民主權(quán)的實(shí)質(zhì)就是最廣大的勞動(dòng)人民當(dāng)家作主。因此，由他主持制定、親筆起草并于1949年8月22日送毛澤東審閱的《〈新民主主義的共同綱領(lǐng)〉草案初稿》中始終把人民主權(quán)、人民當(dāng)家作主作為一個(gè)不可動(dòng)搖的根本準(zhǔn)則。在這份草案初稿中，他旗幟鮮明地指出，我們所主張的新民主主義的國家制度實(shí)質(zhì)上就是人民民主專政的國家制度，就是要使“國家權(quán)力屬于人民，使各民主階級(jí)在國家政權(quán)中皆占有應(yīng)有的地位，取得一切自由及權(quán)利，實(shí)現(xiàn)人民民主”[4]。周恩來主持起草的這份草案初稿，成為1949年9月29日中國人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議通過的《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》的重要基礎(chǔ)。其中，在這次會(huì)議召開之前的9月5日、11日、13日，他先后又以《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》為底本修改了3次，這3次修改反映在《對(duì)〈中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)〉草案的修改》這篇文獻(xiàn)中。有必要指出的是，在這3次修改中，他在第二章“政權(quán)機(jī)關(guān)”第十二條中明確加上了“國家政權(quán)屬于人民。人民行使國家政權(quán)的機(jī)關(guān)為各級(jí)人民代表大會(huì)和各級(jí)人民政府”[5]這樣的話。在他看來，作為起著臨時(shí)憲法作用的《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》應(yīng)該體現(xiàn)人民主權(quán)思想，表現(xiàn)人民意志，確保人民是國家最高權(quán)力的擁有者。

其次，人民主權(quán)應(yīng)該具有最大的廣泛性。這個(gè)廣泛性，周恩來從兩個(gè)方面加以闡述：第一個(gè)方面是主體的廣泛性。他認(rèn)為，既然“人民代表大會(huì)，是經(jīng)由人民選舉出來的，是代表廣大人民利益的”[6]，那么，在這個(gè)大會(huì)里面，作為人民范疇的“工人、農(nóng)民、革命軍人、知識(shí)分子、獨(dú)立勞動(dòng)者、小資產(chǎn)階級(jí)、民族資產(chǎn)階級(jí)及民主愛國人士均應(yīng)有適當(dāng)?shù)拇韰⒓樱⑹顾麄冊(cè)诠ぷ髦杏新氂袡?quán)”[7]，由它來決定大政方針并負(fù)責(zé)處理一切國家的或地方的事務(wù)。也就是說，工人階級(jí)、農(nóng)民階級(jí)、小資產(chǎn)階級(jí)、民族資產(chǎn)階級(jí)以及從反動(dòng)階級(jí)覺悟過來的某些愛國民主分子都屬于這個(gè)主體的范疇。反之，官僚資產(chǎn)階級(jí)、地主階級(jí)在改造成為新人之前暫不屬于這個(gè)主體范疇。第二個(gè)方面是客體的廣泛性，即享受權(quán)利的廣泛性。他在主持起草《〈新民主主義的共同綱領(lǐng)〉草案初稿》時(shí)，對(duì)廣大人民的基本政治權(quán)利、一般政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)利、受教育的權(quán)利、勞動(dòng)保障的權(quán)利、醫(yī)療衛(wèi)生等各項(xiàng)權(quán)利進(jìn)行了較全面的規(guī)定，充分地體現(xiàn)了他對(duì)人民主權(quán)的客體應(yīng)達(dá)到最廣泛程度的重要思想。

再次，人民代表大會(huì)制度是實(shí)現(xiàn)人民主權(quán)的重要形式。新中國成立后，既然人民自己成了中國土地上的主人，那么，怎樣才能實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主以及確保人民群眾普遍地參與一切國家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)呢？周恩來認(rèn)為，“人民行使國家政權(quán)的機(jī)關(guān)為各級(jí)人民代表大會(huì)和各級(jí)人民政府”[8]。“只有這個(gè)制度，既能表現(xiàn)廣泛的民主，使各級(jí)人民代表大會(huì)有最高的權(quán)力；又能集中處理國事，使各級(jí)政府能集中地處理被各級(jí)人民代表大會(huì)所委托的一切事務(wù)，并保障人民的一切必要的民主活動(dòng)”[9]。同時(shí)，通過實(shí)施人民代表大會(huì)制度，也可以“進(jìn)一步地加強(qiáng)人民政府與人民之間的聯(lián)系，使人民民主專政的國家制度更加完備，來適應(yīng)和配合國家各種建設(shè)事業(yè)的需要”[10]。也就是說，人民代表大會(huì)制度是實(shí)現(xiàn)人民主權(quán)的一種有效形式，這種制度不僅可以使人民把自己認(rèn)為是最好的和必要的人選到各級(jí)人民代表大會(huì)中去，還可以把那些不稱職的、自己不滿意的代表撤換下來。這就使得人民當(dāng)家作主有了進(jìn)一步的政治上的保障，使人民更容易也有能力掃除一切妨礙人民當(dāng)家作主的障礙物。

