胡 苑

(上海財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院,上海200433)

一、問題的提出

環(huán)境領(lǐng)域的立法具有問題應(yīng)對(duì)和事件推動(dòng)的特征,20世紀(jì)中葉后震驚世界的各國公害事件,成為現(xiàn)代環(huán)境立法興起的導(dǎo)火索。公眾常常因?yàn)樘囟ǖ沫h(huán)境污染事件而進(jìn)行請(qǐng)?jiān)?、發(fā)出主張和呼吁,從而成為國家環(huán)境立法的催化劑。各種已經(jīng)發(fā)生的環(huán)境災(zāi)難,以及對(duì)未來即將引發(fā)災(zāi)難的悲觀描述會(huì)造成強(qiáng)烈的集體恐慌和焦慮,而這種恐慌和焦慮最后只能通過“艱難的立法”來進(jìn)行解決。①See Farber,Daniel A.,Politics and Procedure in Environmental Law,Journal of Law,Economics,&Organization,Vol.8,Issue 1(1992).譬如前幾年我國大城市秋冬季霧霾異常嚴(yán)重,人們對(duì)呼吸健康的焦慮情緒隨著2015年初紀(jì)錄片《穹頂之下》的傳播達(dá)到了頂點(diǎn),隨后我國《大氣污染防治法》迅速進(jìn)行了修訂并于次年實(shí)施。激烈的公眾情緒往往會(huì)以特殊的方式影響環(huán)境立法的進(jìn)程,但這一過程經(jīng)常又是短暫的,當(dāng)公眾的激情消退并將關(guān)注點(diǎn)轉(zhuǎn)移到其他領(lǐng)域之后,環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)將不得不面臨尷尬的處境,即必須將為數(shù)不少的模棱兩可的立法轉(zhuǎn)化為超級(jí)技術(shù)法規(guī),并將這些法規(guī)適用于各類環(huán)境違法行為。②See Gauna,Eileen,The Environmental Justice Misfit:Public Participation and the Paradigm Paradox,Stanford Environmental Law Journal,Vol.17,Issue 1(1998).

據(jù)汪勁教授統(tǒng)計(jì),1979年至2012年中國制定的環(huán)境、資源、能源與清潔生產(chǎn)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)方面的法律有30多部,占同期國家全部法律的1/10,此外,我國還制定了相關(guān)行政法規(guī)60多部、部門規(guī)章600多部,并且發(fā)布了環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)1000多部,但如此龐大的法律體系并未給環(huán)境法治提供完善的保障,環(huán)境立法“有數(shù)量無質(zhì)量,既無大錯(cuò)也無大用”。③汪勁:《中國環(huán)境法治失靈的因素分析——析執(zhí)政因素對(duì)我國環(huán)境法治的影響》,《上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2012年第1期。近幾年中央發(fā)起的環(huán)保督察活動(dòng)顯示的情況,也證實(shí)了環(huán)境法律和現(xiàn)實(shí)的錯(cuò)位。譬如2017年原環(huán)保部督查組在進(jìn)行京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治強(qiáng)化督查時(shí),兩天內(nèi)共檢查734家企業(yè),結(jié)果就發(fā)現(xiàn)604家企業(yè)存在環(huán)境污染問題。④《環(huán)保部督查組兩天檢查734家企業(yè),超600家存環(huán)境問題》,http://www.xinhuanet.com//politics/2017—05/31/c_1121059183.htm,2019年2月3日訪問。在環(huán)境立法看似發(fā)達(dá)的表象下,存在著幾乎可以表述為“環(huán)境違法為常態(tài)、環(huán)境守法為例外”的魔幻主義現(xiàn)實(shí)。

公眾呼聲催化立法的過程反映了傳統(tǒng)的法律運(yùn)作模式,也即法律“傳送帶”模式。這種模式的基本理念是首先制定規(guī)范,然后才是執(zhí)行規(guī)范?！皞魉蛶А币馕吨杀仨毷怯擅襁x代議機(jī)關(guān)類的立法機(jī)構(gòu)來進(jìn)行制定,而行政機(jī)關(guān)只能像傳送履帶一樣不折不扣地去執(zhí)行代議機(jī)關(guān)制定的法律。法律“傳送帶”(Transmission Belt)理念體現(xiàn)了對(duì)執(zhí)行機(jī)構(gòu)權(quán)力的限制和警惕,因?yàn)樵缙谛姓傻闹饕繕?biāo),在于克服警察國家的弊端和建立法治國家。⑤參見孫笑俠:《法治國家及其政治構(gòu)造》,《法學(xué)研究》1998年第1期。為了防止行政權(quán)力對(duì)私人權(quán)利的隨意侵害,行政法在西方發(fā)達(dá)國家的演繹主要遵循控權(quán)性思路。我國在改革開放、尋求從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的過程中,正好需要重新定位政府與市場(chǎng)的關(guān)系,這導(dǎo)致了我國行政法的發(fā)展極大地吸收和同化了同時(shí)代的控權(quán)性行政法,韋德在其《行政法》一書中的描述詳細(xì)地闡釋了此種行政法治國之傳送帶的理念,“第一,任何事件都必須依法而行。將此原則適用于政府時(shí),它要求每個(gè)政府當(dāng)局必須能夠證實(shí)自己所做的事是有法律授權(quán)的,幾乎在一切場(chǎng)合這都意味著有限的授權(quán)。否則,它們的行為就是侵權(quán)行為;第二,政府必須根據(jù)公認(rèn)的限制自由裁量權(quán)的一整套規(guī)則和原則辦事。法治的實(shí)質(zhì)是防止濫用自由裁量權(quán)的一整套規(guī)則,但是議會(huì)授權(quán)常常是用很籠統(tǒng)的語言表述的。法治要求完全阻止政府濫用權(quán)力;第三,對(duì)政府行為是否合法的爭議應(yīng)當(dāng)由完全獨(dú)立于行政之外的法官裁決;第四,法律必須平等地對(duì)待政府和公民”。⑥[英]韋德:《行政法》,徐炳等譯,中國大百科全書出版社1997年版,第25頁。

由于環(huán)境法的內(nèi)容主要是行政機(jī)關(guān)預(yù)防性的干涉行為人的環(huán)境容量利用和自然資源使用行為,其主要特點(diǎn)是基于許可下的管理規(guī)制,環(huán)境法律中的很大部分都屬于行政法范疇?！霸诖蠖鄶?shù)國家的法律中,環(huán)境法被視為行政法的一部分?！雹進(jìn)ichael G.Faure,Economic Analysis of environmental Law:An Introduction,Public Economics,Vol.7,Issue 1(2001).正因?yàn)槿绱?環(huán)境法體系也遵從了傳統(tǒng)行政法律“傳送帶”模式,要求環(huán)保機(jī)構(gòu)嚴(yán)格依法行政,然而環(huán)境法又有其自身的諸多特性,很難通過傳送帶模式實(shí)現(xiàn)。很多學(xué)者指出,由于環(huán)境法應(yīng)對(duì)的問題復(fù)雜,所涉利益較廣,環(huán)境法引發(fā)的新問題揭示了其與傳統(tǒng)行政法理念和結(jié)構(gòu)的諸多不適應(yīng),“行政法轉(zhuǎn)變?yōu)槔娲砟Ｊ脚c環(huán)境法的興起同時(shí)發(fā)生”,⑧同前注②,Gauna文?！翱梢哉f行政法的改變就是環(huán)境法引起的”。⑨[美]理查德·拉撒路斯:《環(huán)境法的形成》,莊漢譯,中國社會(huì)科學(xué)出版社2017年版,第123頁。我國環(huán)境法律的“傳送帶”模式,使得環(huán)境立法內(nèi)容有局限的同時(shí)環(huán)境執(zhí)法進(jìn)一步受限,從而影響了環(huán)境法的實(shí)施效果,導(dǎo)致了實(shí)踐中的環(huán)境法治難題。

二、“傳送帶”模式與環(huán)境法特性不兼容

行政法律“傳送帶”的核心約束性理念萌發(fā)于行政國家的形成早期,但在行政國家日益成熟的今天,這一法律結(jié)構(gòu)性的基礎(chǔ)原理是否仍然合理正遭受質(zhì)疑。其實(shí)環(huán)境法的實(shí)施困境在諸如食品安全、藥品管理等大量行政監(jiān)管領(lǐng)域都已出現(xiàn),只不過環(huán)境法作為一個(gè)單獨(dú)且越來越重要的監(jiān)管領(lǐng)域,其特性最為突出,從而顯著地引起了行政法的演變。環(huán)境法的特性,使其明顯和傳統(tǒng) “傳送帶”的控權(quán)性模式產(chǎn)生了內(nèi)在的沖突。作為新興領(lǐng)域,環(huán)境法秩序之良好實(shí)現(xiàn)所需的規(guī)范內(nèi)容與實(shí)施路徑,與傳統(tǒng)行政監(jiān)管事項(xiàng)有很大的不同,因此,對(duì)體現(xiàn)環(huán)境法律及其實(shí)施內(nèi)涵的本質(zhì)特性進(jìn)行分析,是破解環(huán)境法“傳送帶”模式問題之所在的研究起點(diǎn)。

