趙衛(wèi)華 馮建斌 張林江

（1.北京工業(yè)大學 社會學系，北京 朝陽 100124；2.中共中央黨校/國家行政學院，北京 海淀 100091）

近年來，我國大力推進農(nóng)民工市民化、城鎮(zhèn)化質(zhì)量的提高。農(nóng)民工要市民化，“安居樂業(yè)”是關(guān)鍵。相比而言，在高房價的壓力之下，安居比樂業(yè)更難，黨的十九大報告提出，要多渠道解決城鎮(zhèn)居民的住房問題。對于農(nóng)民工來說，住房公積金的支持無疑是多渠道保障之一。住房公積金是我國城鎮(zhèn)居民住房保障的一項重要制度，在推動城鎮(zhèn)居民住房消費中起了很大作用。當前,城鎮(zhèn)居民的住房擁有率已經(jīng)達到了74.9%①根據(jù)第六次人口普查數(shù)據(jù)計算得出，截止到2010年全國城鎮(zhèn)19971345戶家庭中共有14950147戶家庭擁有自己的住房，住房擁有率約為74.9%，其中購買住房占到了自有住房總數(shù)的58%（包括商品房、二手房、經(jīng)濟適用房、原公有住房）。，特別是在中小城市，農(nóng)民工進城買房，已經(jīng)成為推動房地產(chǎn)銷售的主要力量之一。

當前，農(nóng)民工在城市購買住房還缺少住房保障資金的支持，當年為支持城鎮(zhèn)居民購買住房而建立的住房公積金制度，是否能有效支持農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口在城市安居，這個問題值得探討。不少研究認為應該把農(nóng)民工納入住房公積金制度，“建立和完善面向農(nóng)民工的住房公積金制度”[1]，“將農(nóng)民工納入住房公積金體系是推動農(nóng)民工在城市生根立足的破題之舉”[2]，一些地方也在探討把農(nóng)民工納入公積金制度體系內(nèi)[3]。但是，農(nóng)民工的住房公積金覆蓋率總體非常低，其運行方式對農(nóng)民工來說門檻還比較高，住房公積金對農(nóng)民工購買住房的作用發(fā)揮還十分有限。

一、住房公積金制度的發(fā)展過程

住房公積金是我國住房分配貨幣化的主要形式，其建立之初是面向城鎮(zhèn)職工的一項住房保障制度。住房公積金建立初期，其保障對象主要是國有大中型企業(yè)的職工，以后逐漸擴展到非單位職工。1999年國務院頒布的《住房公積金管理條例》（以下簡稱為《條例》）規(guī)定,住房公積金是指國家機關(guān)、國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)及其他城鎮(zhèn)企業(yè)、事業(yè)單位及其在職職工繳存的長期住房儲金。住房公積金由單位和職工個人共同繳付,實行專戶存儲,歸職工個人所有,繳存職工購買自住房時可以申請住房公積金個人住房貸款?！稐l例》首次明確將私營企業(yè)納入到公積金范圍內(nèi)，并明確規(guī)定，建立公積金制度的目的是促進城鎮(zhèn)住房建設(shè)，提高城鎮(zhèn)居民的居住水平，適用公積金制度的對象主要是城鎮(zhèn)單位的在職職工。2001年3月24日，國務院根據(jù)實際情況，在總結(jié)各地經(jīng)驗的基礎(chǔ)上對條例進行了修改，進一步將民辦非企業(yè)單位、社會團體等也納入進來，完善了相關(guān)的管理機構(gòu)。隨著公積金制度的“擴面”，更多非公企業(yè)城鎮(zhèn)戶籍職工也有了公積金，使得我國住房公積金參加人數(shù)不斷增加，參保率也在不斷攀升，根據(jù)已有數(shù)據(jù)計算得出，我國城鎮(zhèn)職工住房公積金參保率從2012年的27.37%上升到了2016年的31.54%①根據(jù)住建部《全國住房公積金2016年年度報告》及國家統(tǒng)計局《中國統(tǒng)計年鑒2017》計算得出。。在此期間，全國各地的住房公積金制度在具體的操作上也進行了一些改革，我國的住房公積金制度逐漸完善。