二、落實(shí)“普選權(quán)利”原則，強(qiáng)調(diào)實(shí)行普選是建立和施行人民代表大會(huì)制度的前提和基礎(chǔ)

按照馬克思主義經(jīng)典作家的論述，代議機(jī)關(guān)只有按照普遍、平等、直接和無記名投票的普選方式產(chǎn)生，才能真正代表民意，才是屬于人民的。在新中國，這樣的代議機(jī)關(guān)即人民代表大會(huì)，因此，上述思想成為人民代表大會(huì)的首要特征和施行人民代表大會(huì)制度的基本前提。周恩來在領(lǐng)導(dǎo)新中國創(chuàng)建，尤其在社會(huì)主義革命和建設(shè)的過程中，發(fā)表了大量的講話、談話，多次強(qiáng)調(diào)并闡發(fā)了民主普選的思想，認(rèn)為選舉制度既是人民代表大會(huì)制度的重要內(nèi)容，也是召開人民代表大會(huì)的前提和基礎(chǔ)，沒有普遍和民主的選舉，不可能有真正民主的人民代表大會(huì)制度。他在1949年主持起草的《〈共同綱領(lǐng)〉提綱》中，把“普選權(quán)利”列為“政治”方面第一個(gè)問題“制憲——人代各界代表會(huì)”的第二個(gè)要點(diǎn)；同年8月22日，在主持起草的《〈新民主主義的共同綱領(lǐng)〉草案初稿》中，他又指出，實(shí)行人民代表大會(huì)制度，就“應(yīng)由人民實(shí)行普選，直接選出各級(jí)人民代表大會(huì)為國家政權(quán)的各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)；然后由這個(gè)權(quán)力機(jī)關(guān)，決定大政方針，選舉各級(jí)人民政府，使之負(fù)責(zé)處理各級(jí)人民代表大會(huì)所委托的一切國家的或地方的事務(wù)”[11]。至于何時(shí)實(shí)行普選，他認(rèn)為，當(dāng)“軍事行動(dòng)已經(jīng)完全結(jié)束而土地改革又已徹底實(shí)現(xiàn)的地方，人民代表大會(huì)即可考慮召開，實(shí)行普選”[12]。1949年9月7日，在中國人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議召開前，他在給政協(xié)代表作報(bào)告時(shí)再一次鄭重聲明，“將來人民代表大會(huì)，是要經(jīng)過普選方式來產(chǎn)生的”[13]。除此之外，它還對(duì)實(shí)行普選的必要性、原則等問題進(jìn)行了深刻闡述，形成了一系列關(guān)于“普選權(quán)利”的觀點(diǎn)和論斷，為新中國成立初期各級(jí)人民代表大會(huì)的召開和人民代表大會(huì)制度的創(chuàng)立構(gòu)筑起有效的理論基礎(chǔ)。