(一)環(huán)境執(zhí)法是一種“無時(shí)不在場(chǎng)的監(jiān)管”

為了“保護(hù)公眾免受因高度工業(yè)化導(dǎo)致過度生產(chǎn)而產(chǎn)生的健康和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)……新社會(huì)監(jiān)管將監(jiān)管權(quán)力延伸至生產(chǎn)過程之中。之前由公司管理層控制的生產(chǎn)各環(huán)節(jié),現(xiàn)在成為監(jiān)管關(guān)注的對(duì)象”。⑩[美]馬克·艾倫·艾斯納:《規(guī)制政治的轉(zhuǎn)軌》,尹燦譯,中國人民大學(xué)出版社2015年版,第5頁。環(huán)境執(zhí)法的本質(zhì),是為了預(yù)防損害的發(fā)生從而需要“無時(shí)不在場(chǎng)的監(jiān)管”。這就多少有一點(diǎn)類似于要求“為了通過預(yù)防來控制駕駛行為,執(zhí)法人員必須與司機(jī)并駕齊驅(qū);為了防止人們肆無忌憚地追趕公共汽車或以危險(xiǎn)的方式燒烤,執(zhí)法人員必須出現(xiàn)在公共汽車站周圍和人們的后院中”。①Shavell S.,The Optimal Structure of Law Enforcemen,The Journal of Law and Economics,Vol.36,Issue1(1993).直到今天,現(xiàn)實(shí)的生活中,并沒有這么做,對(duì)這些類型的行為,主要是靠行為人自身事前的謹(jǐn)慎注意義務(wù)和事后的法律責(zé)任追究來保障行為人的審慎作為。因?yàn)槭虑暗淖⒁饬x務(wù)并不繁重,事后的責(zé)任追究幾率足以提醒行為人事前遵紀(jì)守法。這類危害性行為往往屬于偶發(fā)類行為,故不需要太多的行政執(zhí)法資源投入。

然而環(huán)境法的事前行為與事后責(zé)任鏈條并不清晰。環(huán)境污染或者生態(tài)破壞的加害人從制造損害到受害人發(fā)現(xiàn)損害中間有可能出現(xiàn)漫長的時(shí)間間隔與空間距離,加害者經(jīng)常能夠逃脫事后責(zé)任的承擔(dān)。這是因?yàn)?環(huán)境損害要通過環(huán)境介質(zhì)產(chǎn)生影響,其最先危害的是公共資源,譬如大量人口共用的空氣、河流或者森林草場(chǎng)等資源,此種情況下共用的每一個(gè)個(gè)體都有輕微的利益受損,但因無法主張權(quán)利,或者利益過于微小而不能或者不愿通過訴訟等方式實(shí)現(xiàn)責(zé)任請(qǐng)求主張。即便是受害人遭受了人身或者財(cái)產(chǎn)損害,因環(huán)境損害經(jīng)常影響范圍很廣,每個(gè)受害者所造成的損害可能很小,以至于受害個(gè)體沒有動(dòng)力提起訴訟。此外,對(duì)于受害人而言,通常很難證明加害人活動(dòng)與損害類型之間存在因果關(guān)系,隨著時(shí)間的推移,因果關(guān)系的證明責(zé)任變得更加困難。②Landes,W.R.Posner,Tort Law as A Regulatory Regime for Catastrophic Personal Injuries,Journal of Legal Studies,Vol.13,Issue 3(1984).如果損害在加害行為發(fā)生后很多年才出現(xiàn),加害者很可能已搬遷、停業(yè)或者破產(chǎn)從而根本無法找到。這使得環(huán)境危害往往存在事后責(zé)任追究無力的問題,無法對(duì)行為人事前審慎作為產(chǎn)生足夠約束。

此外,環(huán)境危害行為人產(chǎn)生危害的頻率和危害的嚴(yán)重性與一般行政管制對(duì)象也有所區(qū)別。任何對(duì)環(huán)境有危害的生產(chǎn)活動(dòng),只要生產(chǎn)進(jìn)行,環(huán)境危害就必然發(fā)生,因?yàn)榄h(huán)境危害是生產(chǎn)活動(dòng)的附隨性后果,只不過在行為人遵守生產(chǎn)規(guī)范和排放標(biāo)準(zhǔn)時(shí)這種危害性可能會(huì)降低。與此同時(shí),在企業(yè)生產(chǎn)階段,環(huán)境危害行為人的事前注意義務(wù)其實(shí)對(duì)行為人自身有時(shí)提出了過高的要求,行為人本身對(duì)環(huán)境損害的造成并沒有主觀故意,有時(shí)也并不具備降低和控制危害的知識(shí)和信息儲(chǔ)備,而很多常見的生產(chǎn)活動(dòng)譬如化工品制造、金屬冶煉、造紙和紡織等,均可能會(huì)造成極為嚴(yán)重的環(huán)境危害事故?；谝陨戏N種原因,環(huán)境領(lǐng)域的行政執(zhí)法不是事后懲罰的低頻監(jiān)管模式,而是隱含“無時(shí)不在場(chǎng)”意義的高密度高強(qiáng)度監(jiān)管模式。

(二)環(huán)境法涉及對(duì)多種正當(dāng)利益之間的沖突衡平

不似傳統(tǒng)行政規(guī)制對(duì)象主要是倫理價(jià)值上比較容易判定為不正當(dāng)利益型的行為,譬如行為人交通違章會(huì)影響自身和他人安全,再如行為人在食品中添加有害物質(zhì)會(huì)導(dǎo)致食用者身體受損。環(huán)境危害行為雖然同樣會(huì)造成環(huán)境受損并進(jìn)一步產(chǎn)生人身和財(cái)產(chǎn)損害,表面上看也是負(fù)面的行為,但如前所述,其本質(zhì)上是人類生產(chǎn)發(fā)展中的附隨性行為,如果要求不產(chǎn)生任何環(huán)境危害,則主行為(生產(chǎn)發(fā)展行為)也需要被禁止。因此,環(huán)境領(lǐng)域問題的特殊性在于其是正當(dāng)利益之間的沖突問題,如企業(yè)提供工作崗位并生產(chǎn)社會(huì)所需產(chǎn)品和周邊居民要求良好生活環(huán)境的需求都是正當(dāng)利益。既然環(huán)境法領(lǐng)域的利益沖突屬于正當(dāng)利益之間的沖突,其便不能通過簡單禁止其中之一的方法來解決,而只能進(jìn)行不同情況下的平衡取舍,“正當(dāng)利益優(yōu)位性選擇的問題,表現(xiàn)形式是基于可行條件和問題的緊迫性的時(shí)空優(yōu)先順序的安排,并非對(duì)抗性的淘汰式選擇,應(yīng)當(dāng)奉行‘統(tǒng)籌’、‘兼顧’和‘雙贏’的衡平理念”。③李啟家:《環(huán)境法領(lǐng)域利益沖突的識(shí)別與衡平》,《法學(xué)評(píng)論》2015年第6期。另外,對(duì)企業(yè)的懲罰經(jīng)常會(huì)產(chǎn)生意外牽連的效果,即“當(dāng)公司感冒時(shí),別人會(huì)打噴嚏”,在競(jìng)爭不完全的世界中,懲罰的成本很可能最終會(huì)轉(zhuǎn)移到消費(fèi)者身上。④See Coffee,John C.＂No Soul to Damn:No Body to Kick＂:An Unscandalized Inquiry into the Problem of Corporate Punishment,Michigan Law Review,Vol.79,Issue 3(1981).如果環(huán)境法律的制度選擇在賦權(quán)與禁止之間并沒有一定的規(guī)則,則“傳送帶”鏈條會(huì)失靈,因?yàn)榫唧w場(chǎng)景下的衡平對(duì)環(huán)境法規(guī)范體系提出了極高的制度靈活性要求,簡單禁止的模式能夠通過立法制定并經(jīng)執(zhí)法傳輸,而不同情景下的衡平則難以通過“傳送帶”模式得以實(shí)現(xiàn)。譬如,水一直是最有價(jià)值的自然資源之一,但因其一直處于流動(dòng)狀態(tài),所以自然界中水的產(chǎn)權(quán)界定和分配一直是一個(gè)難題?！懊绹鴸|部和西部各州均實(shí)施用水許可制度,但是東部和西部對(duì)何為合理使用的理解完全不同。美國東部各州的合理使用規(guī)則主要基于河岸所有權(quán),即有權(quán)使用河水的人是靠近河道的土地所有人。美國西部各州的合理使用規(guī)則基于先占權(quán)之上,即用水優(yōu)先權(quán)遵循先占原則——有權(quán)使用河水的人是那些首先將河水用來做有益用途的人?！雹萃趸?《水權(quán)交易的理論重塑與規(guī)則重構(gòu)》,《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2018年第6期。之所以形成不同的權(quán)利規(guī)則,是因?yàn)槊绹鴸|部的水資源相對(duì)豐富,而西部氣候干旱,美國歷史上實(shí)行“河岸權(quán)”的州基本上都適用法院“個(gè)案判斷”理論來靈活確定合理用水的標(biāo)準(zhǔn)。⑥參見王小軍:《美國沿岸權(quán)制度研究》,《寧波大學(xué)學(xué)報(bào)(人文科學(xué)版)》2010年第4期;上注,王慧文。這一例子恰好說明了環(huán)境法因需要進(jìn)行利益衡平,故其規(guī)則要根據(jù)具體情況進(jìn)行調(diào)適,而立法囿于穩(wěn)定性的需要,很難通過“傳送帶”體系為適應(yīng)性執(zhí)法提供資源。