2005年，由建設(shè)部、財政部、中國人民銀行聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于住房公積金管理若干問題的指導意見》中首次提出要將農(nóng)民工納入進來，住房公積金進一步從城鎮(zhèn)戶籍職工擴展到農(nóng)民工，這一舉措旨在通過繳存公積金提高農(nóng)民工的住房消費能力，提升其在城市購買住房的比例，形成農(nóng)民工市民化的“推力”[4]。這是國家第一次在政策上明確農(nóng)民工繳存公積金的權(quán)利，是農(nóng)民工進入城鎮(zhèn)住房保障體系的重要標志。2006年，國務院發(fā)布的《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》中再次明確指出，“有條件的地方，城鎮(zhèn)單位聘用農(nóng)民工，用人單位和個人可繳存公積金，用于農(nóng)民工購買或租賃自住住房”。至此，公積金從制度上來說可以保障農(nóng)民工了，但其功能的發(fā)揮卻存在事實上的障礙。

二、“單位嵌入型”住房公積金對農(nóng)民工的排斥性

嵌入性理論（Embeddedness）是新經(jīng)濟社會學中的重要理論，最早由英國經(jīng)濟史學家、哲學家卡爾·波蘭尼（Polanyi）提出，他認為“經(jīng)濟關(guān)系是嵌入于社會關(guān)系與制度之中的”，這一邏輯成為其整個理論體系的起點與核心。新制度主義認為，任何制度的正常運轉(zhuǎn)都嵌入在更大的制度、結(jié)構(gòu)甚至文化因素之中。如果對制度嵌入性缺乏深入細致的研究,我們就無法對國家如何適當干預提供學理上的指導[5]。

格蘭諾維特(Granovetter)對嵌入性概念進行了更深入的闡釋和應用，用于探討經(jīng)濟活動如何嵌入在社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之中。由于社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)是社會結(jié)構(gòu)的一個組成部分，因此這里的嵌入性是所謂的“結(jié)構(gòu)嵌入性”?；谇度胄砸暯呛徒?jīng)濟制度的社會建構(gòu)性理念，新經(jīng)濟社會學逐漸將關(guān)注的焦點由社會網(wǎng)絡(luò)轉(zhuǎn)向了對經(jīng)濟組織的制度化過程，逐步將分析領(lǐng)域擴大到了諸如金融、貨幣、市場以及國家等宏觀制度層面，實現(xiàn)了新經(jīng)濟社會學研究從“網(wǎng)絡(luò)嵌入性”到“制度嵌入性”的研究視角的轉(zhuǎn)變和研究領(lǐng)域的拓展[6]。從嵌入性理論來說，研究任何一項制度，必須重視研究“制度之間的關(guān)聯(lián)性特征”，要分析農(nóng)民工的住房公積金制度，也必須對這一制度進行定位，再分析這種制度與更大制度體系之間的關(guān)聯(lián)性，分析其嵌入在一種怎樣的制度環(huán)境中。

住房公積金是我國住房保障制度改革從實物轉(zhuǎn)向貨幣的一個環(huán)節(jié)，它依托于單位制度,是一種“單位嵌入型”的住房福利。計劃經(jīng)濟體制下中國企業(yè)以“低工資”“高福利”為特征，住房是單位福利中非常重要的一部分，一般國有單位會提供免費或者租金非常低廉的住房。職工工資中不包含住房的內(nèi)容，同時沒有住房信貸市場，所以無論是當時公房的私有化還是購買增量的新房，職工的購買能力是不足的[7]。公積金制度建立很大程度上是為了解決廣大職工住房購買力不足問題，是我國住房分配貨幣化的制度基礎(chǔ)，助推了城鎮(zhèn)居民住房市場化。在從實物分房向貨幣化分房的改革過程中,公積金制度對于提高職工的住房購買能力起了重要作用。