（一）普選的必要性。周恩來在多個(gè)場合，對(duì)普選的必要性進(jìn)行過闡述和解釋。如1952年12月18日，在一個(gè)有關(guān)召開各級(jí)人民代表大會(huì)和制定憲法問題的座談會(huì)上，1953年1月13日，在中央人民政府委員會(huì)第二十次會(huì)議上，以及同年2月1日將有關(guān)召開全國人民代表大會(huì)和制定憲法問題的講話稿送毛澤東、劉少奇審閱時(shí)，他都對(duì)普選的理由進(jìn)行了較為充分的分析和說明。他認(rèn)為，之所以要實(shí)行普選，主要基于以下三個(gè)方面的考慮：第一，我國基本政治制度的規(guī)定?！吨袊嗣裾螀f(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》第十二、十三、十四條以及《中華人民共和國中央人民政府組織法》第二條，都規(guī)定了普選的人民代表大會(huì)制度是我國的基本政治制度。為了進(jìn)一步完善和鞏固新民主主義政權(quán)制度，需要召開由普選產(chǎn)生的各級(jí)人民代表大會(huì)并制定憲法。第二，人民當(dāng)家作主的迫切需要。在他看來，“人民迫切需要實(shí)行普選，好把他們自己所真正滿意的和認(rèn)為必要的人選舉出來，代表自己去參加國家政權(quán)機(jī)關(guān)的工作，負(fù)責(zé)管理的事務(wù)和與自己有關(guān)的事務(wù)，而把他們自己所不滿意的和認(rèn)為無必要的人撤掉”。因此，“我們沒有理由，更無任何權(quán)力去反對(duì)或推遲實(shí)現(xiàn)全國人民迫切需要行使的這種基本權(quán)力”[14]。第三，加強(qiáng)政府與人民聯(lián)系并動(dòng)員人民的需要。在他看來，既然我們的政府是人民的政府，既然我們是人民的勤務(wù)員，那么，我們的各級(jí)人民政府就應(yīng)該密切地聯(lián)系群眾而不是脫離群眾。而普選是加強(qiáng)政府與人民群眾之間聯(lián)系的一個(gè)方式，也是調(diào)動(dòng)廣大人民群眾積極性的一個(gè)有效手段。所以，1953年2月4日，他在政協(xié)第一屆全國委員會(huì)第四次會(huì)議上作《政治報(bào)告》時(shí)特別強(qiáng)調(diào)，我們要“動(dòng)員全國人民積極準(zhǔn)備和參加全國人民代表大會(huì)及地方各級(jí)人民代表大會(huì)的選舉，以便充分地發(fā)揮全國人民的積極性，來共同奮斗”[15]。

（二）普選的原則。實(shí)行普選民主應(yīng)該堅(jiān)持一個(gè)什么原則？即如何來進(jìn)行普選呢？為此，周恩來也進(jìn)行了思考，并提出了實(shí)行普選的基本原則，但這個(gè)原則從提出到確立經(jīng)歷了一個(gè)發(fā)展完善的過程。早在1949年8月22日?qǐng)?zhí)筆起草《〈新民主主義的共同綱領(lǐng)〉草案初稿》時(shí)，他就提出各級(jí)人民代表大會(huì)“應(yīng)實(shí)行無男女、民族、階級(jí)、信仰、財(cái)產(chǎn)、教育、居住期限等差別的亦即普遍的、平等的、直接的、秘密投票的選舉制度”[16]。1949年9月7日，他在《關(guān)于人民政協(xié)的幾個(gè)問題》的報(bào)告中，又把這個(gè)原則概括為“普遍的、平等的、直接的、不記名的投票”。直到1952年12月18日，他在出席有關(guān)部門召開的一個(gè)關(guān)于準(zhǔn)備召開普選的各級(jí)人民代表大會(huì)和制定憲法問題的座談會(huì)上，才把普選的基本原則確定為普選、平等、直接、秘密與公開并用四個(gè)方面。對(duì)這四個(gè)方面的內(nèi)涵，他還分別作了解釋。關(guān)于“普選”原則，他指出：“普選一般作到，但有臨時(shí)性限制，其比例農(nóng)村約占3%上下，城市會(huì)更少，還是最廣泛的普選，民族、性別、華僑、財(cái)產(chǎn)、教育、住所，年歲無限制?！睂?duì)“平等”原則，他指出：“平等是確定的，一人一票，但有優(yōu)先性和照顧團(tuán)體，職業(yè)選舉可不要，城市工礦劃區(qū)和資級(jí)（即資產(chǎn)階級(jí)——引者注）代表須有調(diào)劑?！睂?duì)“直接”原則，他認(rèn)為實(shí)行普選最主要的還是基層的直接選舉，但“直接是前途，目前還須經(jīng)過四層間接選舉”。關(guān)于“秘密與公開并用”原則，他認(rèn)為是“秘密與公開并用，一般講基層是公開，省及全國可以秘密”[17]。

