●王軍

部門(mén)“三定”規(guī)定是機(jī)構(gòu)改革精神的集中體現(xiàn)，是部門(mén)運(yùn)行和依法履職的基本依據(jù)，因此制定“三定”規(guī)定是機(jī)構(gòu)改革實(shí)施工作的中心環(huán)節(jié)。這次機(jī)構(gòu)改革呈現(xiàn)了很多新思想、新理念、新方法，集中體現(xiàn)在新“三定”規(guī)定中。如何做好新一輪機(jī)構(gòu)改革部門(mén)“三定”規(guī)定工作，需要打破傳統(tǒng)思維與傳統(tǒng)做法，重新認(rèn)識(shí)“三定”規(guī)定的意義、內(nèi)容、作用與方法。

一、新“三定”規(guī)定的結(jié)構(gòu)形式體現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)的法律效力

以往傳統(tǒng)的“三定”規(guī)定一般采用公文格式，新“三定”規(guī)定采用了法律條文并列式結(jié)構(gòu)，分條、款、項(xiàng)，更加體現(xiàn)“三定”規(guī)定作為黨內(nèi)法規(guī)的法律效力及機(jī)構(gòu)編制法定化的改革要求。“條”是組成法律規(guī)范的基本單位，一部法律是由若干法條組成的，新“三定”規(guī)定一般為“八條”。第一條是部門(mén)設(shè)立依據(jù)，一般表述機(jī)構(gòu)改革方案的批準(zhǔn)程序；第二條是明確部門(mén)機(jī)構(gòu)性質(zhì)，如市委工作機(jī)關(guān)，或市政府工作部門(mén)；第三條是職能配置，包括主要職責(zé)、職能轉(zhuǎn)變和有關(guān)職責(zé)分工；第四條是內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，包括內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)名稱(chēng)、職責(zé)、設(shè)置數(shù)量等；第五條是人員編制，包括編制數(shù)量、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)；第六條是所屬事業(yè)單位另行規(guī)定；第七條是解釋權(quán)；第八條是實(shí)施時(shí)間。另有少數(shù)部門(mén)有第九條，規(guī)范特殊事宜。

二、堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是新“三定”規(guī)定的根本遵循

一是建立健全黨對(duì)重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制。在部門(mén)“三定”規(guī)定中明確表述“xx部門(mén)貫徹黨中央關(guān)于xx工作的方針政策和決策部署，在履行職責(zé)過(guò)程中堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)xx工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”。二是落實(shí)行業(yè)黨建責(zé)任。在組織、市場(chǎng)監(jiān)管、民政、人社、教育、衛(wèi)生健康、住建等行業(yè)系統(tǒng)部門(mén)的“三定”規(guī)定中，統(tǒng)一表述行業(yè)黨建的職責(zé)任務(wù)。三是明確黨委重要議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。部分黨委重要議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)獨(dú)立設(shè)置秘書(shū)處等辦事機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)重大工作的頂層設(shè)計(jì)、總體布局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)，確保把黨中央各項(xiàng)決策部署落到實(shí)處。四是體現(xiàn)黨中央對(duì)機(jī)構(gòu)編制工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。新“三定”規(guī)定經(jīng)黨委、政府批準(zhǔn)后，由黨委辦公廳、政府辦公廳發(fā)布。

三、聚焦部門(mén)主要職能配置是新“三定”規(guī)定的核心

職能配置是“三定”規(guī)定的核心。如何精準(zhǔn)確定具有地方特色、管理層級(jí)特點(diǎn)的部門(mén)“三定”規(guī)定，在共性事宜上實(shí)現(xiàn)“上下貫通”，在個(gè)性事宜上又“百花齊放”，需要做好三個(gè)聚焦。

一是聚焦地方黨委政府的中心工作。在貫徹落實(shí)上級(jí)方針政策和決策部署基礎(chǔ)上，地方黨政工作部門(mén)還要緊緊圍繞所在地黨委政府的中心工作履職，地方中心工作的確定來(lái)源于上級(jí)對(duì)地方的工作要求與發(fā)展定位，這兩者之間是一脈相承的。近年來(lái)，國(guó)務(wù)院陸續(xù)批復(fù)了有關(guān)城市的總體規(guī)劃，明確了城市的功能定位和發(fā)展目標(biāo)。比如青島的定位是我國(guó)沿海重要中心城市和濱海度假旅游城市、國(guó)際性港口城市、國(guó)家歷史文化名城。圍繞這個(gè)定位，相關(guān)部門(mén)的“三定”規(guī)定需要集中體現(xiàn)海洋發(fā)展職責(zé)。另外，地方政府承擔(dān)的國(guó)家戰(zhàn)略建設(shè)任務(wù)、地方重要建設(shè)發(fā)展任務(wù)等中心工作，都要以適當(dāng)形式體現(xiàn)在部門(mén)“三定”規(guī)定中，如從嚴(yán)治黨、新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、海洋發(fā)展、軍民融合、鄉(xiāng)村振興等。當(dāng)然，由于“三定”規(guī)定在一定時(shí)期內(nèi)具有穩(wěn)定性，一些階段性、臨時(shí)性的任務(wù)不宜寫(xiě)入“三定”規(guī)定。