住房公積金制度按照“個人存儲、單位資助”的原則進行歸集。住房公積金由在職職工個人及其所在單位按職工個人工資和職工工資總額的一定比例逐月交納,歸個人所有,存入個人公積金賬戶。同時規(guī)定各單位原則上可以有償使用本單位職工結(jié)余的公積金,用于住宅建設(shè)。各企事業(yè)單位也得以享受房改貸款,建造或購置住房分配給職工。因此公積金制度的實施和運作還是離不開職工的工作單位[8]。無論住房公積金的繳納還是使用，在實際操作中單位都起著至關(guān)重要的作用。無論是作為一種住房保障政策還是一種政策性住房金融[9]，絕大多數(shù)人都是通過單位這一中介獲得住房公積金的支持的。

公積金制度雖然擴大到非公企業(yè)和農(nóng)民工，但是其享有的前提條件是單位，要依托于單位來惠及個人。如2005年，建設(shè)部等聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于住房公積金管理若干具體問題的指導意見》提出有條件的地方，城鎮(zhèn)單位聘用進城務工人員，單位和職工可繳存住房公積金；進城務工人員購買自住住房時，可按規(guī)定提取本人及其配偶住房公積金賬戶內(nèi)的存儲余額，也可申請住房公積金貸款。2006年，國務院《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》中提出有條件的地方，城鎮(zhèn)單位聘用農(nóng)民工，用人單位和個人可繳存住房公積金，用于農(nóng)民工購房或租賃自住住房。因此，從參保的渠道看，單位這一中介仍然是進行公積金繳存和使用的條件。

由于住房公積金繳納必須依托于單位，而不同類型單位繳納公積金的動力是不同的。在公有制企業(yè)中，住房公積金承接了過去單位體制下實物分房的職能，是職工住房分配貨幣化的表現(xiàn)方式，所以公有制企業(yè)給職工繳存公積金是有制度延續(xù)性的，其繳納的積極性較高。而非公有制企業(yè)，特別是中小型的私營企業(yè)，先天就是靠低福利獲取市場優(yōu)勢的，他們沒有過實物分房的歷史，也沒有解決職工住房的外在壓力。在這種情況下，非公企業(yè)為員工繳納住房公積金的積極性則明顯偏低。這背后的邏輯在于，公有制企業(yè)的勞動報酬通常以福利形式呈現(xiàn)出來，而非公有制企業(yè)的勞動報酬往往以工資形式呈現(xiàn)，一般稱為“福利工資化”。因此，對于公有制企業(yè)而言，公積金制度意味著單位由實物分配體制下的無限責任轉(zhuǎn)變?yōu)樨泿欧峙潴w制下的有限責任，屬于減負的改革；就非公有制企業(yè)而言，公積金制度則意味著勞動力使用成本的增加，屬于增負的內(nèi)容，因此背后不同的意義對積極性的影響是不同的[10]。鑒于公積金繳納必須依托于單位，如果單位不愿意為員工繳納公積金，則員工就不能擁有公積金。

單位是否給農(nóng)民工繳納公積金決定了農(nóng)民工能否享有公積金，具體來說又可以分為幾種不同的情況，第一，單位福利好壞是最重要的決定因素，福利好的單位有能力給員工繳納公積金，福利差的單位則沒有能力給員工繳納公積金。農(nóng)民工學歷低，一般是非正規(guī)就業(yè)，很難進入有公積金的單位，就業(yè)單位的福利通常比較差，不能給員工提供公積金。第二，在單位層面，一般都有不同的用工方式，如正式員工、合同制員工、臨時工、勞務派遣工等，不同類型員工享受的單位福利也不同。正式員工福利比較好，有公積金，其他類型職工的福利則比較差，沒有公積金。農(nóng)民工在單位處于邊緣地位，很多都是臨時工、勞務派遣工，單位不愿意給他們繳納住房公積金。因此，他們在單位的邊緣地位決定了他們很難享有住房公積金。第三，還有一些單位內(nèi)部存在戶籍歧視，對于城鎮(zhèn)戶籍員工和非城鎮(zhèn)戶籍員工給予不同的福利待遇，單位為城鎮(zhèn)戶籍員工繳納公積金，而農(nóng)村戶籍則不繳納公積金。這些不同形式的福利差別不利于農(nóng)民工享有公積金。