(三)環(huán)境法具有強(qiáng)專業(yè)性和技術(shù)性特征

與其他部門法相比較,環(huán)境法具有極強(qiáng)的技術(shù)性特征,環(huán)境法在現(xiàn)實(shí)中的實(shí)施需要依賴于專業(yè)知識(shí)和技術(shù)規(guī)范。譬如,判定企業(yè)超標(biāo)排污需要明確的排放標(biāo)準(zhǔn),同時(shí)還要有專業(yè)性的環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù);確定自然資源及生態(tài)破壞程度需要專業(yè)知識(shí)和勘查記錄。這一特點(diǎn)也使得環(huán)境執(zhí)法和傳統(tǒng)的行政監(jiān)管事項(xiàng)出現(xiàn)了差異?，F(xiàn)代行政執(zhí)法專家模式的倡導(dǎo)者認(rèn)為執(zhí)法機(jī)構(gòu)需要自由裁量權(quán),而不能刻板地遵循傳統(tǒng)的“傳送帶”模式,因?yàn)椤靶姓賳T不是政治型的而是專家型的,由專家組成的執(zhí)法機(jī)構(gòu)具有專門的知識(shí)和技能,易于發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)運(yùn)行中的問題并提出和執(zhí)行相應(yīng)的治理規(guī)則,是行政機(jī)關(guān)擁有廣泛權(quán)力的前提。現(xiàn)代社會(huì)行政管理所涉事項(xiàng)往往具有很強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性,立法者對(duì)于特定的事項(xiàng)經(jīng)常缺乏專門知識(shí),因而只能規(guī)定一般原則,而將具體問題留給行政機(jī)關(guān)裁量處置”。⑦周樨平:《反不正當(dāng)競(jìng)爭法一般條款行政實(shí)施研究——以裁量權(quán)的建構(gòu)為中心》,《現(xiàn)代法學(xué)》2015年第1期。因此“傳送帶”概念存在著嚴(yán)重缺陷,環(huán)境立法往往不能充分規(guī)定環(huán)境執(zhí)法所需的技術(shù)性問題,從而留下了大量模糊和寬泛空間,即便環(huán)境立法提供了詳細(xì)的規(guī)定,環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)也必須在執(zhí)行時(shí)根據(jù)專業(yè)知識(shí)做出選擇和判斷,那種根據(jù)“傳送帶”理論推導(dǎo)的執(zhí)法機(jī)關(guān)能夠也必須嚴(yán)絲合縫地執(zhí)行法律的判斷不過是一種想當(dāng)然的虛構(gòu)而已。

更進(jìn)一步地看,在環(huán)境法律“傳送帶”模式下,各環(huán)保機(jī)構(gòu)只能嚴(yán)格執(zhí)行立法機(jī)關(guān)制定的法律,即便執(zhí)法機(jī)構(gòu)實(shí)際上參與了細(xì)化執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)類的準(zhǔn)立法活動(dòng),這種活動(dòng)也要限定在法律已有的框架內(nèi),而這可能會(huì)妨礙真正了解實(shí)情又具備專業(yè)知識(shí)的執(zhí)法部門提出合理的問題解決方案。與此同時(shí),基于環(huán)境立法需要大量的專業(yè)知識(shí)和技術(shù)背景儲(chǔ)備,立法過程容易在缺乏足夠信息的情況下制定空有愿景而事實(shí)上無法實(shí)施的法律。例如美國1970年的《職業(yè)安全與健康法案》,要求所有工作場(chǎng)所的環(huán)境有毒物質(zhì)水平應(yīng)保持在可行的最低水平。行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)環(huán)境危害時(shí)往往需要大量支出才能略微降低健康安全風(fēng)險(xiǎn)。為了避免出現(xiàn)嚴(yán)重不良后果,美國職業(yè)安全與健康管理局故意延遲啟動(dòng)了為多種有毒物質(zhì)設(shè)定工作場(chǎng)所標(biāo)準(zhǔn)的程序。因此,盡管國會(huì)立法非常明確,但基于其現(xiàn)實(shí)的不可操作性,行政機(jī)關(guān)事實(shí)上利用其執(zhí)法自由裁量權(quán)來大幅改變和架空了該立法。⑧See Seidenfeld,M.,Civic Republican Justification for the Bureaucratic State,Harvard Law Review,Vol.105,Issue 7(1992).面臨環(huán)境領(lǐng)域?qū)I(yè)性和技術(shù)性的挑戰(zhàn),強(qiáng)調(diào)法律優(yōu)位的“傳送帶”模式往往并沒有實(shí)現(xiàn)其法律權(quán)威性的目的,反而可能造成對(duì)立法和執(zhí)法資源的浪費(fèi)。

三、“傳送帶”模式給環(huán)境執(zhí)法造成的困境

近年來,我國環(huán)境狀況雖有所改善,但改善狀況似乎與投入資源并不匹配。大規(guī)模的整治,本身便體現(xiàn)了環(huán)境執(zhí)法面臨諸多困難,在大規(guī)模治污過程中,還出現(xiàn)了不問違法與否的環(huán)?！耙坏肚小眮y象。⑨《環(huán)保部部長:決不允許亂作為現(xiàn)象擾亂中央環(huán)保督察大局》,中國新聞網(wǎng),http://www.chinanews.com/wap/detail/sp/sp/shipin/cns/2018/03—17/news8470122.shtml,2019年2月5日訪問。此般現(xiàn)實(shí),提醒我們應(yīng)對(duì)我國環(huán)境法治進(jìn)行根本認(rèn)識(shí),避免“頭痛醫(yī)頭,腳痛醫(yī)腳”。環(huán)境立法以及立法的傳導(dǎo)體系會(huì)決定環(huán)境執(zhí)法模式,環(huán)境法治的實(shí)現(xiàn),仍需要厘清癥結(jié)性原因。

(一)立法“傳送帶”對(duì)環(huán)境執(zhí)法的規(guī)范供給不足

為上述環(huán)境法的特性與環(huán)境法律“傳送帶”的模式局限,使得環(huán)境立法對(duì)環(huán)境執(zhí)法的有效規(guī)范供給不足。中國政府一直在環(huán)境立法及環(huán)境機(jī)構(gòu)設(shè)置上踐行著相當(dāng)積極的角色,從1973年第一次全國環(huán)境保護(hù)會(huì)議伊始的環(huán)境法規(guī)初創(chuàng),至今日之各項(xiàng)環(huán)境執(zhí)法事務(wù),無不打上政府正向努力之烙印。⑩參見鄭少華、王慧:《中國環(huán)境法治四十年:法律文本、法律實(shí)施與未來走向》,《法學(xué)》2018年第11期。正因?yàn)槿绱?有學(xué)者認(rèn)為,中國自上而下官僚科層機(jī)構(gòu)的目標(biāo)責(zé)任體系,已取代了環(huán)境法律的正式運(yùn)作,或者是使得法律的實(shí)施成了第二位的目標(biāo)。有學(xué)者進(jìn)一步認(rèn)為中國“五年計(jì)劃”中的約束性指標(biāo)是中央核心關(guān)注事項(xiàng),法律主要起到輔助性工具的作用,當(dāng)法律規(guī)定與這些優(yōu)位目標(biāo)一致時(shí)可以得到實(shí)施,而當(dāng)與目標(biāo)不一致時(shí),法律就被擱置一邊。①See Wang A.The Search for Sustainable Legitimacy:Environmental Law and Bureaucracy in China,Harvard Environmental Law Review,Vol.37,Issue 2(2013).我國早期GDP優(yōu)先的目標(biāo)導(dǎo)向和與之相隨的環(huán)境執(zhí)法軟弱無力,以及近年來黨政體系對(duì)生態(tài)文明的高度重視,進(jìn)而涌現(xiàn)的一大批環(huán)境約談、環(huán)境督察等偏運(yùn)動(dòng)式的環(huán)境執(zhí)法,②參見葛察忠、翁智雄、李紅祥等:《環(huán)保督政約談機(jī)制分析:以安陽市為例》,《中國環(huán)境管理》2015年第4期;郝亮、黃寶榮、蘇利陽:《環(huán)保約談對(duì)政策執(zhí)行“中梗阻”的疏通機(jī)制研究:以臨沂市為例》,《中國環(huán)境管理》2017年第1期。更是這種觀點(diǎn)的腳注。然而該“政府目標(biāo)機(jī)制有用,環(huán)境法律無效”的論點(diǎn)存在自我矛盾之處,即在我國第十一個(gè)“五年計(jì)劃”已將主要環(huán)境生態(tài)指標(biāo)納入,并明確將其作為有約束力的指標(biāo)的情況下,環(huán)境治理仍陷困局,可見問題的本質(zhì)未必在于行政管理取代了法律實(shí)施。該論點(diǎn)對(duì)環(huán)境立法和環(huán)境執(zhí)法作了機(jī)械性的分割,沒有看到兩者內(nèi)在的廣泛聯(lián)系。我國環(huán)境法律實(shí)施不佳的深層次原因,更可能是環(huán)境立法未能向環(huán)境執(zhí)法提供足夠有效的法律制度供給。