二是聚焦部門(mén)主責(zé)主業(yè)。著力研究歸納每個(gè)部門(mén)的主責(zé)主業(yè)與改革發(fā)展方向，突出職責(zé)定位，提高“三定”規(guī)定的精準(zhǔn)性。比如，科技部門(mén)在新一輪機(jī)構(gòu)改革中需要緊緊圍繞“科教興國(guó)戰(zhàn)略、人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略”三大戰(zhàn)略提煉歸納其主責(zé)主業(yè)。再如新組建的自然資源部門(mén)，無(wú)論其職責(zé)如何表述，核心是對(duì)自然資源的集中統(tǒng)一管理、統(tǒng)籌多規(guī)合一這兩項(xiàng)主責(zé)主業(yè)。

三是聚焦轉(zhuǎn)變政府職能。圍繞加強(qiáng)和完善政府經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能的定位，集中梳理部門(mén)主要職責(zé)，對(duì)照改革要求，結(jié)合地方實(shí)際研究確定“三定”規(guī)定表述，特別要注重轉(zhuǎn)變職能，簡(jiǎn)政放權(quán)。比如，青島市在部門(mén)政府工作部門(mén)“三定”規(guī)定中強(qiáng)調(diào)要培育、引導(dǎo)、扶持行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)發(fā)展，推進(jìn)行業(yè)自律，發(fā)揮服務(wù)國(guó)家、服務(wù)社會(huì)、服務(wù)群眾、服務(wù)行業(yè)的作用。再如，在主要職責(zé)部分，獨(dú)立表述“職能轉(zhuǎn)變”，明確要求各部門(mén)減少微觀管理事務(wù)和具體審批事項(xiàng)，最大限度減少政府對(duì)市場(chǎng)資源的直接配置，最大限度減少政府對(duì)市場(chǎng)活動(dòng)的直接干預(yù)，提高資源配置效率和公平性，激發(fā)各類(lèi)市場(chǎng)主體活力等。結(jié)合市行政審批服務(wù)局的組建，第一批共從19個(gè)部門(mén)劃入296項(xiàng)審批服務(wù)事項(xiàng)，明確行業(yè)主管部門(mén)與行政審批局的監(jiān)管分工，落實(shí)事中事后監(jiān)管責(zé)任。

四、科學(xué)界定職責(zé)分工是新“三定”規(guī)定的難點(diǎn)

這次改革，既解決了大量職責(zé)邊界問(wèn)題，也產(chǎn)生了一些新邊界。制定“三定”規(guī)定，直面職責(zé)分工這個(gè)難點(diǎn)，逐項(xiàng)解決。

一是堅(jiān)持優(yōu)化協(xié)同高效理順職責(zé)邊界。在界定部門(mén)主要職責(zé)、處室職責(zé)及相關(guān)部門(mén)職責(zé)分工過(guò)程中，要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，聚焦發(fā)展所需、基層所盼、民心所向，堅(jiān)持一類(lèi)事項(xiàng)原則上由一個(gè)部門(mén)統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)，對(duì)確需多個(gè)部門(mén)管理的事項(xiàng)，分清主辦和協(xié)辦關(guān)系，加強(qiáng)配合聯(lián)動(dòng)，避免政出多門(mén)、責(zé)任不明、推諉扯皮。以青島市為例，此次改革中共調(diào)整、理順、規(guī)范53個(gè)市級(jí)黨政部門(mén)的職責(zé)邊界事項(xiàng)98項(xiàng)。如在水務(wù)、道路、橋梁、供熱、燃?xì)?、園林綠化、景觀亮化等多個(gè)市政公用行業(yè)，構(gòu)建起由一個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)規(guī)劃、建設(shè)、管理、服務(wù)的全鏈條管理體制；再如地方金融監(jiān)管領(lǐng)域，明確由市金融監(jiān)管局統(tǒng)一承擔(dān)“7+4”領(lǐng)域的金融監(jiān)管職責(zé)，落實(shí)地方金融監(jiān)管職責(zé)。這些都有助于解決條塊分割、碎片化管理等問(wèn)題。按照權(quán)責(zé)一致、有權(quán)必有責(zé)的要求，在賦予部門(mén)職權(quán)的同時(shí)，明確其相應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。

