趙一單

(中國政法大學(xué)法學(xué)院,北京100088)

2014年召開的黨的十八屆四中全會提出:“健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機制,發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用?！痹?015年我國《立法法》修改中,這一要求發(fā)揮了重要的影響,修改后的我國《立法法》不僅專設(shè)一個條文明文規(guī)定“人大主導(dǎo)立法”,①我國《立法法》第51條規(guī)定:“全國人民代表大會及其常務(wù)委員會加強對立法工作的組織協(xié)調(diào),發(fā)揮在立法工作中的主導(dǎo)作用?！边€在諸多具體的制度設(shè)計中體現(xiàn)了這一要求。②參見李建國:《關(guān)于〈中華人民共和國立法法修正案(草案)〉的說明》,http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2015-03/09/content_1916887.htm,2019年2月25日訪問。黨的十九大報告也再次強調(diào)了要“發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用”。這一切都表明,人大主導(dǎo)立法已經(jīng)成了新時代立法工作的一項重要目標(biāo)要求。

圍繞著這一目標(biāo)要求,學(xué)界也展開了諸多討論和研究。值得關(guān)注的是,大部分學(xué)者——無論是肯定人大主導(dǎo)立法的提法還是對此持保留態(tài)度,基本上都是將“人大”視為一個完整的主體,從外部視角來討論人大主導(dǎo)立法的主體問題。例如陳俊指出,人大主導(dǎo)立法需要處理好黨領(lǐng)導(dǎo)立法與人大主導(dǎo)立法、人大立法與政府立法、人大立法與“兩高”司法解釋等一系列關(guān)系。③參見陳俊:《論人大主導(dǎo)立法所涉若干重要關(guān)系及其立法權(quán)行使》,《政治與法律》2017年第6期。封麗霞認(rèn)為,人大主導(dǎo)立法的可能與限度取決于人大與整個外部關(guān)系的調(diào)和程度,必須考慮到黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府配合等諸多外部關(guān)系的影響。④參見封麗霞:《人大主導(dǎo)立法的可能及其限度》,《法學(xué)評論》2017年第5期。對人大主導(dǎo)立法持保留甚至于反對態(tài)度的學(xué)者基本上也是從同樣的視角切入展開論證的。例如秦前紅認(rèn)為,在當(dāng)下人大立法的實然狀態(tài)中,立法項目和立法計劃由黨主導(dǎo),立法的核心內(nèi)容由政府主導(dǎo),所謂的“人大主導(dǎo)立法”是一種過于理想化的提法。⑤參見秦前紅:《人大主導(dǎo)立法不能過于理想化》,《人大研究》2017年第2期。沈國明提出,由政府部門起草法律案既符合實際,又具有明顯的好處,人大沒有必要通過爭取法律案的起草權(quán)來實現(xiàn)主導(dǎo)立法。⑥參見沈國明:《破除人大主導(dǎo)立法的迷思》,《海南人大》2017年第7期。

學(xué)者們不約而同地采取了這樣一種研究視角是可以理解的。因為“人大主導(dǎo)立法”作為一項應(yīng)然層面的要求,所針對的正是實然層面人大立法權(quán)虛化的問題,而人大立法權(quán)之所以虛化,除了受限于人大自身的客觀立法能力之外,在很大程度上正是由于政府對法律案起草的主導(dǎo)、“兩高”的司法解釋演變成“準(zhǔn)立法”等外部因素所致。因此,在推進(jìn)人大主導(dǎo)立法這項工作時,勢必首先要厘清人大與相關(guān)外部主體之間的關(guān)系。

應(yīng)當(dāng)注意到,一旦進(jìn)入到具體的制度設(shè)計層面,“人大”就不再是一個物理學(xué)意義上的“質(zhì)點”,⑦將某個國家機關(guān)視為“質(zhì)點”的研究方式可謂法學(xué)研究受自然科學(xué)研究方式影響的一個典型體現(xiàn)。基于對此的反思所展開的一個研究,參見劉忠:《規(guī)模與內(nèi)部治理——中國法院編制變遷三十年(1978—2008)》,《法制與社會發(fā)展》2012年第5期。而是一個有著復(fù)雜內(nèi)部結(jié)構(gòu)關(guān)系的組織。以全國人大為例,“人大”可能指向全國人大、全國人大常委會、全國人大各專門委員會、全國人大常委會工作機構(gòu)、全國人大常委會委員長會議、全國人大代表等諸多主體?！叭舜笾鲗?dǎo)立法”是否意味著上述主體都應(yīng)當(dāng)在立法工作中發(fā)揮主導(dǎo)作用呢?這顯然是一個值得深思的問題。就筆者閱讀范圍所及,目前只有極少數(shù)的學(xué)者意識到了這一問題。例如徐向華和林彥在評析我國《立法法》修正案時指出,不能用發(fā)揮人大常委會的主導(dǎo)作用作為發(fā)揮人大主導(dǎo)作用的方式,更不能以前者取代后者。⑧參見徐向華、林彥:《〈立法法〉修正案評析》,《交大法學(xué)》2015年第4期。劉松山提出,將人大內(nèi)部的各類組織或成員的主導(dǎo)都稱為人大主導(dǎo)的認(rèn)識是存在問題的,如果將這一認(rèn)識運用到實踐中會產(chǎn)生諸多負(fù)面影響。⑨參見劉松山:《人大主導(dǎo)立法的幾個重要問題》,《政治與法律》2018年第2期。不過相關(guān)研究并沒有系統(tǒng)深入地探討此種認(rèn)識偏差究竟產(chǎn)生了何種負(fù)面影響,對此又應(yīng)當(dāng)如何加以解決。

有鑒于此,筆者于本文中將研究視角聚焦于全國人大的層面,從內(nèi)部視角切入討論人大主導(dǎo)立法的適格主體問題。首先依據(jù)有關(guān)的官方材料和制度設(shè)計梳理官方是如何認(rèn)知這一主體問題的,然后系統(tǒng)地分析官方的認(rèn)知在實踐中產(chǎn)生了何種影響,并探究官方為何會產(chǎn)生此種認(rèn)知,最后回到規(guī)范層面探討人大主導(dǎo)立法的適格主體究竟是誰,并嘗試提出相關(guān)的完善建議。

一、官方對人大主導(dǎo)立法的主體認(rèn)知

人大主導(dǎo)立法雖然是我國立法體制歷來強調(diào)的一項基本原則,但是這一提法正式見諸官方文件卻是近幾年的事情。2011年4月,中共中央轉(zhuǎn)發(fā)了《中共全國人大常委會黨組關(guān)于形成中國特色社會主義法律體系有關(guān)情況的報告》,該報告首次明確地提出人大及其常委會要充分發(fā)揮國家權(quán)力機關(guān)的作用,依法行使立法權(quán),發(fā)揮在立法工作中的主導(dǎo)作用。⑩參見丁偉:《建立“人大主導(dǎo)型”立法體制的幾點思考》,《上海人大》2013年第6期?？梢钥吹?此時官方對于人大主導(dǎo)立法的主體認(rèn)知是聚焦于“全國人大”和“全國人大常委會”兩個方面。2014年10月,黨的十八屆四中全會的決定中也明確提出了人大主導(dǎo)立法的要求,該決定中在“健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機制,發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用”之后,緊跟著還有一句“建立由全國人大相關(guān)專門委員會、全國人大常委會法制工作委員會組織有關(guān)部門參與起草綜合性、全局性、基礎(chǔ)性等重要法律草案制度”。從上下文的關(guān)系看,后一句顯然是對前一句的進(jìn)一步具體化,提出了人大主導(dǎo)立法的一個具體制度安排。在此,人大主導(dǎo)立法的主體在全國人大及其常委會之外,增加了全國人大相關(guān)專門委員會和全國人大常委會法制工作委員會(以下簡稱:法工委)。事實上,官方對于這“兩委”在立法工作中的作用的重視并非從黨的十八屆四中全會才開始的。法工委自不待言,針對各專門委員會,全國人大常委會辦公廳早在2005年6月就出臺了《關(guān)于充分發(fā)揮專門委員會作用的若干意見》,提出專門委員會提出的法律案除了需要滿足“本職工作相關(guān)性”的標(biāo)準(zhǔn)之外,還應(yīng)當(dāng)是“綜合性強、涉及面廣、其他國家機關(guān)難于單獨起草的”。①參見全國人大常委會辦公廳:《關(guān)于充分發(fā)揮專門委員會作用的若干意見》,http://www.npc.gov.cn/npc/oldarchives/zht/zgrdw/common/zw.jsp@label=wxzlk&id=338813&pdmc=1508.htm,2019年2月25日訪問。黨的十八屆四中全會對于“兩委”作用的強調(diào)是一種政策思路上的延續(xù),但是此種制度設(shè)計與人大主導(dǎo)立法的目標(biāo)之間究竟有何種關(guān)系,仍有待進(jìn)一步的分析。