公眾呼吁下的環(huán)境立法往往不是解決問題的終點(diǎn),而是解決問題的起點(diǎn),因?yàn)榉梢?guī)制的對(duì)象不是物而是有主觀能動(dòng)性的人。有學(xué)者認(rèn)為博弈論是所有社會(huì)科學(xué)的物理學(xué),筆者贊同這一觀點(diǎn)。③參見丁利:《制度激勵(lì)、博弈均衡與社會(huì)正義》,《中國社會(huì)科學(xué)》2016年第4期。隨著社會(huì)越來越復(fù)雜,法律主體間的相互影響及其隱性約束,很多時(shí)候即便是參與人自身都不一定能夠意識(shí)得到,實(shí)踐中長期互動(dòng)形成的微妙平衡并不如其表面那樣簡單而能輕易被一紙立法打破。弗里德曼也認(rèn)為,一個(gè)法律制度并非主要是人類精心設(shè)計(jì)出來的,而是依靠人類超乎尋常的識(shí)別模式識(shí)別出來的。④參見[美]大衛(wèi)·D.弗里德曼:《經(jīng)濟(jì)學(xué)語境下的法律規(guī)則》,楊欣欣譯,法律出版社2004年版,引言第3頁。法律中最有效的內(nèi)容都來自人們長期生活中形成的規(guī)則,“綜觀各個(gè)國家的民事、商事乃至刑事法律,其最基本最重要的內(nèi)容都是來源于習(xí)慣”。⑤桑本謙:《法治及其社會(huì)資源——兼評(píng)蘇力“本土資源”說》,《現(xiàn)代法學(xué)》2006年第1期。因此,人類社會(huì)迄今為止實(shí)施良好的主要還是經(jīng)過實(shí)踐長期演化出來并經(jīng)過檢驗(yàn)的法律規(guī)則。

“傳送帶”模式下的新興領(lǐng)域立法恰好主要是一個(gè)設(shè)計(jì)過程而不是識(shí)別過程,現(xiàn)有的立法傳統(tǒng)主要來源于歸納法下的現(xiàn)象整理和對(duì)策考量,未必契合真實(shí)場(chǎng)景下環(huán)境執(zhí)法的本質(zhì)規(guī)律。此外,我國環(huán)境立法容易造成現(xiàn)實(shí)普遍性違法的原因,可能還在于中國作為法治后發(fā)的國家,在法律制度的移植和借鑒上有諸多優(yōu)勢(shì),不管是大陸法系還是英美法系,都有豐富成熟的法治資源可供參考。一般情況下,如果所借鑒制度資源是反復(fù)出現(xiàn)的基于人性結(jié)構(gòu)的規(guī)則,則借鑒具有較大可用性,民法中的羅馬法資源就是這種典型例子。如果某項(xiàng)法律制度本身內(nèi)含了效率和正義等具體場(chǎng)景下的平衡,以及需要一系列基礎(chǔ)性條件和制度群條件的,環(huán)境法律制度就是這種典型例子,這樣的借鑒可能就會(huì)面臨表面上的合理和實(shí)質(zhì)場(chǎng)景下的不合理,從而無法得到實(shí)施。

“傳送帶”模式一方面使得未必合理的立法在執(zhí)行中不可置疑,另一方面也隔離了立法對(duì)真實(shí)世界規(guī)則演繹的借鑒。在“傳送帶”模式的要求下,環(huán)保機(jī)構(gòu)的行為必須遵循法定指令,而不是自己行使判斷力。一系列如行政問責(zé)、行政復(fù)議和行政訴訟率的打分考核機(jī)制使得執(zhí)法機(jī)構(gòu)必須確保自身行為不能偏離立法的內(nèi)容。然而法律不可能存在于真空之中,現(xiàn)實(shí)中并沒有哪一種法律能夠完美地被創(chuàng)設(shè)出來,且自動(dòng)依法治原則就能完美地被實(shí)施,忽略立法的靜態(tài)型和實(shí)際法律實(shí)施的動(dòng)態(tài)性只會(huì)造成現(xiàn)實(shí)環(huán)境領(lǐng)域普遍性違法。普遍性違法存在本身便預(yù)示著立法與現(xiàn)實(shí)的錯(cuò)配,從規(guī)則演進(jìn)的長周期來看,環(huán)境問題尚屬于人類面臨的“新”問題,環(huán)境規(guī)制面臨遠(yuǎn)比傳統(tǒng)領(lǐng)域更加緊張的規(guī)范與事實(shí)之間的沖突,加上立法的周期限制和程序制約,以及立法易受有組織的利益群體俘獲等問題,傳送帶下環(huán)境領(lǐng)域立法的有效規(guī)范供給不足成為常見的問題。

(二)“傳送帶”模式導(dǎo)致的環(huán)境執(zhí)法僵化

如前所述,環(huán)境法的本質(zhì)涉及多種正當(dāng)利益之間的衡平,這種衡平很難通過“傳送帶”模式下的立法實(shí)現(xiàn)。在此以環(huán)境法歷史上兩個(gè)環(huán)境侵害方式非常相似但處理模式完全不同的案例來予以說明。第一個(gè)案例是“坎貝爾訴希曼案”,被告希曼擁有一家磚窯,磚窯燒制磚塊時(shí)燃燒釋放的酸性氣體導(dǎo)致原告土地上的植被和樹木死亡。原告坎貝爾向法院提起了訴訟請(qǐng)求法院對(duì)被告下達(dá)禁止令和賠償判決,法院支持了原告的請(qǐng)求。⑥Campbell v.Seaman,63 N.Y.at 568.第二個(gè)案例是經(jīng)典的“布默訴大西洋水泥公司案”,被告美國大西洋水泥制造公司1962年在阿爾伯馬縣科曼斯鎮(zhèn)附近經(jīng)營一間大型水泥廠。該公司雖已安裝了現(xiàn)代化除塵設(shè)備,但仍排放了大量的粉塵,對(duì)附近地區(qū)的布默等7戶居民的日常經(jīng)營(布墨擁有一家小型的修車廠)和生活造成了嚴(yán)重的影響。布默等人于1967年向法院起訴,申請(qǐng)法院頒布禁止令,并要求被告就工廠產(chǎn)生的煙霧、灰塵和振動(dòng)造成的財(cái)產(chǎn)損害進(jìn)行賠償。法院最后并沒有頒發(fā)禁止令,只是判定被告應(yīng)當(dāng)向原被告支付一筆永久性的高額損害賠償,即比獨(dú)立第三方愿意購買原告擁有的這片土地所支付的價(jià)款更高的額度,以使得被告獲得原告土地上的地役權(quán),形成一個(gè)類似于緩沖區(qū)的區(qū)域。⑦Boomer v.Atlantic Cement Co,26 N.Y.2d 219,257 N.E.2d 870,309 N.Y.S.2d 312,1970 N.Y.這兩個(gè)案件都是空氣污染案件,都是被告對(duì)原告構(gòu)成了侵權(quán)妨害,但前者法院頒發(fā)了禁止令使得磚窯關(guān)閉,而后者法院并沒有適用禁止令,水泥廠通過支付賠償后得以繼續(xù)經(jīng)營。事實(shí)如此相似的案件處理結(jié)果不同,其隱藏的背景在于第一個(gè)案件中磚窯關(guān)閉以后可以比較容易在其他地方重新選址開工,而第二個(gè)案件中,大西洋水泥制造公司的水泥廠雇傭了約400名員工,其資產(chǎn)價(jià)值超過整個(gè)城鎮(zhèn)總資產(chǎn)價(jià)值的一半,原告的損失與關(guān)閉水泥廠所致?lián)p失之比相差懸殊,法院在謹(jǐn)慎比較之后,選擇了衡平處理。