（三）賦予人民對(duì)代表的監(jiān)督和罷免權(quán)。罷免制度是選舉制度的進(jìn)一步延伸，因?yàn)椤叭魏斡蛇x舉產(chǎn)生的機(jī)關(guān)或人民代表會(huì)議，只有承認(rèn)和實(shí)行由選舉人對(duì)代表的罷免權(quán)，才能被認(rèn)為是真正民主的和確實(shí)代表人民意志的機(jī)關(guān)。這是真正民主制的基本原則”[18]。根據(jù)馬克思列寧主義關(guān)于代表可以隨時(shí)撤換的思想，為了保證人大代表真正代表人民、服務(wù)人民，周恩來多次強(qiáng)調(diào)，“人民對(duì)其所選舉的代表，各級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)其所選舉的政府人員，有遇事監(jiān)督和隨時(shí)撤換之權(quán)”?！安徽撌鞘?、縣各界代表會(huì)議，或鄉(xiāng)村農(nóng)民代表會(huì)議，或人民代表會(huì)議，或人民代表大會(huì)，其中每一代表又不論為團(tuán)體推選，為政府特邀，或?yàn)槿嗣裰苯舆x舉，均應(yīng)向其所聯(lián)系的團(tuán)體、群眾或選民報(bào)告工作；如不稱職時(shí)，其本團(tuán)體或選民得撤換之，特邀代表亦得由政府撤銷之”[19]。也就是說，在周恩來看來，只有賦予人民對(duì)代表的監(jiān)督和罷免權(quán)，才能給廣大人民一個(gè)由自己組織起來反對(duì)敵人保護(hù)自己的政權(quán)機(jī)關(guān)，才能使代表機(jī)關(guān)和代表真正去代表人民的意見和要求，從而確保人民真正成為國家政權(quán)機(jī)關(guān)的主人翁、實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主。

三、針對(duì)“議行關(guān)系”問題，強(qiáng)調(diào)民主集中制是人民代表大會(huì)制度的根本組織原則

民主集中制是中國共產(chǎn)黨和中華人民共和國的根本組織制度和領(lǐng)導(dǎo)制度，也是人民代表大會(huì)及其制度建設(shè)的組織保證。周恩來在領(lǐng)導(dǎo)國家政權(quán)的創(chuàng)建過程中，對(duì)人民代表大會(huì)制度的組織原則及其內(nèi)涵、組織原則中民主與集中以及中央與地方的關(guān)系等進(jìn)行了初步探索，為人民代表大會(huì)制度的建立和實(shí)施鋪平了道路。

（一）人民代表大會(huì)制度必須要以民主集中制為組織原則。首先，人民代表大會(huì)制度應(yīng)該采取民主集中制的組織原則。在《〈新民主主義的共同綱領(lǐng)〉草案初稿》和《關(guān)于人民政協(xié)的幾個(gè)問題》的文稿和報(bào)告中他都闡述了這一觀點(diǎn)，指出：“新民主主義的政權(quán)制度，是民主集中制的人民代表大會(huì)的政權(quán)制度?！盵20]“關(guān)于政權(quán)制度方面，大家已經(jīng)同意采用基于民主集中制原則的全國人民代表大會(huì)的制度。”[21]至于民主集中制的具體內(nèi)涵，他也進(jìn)行了初步的闡述，認(rèn)為是“由人民實(shí)行普選，直接選出各級(jí)人民代表大會(huì)為國家的政權(quán)的各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)；然后由這個(gè)權(quán)力機(jī)關(guān)，決定大政方針，選舉各級(jí)人民政府，使之負(fù)責(zé)處理各級(jí)人民代表大會(huì)所委托的一切國家的或地方的事務(wù)”[22]。其次，民主集中制的人民代表大會(huì)制與蘇維埃既有聯(lián)系也有區(qū)別，完全不同于資產(chǎn)階級(jí)的議會(huì)制。他認(rèn)為，民主集中制的人民代表大會(huì)制與舊民主主義的代議制根本不同，“代議制是以虛偽的民主形式實(shí)行欺騙及壓迫人民的資產(chǎn)階級(jí)專政的工具，而人民代表大會(huì)制，則是根據(jù)民主集中制原則實(shí)行人民民主專政的工具”[23]，“議會(huì)制實(shí)際上是資產(chǎn)階級(jí)專政，是假民主，而人民代表大會(huì)，是經(jīng)由人民選舉出來的，是代表廣大人民利益的”[24]。那么，與蘇維埃的區(qū)別呢？他認(rèn)為，人民代表大會(huì)和蘇維埃也有不同，蘇聯(lián)是兩院平行制，除了聯(lián)盟院外，還有民族院；而中國少數(shù)民族人口少，可以不成立民族院。此外，蘇聯(lián)已經(jīng)消滅了剝削階級(jí)，只剩工人和農(nóng)民兩個(gè)階級(jí)聯(lián)盟，而中國是四個(gè)革命階級(jí)的聯(lián)盟。