黨的十八屆四中全會的決定對于當(dāng)時正在修改過程中的我國《立法法》無疑有著重要的影響。如前所述,修改后的我國《立法法》除了專設(shè)第51條直接規(guī)定人大主導(dǎo)立法之外,還在諸多具體的制度設(shè)計中體現(xiàn)了這一要求。根據(jù)時任全國人大常委會副委員長李建國所作的《關(guān)于〈立法法修正案(草案)〉的說明》,該修正案草案主要從三個方面對人大主導(dǎo)立法工作的體制機制進(jìn)行了完善:第一是全國人大及其常委會通過立法規(guī)劃、年度立法計劃等形式,加強對立法工作的統(tǒng)籌安排;第二是強化全國人大專門委員會和全國人大常委會工作機構(gòu)在法律起草中的參與;第三是更多發(fā)揮人大代表在立法中的作用。②參見李建國:《關(guān)于〈中華人民共和國立法法修正案(草案)〉的說明》,http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2015—03/09/content_1916887.htm,2019年2月25日訪問。

從這一說明中可以看出,官方所認(rèn)知的人大主導(dǎo)立法的主體進(jìn)一步擴大至全國人大代表,同時我國《立法法》作為一部不同于政策文件的專門法律,針對相關(guān)的各類主體都作出了具體的制度設(shè)計,但是其中仍然存在著一些問題。首先,官方在該草案說明中仍然沒有闡明加強全國人大專門委員會、全國人大常委會工作機構(gòu)、全國人大代表等主體的作用與完善人大主導(dǎo)立法之間的關(guān)系,換言之,官方并沒有解釋這些主體何以成為人大主導(dǎo)立法的適格主體。其次,即便是針對全國人大及其常委會,該修正案所作出的具體制度設(shè)計是否確實體現(xiàn)了人大主導(dǎo)立法也是存在疑問的。因為該草案說明中雖然提到“全國人大及其常委會通過立法規(guī)劃、年度立法計劃等形式,加強對立法工作的統(tǒng)籌安排”,但是根據(jù)修改后的我國《立法法》第52條的規(guī)定,負(fù)責(zé)立法規(guī)劃和年度立法計劃的實際上只有全國人大常委會,全國人大在其中是缺位的。這似乎從一個側(cè)面印證了徐向華和林彥所批評的“以常委會的主導(dǎo)取代人大的主導(dǎo)”的方式。

除此之外,全國人大常委會每年還會公布年度工作要點和立法計劃。自2015年以來,連續(xù)四年的這兩種文件中都提及要發(fā)揮人大在立法工作中的主導(dǎo)作用。就年度工作要點而言,引人注意的是連續(xù)四年都強調(diào)了要健全全國人大專門委員會、常委會工作機構(gòu)組織起草重要法律草案機制,儼然已經(jīng)將發(fā)揮“兩委”在起草階段的主導(dǎo)作用作為人大主導(dǎo)立法的首要著力點。此外,2017年和2018年的工作要點均提及要實施好立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢和爭議較大的重要立法事項引入第三方評估這兩項工作。這兩項工作都是由全國人大常委會法工委具體組織的。③參見全國人大常委會辦公廳:《關(guān)于立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢的工作規(guī)范》(常辦秘字[2017]237號)和《關(guān)于爭議較大的重要立法事項引入第三方評估的工作規(guī)范》(常辦秘字[2017]238號),www.npc.gov.cn,2019年2月25日訪問。就年度立法計劃而言,除了同樣連續(xù)四年強調(diào)要加強專門委員會和常委會工作機構(gòu)在法律案起草階段的作用之外,2017年和2018年的年度立法計劃還提到要發(fā)揮人大代表的主體作用,并提出了相關(guān)的具體措施。

總體上而言,官方到目前為止對人大主導(dǎo)立法的認(rèn)知涵蓋了以下主體:全國人大、全國人大常委會、全國人大各專門委員會、全國人大常委會工作機構(gòu)、全國人大代表。這基本上已經(jīng)窮盡了“人大”這一概念在全國人大層面的所有可能所指,但是這樣一種近乎無所不包的理解方式是否真的有助于實現(xiàn)人大主導(dǎo)立法的目標(biāo)要求呢?這就需要針對具體的主體進(jìn)行具體分析。

二、官方的主體認(rèn)知在實踐中的影響

(一)全國人大專門委員會

如前所述,自黨的十八屆四中全會的決定開始,官方就格外強調(diào)全國人大專門委員會和全國人大常委會工作機構(gòu)在人大主導(dǎo)立法中的作用。由于這兩者的性質(zhì)有所不同,因此這里先對全國人大專門委員會的問題進(jìn)行分析。在官方的定位中,全國人大專門委員會對于人大主導(dǎo)立法的主要助力在于“起草綜合性、全局性、基礎(chǔ)性等重要法律草案”,換言之,是希望通過“專門委員會主導(dǎo)法律案起草”來實現(xiàn)“人大主導(dǎo)立法”。這一制度設(shè)計無疑是極有針對性的。一方面,在以往的立法實踐中,人大的立法權(quán)之所以虛化,很重要的一個原因就是絕大部分的法律案都是由國務(wù)院有關(guān)部門起草的,此即所謂的“部門立法”現(xiàn)象。根據(jù)學(xué)者的統(tǒng)計,在十一屆全國人大常委會立法規(guī)劃所列的法律案中,由國務(wù)院有關(guān)部門起草的占到了73%,到了十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃,這一比例上升到了74%。④參見前注④,封麗霞文。這意味著人大立法事實上已經(jīng)高度依賴于作為行政機關(guān)的國務(wù)院。因此,一個自然而然的邏輯是,要實現(xiàn)人大主導(dǎo)立法,首先就要實現(xiàn)對法律案起草的主導(dǎo)(盡管這一邏輯受到了不少學(xué)者的質(zhì)疑)。另一方面,在“人大”的諸多可能所指中,選擇專門委員會作為主導(dǎo)法律案起草的主體無疑也是精心考慮的結(jié)果。根據(jù)我國《全國人民代表大會組織法》第37條第2項的規(guī)定,專門委員會向全國人大及其常委會提出的議案應(yīng)當(dāng)“同本委員會有關(guān)”,因此由其所起草并提出的法律案自然也應(yīng)當(dāng)符合這一要求。通過一個簡單的對比可以看出,各專門委員會與國務(wù)院有關(guān)部門在職責(zé)事項上存在著高度重合之處。根據(jù)十三屆全國人大一次會議的決定,全國人大現(xiàn)設(shè)有十個專門委員會,其中憲法和法律委員會的職責(zé)相對比較特殊,此處暫且擱置不論,⑤根據(jù)《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于全國人民代表大會憲法和法律委員會職責(zé)問題的決定》(2018年6月22日),“憲法和法律委員會在繼續(xù)承擔(dān)統(tǒng)一審議法律草案等工作的基礎(chǔ)上,增加推動憲法實施、開展憲法解釋、推進(jìn)合憲性審查、加強憲法監(jiān)督、配合憲法宣傳等工作職責(zé)”。因此其主要職責(zé)并不在于法律案的起草。事實上,作為其前身的法律委員會僅僅起草過一部法律案,即1999年的《刑法修正案(一)草案》。其余九個專門委員會與國務(wù)院有關(guān)部門的職責(zé)對比可見表1。

表1 全國人大各專門委員會與國務(wù)院有關(guān)部門的職權(quán)事項對比

從歷史上來看,全國人大各專門委員會與國務(wù)院有關(guān)部門在職責(zé)事項上的重合可以說是制度設(shè)計者有意為之。在設(shè)立全國人大專門委員會之時,彭真同志就提出:“全國人大是國家最高權(quán)力機關(guān)……要考慮大的、全局的、長遠(yuǎn)的問題……一般問題,專門委員會與國務(wù)院有關(guān)部門直接接觸聯(lián)系?！雹蕖杜碚?zhèn)鳌肪帉懡M編:《彭真年譜(第五卷1979—1997)》,中央文獻(xiàn)出版社2012年版,第191頁。如此所導(dǎo)致的結(jié)果就是,專門委員會與國務(wù)院有關(guān)部門在法律案起草上也存在著高度重合,因此強調(diào)由專門委員會來起草重要法律草案,事實上就是直接發(fā)揮“此消彼長”的作用?！蛾P(guān)于充分發(fā)揮專門委員會作用的若干意見》強調(diào)專門委員會起草的法律案應(yīng)當(dāng)是“其他國家機關(guān)難于單獨起草的”的用意也正在于此。在實踐中,專門委員會的法律案起草情況也確實體現(xiàn)了上述要求。然而,法律案的起草并沒有展現(xiàn)問題的全貌,而恰恰是在問題的另一面中潛藏了專門委員會與人大主導(dǎo)立法之間的張力。