總之，雖然農(nóng)民工繳納公積金在制度上沒有障礙，但是從實際運行情況來看，“嵌入”在單位體制之內(nèi)的公積金制度對于農(nóng)民工來說存在事實上的排斥性。就業(yè)單位的不穩(wěn)定性、就業(yè)身份的非正規(guī)性、職業(yè)福利的身份歧視性使得他們難以享有單位的住房公積金福利。真正能夠享受住房公積金的農(nóng)民工的比例是比較低的。

三、農(nóng)民工擁有公積金的基本情況

雖然農(nóng)民工繳納公積金沒有制度障礙，但是從實際情況來看，能夠享受公積金的農(nóng)民工比例仍然比較低。從住房公積金的運行現(xiàn)狀看。2017年5月，住建部印發(fā)《全國住房公積金2016年年度報告》，報告顯示，2016年,住房公積金實繳單位238.25萬個，實繳職工13064.50萬人，在繳存單位中，國家機關(guān)、事業(yè)單位、國有企業(yè)和城鎮(zhèn)集體企業(yè)占42.00%，城鎮(zhèn)私營企業(yè)及其他城鎮(zhèn)企業(yè)、外商投資企業(yè)、民辦非企業(yè)單位和其他類型單位占58.00%；在繳存職工中，國家機關(guān)、事業(yè)單位、國有企業(yè)和城鎮(zhèn)集體企業(yè)占57.14%，城鎮(zhèn)私營企業(yè)及其他城鎮(zhèn)企業(yè)、外商投資企業(yè)、民辦非企業(yè)單位和其他類型單位占 42.86%，比上年提高 6.79%[11]。但是，從職工的構(gòu)成看，在我國城鎮(zhèn)就業(yè)職工中，國家機關(guān)、事業(yè)單位、國有企業(yè)和城鎮(zhèn)集體企業(yè)職工大約只占就業(yè)人口的15.99%，其他各類非公企業(yè)就業(yè)人員的比例則達到了84.01%[12]。84%多的非公企業(yè)職工，在公積金繳存職工中其占比只有42.86%。由此可見，雖然公積金制度擴展到了非公企業(yè)，但其覆蓋率是比較低的，特別是農(nóng)民工，在這一制度上更是處于不利地位。農(nóng)民工繳納公積金雖然從制度上來說沒有障礙，但是實際上，這種“單位嵌入型”的公積金繳納方式阻礙了農(nóng)民工進入住房公積金的保障體系。

下面通過國家衛(wèi)生和計劃生育委員會2017年全國流動人口動態(tài)監(jiān)測調(diào)查數(shù)據(jù)具體分析農(nóng)民工參加住房公積金的基本情況。①該調(diào)查采用分層、多階段及與規(guī)模成比例的PPS 抽樣方法，按照隨機原則在全國31個?。▍^(qū)、市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團流動人口較為集中的流入地抽取樣本點，總樣本量為169000人。本文將農(nóng)民工定義為具有農(nóng)業(yè)戶籍身份,居住在城市地區(qū)，完全或主要從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的勞動者。就住房公積金繳納時間而言，一般規(guī)定連續(xù)繳納6個月以上才可以申請貸款，也有一些城市規(guī)定連續(xù)繳納12個月以上才可以申請，因此為了保證分析對象符合這一年限規(guī)定，本研究在數(shù)據(jù)分析時剔除了流入本地時間為2016年的樣本，基本將流動時間為半年以內(nèi)的樣本剔除在外。此外，考慮到住房公積金制度的繳費年齡為18-60歲之間，分析前也將這個年齡段之外的樣本進行剔除，最終獲得總樣本量為124081個。