即便以現(xiàn)在的觀念來檢視這兩個(gè)案件,法院的處理雖貌似同案不同判,但究其細(xì)節(jié)還是相對(duì)具有合理性的。很難想象立法可以根據(jù)具體案件量身打造不同情況下的不同規(guī)定。比如我國《環(huán)境保護(hù)法》第60條規(guī)定:“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者超過污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或者超過重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)排放污染物的,縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門可以責(zé)令其采取限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等措施;情節(jié)嚴(yán)重的,報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn),責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉。”這便是統(tǒng)一的禁止性立法規(guī)定,沒有區(qū)分也不可能區(qū)分經(jīng)營單位規(guī)模、所在地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等具體的適用情形,這就導(dǎo)致了實(shí)質(zhì)上面臨多重正當(dāng)利益沖突下的環(huán)境執(zhí)法困難。盡管地方政府有法定的規(guī)章制定權(quán),但其受限于法律的法定框架在先以及立法資源不足等問題,立法的限制會(huì)以傳導(dǎo)方式使執(zhí)法僵化,這種僵化繼而會(huì)導(dǎo)致基層環(huán)境執(zhí)法因缺乏地方支持而無法實(shí)施,“執(zhí)法不嚴(yán)根植于國家法規(guī)與當(dāng)?shù)乩嫦嚓P(guān)者之間的利益沖突,使得法律缺乏地方合法性,當(dāng)?shù)匦袨檎呔芙^執(zhí)法”。⑧Rooij B V.,Implementation of Chinese Environmental Law:Regular Enforcement and Political Campaigns,Development&Change,Vol.37,Issue 1(2010).如果國家環(huán)保政策趨嚴(yán),則會(huì)反過來出現(xiàn)不分具體情況的“嚴(yán)打”,比如2018年4月江蘇省省級(jí)環(huán)保督察開始后,江蘇省灌南縣人民政府發(fā)出告知書,要求當(dāng)?shù)鼗@區(qū)內(nèi)所有企業(yè)一律停產(chǎn)整治。⑨《新一輪環(huán)保風(fēng)暴指向化工園區(qū)!撤銷、關(guān)停、搬遷已經(jīng)迫在眉睫!》,http://www.sohu.com/a/231037534_276522,2019年2月5日訪問。實(shí)踐中種種執(zhí)法亂相,或多或少與“傳送帶”上的立法受到立法固有的限制而無法反映利益相關(guān)方的合理訴求有關(guān)。

與此同時(shí),環(huán)境事故容易引發(fā)社會(huì)關(guān)注成為熱點(diǎn),“當(dāng)立法者的認(rèn)知框架無法有效應(yīng)對(duì)現(xiàn)代法律規(guī)制活動(dòng)的知識(shí)挑戰(zhàn)時(shí),其不完備的信息能力將導(dǎo)致基于媒體話語的壓力型立法。這類立法展現(xiàn)出有悖于理性立法的內(nèi)在機(jī)理的決策特點(diǎn)”。⑩吳元元:《信息能力與壓力型立法》,《中國社會(huì)科學(xué)》2010年第1期。根據(jù)法律規(guī)則的邏輯結(jié)構(gòu),其內(nèi)容主要包含行為模式和法律后果這兩大部分。社會(huì)壓力會(huì)使得立法啟動(dòng)嚴(yán)刑峻法模式,在法律后果部分嚴(yán)加規(guī)定法律責(zé)任,以期通過威懾加快解決問題。我國2015年新實(shí)施的《環(huán)境保護(hù)法》被譽(yù)為“史上最嚴(yán)環(huán)保法”,以王燦發(fā)教授為首的新環(huán)保法實(shí)施效果評(píng)估課題組最新的評(píng)估報(bào)告指出:“新法兩年的實(shí)施,在我國的生態(tài)文明建設(shè)中確實(shí)發(fā)揮了很重要的作用。當(dāng)然,其實(shí)施不到位、作用發(fā)揮不理想的方面也嚴(yán)重存在?！雹僦袊ù髮W(xué)環(huán)境資源法研究所:《〈新環(huán)境保護(hù)法〉實(shí)施效果評(píng)估報(bào)告(下)》,https://mp.weixin.qq.com/s/dR4ortczwkK6pk3L6VdGgQ,2019年2月6日訪問。需要注意的是,傳統(tǒng)的威懾理論之所以有效,因其針對(duì)的主要是偶發(fā)性行為。然而,如前所述,環(huán)境法內(nèi)含“無時(shí)不在場(chǎng)的監(jiān)管”模式,此種高密度事前規(guī)制下威懾的徹底實(shí)現(xiàn),其執(zhí)法成本會(huì)高到不可想象。此外,威懾型環(huán)境執(zhí)法引發(fā)的威懾過度,不僅直接執(zhí)法成本高昂,還會(huì)引發(fā)間接執(zhí)法成本,即第三方守法成本超過社會(huì)承受限度的問題。②參見戴志勇、楊曉維:《間接執(zhí)法成本、間接損害與選擇性執(zhí)法》,《經(jīng)濟(jì)研究》2006年第9期。環(huán)境規(guī)制要求政府通過行政執(zhí)法預(yù)防損害發(fā)生,這個(gè)環(huán)節(jié)的產(chǎn)生本身是為了更有效率,但超過一定的威懾度之后,成本投入急增而效率改進(jìn)不多,會(huì)導(dǎo)致威懾監(jiān)管失靈。因此,環(huán)境執(zhí)法改善的比較現(xiàn)實(shí)的核心未必就在執(zhí)法環(huán)節(jié)本身,而很可能在于立法環(huán)節(jié)。

(三)“傳送帶”模式導(dǎo)致環(huán)境立法內(nèi)容失去執(zhí)法場(chǎng)域性

“傳送帶”模式下,“人民代表機(jī)關(guān)通過立法將人民的意志傳送給政府,政府通過執(zhí)法治理社會(huì),這是硬法治理國家、治理社會(huì)的基本法治模式”。③姜明安:《完善軟法機(jī)制,推進(jìn)社會(huì)公共治理創(chuàng)新》,《中國法學(xué)》2010年第5期。然而,在現(xiàn)實(shí)的生活中,包含環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的行政執(zhí)法監(jiān)管無處不在,現(xiàn)有的行政法理論不僅未能將行政過程及其實(shí)踐納入其中,相反往往在遠(yuǎn)離具體行政程序的抽象層面上討論,通常只是通過參考立法者的激勵(lì)來解釋監(jiān)管后果,然而具體的監(jiān)管決策實(shí)際上總是由行政機(jī)構(gòu)而不是立法者作出的,只要將關(guān)注點(diǎn)轉(zhuǎn)移到含有行政程序的現(xiàn)實(shí)世界,就會(huì)發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有模式下監(jiān)管尋租和執(zhí)法失敗的必然性。④See Croley,Steven P.,Theories of Regulation:Incorporating the Administrative Process,Columbia Law Review,Vol.98,Issue 1(1998).環(huán)境法由于高度專業(yè)性和技術(shù)性,其所涉法律問題經(jīng)常是無涉價(jià)值的技術(shù)性問題,與發(fā)生的特定場(chǎng)域密切相關(guān)。比如20世紀(jì)著名的八大公害事件,半數(shù)公害都發(fā)生在日本。其中著名的水俁病事件和痛痛病事件中所涉有毒物質(zhì)汞和鎘,在工業(yè)生產(chǎn)中并不罕見,而同期其他的工業(yè)先發(fā)國家并未出現(xiàn)此類大規(guī)模公害。究其原因,一方面固然可能是日本“二戰(zhàn)”后經(jīng)濟(jì)發(fā)展太過迅速而監(jiān)管制度滯后,但更重要的因素可能是日本人多地少的現(xiàn)實(shí)條件,導(dǎo)致工廠無法遠(yuǎn)離人群,從而導(dǎo)致公害發(fā)生。再如我國陜西鳳翔縣“血鉛事件”造成615名兒童血鉛超標(biāo),當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門一方面認(rèn)定東嶺冶煉公司是造成這次兒童血鉛超標(biāo)的主要成因,另一方面又認(rèn)定東嶺冶煉公司廢水、廢氣、固水淬渣排放符合國家標(biāo)準(zhǔn)。⑤參見陳鋼、劉彤:《鳳翔“血鉛事件”調(diào)查》,《瞭望》2009年第33期。如此邏輯怪異的結(jié)論,正好說明了環(huán)境問題往往是技術(shù)性問題,企業(yè)雖然達(dá)標(biāo)排放,但體現(xiàn)國家立法的污染排放標(biāo)準(zhǔn)只是從總體范圍確定環(huán)境污染的風(fēng)險(xiǎn)在可控范圍內(nèi),并不能保證不發(fā)生人體健康損害?！皞魉蛶А蹦Ｊ椒从沉肆⒎A段的抽象性和提煉性,從而導(dǎo)致環(huán)境規(guī)范過程失去具體場(chǎng)域的考慮,環(huán)境法的強(qiáng)專業(yè)性則進(jìn)一步使得民意代表機(jī)關(guān)的立法與社會(huì)現(xiàn)狀之間發(fā)生隔閡。