根據(jù)我國《憲法》和《立法法》等的規(guī)定,專門委員會的立法職能除了法律案的起草和提出之外,還包括法律案的審議。在審議階段,專門委員會內(nèi)部出現(xiàn)了分化,即憲法和法律委員會與其他專門委員會存在功能差別。根據(jù)我國《立法法》第20條和第33條的規(guī)定,憲法和法律委員會所進(jìn)行的是統(tǒng)一審議,而其他專門委員會所進(jìn)行的是普通審議。兩種審議方式背后所隱含的是憲法和法律委員會對于其他專門委員會的制約關(guān)系。這種制約關(guān)系的具體內(nèi)涵可以通過對全國人大常委會立法程序中“三審制”的分析加以探知。根據(jù)我國《立法法》第29條第1款的規(guī)定,列入常委會會議議程的法律案一般需要經(jīng)過三次審議之后才能交付表決。其中第一次審議的對象是由提案人所提出的原始法律草案,而后兩次審議的對象都是憲法和法律委員會根據(jù)有關(guān)方面的審議意見(其他專門委員會的審議意見即在其中)進(jìn)行統(tǒng)一審議之后所提出的法律草案文本。其他專門委員會的審議意見是否能夠納入作為常委會會議正式審議對象的草案文本,其決定權(quán)是掌握在憲法和法律委員會手中的。其依據(jù)在于,我國《立法法》第33條第1款最后一句規(guī)定,憲法和法律委員會對其他專門委員會的審議意見沒有采納的,應(yīng)當(dāng)向其反饋。⑦這是我國《立法法》2015年修改之后對其他專門委員會的審議意見有所重視的新規(guī)定。根據(jù)2000年《立法法》第31條第1款最后一句的規(guī)定,法律委員會的反饋義務(wù)僅限于未采納其他專門委員會的“重要”審議意見。由此可以反推,憲法和法律委員會能夠自主決定采納哪些其他專門委員會的審議意見,這就意味著在法律案的審議階段,憲法和法律委員會與其他專門委員會的法律地位是有所差別的。

這一差別在制度設(shè)計層面可以追溯至1982年頒布的《全國人民代表大會組織法》。⑧《全國人民代表大會組織法》第37條第3款規(guī)定:“法律委員會統(tǒng)一審議向全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務(wù)委員會提出的法律草案;其他專門委員會就有關(guān)的法律草案向法律委員會提出意見?！备鶕?jù)時任全國人大常委會副委員長習(xí)仲勛對該法草案所作的說明,設(shè)計統(tǒng)一審議制度的考慮在于“維護(hù)法制的統(tǒng)一,避免各項法律互相矛盾、互不銜接”。⑨習(xí)仲勛:《全國人大常委會關(guān)于四個法律案的說明》,http://dangshi.people.com.cn/GB/232052/233953/233956/16167690.html,2019年2月25日訪問。從相關(guān)的歷史資料來看,這是我國最高立法機關(guān)一以貫之的考慮,在1998年6月召開的九屆全國人大常委會第三次會議上,時任全國人大常委會委員長李鵬在講話中指出:“需要有一個立法綜合部門對法律草案進(jìn)行統(tǒng)一審議,使制定的法律與憲法保持一致,與有關(guān)法律相銜接,以保持法制的統(tǒng)一。法律委員會實際上就是這樣一個立法綜合部門?！雹饫铢i:《立法與監(jiān)督——李鵬人大日記(上)》,新華出版社、中國民主法制出版社2006年版,第299頁。這也為2000年制定我國《立法法》時繼續(xù)沿襲統(tǒng)一審議制度定下了基調(diào)。

對于其他專門委員會而言,憲法和法律委員會的統(tǒng)一審議顯然是一項令其頗有微詞的制度。從七屆全國人大開始,各專門委員會就通過工作報告和其他各種方式反復(fù)表達(dá)希望修改現(xiàn)行審議制度的意見。作為領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的全國人大及其常委會始終沒有采納,其理由始終是為了保證法制統(tǒng)一,但是其他專門委員會的審議為何會影響到法制的統(tǒng)一,其實是源于官方?jīng)]有明說的一個理由:實踐中,專門委員會的組成人員大部分是從對口的國務(wù)院部門中轉(zhuǎn)崗而來,兩者具有千絲萬縷的利益聯(lián)系。①參見前注⑨,劉松山文;丁渠、李靖:《人大專門委員會與立法公正——以人大專門委員會與政府部門關(guān)系為中心的考察》,《河北學(xué)刊》2014年第2期。但這是一個令人頗為費解的理由。如果說專門委員會由于人員組成方面的原因有可能在法律案的審議階段體現(xiàn)國務(wù)院一方的利益,那為何其在法律案的起草和提案階段所發(fā)揮的主導(dǎo)作用就一定是人大主導(dǎo)立法的體現(xiàn)呢?即便退一步而言,制度設(shè)計者的真實考慮并非基于上述的理由,但是其中的邏輯困境依然存在,因為制度設(shè)計者必然是基于某種理由而選擇在審議階段“不信任”專門委員會,但是他們很難解釋為何該理由不會影響到專門委員會在起草和提案階段發(fā)揮的作用。換言之,他們很難解決這樣一種區(qū)別對待所產(chǎn)生的內(nèi)在矛盾。

因此,問題的癥結(jié)在于制度設(shè)計者在某種意義上將“專門委員會主導(dǎo)立法”直接等同于“人大主導(dǎo)立法”,卻忽視了專門委員會并不能完全代表人大,兩者之間是隱含著一定的沖突的。②一個典型代表即作為法律案統(tǒng)一審議制度形成背景的“維護(hù)法制的統(tǒng)一,避免各項法律互相矛盾、互不銜接”。在面對沖突之時,制度設(shè)計者又從專門委員會中抽取出憲法和法律委員會,試圖使之成為“人大”的新化身,但也沒有能夠徹底解決其他專門委員會與憲法和法律委員會之間的這另一重沖突。最為重要的是,在這一整套制度設(shè)計中,真正意義上的“人大”本身卻始終是缺位的。

(二)全國人大常委會工作機構(gòu)

所謂的全國人大常委會工作機構(gòu)包括法制工作委員會、預(yù)算工作委員會、香港特別行政區(qū)基本法委員會和澳門特別行政區(qū)基本法委員會,其中與立法關(guān)系最為緊密的無疑是法工委,因此著重對法工委進(jìn)行分析。與專門委員會的情況類似,官方對于法工委在立法工作中作用的重視也絕非從黨的十八屆四中全會之后才開始的。法工委的前身是1979年2月23日五屆全國人大常委會六次會議設(shè)立的全國人大常委會法制委員會。其背景是黨的十一屆三中全會之后,中央確定由全國人大常委會統(tǒng)籌立法工作,考慮到常委會會議的非連續(xù)性,勢必需要有一個能夠持續(xù)開展工作的常設(shè)性機構(gòu)來承擔(dān)大量的日常工作。因此法工委從成立伊始就承擔(dān)了相當(dāng)繁重的立法工作。

法工委屬于全國人大常委會的“工作機構(gòu)”。蔡定劍先生對于“工作機構(gòu)”的屬性有如下論述:“工作機構(gòu)可以認(rèn)為是一種半職能性機構(gòu),它可以行使一定的法律職權(quán),但不可以以獨立名義發(fā)布執(zhí)行性的文件、指示、命令,它是為職能機構(gòu)提供服務(wù)的。所以,它本質(zhì)上又是一種服務(wù)機構(gòu)。”③蔡定劍:《中國人民代表大會制度》(第四版),法律出版社2003年版,第476頁。當(dāng)然,作為一種服務(wù)機構(gòu)的“工作機構(gòu)”與“辦事機構(gòu)”(即全國人大常委會辦公廳)還是有所不同:“辦事機構(gòu)則是提供純粹的事務(wù)性服務(wù),帶有一種行政后勤服務(wù)機關(guān)的性質(zhì),包括為職能機構(gòu)服務(wù)和為工作機構(gòu)服務(wù)?！雹芡献?蔡定劍書,第476頁。在實踐中,全國人大常委會辦公廳也承擔(dān)了一些超出“提供純粹的事務(wù)性服務(wù)”范疇的職責(zé),例如我國的《全國人民代表大會組織法》《全國人民代表大會議事規(guī)則》《全國人民代表大會常務(wù)委員會議事規(guī)則》《監(jiān)督法》等法律均由辦公廳獨立或與其他機關(guān)聯(lián)合起草。從中可以看出,法工委本質(zhì)上是全國人大常委會的服務(wù)機構(gòu),雖然相對于純粹提供事務(wù)性服務(wù)的辦公廳而言,法工委可以行使一定的職能,⑤蔡定劍先生在其所著的《中國人民代表大會制度》一書中所稱的法工委的職能是“工作機構(gòu)……可以行使一定的法律職權(quán)”,此處筆者將“職權(quán)”的表述修正為“職能”,是想突出全國人大常委會(也包括全國人大)與法工委之間“權(quán)”與“能”相分離的局面。當(dāng)然,隨著2015年的我國《立法法》修改,法工委的諸多“職能”確實轉(zhuǎn)變成為法定的“職權(quán)”,但是這一轉(zhuǎn)變本身的正當(dāng)性是存有疑問的。但是這些職能的行使終歸不能超出“服務(wù)”的范疇,特別是不能反客為主,使得法工委享有事實上的立法主體地位。