數(shù)據(jù)顯示，在流動人口中，非農(nóng)戶籍的流動人口繳納公積金的比例是34.4%，而農(nóng)民工（農(nóng)業(yè)戶籍）繳存公積金的比例只有9.9%，戶籍對農(nóng)民工參加公積金的影響非常顯著（df=2，sig〈0.001）。

從區(qū)域看,東部是人口流入大省，流動人口的比例高，參加公積金的人數(shù)也多，在參加公積金的農(nóng)民工中，大約89.5%集中在東部地區(qū)，中西部都比較少。另一方面，東部地區(qū)農(nóng)民工參與公積金的機會也比中西部大，在東部，12.6%的農(nóng)民工參加了住房公積金；而在中部，這一比例只有3.9%，在西部，這一比例是4.5%?？傮w上來看，東部地區(qū)農(nóng)民工參加住房公積金的比例更高些。

更進一步看，整個東部沿海地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展較快，市場化程度較高，社會保障的規(guī)范性程度高，農(nóng)民工的住房公積金覆蓋面更寬一些。擁有公積金的農(nóng)民工主要集中于珠三角、長三角和京津冀三個區(qū)域經(jīng)濟。在所有參加住房公積金的農(nóng)民工中，珠三角占 40.4%，長三角地區(qū)占 36.1%，京津冀占10.2%，這三個區(qū)域合計占了86.7%，其他地區(qū)合計占13.3%。三個區(qū)域中，農(nóng)民工參加公積金的機會也有所不同。珠三角地區(qū)農(nóng)民工中參加住房公積金的比例是15.7%，高于長三角地區(qū)（11.3%）和京津冀地區(qū)（11.8%）。

從城市行政級別來看，不同行政級別的城市農(nóng)民工參加住房公積金的情況不同。參加住房公積金的農(nóng)民工主要集中在省會及以下城市，地級市及以下城市占比最高，占49.0%，其次是省會城市，34.4%，直轄市占比是16.6%。但從參加公積金的機會來看則相反，農(nóng)民工參加公積金的比例最高的是直轄市，占12.3%，其次是省會城市，占11.1%，地級市及以下最低，占比9.8%。因此，城市等級越高，農(nóng)民工的住房公積金權(quán)益越能得到保障。

從城市規(guī)模來看，不同人口規(guī)模的城市農(nóng)民工參與公積金的情況也不同。在參加住房公積金的農(nóng)民工中，大約70%以上的人集中在超大城市、特大城市和大城市，其中超大城市占比21.1%、特大城市占比11.3%、大城市占比37.8%，中小城市的占比29.8%。在不同規(guī)模城市中農(nóng)民工參加住房公積金的比例由高到低依次是超大城市（13.8%）、大城市（12.5%）、中小城市（8.9%）、特大城市（7.3%）。

從農(nóng)民工參加公積金的性別差異看，男性參加公積金的比例高于女性。男性參加住房公積金的比例是11.6%，女性是9.5%。在參加住房公積金的所有農(nóng)民工中，男性所占比例也高于女性，前者是56.4%，后者是43.6%。不同性別農(nóng)民工在參加住房公積金方面有顯著差異（df=2，sig〈0.001）。

參加住房公積金的農(nóng)民工主要集中在25-34和35-44歲這兩個年齡段，其中25-34歲占57.8%，35-44歲的占24.2%，這兩個年齡段合計占82%，其他年齡段合計所占比例為18%。其中，不同年齡段的農(nóng)民工參加住房公積金的比例有較大差異，年齡較輕者參加公積金的比例較高，其中25-34歲的農(nóng)民工中參加住房公積金的比例相對最高（15.4%），其次是15-24 歲（10.7%），35 歲以上各組參加公積金的比例都低于平均水平。