（二）人民代表大會(huì)制度是民主與集中的辯證統(tǒng)一。這個(gè)關(guān)系在他看來，一是既要堅(jiān)持廣泛的民主，又要堅(jiān)持高度的集中，實(shí)踐中是二者的辯證統(tǒng)一和有機(jī)結(jié)合。他認(rèn)為，無論是工人階級(jí)也好，還是共產(chǎn)黨也好，都必須經(jīng)過國家，經(jīng)過人民代表大會(huì)和經(jīng)過政府機(jī)關(guān)去進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)。1951年11月3日，在主持政務(wù)院第一百零九次政務(wù)（擴(kuò)大）會(huì)議時(shí)，他強(qiáng)調(diào)，凡是準(zhǔn)備由政務(wù)院通過的重要決議和指示，首先要在征詢政協(xié)全國委員會(huì)有關(guān)小組的意見后，再來提交給政務(wù)會(huì)議討論通過。只有這樣，一切比較重大的決定和法令，才能適合最大多數(shù)的需要，才能得到最大多數(shù)的擁護(hù)與支持。他說，我們應(yīng)堅(jiān)持有職有權(quán)、遇事商量、集中領(lǐng)導(dǎo)、分工負(fù)責(zé)的工作制度。這才“叫作民主集中制，也就是一切從群眾中集中起來，然后再到群眾中貫徹下去”。他告誡指出，“沒有集中就沒有民主，有民主就需要集中，沒有集中的民主就是極端民主，就是無政府主義；只有集中沒有民主那就是專制主義，個(gè)人獨(dú)裁。我們要反對(duì)這兩種傾向，實(shí)行民主集中制”[25]，即民主與集中的辯證統(tǒng)一。第二，政府組織系統(tǒng)也要堅(jiān)持“統(tǒng)一與分權(quán)相結(jié)合”的民主集中制原則。他主張把“層層負(fù)責(zé)，分區(qū)負(fù)責(zé)，集中領(lǐng)導(dǎo)，分工合作”[26]以及“統(tǒng)一與分權(quán)相結(jié)合”[27]的領(lǐng)導(dǎo)方法，當(dāng)作中國社會(huì)特點(diǎn)的反映，當(dāng)作在新民主主義社會(huì)里長期施行的制度。他甚至認(rèn)為，“集中統(tǒng)一，在革命取得全國勝利后，尤其是在國家建設(shè)開始后，是必須日益加強(qiáng)的。但集中是建立在發(fā)揚(yáng)民主的基礎(chǔ)上的，集中統(tǒng)一的原則，并不取消因地制宜的靈活性”[28]，“中央有權(quán)，地方也有權(quán)”[29]，才真正有利于社會(huì)主義建設(shè)。也就是說，在政府組織系統(tǒng)內(nèi)既要堅(jiān)持下級(jí)服從上級(jí)、地方服從中央，又要賦予地方必要的自主權(quán)和靈活性，把統(tǒng)一與分權(quán)有機(jī)地結(jié)合起來。

四、倡導(dǎo)“唱對(duì)臺(tái)戲”要求，強(qiáng)調(diào)在國家制度上加強(qiáng)人大及其代表對(duì)政府工作的監(jiān)督

監(jiān)督政府的工作是人大的一項(xiàng)重要職能，也是人民代表大會(huì)制度的題中應(yīng)有之義。為此，周恩來建議要在國家制度上想一些辦法，來“加強(qiáng)各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)對(duì)政府工作的監(jiān)督”[30]。他認(rèn)為，通過代表會(huì)議和代表大會(huì)的形式來監(jiān)督政府，不僅對(duì)國家的民主化有極大的好處，而且“對(duì)于政府聽取人民的意見及人民了解與監(jiān)督政府的工作”[31]也是一種有效的方式。那么，通過何種途徑或形式來加強(qiáng)各級(jí)人民代表大會(huì)及其代表對(duì)政府工作的監(jiān)督呢？他提出了三個(gè)方面的思路和對(duì)策。