在規(guī)范層面,六屆全國人大常委會二次會議決定將法制委員會改為法工委,并明確法工委負(fù)有受委員長會議委托擬定有關(guān)法律方面的議案草案,為全國人大及其常委會審議法律草案服務(wù),研究答復(fù)有關(guān)法律問題的詢問,研究處理并答復(fù)人大代表有關(guān)建議、批評和意見以及政協(xié)有關(guān)提案,進(jìn)行與人大工作有關(guān)的法學(xué)理論研究,開展法制宣傳,匯編、譯審法律文獻(xiàn)等職責(zé)。就此而言,法工委所承擔(dān)的工作尚未超出提供服務(wù)的范疇。然而在實踐中,法工委在立法中所發(fā)揮的作用遠(yuǎn)不止于此。盧群星將法工委形容為“隱性立法者”,⑥嚴(yán)格來說,盧群星是將在法工委任職的立法工作人員界定為“隱性立法者”,從本文的論述需要出發(fā),筆者不在機構(gòu)與個人之間做如此細(xì)致的區(qū)分。參見盧群星:《隱性立法者:中國立法工作者的作用及其正當(dāng)性難題》,《浙江大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2013年第2期。此處的“隱性”絕非“隱而不見”的意思,而是強調(diào)法工委在正式立法程序之外的場域中發(fā)揮了更多的作用。根據(jù)盧群星的研究,法工委的作用場域包括立法規(guī)劃場域、法案起草場域、草案審議場域和立法適用解釋場域。⑦同上注,盧群星文。由于我國的正式立法程序(僅包括法律案的提出、審議、表決和通過四個環(huán)節(jié))遠(yuǎn)未涵蓋真實的完整立法過程,因此作為隱性立法者的法工委通過在以上四個場域中所發(fā)揮的關(guān)鍵性作用,被認(rèn)為事實上發(fā)揮了“小常委會”的功能。⑧同前注⑥,盧群星文。

在黨的十八屆四中全會明確強調(diào)人大主導(dǎo)立法之后,法工委的作用得到了進(jìn)一步的重視。尤其值得關(guān)注的是,以2015年我國《立法法》修改為分水嶺,法工委原先在實踐中所承擔(dān)的諸多“職能”轉(zhuǎn)變?yōu)榉ǘǖ摹奥殭?quán)”,并得到進(jìn)一步的擴張,其開始更為全面地從“幕后”走向“臺前”。褚宸舸對此進(jìn)行了詳盡的梳理,根據(jù)他的研究,法工委在新《立法法》中的擴權(quán)主要體現(xiàn)在以下七個方面(詳見表2)。⑨參見褚宸舸:《全國人大常委會法工委職能之商榷》,《中國法律評論》2017年第1期。

表2 全國人大常委會法工委在2015年我國《立法法》修改后的的職權(quán)擴張

在這些擴權(quán)事項之中,褚宸舸對于賦予法工委以實質(zhì)性的備案審查權(quán)所可能產(chǎn)生的弊端進(jìn)行了深入分析。⑩同上注,褚宸舸文。在此,筆者擬就另外一項從“幕后”走向“臺前”的法工委職權(quán)——立法規(guī)劃編制權(quán)——對于人大主導(dǎo)立法可能產(chǎn)生的影響進(jìn)行說明。自十一屆全國人大常委會開始,立法規(guī)劃的編制由法工委負(fù)責(zé),2015年修改后的我國《立法法》第52條第2款對這一實際做法予以了確認(rèn)。①我國《立法法》第52條第2款規(guī)定:“全國人民代表大會常務(wù)委員會工作機構(gòu)負(fù)責(zé)編制立法規(guī)劃和擬訂年度立法計劃,并按照全國人民代表大會常務(wù)委員會的要求,督促立法規(guī)劃和年度立法計劃的落實?！鼻笆隼罱▏蔽瘑T長的說明指出立法規(guī)劃能夠加強人大對立法工作的統(tǒng)籌安排,進(jìn)而完善人大主導(dǎo)立法的體制機制。其中的“加強統(tǒng)籌安排”究竟體現(xiàn)在何處,需要更為細(xì)致的梳理。我國第一份正式的立法規(guī)劃是七屆全國人大常委會編制的《全國人大常委會立法工作規(guī)劃(1991年10月-1993年3月)》,其中明確注明了哪些法律需要提請全國人民代表大會進(jìn)行審議,②這些法律分別是(括號內(nèi)為指定的起草單位):《經(jīng)濟(jì)合同法》(修訂)(國家工商局、國家體改委),《銀行法》(中國人民銀行),《個人所得稅法(修訂)》(財政部),《工會法》(全國總工會),《婦女權(quán)益保障法》(全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會、全國婦聯(lián)、民政部),《代表法》(全國人大常委會辦公廳),《科技進(jìn)步法》(國家科委)。參見全國人大常委會法工委立法規(guī)劃室編:《中華人民共和國立法統(tǒng)計:2008年版》,中國民主法制出版社2008年版,第305～306頁。換言之,這份立法規(guī)劃明確界定了哪些法律屬于“應(yīng)當(dāng)由全國人大制定”的基本法律。自八屆全國人大常委會編制立法規(guī)劃開始,立法規(guī)劃中不再注明哪些法律需要提請代表大會審議。經(jīng)研究表明,至少自九屆全國人大常委會編制立法規(guī)劃開始,立法規(guī)劃將某部法律的起草單位確定為全國人大常委會法工委與該法律的基本法律屬性之間具有很強的正相關(guān)性?？梢哉f在立法規(guī)劃的編制環(huán)節(jié)中儼然已經(jīng)形成了一種基本法律的程序性判斷機制。③參見趙一單:《論基本法律的程序性判斷機制》,《政治與法律》2018年第1期。

概言之,立法規(guī)劃的編制在立法準(zhǔn)備階段對于擬制定的法律是否屬于基本法律的判斷產(chǎn)生了極大的影響,并且擬制定的法律是否屬于基本法律是界分全國人大和全國人大常委會立法權(quán)限的重要標(biāo)準(zhǔn)。由此反觀,將立法規(guī)劃的編制權(quán)賦予法工委究竟會對“人大”主導(dǎo)立法產(chǎn)生何種影響,恐怕就值得深思了。④當(dāng)然,有關(guān)立法規(guī)劃對人大主導(dǎo)立法影響的討論同樣也可適用于全國人大常委會,事實上其中的核心問題恰恰就表現(xiàn)為立法規(guī)劃是由“常委會主導(dǎo)”而非“人大主導(dǎo)”。從某種意義上而言,有關(guān)法工委的討論都可以歸入有關(guān)常委會的討論之中,但后者仍有一定的獨立性。前述法工委在2015年修改后的我國《立法法》中的擴權(quán)都不同程度地存在此類問題,更為關(guān)鍵的問題是法工委在組織法中的屬性。褚宸舸敏銳地指出,法工委在組織法上的設(shè)立依據(jù)是《全國人民代表大會組織法》第28條,其憲法地位尚不及專門委員會——后者的設(shè)立依據(jù)是我國《憲法》第70條,更遑論全國人大及其常委會了。⑤參見前注①,褚宸舸文。然而法工委的實際功能,或者說制度設(shè)計者在人大主導(dǎo)立法的目標(biāo)之下賦予其的功能,卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了組織法對它的定位。

(三)全國人大常委會

全國人大常委會的問題比較特殊。一方面,常委會作為和全國人大共同行使國家立法權(quán)的國家機關(guān),對其立法職權(quán)的加強當(dāng)屬完善人大主導(dǎo)立法的題中之義;另一方面,常委會畢竟只是全國人大的常設(shè)機關(guān),其在產(chǎn)生方式、機構(gòu)屬性等方面與全國人大有所差異,不應(yīng)將其和全國人大完全等量齊觀,特別是要避免以常委會主導(dǎo)立法取代人大主導(dǎo)立法的問題。

然而實際情況并不容樂觀。以立法數(shù)量為觀察指標(biāo),截止2009年底,全國人大和全國人大常委會共制定了679件法律,其中全國人大常委會制定了544件,占比80.1%,全國人大制定了135件,占比19.9%。若以十年為時間段來觀察兩者立法數(shù)量的發(fā)展趨勢,在1979年至1989年,全國人大制定的法律占同期法律總數(shù)的比重達(dá)到33.7%;在1990年至1999年,這一比重降至13%;到了2000年至2009年,全國人大所制定的法律僅占同期法律總數(shù)的4.2%;2008年、2009年兩年全國人大甚至沒有制定一件法律。⑥參見朱景文主編:《中國法律發(fā)展報告2010(中國立法60年:體制、機構(gòu)、立法者、立法數(shù)量)(上冊)》,中國人民大學(xué)出版社2011年版,第35～36頁。全國人大和全國人大常委會之間立法數(shù)量的嚴(yán)重失衡已經(jīng)成了一個老生常談的話題。于此值得進(jìn)一步深究的有兩個問題:第一,此種失衡背后的原因究竟是什么?第二,在人大主導(dǎo)立法的目標(biāo)要求之下,制度設(shè)計者是否為扭轉(zhuǎn)此種失衡作出了努力?筆者的分析將表明,這兩個問題之間具有極為密切的聯(lián)系。