從教育程度看，在所有參加住房公積金的農(nóng)民工中，不同學歷者占比差別不大，其中大專及以上占38.3%，高中及中專占30.6%，初中及以下學歷的為31.1%。但從參加機會看，則是受教育程度越高，參與公積金的比例越高。大專及以上學歷的農(nóng)民工參加公積金的比例是39.4%，高中及中專學歷的農(nóng)民工參加公積金的比例是15.2%，初中及以下學歷的農(nóng)民工參加公積金的比例是4.8%。受教育程度對能否享有住房公積金影響非常顯著（df=4，sig〈0.001）。

從職業(yè)看，各類單位負責人、辦事人員和有關(guān)人員及專業(yè)技術(shù)人員中參加住房公積金的比例較高，而商業(yè)服務業(yè)人員、農(nóng)、林、牧、漁、水利業(yè)生產(chǎn)人員、生產(chǎn)工人、運輸工人和有關(guān)人員及其他不便分類人員中參加住房公積金的比例較低。此外，相關(guān)分析顯示被調(diào)查農(nóng)民工的職業(yè)類型與是否參加住房公積金之間存在顯著的相關(guān)性（df=14，sig〈0.001）。

從行業(yè)看，參加住房公積金比例較高的主要是金融業(yè)（49.4%）、公共管理、社會保障和社會組織（47.9%）、信息傳輸、軟件和信息技術(shù)服務（40.5%）、科研和技術(shù)服務（38.9%）、采礦業(yè)（36.3%）、衛(wèi)生和社會工作（35.2%）、水利、環(huán)境和公共設(shè)施管理（32.2%）及教育（30.2%）。其余行業(yè)如建筑業(yè)、住宿餐飲業(yè)、批發(fā)零售、居民服務等傳統(tǒng)行業(yè)中農(nóng)民工參加住房公積金的比例均比較低。行業(yè)類型與是否參加住房公積金之間存在顯著的相關(guān)性（df=38，sig〈0.001）。

住房公積金一定程度上能夠提高農(nóng)民工在城市的住房消費能力。數(shù)據(jù)分析顯示，有住房公積金的農(nóng)民工中有26.2%在流入地購買了住房，而沒有住房公積金的農(nóng)民工在流入地購買住房的只有17.1%，可見有無公積金的農(nóng)民工購房比例差距是非常明顯的，“是否參加住房公積金”與“是否在流入地購買住房”兩個變量之間存在顯著的相關(guān)性（df=2，sig〈0.001）。住房公積金對改善農(nóng)民工住房條件有明顯的促進作用，有住房公積金的農(nóng)民工更可能在流入地購買住房。研究表明在一二線城市務工的農(nóng)民工實現(xiàn)在務工地購房的可能性較小，而在三四線城市務工的農(nóng)民工則基本具備了這一能力[13]。在具備一定住房消費能力或者房價收入比較為合理的情況下，公積金在實際提高農(nóng)民工住房購買力上還是有重要作用的。

四、住房公積金的存廢之爭及政策建議

住房公積金制度最初增強了城鎮(zhèn)單位職工的住房購買力，此后，國家開始利用住房公積金貸款支持保障性住房建設(shè)試點工作。隨著城鎮(zhèn)居民住房問題的改善，公積金的政策目標開始轉(zhuǎn)向外來常住人口尤其是農(nóng)民工住房問題[14]。但是，隨著城鎮(zhèn)居民住房自有率的大幅度提高和住房市場的形成，關(guān)于公積金制度合理性的爭論卻逐漸增多，甚至存廢之爭也逐漸出現(xiàn)。

（一）對于住房公積金的批評

對于公積金的批評，概括起來集中在以下幾個方面：

第一，效率不高。認為住房公積金是一種強制儲蓄，收益率低，增加了交易成本。相當于政府剝奪了部分收入的資金運用自主權(quán)，進而通過行政化委托代理的組織（住房公積金管理中心）來運用這部分資金，加大了社會的交易成本[15]，也降低了資金配置的效率[16]。資金使用途徑較為狹窄，大量資金處于閑置狀態(tài)，造成了嚴重的資金浪費[17]。