（一）實(shí)行人大代表和政協(xié)委員的視察制度。代表視察是人大行使監(jiān)督權(quán)的準(zhǔn)備工作，它有利于代表掌握民情，了解民意和監(jiān)督“一府兩院”的工作。因此，周恩來極力要求人大代表和政協(xié)委員每年要有兩次到人民中去直接視察工作。為什么？因?yàn)椤八麄兛梢詮呐c政府不同的角度去接觸廣大人民，接觸實(shí)際，看我們的工作是否做得恰當(dāng)，做錯(cuò)了沒有，有什么缺點(diǎn)，有什么偏差。就是說可以去找岔子。我們不要怕，我們有信心，不僅敢讓黨員，還敢讓非黨員、民主人士和資產(chǎn)階級(jí)代表看我們工作中的缺點(diǎn)、偏差。只要不是惡意的，即使看錯(cuò)一點(diǎn)看偏一點(diǎn)也不要緊”[32]。在他看來，開展人大代表和政協(xié)委員的直接視察有兩點(diǎn)好處：第一，通過視察可以了解政府工作的缺點(diǎn)和偏差，從而對(duì)政府工作起到一種非常有益的鞭策和推動(dòng)作用。正如他所說，“多一個(gè)監(jiān)督，做起事來總要小心一點(diǎn)，謹(jǐn)慎一點(diǎn)”[33]。第二，通過這種直接視察的制度也可以使人大代表和政協(xié)委員能經(jīng)常接觸人民，接觸實(shí)際。這樣一來可以密切與人民群眾的關(guān)系，二來也可以了解實(shí)際情況，集中地反映人民群眾的意見和要求，真正代表廣大人民群眾。

（二）要允許人大代表與政府“唱對(duì)臺(tái)戲”，歡迎“樹立對(duì)立面”。首先，要允許人大代表與政府“唱對(duì)臺(tái)戲”。1956年7月21日，周恩來在《專政要繼續(xù)，民主要擴(kuò)大》這篇重要講話中指出，在今年召開的全國人民代表大會(huì)的小組會(huì)上辯論得很激烈，明年我們還準(zhǔn)備進(jìn)一步允許辯論，甚至將來在大會(huì)上也可以辯論?！熬褪钦f，人民代表提出的意見，政府要出來回答。回答對(duì)了，人民滿意；不對(duì)，就可以起來爭論。資本主義國家的制度我們不能學(xué)，那是剝削階級(jí)專政的制度，但是西方議會(huì)的某些形式和方法還是可以學(xué)的，這能夠使我們從不同方面來發(fā)現(xiàn)問題。換句話來說，就是允許唱‘對(duì)臺(tái)戲'，當(dāng)然這是社會(huì)主義的戲?！盵34]允許人大代表與政府“唱對(duì)臺(tái)戲”，允許人大代表與政府辯論和爭論，實(shí)際上就意味著人大代表可以對(duì)政府的工作進(jìn)行質(zhì)疑和詢問，這是人大及其常委會(huì)監(jiān)督政府工作的一個(gè)重要形式。他本人實(shí)際上也是這樣倡導(dǎo)和踐行的。在1956年6月15日至30日召開的一屆人大三次會(huì)議上，代表們對(duì)政府的工作提出了很多批評(píng)和建議。他不僅代表國務(wù)院向大會(huì)表示接受大家的批評(píng)，認(rèn)真研究這些意見，并表態(tài)將在實(shí)際的工作中督促有關(guān)部門和地方檢查和糾正自己的缺點(diǎn)和錯(cuò)誤，改善政府的工作，而且還就政府工作中的幾個(gè)重要問題（體制、財(cái)政工作、職工群眾生活、文教工作和反對(duì)官僚主義）作了說明和解答。應(yīng)該說，他的這些思想和行動(dòng)對(duì)于今天加強(qiáng)和改善人民代表大會(huì)的質(zhì)詢制度仍有重要意義。其次，應(yīng)該允許和歡迎“樹立對(duì)立面”。他說，愿聽意見不是一件容易的事，但必須去聽，特別是要能聽不同的意見。對(duì)這些“不同的意見，與其說應(yīng)該允許，毋寧說我們歡迎。在人民內(nèi)部有一些對(duì)立面的意見，這對(duì)我們的進(jìn)步是有好處的”[35]。為什么？因?yàn)楣伯a(chǎn)黨人在一起也會(huì)有不同的意見，但由于工作環(huán)境和政治生活相同的緣故，他們的意見一般來說比較接近，反映的問題總不會(huì)那么全面，所以，只有聽取各方面的意見，才能全面。為了能聽到不同的意見，他甚至主張“自己對(duì)的意見，也需要人家對(duì)的來補(bǔ)充；自己錯(cuò)誤的意見，更要接受人家對(duì)的意見來修改。不同的意見即使是錯(cuò)的，我們也得耐心地聽下去，樹立對(duì)立面”[36]。他認(rèn)為只有這樣，人的思想才能發(fā)展，黨的政策才能完備，團(tuán)體的工作也才能在這個(gè)過程中間得到改進(jìn)。歡迎“樹立對(duì)立面”的思想，在某種程度上可以說是允許人大代表與政府“唱對(duì)臺(tái)戲”的延伸與補(bǔ)充，如果能夠做到這兩點(diǎn)，對(duì)加強(qiáng)和改善人大及其常委會(huì)對(duì)政府工作的監(jiān)督非常有幫助。