因此,“傳送帶”模式實(shí)際是不完整的。行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)會(huì)常規(guī)性地雇用科學(xué)家、工程師、經(jīng)濟(jì)學(xué)家和其他專業(yè)人員,這些專業(yè)人員可以提供技術(shù)咨詢,同時(shí),該機(jī)構(gòu)經(jīng)常必須解決各種實(shí)際執(zhí)法問題,所以積累了與法律實(shí)施具體情況有關(guān)的大量的經(jīng)驗(yàn),能夠提供法律實(shí)施過程中出現(xiàn)的復(fù)雜問題所需的專業(yè)知識(shí),而立法過程則往往是不同的利益團(tuán)體進(jìn)行爭論和妥協(xié),其在意的是贏得政策斗爭,而不是實(shí)現(xiàn)技術(shù)上最為合理的方案。⑥See McGarity,Thomas O.,Administrative Law as Blood Sport:Policy Erosion in a Highly Partisan Age,Duke Law Journal,Vol.61,Issue 8(2012).有學(xué)者也在研究美國行政機(jī)構(gòu)長期的執(zhí)法歷程后指出,經(jīng)驗(yàn)證明了只有參與行業(yè)日常監(jiān)管的機(jī)構(gòu),才能獲得立法所需要解決問題的真實(shí)信息和專業(yè)認(rèn)知,隔離立法和執(zhí)法,并限制執(zhí)法機(jī)構(gòu)自由裁量權(quán)的發(fā)揮,只會(huì)妨礙良好政府的形成,因此特定監(jiān)管領(lǐng)域的立法需要將行政執(zhí)法部門納入其中。行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的專業(yè)知識(shí),能夠防止立法機(jī)關(guān)制定不合理的或者過度激進(jìn)的規(guī)則。在過去一個(gè)世紀(jì)里變得普遍的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán),已經(jīng)證明了執(zhí)法機(jī)關(guān)相對(duì)于立法機(jī)關(guān)的信息和技術(shù)能力優(yōu)勢(shì),行政執(zhí)法在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中的強(qiáng)化,以及行政過程中的技術(shù)評(píng)估和法律實(shí)施選擇,并沒有出現(xiàn)“傳送帶”理論所擔(dān)心的對(duì)立法機(jī)關(guān)立法主旨的不當(dāng)偏離。⑦參見前注⑧,Seidenfeld文。從環(huán)境法的專業(yè)技術(shù)性角度看,是否構(gòu)成環(huán)境污染或者生態(tài)破壞受到我國天然環(huán)境本底值、人口集聚度等各類因素的影響,不考慮具體實(shí)施條件會(huì)導(dǎo)致立法與現(xiàn)實(shí)沖突。環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管屬于社會(huì)型規(guī)制領(lǐng)域,其鑲嵌于復(fù)雜動(dòng)態(tài)約束的社會(huì)場(chǎng)域中,忽略需求層次、地區(qū)差異的立法和統(tǒng)一的高強(qiáng)度威懾型環(huán)境執(zhí)法,可能形成雙重錯(cuò)配,會(huì)進(jìn)一步加大環(huán)境法律的實(shí)施難度。

四、“傳送帶”模式阻滯效應(yīng)之化解

如前所述,“傳送帶”模式下立法和執(zhí)法鏈接不暢,可能會(huì)造成環(huán)境執(zhí)法的阻滯效應(yīng),為此,需要考慮應(yīng)對(duì)的解決路徑。首要考慮的是改變傳送帶的立法模式,同時(shí)要改進(jìn)執(zhí)法策略,由于立法和執(zhí)法改進(jìn)未必能一蹴而就,還需要考慮發(fā)揮現(xiàn)有的機(jī)制提供其他緩和性措施。

(一)向規(guī)制中心主義的環(huán)境立法轉(zhuǎn)型

無論是中國還是西方主要國家,行政分支的作用都呈現(xiàn)強(qiáng)化趨勢(shì),政府在國家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)中的作用越來越顯著。我國在環(huán)境、工商和金融等領(lǐng)域設(shè)立了一系列社會(huì)性和經(jīng)濟(jì)性規(guī)制機(jī)構(gòu),“政府規(guī)制已經(jīng)成為與宏觀調(diào)控并列的一項(xiàng)重要政府職能。這意味著,我國放棄了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的‘所有者政府’,但是沒有轉(zhuǎn)向‘守夜人’政府,而是走向了‘規(guī)制政府’”。⑧沈宏亮:《中國規(guī)制政府的崛起:一個(gè)供給主導(dǎo)型制度變遷過程》,《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》2011年第4期。美國1929年有18個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)監(jiān)管,1960年有49個(gè),到了1976年就已增加到83個(gè),隨著監(jiān)管機(jī)構(gòu)的增長,政府對(duì)私人活動(dòng)的管制程度和管制范圍都在增加,把行政機(jī)關(guān)看成僅是立法指令之執(zhí)行者的行政法理論引起了質(zhì)疑。⑨DeLong,James V.,Informal Rulemaking and the Integration of Law and Policy,Virginia Law Review,Vol.65,Issue 2(1979).對(duì)此,美國的杰克遜大法官認(rèn)為:“行政機(jī)構(gòu)的崛起可能是20世紀(jì)最重要的法律趨勢(shì),其已經(jīng)真正成為國家權(quán)力第四個(gè)分支,破壞了原有的三分性法律理論;行政機(jī)構(gòu)的活動(dòng)被稱為準(zhǔn)立法、準(zhǔn)執(zhí)行或者準(zhǔn)司法,‘準(zhǔn)’說明了所有公認(rèn)的分類都已破裂,這種說法不過是一個(gè)掩護(hù)而已,床鋪上已經(jīng)混亂無序,而我們只不過想用一個(gè)床單來掩蓋使我們感到混亂和困惑的事實(shí)?！雹釬TC v.Ruberoid Co.,343 U.S.470,487-88(1952)(Jackson,J.,dissenting).雖然我國國家權(quán)力是由全國人民代表大會(huì)統(tǒng)一行使的,“傳送帶”模式所強(qiáng)調(diào)的行政合法律性、可控性與我國權(quán)力結(jié)構(gòu)在理論上具有高度契合性,但事實(shí)上我國長期大政府的治理傳統(tǒng),迭加環(huán)境法自身的特點(diǎn),環(huán)境法領(lǐng)域立法權(quán)的不在場(chǎng)性和行政權(quán)的擴(kuò)張性相對(duì)于外國可能表現(xiàn)得更為突出。

理論的提出是為了更好地指導(dǎo)實(shí)踐,如果現(xiàn)實(shí)已經(jīng)發(fā)生本質(zhì)性變化,理論也應(yīng)當(dāng)與時(shí)俱進(jìn)。就環(huán)境法律領(lǐng)域而言,需要破除“傳送帶”模式,由立法中心主義向規(guī)制中心主義改變。規(guī)制中心主義,意味著法律規(guī)則主要在行政階段產(chǎn)生并由行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)靈活實(shí)施。也就是說,立法需要放棄中心和前端的決定性地位,相應(yīng)地在國家權(quán)力配置方面也逐步由立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)轉(zhuǎn)向規(guī)制機(jī)構(gòu)主導(dǎo),“行政所扮演的不再僅僅是一個(gè)‘傳送帶’的角色,也不再是對(duì)立法機(jī)關(guān)的蕭規(guī)曹隨和亦步亦趨……現(xiàn)代行政法學(xué)已經(jīng)將控制的節(jié)點(diǎn)由行政過程的‘下游’位移到‘上中游’,已經(jīng)將政策、政治和法律都作為自己的考察變量”。①朱新力、宋華琳:《現(xiàn)代行政法學(xué)的建構(gòu)與政府規(guī)制研究的興起》,《法律科學(xué)》2005年第5期。

“傳送帶”模式中的政府雖然可能是合法的,但其在現(xiàn)代社會(huì)是根本就不存在的。②See Bressman,L.S.,Beyond Accountability:Arbitrariness and Legitimacy in the Administrative State,New York University Law Review,Vol.78,Issue 2(2003).認(rèn)為立法機(jī)關(guān)就能廣泛代表民意的觀點(diǎn)也未必正確,立法決策同樣會(huì)被有組織的利益集團(tuán)俘獲,這方面的一個(gè)典型例子是美國1977年的清潔空氣法修正案。燃煤發(fā)電廠排放的二氧化硫是當(dāng)時(shí)美國空氣污染的重要來源,美國東部的煤炭含硫量很高,質(zhì)量更好的低硫煤大都產(chǎn)自美國西部,東部煤炭生產(chǎn)企業(yè)和環(huán)境關(guān)注者結(jié)成聯(lián)盟,其通過努力,在1977年美國《清潔空氣法案》修正案中加入一條規(guī)定,要求全國煤炭生產(chǎn)企業(yè)安裝硫煤洗滌器,相對(duì)于使用低硫煤,這是成本高很多的二氧化硫減排方法。該規(guī)定以增加電力消費(fèi)者和西部煤炭生產(chǎn)企業(yè)額外支出為代價(jià)不當(dāng)?shù)乇Ｗo(hù)了東部高硫煤的市場(chǎng)。③See Ackerman,Bruce A.;Hassler,William T.,Beyond the New Deal:Coal and the Clean Air Act,Yale Law Journal,Vol.89,Issue 8(1980).美國行政法著名學(xué)者斯圖爾特也指出,超然意義上的公共利益是不存在的,公共利益最后可以拆分成為分散的個(gè)人和團(tuán)體利益,立法過程不過是這些利益沖突之下形成的妥協(xié),與之類比,“如果行政機(jī)關(guān)為所有受行政決定影響之利益提供了論壇,就可能通過協(xié)商達(dá)成可以為所有人普遍接受的妥協(xié),因此也就是對(duì)立法過程的一種復(fù)制。充分考慮所有受影響的利益后所作出的行政決定,就在微觀意義上基于和立法一樣的原則而獲得了合法性。因此制定法無法控制行政自由裁量權(quán)的事實(shí),在很大程度上就變得無足輕重了”。④[美]理查德·斯圖爾特:《美國行政法的重構(gòu)》,沈巋譯,商務(wù)印書館2011年版,第67～68頁?？梢?環(huán)境立法中心主義走向規(guī)制中心主義本質(zhì)上不存在合法性障礙。