關(guān)于失衡的原因,學(xué)者們長期以來的討論都指向了制約全國人大立法能力的諸多實體性因素,例如全國人大的會期偏短、全國人大代表的規(guī)模過于龐大、全國人大代表的非專職化等。此觀點儼然已經(jīng)成為了學(xué)界的通說。然而細(xì)究之下不難發(fā)現(xiàn),這種實體性的分析進(jìn)路在解釋力上存在一定的問題。如果說對全國人大立法能力產(chǎn)生影響的主要是實體性因素,那么近30余年以來,會期制度、代表規(guī)模、人員組織等因素大體并沒有發(fā)生變化,而其他的實體性物質(zhì)保障無疑是越來越充分了,但是在此期間全國人大制定法律的數(shù)量仍然呈現(xiàn)出一個遞減的趨勢,在20世紀(jì)80年代全國人大尚能夠較為經(jīng)常地開展立法活動,而在今天全國人大卻幾近“無法可立”。這就說明,在前述的實體性因素之外,勢必還有其他因素影響了全國人大和全國人大常委會的立法活動開展。再來看制度設(shè)計者是否為扭轉(zhuǎn)此種失衡作出了努力。盡管黨的十八屆四中全會明確提出要“發(fā)揮人大?及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用”(著重號為筆者所加),但是2015年我國《立法法》修改的重心和具體內(nèi)容則令人不禁生疑。首先,有學(xué)者的統(tǒng)計表明,此次《立法法》修改共涉及45個條文,其中有27個條文涉及立法程序,占修改條文總數(shù)60%;在這27個條文中,有23個條文涉及全國人大常委會的立法程序,可以說此次修法的重點就在于此。⑦參見前注⑧,徐向華、林彥文。從修改的難易度而言,這一側(cè)重是可以理解的。然而在人大主導(dǎo)立法的目標(biāo)要求之下,此次修法全然沒有涉及代表大會的立法程序(更遑論為其配備獨立的審議程序),而一味著眼于完善常委會的立法程序,顯然是錯置了重心。其次,就此次我國《立法法》修改的內(nèi)容而言,其實質(zhì)效果并非僅限于單純地完善常委會的立法程序,而是進(jìn)一步削弱了全國人大的立法能力。前述立法規(guī)劃即為一例,⑧根據(jù)2015年修改后我國《立法法》第52條的規(guī)定,立法規(guī)劃由全國人大常委會法工委編制,由全國人大常委會委員長會議通過。全程沒有全國人大的參與。此處再以此次修改后的我國《立法法》第16條第1款規(guī)定的先行審議為例加以說明。⑨我國《立法法》第16條第1款規(guī)定:“向全國人民代表大會提出的法律案,在全國人民代表大會閉會期間,可以先向常務(wù)委員會提出,經(jīng)常務(wù)委員會會議依照本法第二章第三節(jié)規(guī)定的有關(guān)程序?qū)徸h后,決定提請全國人民代表大會審議,由常務(wù)委員會向大會全體會議作說明,或者由提案人向大會全體會議作說明。”根據(jù)該款規(guī)定,本應(yīng)向全國人大提出的法律案,在全國人大閉會期間可以先向常委會提出,由后者進(jìn)行先行審議。然而根據(jù)《全國人民代表大會組織法》第32條和《全國人民代表大會常務(wù)委員會議事規(guī)則》第11條的規(guī)定,向常委會提出的議案應(yīng)當(dāng)是“屬于常務(wù)委員會職權(quán)范圍內(nèi)”的議案。法律案作為議案的一種,自然也應(yīng)當(dāng)符合這一規(guī)定。如此一來,先行審議的規(guī)定就與其相沖突。并且常委會在先行審議之后,還可以“決定”將相關(guān)法律案提請全國人大審議,這就意味著兩者之間不是一種板塊式的分權(quán),而是形成了一種交錯的線性分工關(guān)系,前程序主體可以對后程序主體形成制約。實踐中亦不乏實例,例如原本計劃由全國人大審議通過的我國《農(nóng)業(yè)基本法》在常委會審議之后被改名為《農(nóng)業(yè)法》并直接由常委會自行審議通過。⑩有關(guān)常委會先行審議更為詳盡的分析,參見前注③,趙一單文。事實上,有關(guān)先行審議的這一規(guī)定在2000年頒行的我國《立法法》中即已存在,但是2015年的修法并未對此做出改動,只是新增了一款規(guī)定在先行審議中應(yīng)當(dāng)征求人大代表的意見。①我國《立法法》第16條第2款規(guī)定:“常務(wù)委員會依照前款規(guī)定審議法律案,應(yīng)當(dāng)通過多種形式征求全國人民代表大會代表的意見,并將有關(guān)情況予以反饋;專門委員會和常務(wù)委員會工作機構(gòu)進(jìn)行立法調(diào)研,可以邀請有關(guān)的全國人民代表大會代表參加?！边@既沒有正面回應(yīng)先行審議與常務(wù)委員會職權(quán)相沖突的問題,又錯誤地定位了全國人大代表在人大主導(dǎo)立法中所應(yīng)發(fā)揮的作用。

從前述分析中可以看出,全國人大與全國人大常委會的立法數(shù)量之所以會嚴(yán)重失衡,固然可以歸因于兩者實體性立法能力的差距,但是此種失衡的持續(xù)擴大,更多地可歸因于常委會通過程序?qū)用娴臋?quán)力擴張影響了其與全國人大之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系,此種擴權(quán)可以稱之為“程序性擴權(quán)”。在人大主導(dǎo)立法的原則要求之下,制度設(shè)計者著力最多之處就是常委會,但是其著力的重心偏偏就在于“程序性擴權(quán)”之上。這就導(dǎo)致了以常委會主導(dǎo)立法取代人大主導(dǎo)立法的擔(dān)憂日漸成為現(xiàn)實。

(四)全國人大代表

在不少學(xué)者看來,加強人大主導(dǎo)立法的關(guān)鍵點應(yīng)當(dāng)在于發(fā)揮全國人大代表的作用,切實提高其立法能力。②參見王理萬:《立法官僚化:理解中國立法過程的新視角》,《中國法律評論》2016年第2期;前注⑨,劉松山文;前注⑨,褚宸舸文。前述李建國副委員長的說明也提出要通過更多發(fā)揮人大代表在立法中的作用來完善人大主導(dǎo)立法工作的體制機制。那么實際情況究竟如何呢?在2015年的我國《立法法》修改中,涉及全國人大代表的修改主要有五個方面(詳見表3)。