（三）進(jìn)一步讓人大代表檢查和監(jiān)督政府的工作。周恩來認(rèn)為，盡管中國共產(chǎn)黨的工作是有利于人民的，是服務(wù)于人民的，而且建黨以來，我們的事業(yè)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下也是不斷從勝利走向勝利，但是我們也還有缺點(diǎn)和錯(cuò)誤。因此，他主張：我們不僅“要進(jìn)一步使人大代表參加對(duì)政府工作的檢查，一直到檢查公安、司法工作”[37]，通過經(jīng)常的檢查來發(fā)現(xiàn)缺點(diǎn)和改正錯(cuò)誤，而且還要求我們的“各級(jí)人民政府的一切重大工作，應(yīng)向各該級(jí)人民代表會(huì)議提出報(bào)告，并在代表會(huì)議上進(jìn)行討論與審查”[38]等。此外，他還主張人大和人大代表要加強(qiáng)對(duì)財(cái)政工作的監(jiān)督。1954年9月23日，他在一屆人大一次會(huì)議上的《政府工作報(bào)告》中指出：“全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)都有監(jiān)督我們的財(cái)政收支的權(quán)力和責(zé)任。我們希望各位代表監(jiān)督政府工作人員并同政府工作人員合作來反對(duì)浪費(fèi)資金的現(xiàn)象，反對(duì)機(jī)構(gòu)龐大的現(xiàn)象，反對(duì)違反財(cái)政制度的現(xiàn)象，反對(duì)不愛護(hù)國家財(cái)產(chǎn)、不嚴(yán)格節(jié)約和不努力增加資金積累的現(xiàn)象，反對(duì)偷稅漏稅和盜竊國家資財(cái)?shù)男袨椋磳?duì)貪污的行為?！盵39]這些講話和論述表明，周恩來主張要把政府的各項(xiàng)工作置于廣大人民代表的監(jiān)督之下，讓政府真正做到為人民服務(wù)，使政府真正成為人民的政府，這是非常難能可貴的。

綜上所述，圍繞新中國國體和政體的建立，周恩來對(duì)人民代表大會(huì)及其制度的建設(shè)作出了長期而艱辛的、多方面甚至是開創(chuàng)性的探索，提出了許多在今天看來仍具有建制性乃至是開創(chuàng)性的思想和觀點(diǎn)。特別是他關(guān)于要賦予人民對(duì)代表的監(jiān)督和罷免權(quán)、使人大代表經(jīng)常去接觸人民、允許人大代表與政府“唱對(duì)臺(tái)戲”和歡迎“樹立對(duì)立面”等思想，對(duì)于我們今天發(fā)展中國特色社會(huì)主義民主政治，進(jìn)一步堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，健全人民當(dāng)家作主的配套制度體系，具有非常重要的指導(dǎo)價(jià)值；尤其是對(duì)如何進(jìn)一步發(fā)揮人大代表作用，使各級(jí)人大及其常委會(huì)全面擔(dān)負(fù)起憲法和法律賦予的各項(xiàng)職責(zé)，從而成為同人民群眾保持密切聯(lián)系的人民當(dāng)家作主的代表機(jī)關(guān)具有現(xiàn)實(shí)的指導(dǎo)意義。