第二，缺乏公平性。認為不同地區(qū)、行業(yè)和單位的繳存基數(shù)及比例都存在差別，住房公積金成了“第二工資”，單位繳存與個人收入相對應，加大了收入差距，并且會導致“馬太效應”[18]。在使用上，住房公積金存在“劫貧濟富”的嫌疑。高收入者的住房壓力較小，卻可以通過購房而使用住房公積金，住房壓力較大的中低收入者，卻因無力購房而無法充分享受住房公積金的保障作用，無法實現(xiàn)平等的互助互利[19]。“強制性儲蓄、低存低貸、存貸不匹配”的公積金信貸政策，也有劫貧濟富的效應，在一定程度上加劇了收入分配不公和擴大了收入差距[20]。

第三，使命已完成。有學者認為住房公積金已經(jīng)完成了其歷史使命，鑒于公積金制度的諸多弊端，建議取消住房公積金。如有學者從公積金的性質(zhì)出發(fā)，認為從籌資來源和目標看，公積金制度既不是社會救助也不是社會福利，從運行機理看，它也不是社會保險，公積金制度應該是用人單位的福利。主張將管理權(quán)下放到用人單位，改強制性公積金為自愿性公積金制度。認為住房公積金制度作為一項改革的配套措施，在20世紀90年代發(fā)揮了重要作用，但隨著住房制度由計劃經(jīng)濟模式向市場經(jīng)濟模式轉(zhuǎn)變的完成，公積金制度的歷史任務也應完結(jié)[21]。

但是也有不少學者認為，住房公積金制度應該繼續(xù)完善并覆蓋更多的群體，包括農(nóng)民工。有學者指出，依據(jù)人們收入水平和住房條件的轉(zhuǎn)變，公積金制度的政策功能也在逐步變化。在早期階段，公積金主要是為了解決廣大工薪階層的住房問題，之后，為了促進房地產(chǎn)市場的健康穩(wěn)定發(fā)展，拓寬保障性住房建設(shè)資金的來源，加快解決中低收入家庭的住房問題，開展了利用住房公積金貸款支持保障性住房建設(shè)試點工作。隨著這一群體住房問題的改善，公積金的政策目標將轉(zhuǎn)向外來常住人口尤其是農(nóng)民工住房問題[22]。

筆者認為，效率不高、不公平不能作為取消的理由，因為不單是公積金，中國的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度等各類社會保險制度都是依托于單位而享有的保障，都存在不同程度的效率問題和逆向分配問題，即單位越好、工資越高，社會保障水平也越高，但這些制度弊端不是取消制度的理由。至于完成歷史使命的說法，則屬于立場問題。如果基于住房公積金建立的初衷，站在城市居民住房保障的角度上，則在原城市居民住房自有率高達91.2%，19.7%的家庭擁有兩套以上住房，戶均住房1.1套的情況下[23]，住房公積金的確完成了其歷史使命。但是，如果把住房公積金制度放在當前我國城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化的大背景下，則城鎮(zhèn)居民的住房問題不是解決了，而是任務更艱巨了。在房價高漲的今天，2億多進城農(nóng)民工要順利融入城市、實現(xiàn)市民化，住房問題是非常關(guān)鍵的問題，則住房公積金制度就不是取消而是如何完善以惠及城市新市民的問題。目前，最需要住房公積金支持的農(nóng)民工也是最難以獲得住房公積金貸款的群體，這恰恰是住房公積金亟待發(fā)展、改革和完善之處。

目前，高房價是推動城鎮(zhèn)化成本不斷提高的主要力量。在眾多農(nóng)民工市民化的排斥因素中，城鎮(zhèn)住房所具有的排斥效應正在日益凸顯，已成為大城市排斥流動者的主導因素[24]。在原城市居民住房問題基本解決的情況下，把住房公積金的保障擴大到農(nóng)民工（流動人口）群體，是解決農(nóng)民工住房問題的重要手段之一。農(nóng)民工住房問題的解決需要社會保障，住房公積金作為一種住房保障制度，應該考慮如何繼續(xù)發(fā)揮其共濟作用，支持農(nóng)民工在城市的住房消費，使其能夠更好地融入城市。因此，打破“單位嵌入型”住房公積金制度對農(nóng)民工的排斥性，為農(nóng)民工城鎮(zhèn)住房問題的解決提供必要的金融支持，是推動農(nóng)民工市民化的長效機制之一。