表3 全國人大代表參與立法在2015年我國《立法法》修改后的增加內(nèi)容

不難看出,上述修改內(nèi)容有一個共同的鮮明特征——輔助性。全國人大代表在其中發(fā)揮的作用或者是被征求意見,或者是列席會議,無一不是輔助性的,真正的主導(dǎo)者仍然是常委會、專門委員會、法工委等主體。并且其中的部分修改令人困惑,例如前已述及常委會先行審議制度,該制度的深層弊端在于常委會“侵蝕”了代表大會的權(quán)力,而此次修改只是不痛不癢地增加了在先行審議時應(yīng)當(dāng)征求代表意見,其作用不過是給代表新增了一個輔助性的角色,并沒有真正觸及常委會與代表大會之間的結(jié)構(gòu)性問題。然而在這些修改內(nèi)容中也有一項值得重點關(guān)注,即編制立法規(guī)劃和年度立法計劃時應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究代表議案和建議。此處的代表盡管仍然處于一個“被研究”的狀態(tài),但是被研究的對象卻是其為數(shù)不多的主動功能的體現(xiàn)——代表議案和建議。根據(jù)我國《立法法》第15條第1款的規(guī)定,三十名以上的全國人大代表聯(lián)名,可以向全國人大提出法律案。自1979年以來,尚沒有全國人大代表聯(lián)名提出的法律案被列入全國人大會議議程審議通過。③唯一可稱“例外”的,或許是1993年3月八屆全國人大一次會議,32個代表團(tuán)的2383名代表聯(lián)名向大會提出《對中華人民共和國憲法修正草案的補充修正案》,被主席團(tuán)列入議程,并與人大常委會的修憲提案合并,形成新的提案。此次情形過于特殊,不足為論。沒有被列入議程并不意味著這些法律案就成為了廢案,它們可能被轉(zhuǎn)交給有關(guān)部門進(jìn)行研究,這些部門自己在起草法律案之時往往會吸收代表們在法律案中所提出的意見。并且,它們也有可能被列入下一屆全國人大常委會的立法規(guī)劃之中,成為正式的立法項目,而此次我國《立法法》的修改正是將實踐中的這一做法予以制度化。對于這一制度設(shè)計的運行實效,有學(xué)者以十一屆全國人大代表所提出的法律案和十二屆全國人大常委會所編制的立法規(guī)劃為實證數(shù)據(jù)進(jìn)行了研究。他們的研究提出了如下的假設(shè):全國人大代表在本屆人大任期內(nèi)針對某個立法項目所提出的法律案越多,該立法項目就越有可能被列入下一屆全國人大常委會所編制的立法規(guī)劃。經(jīng)研究顯示,全國人大代表針對某個立法項目所提出的法律案數(shù)量在1%的水平上正向顯著,這表明人大代表的聚焦和關(guān)注程度確實在很大程度上提高了立法項目進(jìn)入下一屆立法規(guī)劃的可能性,即便是在添加了“某部法律是否列入前一屆立法規(guī)劃”的控制變量之后,④由于立法規(guī)劃是在全國人大常委會的任期屆始之年就編制完成,而當(dāng)屆全國人大的第一次會議要到次年才舉行,立法規(guī)劃在時間上要早于全國人大代表所提出的法律案,全國人大代表有可能會根據(jù)立法規(guī)劃的編制和落實情況來相應(yīng)地提出自己的法律案,因此有必要檢驗這一因素對于某部法律是否會進(jìn)入下一屆立法規(guī)劃的影響程度。結(jié)果仍然在5%的水平上正向顯著,這就表明人大代表所提出的法律案確實發(fā)揮了重要的影響。⑤參見李澤人、沈大偉:《代表有力量——論全國人大代表的立法議案對立法規(guī)劃的影響》,http://zerenli.weebly.com/uploads/2/9/7/1/29715127/chinese.pdf,2019年2月25日訪問。從中不難看出,若要充分發(fā)揮全國人大代表在立法中的作用,真正的著力點應(yīng)當(dāng)在于完善其法律案提出權(quán),而不是“舍本逐末”地在事實上由其他主體所主導(dǎo)的環(huán)節(jié)中聽取其意見。目前學(xué)者們所提出的完善建議也集中在建立立法助理制度、由專門委員會協(xié)助代表起草法律案等方面。然而遺憾的是,正式的制度設(shè)計卻錯置了重點。

(五)小結(jié)

綜上所述,盡管官方對于人大主導(dǎo)立法的主體認(rèn)知極為寬泛,但是不同主體所發(fā)揮的實際作用卻不盡相同。概括來說,全國人大與全國人大常委會之間的實體性立法能力對比本來就有所失衡,而制度設(shè)計者進(jìn)一步通過為常委會配備更利于其發(fā)揮立法能力的程序性機制,使得“人大主導(dǎo)立法”愈發(fā)向“人大常委會主導(dǎo)立法”傾斜。人大代表的主體性地位未能得到恰當(dāng)?shù)捏w現(xiàn),反倒被賦予了一系列的輔助性角色,看似在諸多環(huán)節(jié)都有其身影,實則主導(dǎo)權(quán)仍然掌握在專門委員會和法工委手中。在諸多冠以“人大”之名的主體之中,真正在發(fā)揮主導(dǎo)作用的無非是全國人大常委會、全國人大專門委員會和全國人大常委會法工委這三者。如果考慮到常委會的許多具體工作需要由后兩者承擔(dān),則不妨說作為一項理念的“人大主導(dǎo)立法”在實踐中已經(jīng)轉(zhuǎn)化成“專門委員會和法工委主導(dǎo)立法”。當(dāng)“人大”被縮小至等同于“專門委員會和法工委”之后,一系列的問題也就隨之產(chǎn)生了,因為后兩者事實上并無法充分代表“人大”。如果要一以貫之地貫徹“人大主導(dǎo)立法”的邏輯,就難免產(chǎn)生一系列自相矛盾的做法,專門委員會在法律案的提出與審議環(huán)節(jié)所受的不同待遇即為一典型例證。

三、人大主導(dǎo)立法的主體轉(zhuǎn)化原因

“人大主導(dǎo)立法”為何會在實踐中轉(zhuǎn)化成為“專門委員會和法工委主導(dǎo)立法”?我們固然可以提出很多微觀層面的原因,例如全國人大代表基本上是兼職代表,客觀上履職能力有限,在現(xiàn)階段難以承擔(dān)起“人大主導(dǎo)立法”的任務(wù)等。微觀原因的單純集合并不足以解釋宏觀層面的轉(zhuǎn)化趨勢。王理萬在“立法官僚化”的解釋框架下,對于立法權(quán)從全國人大逐步沉淀至法工委的官僚化過程從制度層面進(jìn)行了分析。⑥參見前注②,王理萬文。然而他的分析更側(cè)重于對權(quán)力運行逐級沉淀的描述,對于背后原因的剖析仍有所不足。

筆者認(rèn)為,對于人大主導(dǎo)立法的主體轉(zhuǎn)化原因的分析需要回歸到我國“八二憲法”的制度設(shè)計上?！鞍硕椃ā币?guī)定全國人大和全國人大常委會共同行使國家立法權(quán)。雖然在此前經(jīng)由1955年的《關(guān)于授權(quán)常務(wù)委員會制定單行法規(guī)的決議》,常委會也得以“制定部分性質(zhì)的法律”,但是“八二憲法”的這一規(guī)定需要放在一個更大的背景之下加以理解,即常委會的擴權(quán)。時任憲法修改委員會副主任委員彭真指出:“我國國大人多,全國人大代表的人數(shù)不宜太少;但是人數(shù)多了,又不便于進(jìn)行經(jīng)常的工作。全國人大常委會是人大的常設(shè)機關(guān),它的組成人員也可以說是人大的常務(wù)代表,人數(shù)少,可以經(jīng)常開會,進(jìn)行繁重的立法工作和其他經(jīng)常工作。所以適當(dāng)擴大全國人大常委會的職權(quán)是加強人民代表大會制度的有效辦法?！雹吲碚?《關(guān)于中華人民共和國憲法修改草案的報告》,http://www.npc.gov.cn/npc/flsyywd/xianfa/2010-04/14/content_1567090.htm,2019年2月25日訪問。

從中我們可以提煉出兩點信息:第一,常委會被賦予國家立法權(quán)是擴大其職權(quán)的具體表現(xiàn)之一;第二,之所以要擴大常委會的職權(quán),是因為其相對于全國人大而言能夠更為有效地開展工作。值得關(guān)注的是第二點背后的邏輯,即何者能夠更為有效地“領(lǐng)導(dǎo)和組織社會主義建設(shè)事業(yè)”,即把相應(yīng)的國家權(quán)力配置給何者。有學(xué)者根據(jù)彭真的以上表述將這一邏輯概括成為“機構(gòu)效能原理”,⑧參見王旭:《國家監(jiān)察機構(gòu)設(shè)置的憲法學(xué)思考》,《中國政法大學(xué)學(xué)報》2017年第5期。而根據(jù)彭真的闡述,這一原理是貫穿于整個“八二憲法”國家機構(gòu)部分的制度設(shè)計的。事實上也確實如此,例如國務(wù)院的組織體制在我國“五四憲法”之下是集體負(fù)責(zé)制,“八二憲法”則將其修改為首長負(fù)責(zé)制。其背后的邏輯即在于作為首長的總理相對于國務(wù)院全體會議而言能夠更為迅捷高效地作出行政決策,這無疑是“機構(gòu)效能原理”的體現(xiàn)。如果我們將視野更為拓展一些,就會發(fā)現(xiàn)這一原理并不僅僅局限在“八二憲法”之中。例如我國的法律解釋體制,長期以來解釋法律的職權(quán)都被配置給了全國人大常委會,但是全國人大常委會通過1955年和1981年的兩個決議,又進(jìn)一步將法律解釋權(quán)配置給了最高人民法院和最高人民檢察院。從立法解釋向司法解釋的演變,也正是“機構(gòu)效能原理”的體現(xiàn),因為解釋終歸需要置身于具體的法律爭議之中,而全國人大常委會在本質(zhì)上并不是一個處理具體爭議的國家機關(guān),因此由“兩高”作出司法解釋,無疑是一個更為有效的選擇。