二是著力解決部門(mén)職責(zé)的難點(diǎn)堵點(diǎn)空白點(diǎn)。比如城市停車(chē)場(chǎng)管理、城市清雪、森林防火、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)村人居環(huán)境綜合整治等，部門(mén)不愿意承擔(dān)。在“三定”規(guī)定中，要結(jié)合實(shí)際逐項(xiàng)明確。對(duì)于安全應(yīng)急職責(zé)除管行業(yè)必須管安全外，青島要求所有黨政機(jī)關(guān)均明確一個(gè)處室負(fù)責(zé)本機(jī)關(guān)的安全應(yīng)急工作。再如港區(qū)內(nèi)危險(xiǎn)化學(xué)品監(jiān)管，在港區(qū)陸上為社會(huì)車(chē)輛服務(wù)的加油站由應(yīng)急管理部門(mén)負(fù)責(zé)，為港口企業(yè)的裝卸設(shè)備和非營(yíng)運(yùn)車(chē)輛服務(wù)的加油站，由交通運(yùn)輸部門(mén)負(fù)責(zé)，看似職責(zé)劃分非常清晰，但實(shí)踐中存在監(jiān)管空白，不少加油站既為裝卸設(shè)備加油，也為社會(huì)車(chē)輛加油，市應(yīng)急部門(mén)必須同有關(guān)部門(mén)研究提出解決辦法。對(duì)于有關(guān)規(guī)定明顯容易引起部門(mén)職責(zé)交叉的部分，需要專(zhuān)題研究予以明確。如住建部門(mén)的“負(fù)責(zé)建設(shè)個(gè)人住房信息系統(tǒng)”，這個(gè)職責(zé)與中央要求的全國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記統(tǒng)一平臺(tái)信息由自然資源部門(mén)負(fù)責(zé)的職責(zé)有分歧，容易引起職責(zé)交叉。因此，這項(xiàng)職責(zé)不在市住建局“三定”規(guī)定中表述，而是由市自然資源和規(guī)劃局給市住建局開(kāi)放使用端口，建立信息共享機(jī)制。

五、精準(zhǔn)測(cè)算編制資源是新“三定”規(guī)定的基礎(chǔ)

核定編制資源，既是人員轉(zhuǎn)隸的基本依據(jù)，也是部門(mén)履行職能的基礎(chǔ)保障?？茖W(xué)配置編制資源，是“三定”規(guī)定的基礎(chǔ)性工作。這次機(jī)構(gòu)改革編制合理配備、人員轉(zhuǎn)隸壓力很大。青島市市本級(jí)涉及轉(zhuǎn)隸的市直單位有52個(gè)，轉(zhuǎn)隸在職人員2000余人，是歷次改革中轉(zhuǎn)隸規(guī)模最大的一次。

一是精準(zhǔn)測(cè)算。在框架測(cè)算環(huán)節(jié)，全面分析每個(gè)部門(mén)的人員年齡結(jié)構(gòu)、干部配備結(jié)構(gòu)等數(shù)據(jù)，對(duì)機(jī)構(gòu)整合較大的部門(mén)，測(cè)算出機(jī)構(gòu)整合后干部自然減員的周期，在此基礎(chǔ)上，提出人員分流方案。最終，青島市53個(gè)黨政機(jī)構(gòu)，因人員轉(zhuǎn)隸造成超編的只有8個(gè)部門(mén)，且都能在3年過(guò)渡期內(nèi)消化。比如市場(chǎng)監(jiān)管局，這次機(jī)構(gòu)改革面臨的整合壓力最大，經(jīng)過(guò)精心測(cè)算、多渠道分流安置，最終只超編4人，且在年內(nèi)就可通過(guò)自然減員消化到位。

二是確保重點(diǎn)。在編制資源緊缺、總量控制的背景下，通過(guò)編制資源的優(yōu)化整合與橫向調(diào)劑，優(yōu)先保障一線(xiàn)產(chǎn)業(yè)部門(mén)、應(yīng)急環(huán)保、軍民融合、醫(yī)療保障等部門(mén)。同時(shí)，為新組建機(jī)構(gòu)預(yù)留部分編制，用于引進(jìn)專(zhuān)業(yè)和緊缺人才，確保新機(jī)構(gòu)高質(zhì)量順利運(yùn)轉(zhuǎn)。

三是穩(wěn)步推進(jìn)。安全生產(chǎn)、市場(chǎng)監(jiān)管、民生保障等任務(wù)艱巨，轉(zhuǎn)隸涉及的人員量大面廣，為確保工作平穩(wěn)有序，每個(gè)涉改部門(mén)都組建了本部門(mén)的機(jī)構(gòu)改革工作小組，召開(kāi)部門(mén)改革動(dòng)員部署會(huì)，傳達(dá)改革精神。組織、機(jī)構(gòu)編制、人事部門(mén)一盤(pán)棋，統(tǒng)一政策口徑與方法步驟，指導(dǎo)部門(mén)全面摸清涉改處室與人員情況，及時(shí)掌握動(dòng)態(tài)，深入細(xì)致開(kāi)展思想政治工作，確保了轉(zhuǎn)隸工作平穩(wěn)有序。