長期以來，很多農(nóng)民工因為缺乏穩(wěn)定的工資收入和其他可抵押資產(chǎn)，在生產(chǎn)生活中獲得金融支持一直比較困難，在住房消費方面更是如此。當前農(nóng)民工住房消費需求很強，并有一定的消費能力，但非常缺乏必要的金融支持。很多人是通過向親戚朋友借債購買住房。農(nóng)民工難以獲得商業(yè)貸款或者為之承擔的成本較高，住房公積金這樣的政策性金融就成為一種較好的住房消費金融支持[25]。住房公積金能增強農(nóng)民工的支付能力和融資能力，能有效改善農(nóng)民工的住房條件[26]。因此，完善住房公積金制度，是推動農(nóng)民工住房條件改善的一個重要途徑。

（二）提高農(nóng)民工住房公積金保障可及性的政策建議

由于“單位嵌入型”住房公積金制度對農(nóng)民工事實的排斥性，要使住房公積金能夠更好地支持農(nóng)民工的住房消費，順利實現(xiàn)市民化，建議如下：

第一，從“單位嵌入型”轉(zhuǎn)向“社會嵌入型”保障，增強可及性。大多數(shù)農(nóng)民工就業(yè)單位不穩(wěn)定或者沒有就業(yè)單位、收入來源不穩(wěn)定或者不規(guī)律（如很多個體戶收入有淡季、旺季），無法依托單位而享有住房公積金。如果住房公積金制度能夠像城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險或者城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險那樣，不依賴于單位而享有，則就有可能提高農(nóng)民工住房公積金的可及性。中國人具有很強的儲蓄動機，很多農(nóng)民工都是通過省吃儉用攢錢蓋房、買房或者用于其他大額開支。如果住房公積金能夠采用“儲蓄保障”模式，每個農(nóng)民工可以擁有一個公積金賬戶，只要在公積金賬戶積累一定數(shù)額的存款，就有資格獲得相應比例的“低息住房貸款”，則住房公積金就能夠很好地發(fā)揮其資金共濟作用，支持農(nóng)民工的住房消費。這樣將大大擴展公積金對農(nóng)民工的覆蓋率，增強對農(nóng)民工住房消費的金融支持。

第二，創(chuàng)新住房公積金的運作方式，增強繳納和使用的靈活性。創(chuàng)新繳存和還款的具體方式。目前，公積金都是按月由單位統(tǒng)一繳存，單位不穩(wěn)定或者沒有單位的農(nóng)民工，無法參加該項制度，如果能夠采取按年或者季度或者更加靈活的繳存方式，則會有更多農(nóng)民工加入該體系。這將進一步擴大住房公積金的住房金融功能和住房保障功能，提高農(nóng)民工住房公積金的可及性。

擴大公積金的使用范圍?，F(xiàn)在，住房公積金還是區(qū)域統(tǒng)籌，異地使用還存在不少障礙。在人口流動比較普遍的情況下，異地使用公積金很有必要。我國人口流動的基本趨勢是從農(nóng)村和中小城市流向大城市，從經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)流向經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)。在大城市，在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，勞動用工比較規(guī)范，農(nóng)民工擁有公積金的可能性也大，而在中小城市，農(nóng)民工擁有公積金的可能性則更小。很多農(nóng)民工是在大城市打工，到中小城市買房安家。如果能破除公積金異地使用的阻礙，建立全國統(tǒng)一的住房公積金賬戶，農(nóng)民工可以異地繳存、提取公積金，則會大大提高農(nóng)民工的住房消費能力。