至此我們可以看出,我國國家機構(gòu)的職權(quán)配置在很大程度上都體現(xiàn)了“機構(gòu)效能原理”,而筆者于本文中所論述的人大主導(dǎo)立法的主體轉(zhuǎn)化,正是這一原理在立法領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。全國人大常委會相對于全國人大的效能優(yōu)勢前已論及,但這一優(yōu)勢也只是相對而言的。常委會會議一般每兩個月舉行一次,并不能做到連續(xù)開展工作,常委會委員也并不都是專業(yè)的立法工作者。專門委員會和法工委則不同,尤其是法工委,其可以真正做到日常性地連續(xù)開展工作,且擁有極為豐富的人員配置和極為完整的內(nèi)部機構(gòu)配置。⑨關(guān)于法工委在人員和機構(gòu)方面的特殊優(yōu)勢,參見前注②,王理萬文。這也就不難理解人大主導(dǎo)立法的主體為何會經(jīng)由常委會再一路沉淀至專門委員會和法工委了。

我們應(yīng)當(dāng)如何評價主體轉(zhuǎn)化背后的這一原因呢?張翔對此作出了積極的評價,認(rèn)為其體現(xiàn)了功能適當(dāng)?shù)臋?quán)力配置觀,并在“機構(gòu)效能原理”的基礎(chǔ)之上進(jìn)一步提煉出了“以機關(guān)結(jié)構(gòu)決定職權(quán)歸屬”的規(guī)范教義。該教義的基本內(nèi)容是,特定的國家職能應(yīng)當(dāng)被分配給在組織、結(jié)構(gòu)、程序和人員等方面最具有優(yōu)勢進(jìn)而“功能最適”的機關(guān)。⑩參見張翔:《我國國家權(quán)力配置原則的功能主義解釋》,《中外法學(xué)》2018年第2期。筆者在肯定“功能最適原則”解釋力的同時,仍有一些不同的看法。一方面,功能最適原則確實能夠較好地解釋“八二憲法”在配置國家權(quán)力時的內(nèi)在考量,勾連起了“民主集中制—正確性—功能適當(dāng)”的邏輯脈絡(luò)。另一方面,這一原則的適用必須考慮特定國家權(quán)力的性質(zhì),否則會滋生新的問題。前述國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)體制轉(zhuǎn)變之所以可以直接適用功能最適原則加以解釋,是因為行政權(quán)的最優(yōu)化行使必然追求效率,而在“國務(wù)院全體會議—常務(wù)會議—總理”這一鏈條中,功能的適當(dāng)程度顯然是逐漸提升的。然而對于全國人大常委會而言,其作為立法機關(guān)首先需要體現(xiàn)民主的要求,而不能拋開民主去追求效率。如果簡單地套用功能最適原則,就會得出全國人大常委會也應(yīng)當(dāng)采取委員長負(fù)責(zé)制的不當(dāng)結(jié)論(因為效率取向的功能提升趨勢也體現(xiàn)在“常委會全體會議—委員長會議—委員長”的鏈條中)。這顯然并非“八二憲法”所采取的制度設(shè)計,彭真在論述為何要擴大常委會的職權(quán)之時,也始終是在“使全體人民能夠更好地行使國家權(quán)力”的要求之下展開的。①參見前注⑦,彭真文。王旭將之概括為“民主制約原理”,與“機構(gòu)效能原理”相并立。

這里尤其值得關(guān)注的是委員長會議,“八二憲法”對于委員長會議的原初定位是處理常委會的“重要日常工作”,這一略顯“虛化”的職權(quán)配置無疑是遵循了民主要求的體現(xiàn),因為委員長會議在民主正當(dāng)性上并不如常委會全體會議。與“八二憲法”同時實施的《全國人民代表大會組織法》對于委員長會議的具體規(guī)定也延續(xù)這一理念。然而2000年制定的我國《立法法》(以及2015年的修改)卻在相當(dāng)程度上擴大了委員長會議的職權(quán),尤其是在提案、議程設(shè)定、部門協(xié)調(diào)等方面賦予其實體性的權(quán)力。這顯然是功能最適原則的體現(xiàn),因為委員長會議在人員和程序等方面能夠更有效能地就相關(guān)事項作出決定。然而我國《立法法》的這一擴權(quán)又明顯地違背了“八二憲法”的原初設(shè)計,與立法所需的民主要求相抵觸,受到了學(xué)者的批評。②參見馬嶺:《委員長會議之設(shè)置和權(quán)限探討》,《法學(xué)》2012年第5期;馬嶺:《中國〈立法法〉對委員長會議職權(quán)的規(guī)定》,《學(xué)習(xí)與探索》2013年第8期。

最高人民法院司法解釋的問題背后也是同樣的道理。將法律解釋權(quán)配置給最高人民法院固然是功能最適原則的體現(xiàn),但如果“八二憲法”在配置國家權(quán)力之時僅僅考慮了功能最適,那就難以解釋為何在修改憲法時沒有吸收全國人大常委會1981年作出的將法律解釋權(quán)配置給最高人民法院的決議的內(nèi)容,將司法解釋權(quán)明確規(guī)定為最高人民法院的憲法職權(quán)。顯然,“八二憲法”對于國家權(quán)力的配置原則有著更為全面的考慮。在彭真所歸納的“作出這些規(guī)定(即關(guān)于國家機構(gòu)的規(guī)定)所遵循的方向和所體現(xiàn)的要求”中,首先是體現(xiàn)民主正當(dāng)性的“使全體人民能夠更好地行使國家權(quán)力”,然后才是體現(xiàn)了功能最適的“使國家機關(guān)能夠更有效地領(lǐng)導(dǎo)和組織社會主義建設(shè)事業(yè)”。③在這個意義上,筆者并不完全認(rèn)同張翔所提出的“彭真三原則”均體現(xiàn)了“國家權(quán)力行使要有效能”的看法(參見前注⑩,張翔文),彭真所提出的第一項要求更宜被理解為是對追求效能的約束。人大無論是作為國家權(quán)力機關(guān)還是立法機關(guān),其職權(quán)配置都需要首先遵循民主正當(dāng)性的要求。

概言之,功能最適原則雖然能夠解釋人大主導(dǎo)立法的主體轉(zhuǎn)化,卻不能夠?qū)@一轉(zhuǎn)化予以正當(dāng)化,其本身也不宜被理解為是一項可以無條件適用的原則,特別是在人大主導(dǎo)立法這一問題領(lǐng)域,更應(yīng)當(dāng)受到民主要求的制約。

四、人大主導(dǎo)立法的適格主體

既然人大主導(dǎo)立法的主體轉(zhuǎn)化存在著種種弊端,勢必就需要回歸到適格主體上,這就進(jìn)一步要求我們回歸到規(guī)范層面加以探究。筆者于本文中列舉了諸多材料借以說明官方在實踐中是如何對人大主導(dǎo)立法的主體進(jìn)行認(rèn)知的,其中最為核心的規(guī)范只有兩個,即2015年修改后的我國《立法法》第51條和作為其理念基礎(chǔ)的黨的十八屆四中全會決定中的相應(yīng)表述。

這兩個規(guī)范其實已經(jīng)非常明顯地表達(dá)出“人大主導(dǎo)立法的適格主體是全國人大及其常委會”的含義,而黨的十八屆四中全會的決定則進(jìn)一步說明了為什么只有這兩者才是人大主導(dǎo)立法的適格主體:因為我們要健全的是“有立法權(quán)的”人大主導(dǎo)立法工作的體制機制,在前述所有能夠冠以“人大”之名的主體中,只有全國人大及其常委會才是真正擁有立法權(quán)的主體,其他機構(gòu)都只是從不同層面輔助這兩者行使立法權(quán)而已。

當(dāng)然,僅僅簡單地揭示出全國人大及其常委會是人大主導(dǎo)立法的適格主體并不足夠。筆者認(rèn)為,從中可以進(jìn)一步歸納出兩個層面的規(guī)范教義:第一,人大主導(dǎo)立法首先應(yīng)當(dāng)發(fā)揮“有立法權(quán)的人大”自身的主導(dǎo)作用;第二,在“有立法權(quán)的人大”之中,又應(yīng)當(dāng)首先發(fā)揮全國人大自身的主導(dǎo)作用,而非以“常委會的主導(dǎo)”替代“人大主導(dǎo)”。就這兩項教義的具體規(guī)范內(nèi)涵,可以展開論述如下。