要實(shí)現(xiàn)規(guī)制中心主義,需要立法機(jī)構(gòu)給予執(zhí)法機(jī)關(guān)充分的授權(quán)。譬如美國《行政程序法》早已規(guī)定了規(guī)制協(xié)商(regulatory negotiation)作為聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)規(guī)則制定程序的替代性方案,以使得法律規(guī)定更為切實(shí)有效,規(guī)制協(xié)商在環(huán)境規(guī)制領(lǐng)域得到了廣泛的適用。規(guī)制協(xié)商是一個(gè)“包括了規(guī)制機(jī)構(gòu)、受規(guī)制機(jī)構(gòu)和其他利益相關(guān)者(包括環(huán)保團(tuán)體、消費(fèi)者團(tuán)體、州政府和當(dāng)?shù)刂菀韵抡?在內(nèi)的非正式協(xié)商程序,這樣做的目的是讓人們?cè)跀M定的規(guī)則上取得共識(shí),隨后擬定的規(guī)則接受傳統(tǒng)的規(guī)制制定通知和評(píng)議程序”。⑤[美]理查德·斯圖爾特:《環(huán)境規(guī)制的新時(shí)代》,載王慧編譯:《美國環(huán)境法的改革:規(guī)制效率與有效執(zhí)行》,法律出版社2016年版,第54～55頁。又如法國環(huán)境立法“突破了以國家議會(huì)作為主要法律制定主體的約束”,并通過制定《綜合環(huán)境政策與協(xié)商法》實(shí)現(xiàn)了“從集權(quán)式立法到協(xié)商型立法的轉(zhuǎn)變”。⑥王樹義、周迪:《論法國環(huán)境立法模式的新發(fā)展——以法國《綜合環(huán)境政策與協(xié)商法》的制定為例》,《法制與社會(huì)發(fā)展》2015年第2期。從歐盟層面上看,盡管“里斯本條約”要求加強(qiáng)歐盟議會(huì)的立法權(quán),而現(xiàn)實(shí)卻是廣泛存在的授權(quán)模式,這些“新的授權(quán)模式的合法性不太可能通過‘傳送帶’理論得到保證,歐盟的主要立法都將民主合法性轉(zhuǎn)移給行政機(jī)構(gòu)和其他受托的規(guī)則制定者”。⑦Gestel R V.Primacy of the European Legislature?Delegated Rule-Making and the Decline of the“Transmission Belt”Theory.Theory&Practice of Legislation,Vol.2,Issue 1(2014).從環(huán)境立法中心主義走向規(guī)制中心主義在全球都已有實(shí)踐,行政機(jī)構(gòu)處于對(duì)壓力反應(yīng)過度的立法機(jī)關(guān)和反應(yīng)滯后的法院這兩端之間,只要明確了行政機(jī)構(gòu)規(guī)制過程的透明度和參與性問題,基于行政機(jī)構(gòu)的行動(dòng)能力及其專業(yè)性,規(guī)制中心主義的行政國家才能實(shí)現(xiàn)體現(xiàn)包容性和適應(yīng)性的規(guī)則生成目標(biāo)。

(二)規(guī)制中心主義下的環(huán)境執(zhí)法樣態(tài)多樣化

現(xiàn)代公共治理的語境下,行政行為不僅具有單方性和強(qiáng)制性的特征,而且越來越多地具有了協(xié)商性和互動(dòng)性的特征。⑧參見姜明安:《新時(shí)代中國行政法學(xué)的轉(zhuǎn)型與使命》,《財(cái)經(jīng)法學(xué)》2019年第1期。環(huán)境法律“傳送帶”模式的松綁,可以為規(guī)制中心主義下的靈活性環(huán)境執(zhí)法提供條件,實(shí)現(xiàn)從威懾型的命令控制式執(zhí)法向多元治理型執(zhí)法轉(zhuǎn)型。如前所述,“傳送帶”下的立法因易受壓力影響,立法機(jī)關(guān)難以獲得更好解決問題的信息,加之受立法形式和過程的限制,其向執(zhí)法機(jī)構(gòu)的傳導(dǎo)必然是一個(gè)單向度精簡化以命令控制為內(nèi)容的過程,而且為了保證特定監(jiān)管領(lǐng)域的執(zhí)法效果,立法往往選擇加大懲罰力度的威懾模式。其問題是基于威懾理論衍生出來的令行禁止可能僅適用于簡單型管制領(lǐng)域,嚴(yán)懲的立法結(jié)構(gòu)會(huì)在復(fù)雜場(chǎng)景下失效。各國普遍出現(xiàn)了環(huán)境強(qiáng)制型監(jiān)管向協(xié)商型規(guī)制轉(zhuǎn)變,其核心原因還是在于環(huán)境問題是需要高密度監(jiān)管兼有多重正當(dāng)利益沖突在內(nèi)的復(fù)雜性問題。與此同時(shí),以環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)為典型的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)使得事前規(guī)則制定失去了標(biāo)準(zhǔn)化和確定化的優(yōu)勢(shì),現(xiàn)代環(huán)境問題還出現(xiàn)了主體多樣化和污染分散化的特征,如農(nóng)業(yè)面源污染和汽車尾氣污染等,這些特點(diǎn)都使得法律傳送帶模式愈加不合理,并呼喚更加靈活的執(zhí)法模式。

規(guī)制中心主義下的環(huán)境執(zhí)法,因規(guī)制規(guī)則能根據(jù)執(zhí)法機(jī)構(gòu)面臨的具體問題來制定,能夠更加靈活和更有效解決問題,同時(shí),因行政機(jī)構(gòu)不是單中心而是多層級(jí)多區(qū)域的存在,從而可以圍繞地方性問題為核心形成多中心治理結(jié)構(gòu)。譬如美國聯(lián)邦環(huán)保署在布朗納任期下進(jìn)行了多項(xiàng)改革,通過設(shè)立與被監(jiān)管對(duì)象進(jìn)行合作的管理計(jì)劃,從而以不易被抵制的方式實(shí)現(xiàn)了對(duì)污染企業(yè)的設(shè)施監(jiān)管;美國聯(lián)邦環(huán)保署還在執(zhí)法過程中使用了柔性執(zhí)法的環(huán)境補(bǔ)充安排,只要執(zhí)法對(duì)象主動(dòng)支持特定的環(huán)保項(xiàng)目,或者能夠超過法律規(guī)定減少其工廠的有害排放,就可以減少對(duì)其的罰金。⑨參見前注⑨,理查德書,第169頁。環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)還靈活地使用經(jīng)濟(jì)激勵(lì)制度,通過可交易的排污許可和環(huán)境稅等制度,使得執(zhí)法對(duì)象可以相應(yīng)選擇成本最低的方法守法。⑩See Stewart,R.Economic Incentives for Environmental Protection:Obstacles and Opportunities,in R.Revesz,P.Sands,and R.Stewart,Environmental Law:The economy and sustainable development,Cambridge:CUP(2000),pp.171～244.此外,實(shí)踐中還發(fā)展出更為靈活的包含利害關(guān)系人在內(nèi)的互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)管制方法(Network Regulatory Methods),以解決命令型管制的失靈。例如美國聯(lián)邦環(huán)保署通過有毒物質(zhì)排放清單計(jì)劃,要求公開排放有毒空氣污染物的信息,信息公開對(duì)企業(yè)的非正式壓力致使有毒物質(zhì)的排放急劇減少。①See Stewart,Richard B.,Administrative Law in the Twenty-First Century,New York University Law Review,Vol.78,Issue 2(2003).不再受制于立法的威懾加碼模式,行政機(jī)關(guān)可以選擇更加有效的公私合作方式來進(jìn)行執(zhí)法,并通過試點(diǎn)等方法,探索和識(shí)別更有效的執(zhí)法方式。

當(dāng)然,規(guī)制中心主義下行政執(zhí)法固然獲得了靈活性,但也存在濫用的可能。為了防止行政權(quán)力的任意性,美國在行政機(jī)構(gòu)放松管制的同時(shí),通過司法審查保障利益相關(guān)人能進(jìn)入行政規(guī)制商討、公開和聽證類協(xié)商程序。②Garland,Merrick B.,Deregulation and Judicial Review,Harvard Law Review,Vol.98,Issue 3(1985).信息公開、公眾參與和政策的成本效益分析等制度也很好地促進(jìn)了行政監(jiān)管的可靠性。③參見前注①,Stewart文。還有學(xué)者提出基于信托理論中的委托、剩余控制和信托義務(wù)這三重框架來塑造新型行政法,行政機(jī)構(gòu)作為信托受托人需要受到行政程序的約束,但不應(yīng)過度以妨礙其履行信托責(zé)任。④See Criddle,Evan J.,Fiduciary Foundations of Administrative Law,UCLA Law Review,Vol.54,Issue 1(2006);Mantel,Jessica,Procedural Safeguards for Agency Guidance:A Source of Legitimacy for the Administrative State,Administrative Law Review,Vol.61,Issue 2(2009).中國地方政府行政改革的試驗(yàn),通過尊重人民參與管理的權(quán)利,也出現(xiàn)了從傳統(tǒng)的“管理模式”向新興的“參與模式”過渡。⑤See Xixin,Wang;Yongle,Zhang,The Rise of Participatory Governance in China:Empirical Models,Theoretical Framework,and Institutional Analysis,University of Pennsylvania Asian Law Review,Vol.13,Issue 1(2018).更加理想的規(guī)制結(jié)構(gòu)是所有合法利益都可以獲得代表的代理結(jié)構(gòu)。也是要求行政保持對(duì)利益集團(tuán)和立法表達(dá)偏好的相對(duì)中立的代理結(jié)構(gòu),在這個(gè)概念下,行政機(jī)構(gòu)不是偏好的發(fā)動(dòng)方而是偏好的調(diào)解員。在環(huán)境治理的背景下,環(huán)保機(jī)構(gòu)的使命是超越于環(huán)境保護(hù)者之上的風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人,在規(guī)則制定的范圍內(nèi)管理和分散環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。⑥參見前注②,Gauna文。

(三)規(guī)制中心主義下的其他緩和性措施

立法和執(zhí)法過程的改進(jìn)是一個(gè)漸進(jìn)緩慢型的過程,在“傳送帶”體系變革之前,有必要通過現(xiàn)有的制度體系發(fā)起緩和性措施,改進(jìn)環(huán)境法律體系的實(shí)施。在現(xiàn)有的諸多制度著力點(diǎn)里,司法制度和社會(huì)自我規(guī)制制度客觀上起到了改善環(huán)境法律“傳送帶”模式弊端的效果?！耙苑煞乐箵p害無非兩種方式,一是通過事前的警示限制,使人不從事致?lián)p行為,二是通過事后的懲處,使人們此后不再從事有害行為。與此相應(yīng),在法律的發(fā)展過程中,產(chǎn)生了兩種防止損害發(fā)生的規(guī)則:事前規(guī)制規(guī)則與事后責(zé)任規(guī)則?！雹邉⑺?《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)大規(guī)模損害責(zé)任法的范式重構(gòu)——從侵權(quán)賠償?shù)匠杀痉謸?dān)》,《法學(xué)研究》2014年第3期。在行政國家出現(xiàn)之前,司法決斷早已存在,以期定分止?fàn)?維持秩序。行政國家出現(xiàn)之后,因行政執(zhí)法效率更高且有事前預(yù)防性效用,因此環(huán)境領(lǐng)域大量問題的解決轉(zhuǎn)為主要依賴事前預(yù)防的行政規(guī)制模式。然而事前規(guī)制模式和事后責(zé)任模式兩者并不是替代關(guān)系,而是互補(bǔ)關(guān)系。“無論法律制定得多么周詳,……繁復(fù)龐雜的社會(huì)事實(shí)不可能與之天然吻合,在立法過程中被立法者渾然不覺的法律自身的漏洞……遲早會(huì)在司法過程——這個(gè)規(guī)則與事實(shí)的摩擦地帶——暴露出來?！雹嗌１局t:《法律解釋的困境》,《法學(xué)研究》2004年第5期。適用事后責(zé)任規(guī)則的私人侵權(quán)訴訟,一方面可以視為私人借用法院這一公權(quán)機(jī)制補(bǔ)充執(zhí)法;另一方面,行政執(zhí)法是更直接的二元對(duì)立結(jié)構(gòu),而司法解決則更加具有過程性,司法過程中法官作為第三方可以仔細(xì)衡量各方當(dāng)事人之間的困境,這無疑也使得“傳送帶”模式下成文法的漏洞能夠在司法過程中得到完善和修補(bǔ)。

針對(duì)私人環(huán)境訴訟易出現(xiàn)缺乏起訴動(dòng)力的問題,由專業(yè)環(huán)保團(tuán)體發(fā)起環(huán)境公益訴訟是常見的司法補(bǔ)足機(jī)制。⑨Rossi,Jim,Participation Run Amok:The Costs of Mass Participation for Deliberative Agency Decisionmaking,Northwestern University Law Review,Vol.92,Issue 1,(1997).我國立法已在這方面取得了突破,不僅規(guī)定了社會(huì)組織可以提起環(huán)境民事公益訴訟,還于2017年通過修訂我國《民事訴訟法》和《行政訴訟法》正式確立了檢察機(jī)關(guān)可以提起民事和行政兩類環(huán)境公益訴訟。至“2018年9月,在已經(jīng)受理的全部2041件環(huán)境公益訴訟案件中,檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟案件為1836件,達(dá)到了受理案件總數(shù)的90%”。⑩江必新:《中國環(huán)境公益訴訟的實(shí)踐發(fā)展及制度完善》,《法律適用》2019年第1期。檢察機(jī)關(guān)作為政府體系的內(nèi)部成員,素來具有一定獨(dú)立性,也不直接涉及政府經(jīng)濟(jì)管理事務(wù),是比較好的規(guī)制參與方。檢察機(jī)關(guān)代表公共利益介入往往是行政執(zhí)法出現(xiàn)障礙時(shí)比較好的替代性制度選擇。

緩和性措施的另一大類,是發(fā)動(dòng)社會(huì)自我規(guī)制之力量?！懊鎸?duì)環(huán)境保護(hù)專業(yè)知識(shí)的復(fù)雜性和涉及領(lǐng)域的多元性,管制模式不再拘泥于國家的高權(quán)或中心地位,而是采取所謂的分散的脈絡(luò)管制……其出發(fā)點(diǎn)仍是國家與其他主體對(duì)等之多中心結(jié)構(gòu)。”①張桐銳:《“合作國家”》,載翁岳生教授祝壽論文編輯委員會(huì)編:《當(dāng)代公法新論(中)——翁岳生教授七秩誕辰祝壽論文集》,元照出版公司(臺(tái)北)2002年版,第578頁,轉(zhuǎn)引自譚冰霖:《環(huán)境規(guī)制的反身法路向》,《中外法學(xué)》2016第6期。社會(huì)自我規(guī)制又可以分為作為行政規(guī)制對(duì)象的企業(yè)之自我規(guī)制以及社會(huì)團(tuán)體和公眾之規(guī)制合作這兩大類。時(shí)至今日,環(huán)境問題產(chǎn)生之初的具體場(chǎng)景與今天已經(jīng)大不相同。“面對(duì)日益嚴(yán)重的生態(tài)危機(jī),企業(yè)在政府與公眾的雙重壓力下,也開始從僅追求營利的法人逐漸演變成承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的法人。”②鄭少華:《論企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員的法律地位》,《政治與法律》2014年第10期。企業(yè)對(duì)環(huán)境利益的關(guān)注能夠營造企業(yè)的正面聲譽(yù),預(yù)防環(huán)境危害的產(chǎn)生也能避免企業(yè)陷入受害人民事索賠、純生態(tài)損害賠償和行政處罰,與企業(yè)的長期經(jīng)營具有正向相關(guān)的意義,這也構(gòu)成了企業(yè)自我環(huán)境規(guī)制的動(dòng)因和基礎(chǔ)。綠色供應(yīng)鏈、生態(tài)標(biāo)簽認(rèn)證等管理標(biāo)準(zhǔn)便是較常見的基于管理型的企業(yè)自我規(guī)制。此外,企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員等新出現(xiàn)的制度也反映了企業(yè)自我規(guī)制之要求,企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員雖然受雇于企業(yè),但其不進(jìn)行業(yè)務(wù)性履職,主要負(fù)責(zé)監(jiān)督內(nèi)控企業(yè)生產(chǎn),并向外部政府部門和公眾進(jìn)行環(huán)境報(bào)告。③參見上注,鄭少華文。該制度是企業(yè)自發(fā)進(jìn)行自我規(guī)制的典型。

社會(huì)團(tuán)體和公眾在環(huán)境治理中的主動(dòng)參與也能極大改善環(huán)境規(guī)制。社會(huì)團(tuán)體在現(xiàn)代社會(huì)分工細(xì)化與通信技術(shù)條件的支撐下,具有兩個(gè)明顯的特征,一個(gè)是專業(yè)性帶來的強(qiáng)能力特征,另外一個(gè)是共同愛好、志愿帶來的高凝聚力、行動(dòng)力特征。這兩個(gè)特征在環(huán)境法領(lǐng)域尤為重要,因環(huán)境法和其他法律部門的一個(gè)重要區(qū)分點(diǎn)在于環(huán)境問題具有高度科學(xué)技術(shù)性的特征,這使得即便是我國經(jīng)過激烈競(jìng)爭選拔出的公務(wù)人員組成的現(xiàn)代政府,也未必有進(jìn)行特定類型執(zhí)法的足夠資源。