發(fā)揮有立法權(quán)的人大自身的主導(dǎo)作用,并不意味著完全拒斥其他主體在立法過程中發(fā)揮作用,甚至也不意味著拒斥某些主體在立法的某些環(huán)節(jié)中發(fā)揮主導(dǎo)作用。在這一意義上,雖然筆者并不完全認(rèn)同本文前引的沈國明的觀點,但是對其背后的理念卻頗為贊同,即人大主導(dǎo)立法并不意味著人大要在立法的所有環(huán)節(jié)上都去爭搶其他主體的角色。關(guān)鍵在于,其他主體在立法過程中所發(fā)揮的作用不能有損于人大對于立法權(quán)行使的主導(dǎo)。在國家權(quán)力的分工中,立法權(quán)本質(zhì)上是一種決定權(quán),同時其對民主正當(dāng)性的要求又最高。因此立法權(quán)行使的核心在于:實體性的決定必須由具有充分民主正當(dāng)性的主體作出,實體性影響越大的決定也就必須由民主正當(dāng)性越高的主體作出。舉例而言,法工委的立法規(guī)劃編制權(quán)之所以存在問題,一方面是由于法工委的組成人員并非民主選舉產(chǎn)生,而是任命產(chǎn)生,其民主正當(dāng)性較低;另一方面其在編制立法規(guī)劃之時又實質(zhì)性地決定了哪些立法項目屬于應(yīng)當(dāng)由全國人大制定的基本法律,而這本來是應(yīng)當(dāng)由全國人大自己來決定的。兩相結(jié)合,法工委作為一個民主正當(dāng)性較低的機構(gòu)卻作出了影響到全國人大行使立法權(quán)的實體性決定,自然是違背了人大主導(dǎo)立法的要求。我國《立法法》對于委員長會議的擴權(quán)之所以受到學(xué)者的批評,理由也在于此:委員長會議在民主正當(dāng)性上不及常委會全體會議,卻能夠經(jīng)由我國《立法法》的相關(guān)規(guī)定作出實體性影響更大的決定,例如審議通過立法規(guī)劃。概言之,發(fā)揮有立法權(quán)的人大自身的主導(dǎo)作用,關(guān)鍵并不在于人大發(fā)揮作用的多少,而在于影響到立法權(quán)行使的實體性決定是否由人大自身作出。

在有立法權(quán)的人大之中,又應(yīng)當(dāng)首先發(fā)揮全國人大自身的主導(dǎo)作用。全國人大與全國人大常委會均享有國家立法權(quán),因此都是主導(dǎo)立法的適格主體,但是全國人大常委會的組成人員由全國人大選舉產(chǎn)生,其民主正當(dāng)性不如后者,因此應(yīng)當(dāng)首先發(fā)揮全國人大自身的主導(dǎo)作用。不難看出,這其實就是“實體性影響越大的決定必須由民主正當(dāng)性越高的主體作出”的具體體現(xiàn)。此處的關(guān)鍵在于如何界定實體性影響大小的邊界。在規(guī)范層面這一答案并不難找,“八二憲法”和我國《立法法》都明確規(guī)定“基本法律”是全國人大和全國人大常委會的立法權(quán)分界點。只是圍繞著基本法律存在著兩個主要的問題:第一,基本法律的概念內(nèi)涵缺乏足夠的共識。在實踐中諸如《侵權(quán)責(zé)任法》等法律究竟是否屬于基本法律一直存在著紛爭。第二,圍繞著基本法律的配套程序制度并不完善。筆者認(rèn)為,這兩個問題其實可以統(tǒng)一歸結(jié)到程序?qū)用?。因為基本法律類似于一個“本質(zhì)上有爭議的概念”,目前學(xué)者們用以界定和闡釋基本法律的諸多概念,例如“全局性”和“根本性”,本身也是語義模糊的。因此與其在實體層面對基本法律的概念內(nèi)涵爭論不休,倒不如用程序性的進(jìn)路來思考該問題,將其轉(zhuǎn)化為“涉及基本法律的實體性決定,必須由全國人大自身作出”的規(guī)范要求,再來考慮相應(yīng)的配套程序制度,應(yīng)更具有實踐操作性。

五、人大主導(dǎo)立法的完善建議

有關(guān)如何完善人大主導(dǎo)立法的對策建議,學(xué)者先前已經(jīng)多有論及,要想避免簡單地拾人牙慧,就需要對有待解決的問題加以進(jìn)一步的明晰化。借助前述歸納出的兩項規(guī)范教義,可以將相關(guān)問題予以進(jìn)一步的整理。

首先,人大主導(dǎo)立法所面臨的最核心問題是全國人大自身的主導(dǎo)權(quán)旁落。因為專門委員會和法工委等主體雖然在立法過程中發(fā)揮了諸多實體性作用,但終究還是要服膺于常委會的領(lǐng)導(dǎo)。因此“常委會主導(dǎo)”對于“人大主導(dǎo)”的侵蝕,是有待解決的問題之主軸。其次,常委會的主導(dǎo)又面臨著委員長會議在擴權(quán)后的侵蝕。委員長會議雖然沒有直接出現(xiàn)在官方對于人大主導(dǎo)立法的主體認(rèn)知之中,但是經(jīng)由我國《立法法》的擴權(quán),在實踐中逐漸形成了“領(lǐng)導(dǎo)”常委會的態(tài)勢。因此使其回歸“八二憲法”的原初定位,是切實保障常委會主導(dǎo)的重要方面。再次,專門委員會在人大主導(dǎo)立法中的作用有待重新定位。作為全國人大的常設(shè)工作機關(guān),專門委員會確實應(yīng)當(dāng)在立法中發(fā)揮重要的作用,但是現(xiàn)有制度設(shè)計反而使其置身于一個內(nèi)在矛盾的局面之中。因此有必要在為其適當(dāng)“減負(fù)”的同時正確地“增能”。最后,作為最直接體現(xiàn)民主正當(dāng)性的人大代表在立法中發(fā)揮的作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。之所以要強調(diào)人大主導(dǎo)立法,歸根結(jié)底是為了體現(xiàn)立法權(quán)作為一項決定權(quán)所應(yīng)當(dāng)遵循的民主性要求。因此更為充分地發(fā)揮人大代表在立法中的作用,是人大主導(dǎo)立法的題中之義。

上述問題并非彼此孤立的,在思考對策建議之時應(yīng)當(dāng)予以統(tǒng)籌考慮。以調(diào)整全國人大與全國人大常委會之間的關(guān)系為例,要使人大主導(dǎo)立法回歸到全國人大自身的主導(dǎo),除了需做長期考慮的提升全國人大立法能力之外,極為重要的一點是確保涉及基本法律的實體性決定必須由全國人大自身作出。在現(xiàn)階段,這一實體性決定在很大程度上置身于立法規(guī)劃和年度立法計劃的編制過程之中。目前,根據(jù)我國《立法法》的規(guī)定,這兩份文件的通過主體都是委員長會議。因此其中一項對策建議也就呼之而出了,即限縮委員長會議的職權(quán),逐步將年度立法計劃和立法規(guī)劃的通過主體改為全國人大,使其得以對基本法律的問題作出自主判斷。④有關(guān)這一建議更為詳盡的分析,參見前注③,趙一單文。同時,考慮到基本法律的判斷是一個動態(tài)的過程,因此有必要在后續(xù)的程序環(huán)節(jié)中作出相應(yīng)的設(shè)置,可以考慮給憲法和法律委員會適當(dāng)“增能”,明確其在統(tǒng)一審議法律案時必須就該法律案是否屬于基本法律進(jìn)行合憲性審查。⑤憲法和法律委員會在實踐中已經(jīng)在進(jìn)行這樣的審查。例如在《關(guān)于〈中華人民共和國人民法院組織法(修訂草案)〉審議結(jié)果的報告》中,憲法和法律委員會就回應(yīng)了此次對于我國《人民法院組織法》的修改是否因為修改幅度較大而需要由全國人大通過的問題。參見《全國人民代表大會憲法和法律委員會關(guān)于〈中華人民共和國人民法院組織法(修訂草案)〉審議結(jié)果的報告》,http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2018—10/26/content_2064484.htm,2019年2月25日訪問。從這個例子中可以看到,對于前述任何一個問題的解決,其實都會全面地涉及各方面的主體。

對于其他幾個具體問題的對策建議,茲就思路簡要說明如下:關(guān)于限縮委員長會議的職權(quán),除了前述所提及的逐步將其審議通過立法規(guī)劃和年度立法計劃的權(quán)力轉(zhuǎn)移至全國人大之外,至少還應(yīng)當(dāng)明確委員長會議對于常委會提出的法律案只能進(jìn)行形式審查、委員長會議不應(yīng)對專門委員會之間的意見分歧主動進(jìn)行協(xié)調(diào)等;關(guān)于調(diào)整專門委員會的職權(quán),由于憲法和法律委員會的統(tǒng)一審議職能日漸融入了合憲性審查等職責(zé),因此應(yīng)當(dāng)以之為中心更加充分地發(fā)揮專門委員會在審議環(huán)節(jié)的作用,而不宜過多地強調(diào)其在法律草案起草環(huán)節(jié)的作用;關(guān)于更好地發(fā)揮人大代表的作用,除了諸多學(xué)者已經(jīng)提及的建立立法助理制度之外,還可以和專門委員會的職權(quán)調(diào)整作統(tǒng)籌考慮,使專門委員會更多地為人大代表服務(wù),協(xié)助其提升立法能力。

以上的對策建議,有一些可以通過法律解釋完成,有一些不可避免地涉及修法甚至立法,可以預(yù)見在現(xiàn)實操作中會面臨不同程度的困難,但是制度的合理變動是必要的,否則一旦形成制度慣性之后,再想扭轉(zhuǎn)就殊為不易了。