王遠才

（中共漣源市委黨校 理研科，湖南 漣源 417100）

“準確地說，責任政府屬于一種政治理想”，［1]有限政府、高效政府、法治政府、服務(wù)政府都是它的具體表現(xiàn)。如何理解責任政府，如何建設(shè)責任政府，是一個時代課題。共享發(fā)展理念是正義的理念，是具有中國特色的正義觀。新時代，貫徹落實共享發(fā)展理念、促進社會公平正義，是政府的應(yīng)當責任，也是對政府更富有意義的責任要求，更是責任政府的根本實踐指向。

一、共享發(fā)展理念與責任政府的相關(guān)性分析

（一）共享發(fā)展理念為責任政府建設(shè)提供了新思路

責任政府是個宏大概念，建設(shè)責任政府是個巨大工程，需要明晰政府責任的主要方面，找到責任政府建設(shè)的著力點。

改革開放40年來，我國已經(jīng)解決了“先富”問題，現(xiàn)在更加致力于解決“后富”問題，實現(xiàn)共同富裕。解決“后富”問題，其本質(zhì)就是要解決“共享”問題?！啊蚕怼呀?jīng)上升為時代的主題”，［2]成為政府的關(guān)注點?！白審V大人民群眾共享改革發(fā)展成果，……這方面問題解決好了，全體人民推動發(fā)展的積極性、主動性、創(chuàng)造性就能充分調(diào)動起來，國家發(fā)展也才能具有最深厚的偉力。”［3]因此，落實共享發(fā)展理念，促進社會公平正義應(yīng)當成為政府的主要責任和責任政府建設(shè)的主要抓手。“落實共享發(fā)展理念，歸結(jié)起來就是兩個方面的事?！皇遣粩喟选案狻龃?。二是把不斷做大的‘蛋糕’分好，……讓人民群眾有更多獲得感。”［4]我們有理由相信一個致力于共享發(fā)展、社會公平正義的政府，是一個責任、服務(wù)、法治、節(jié)約、廉潔的政府。共享發(fā)展理念為責任政府建設(shè)提供的新思路就是：抓住落實共享發(fā)展理念，促進社會公平正義這一政府責任的主要方面；通過落實共享發(fā)展、促進社會公正實現(xiàn)更負責任的政府；通過更負責任的政府實現(xiàn)一個更加共享，更加公平正義的社會。

（二）共享發(fā)展理念對責任政府建設(shè)提出了新要求

共享發(fā)展理念是對中國正義觀的創(chuàng)新表達，是具有中國特色的發(fā)展倫理。它關(guān)注的主要方面是民眾的獲得感，解決的核心問題是貧富差距，追求的關(guān)鍵目標是社會公平正義。它為發(fā)展定位，為發(fā)展注入價值性。不能為了發(fā)展而發(fā)展，要始終把握住發(fā)展的意義是什么，要始終牢記為誰發(fā)展?！拔覀儽仨殘猿职l(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，作出更有效的制度安排，使全體人民朝著共同富裕方向穩(wěn)步前進”。［5]“落實共享發(fā)展是一門大學問，要做好從頂層設(shè)計到‘最后一公里’落地的工作，在實踐中不斷取得新成效”，［6]奮力實現(xiàn)全民共享、全面共享、共建共享、漸進共享。這是對政府的更高要求，這種要求就是政府的責任所在。共享發(fā)展理念內(nèi)在的要求政府，不僅要“做大蛋糕”還要“分好蛋糕”；不僅要社會繁榮，還要社會公平；不僅要物質(zhì)文明，還要精神文明；不僅要城市小康，還要農(nóng)村小康；不僅要人民富裕，還要人民健康；不僅要金山銀山，還要綠水青山。一句話概之，就是要把人民對美好生活的向往，作為奮斗目標和實踐方向。

（三）落實共享發(fā)展理念是責任政府建設(shè)的應(yīng)有之義

從我國傳統(tǒng)文化看：實現(xiàn)共享是歷朝歷代的百姓對統(tǒng)治者的期盼和要求。從古至今，中國百姓都有大同社會、天下一家、盛世太平的美好愿景。統(tǒng)治者思考最多的是如何愛民、安民、順民、利民、得民（心）。像“德莫高于愛民，行莫賤于害民”“治政之要在于安民，安民之道在于察其疾苦”“政之所興在順民心，政之所廢在逆民心”“利民之事，絲發(fā)必興，厲民之事，毫末必去”“民為邦本，本固邦寧”等民本思想，滋養(yǎng)著一代又一代的中華兒女。可以說，中國是最有“共享”基因的。今天，關(guān)注共享發(fā)展是汲取了中國傳統(tǒng)治國理政的智慧，也是固有的優(yōu)秀文化基因的延續(xù)，更是政府應(yīng)該具有的基本品質(zhì)。

根據(jù)社會契約論，政府的形成是人們讓渡權(quán)利的結(jié)果。人們讓渡權(quán)利的目的是希望政府可以保障自己的生命財產(chǎn)安全和獲得更多的自由。人們委托政府行使公共權(quán)力，但政府不是公共權(quán)力的擁有者，公共權(quán)力不能用來謀取“政府”（主要指政府中的工作人員）的私利，只能用來幫助人們實現(xiàn)最基本的訴求——安全、自由、平等，這是政府的主要責任所在，也是政府的合法性來源。

根據(jù)人民主權(quán)論，“國家的一切權(quán)力屬于人民，政府必須向人民負責，保證忠于人民的意志和利益。”［7]政府建立在人民同意的基礎(chǔ)之上，其本質(zhì)是人民的辦事機構(gòu)，不能夠凌駕于人民之上，要接受人民的監(jiān)督并對人民負責，人民有權(quán)否定現(xiàn)在的政府并建立新的政府。因此，根據(jù)共享發(fā)展理念的基本內(nèi)涵以及政府的起源，實現(xiàn)共享是政府的應(yīng)當職責。

根據(jù)公共產(chǎn)品理論，“共享”產(chǎn)品是公共產(chǎn)品，落實共享發(fā)展理念意味著對公共利益的維護，對社會保障制度的完善，對社會公平正義的促進。這些不能寄希望于私人組織來完成，政府作為最大的公共組織，具有不可推卸的責任。責任政府核心是為民負責，贏得民心，而落實共享發(fā)展理念最能體現(xiàn)為民負責的積極態(tài)度，也最具有贏得民心的潛力和力量。

二、共享發(fā)展理念視域下責任政府建設(shè)存在的問題

（一）共享發(fā)展責任意識不強

由于共享發(fā)展理念與共同富裕、公平正義、全面建成小康社會、中國特色社會主義等有著緊密聯(lián)系以及它本身具有的價值屬性魅力，使得共享發(fā)展理念在學術(shù)界引起廣泛關(guān)注和較大反響。但是，在政府系統(tǒng)和老百姓中間并未得到足夠的回應(yīng)。共享發(fā)展應(yīng)該是政府的一項重要責任，然而，整個政府系統(tǒng)并未意識到自己的這個使命與責任。

從政府官員角度看：共享發(fā)展是一種“隱性”政績、感受性政績、長期性政績，不易做出。在政治過程中，尤其在以GDP為主的政績考核下，政府官員存在固有的“近視”，缺乏必要耐心和長遠眼光，傾向于制定見效快的短期政策，大搞形象工程、政績工程，忽視生態(tài)保護、精神文化建設(shè)以及民生問題的解決。從普通民眾角度看：對共享發(fā)展理念沒多少認知，缺少對政府這方面的要求，更加弱化了政府的共享發(fā)展責任。

政府領(lǐng)導與普通公務(wù)員認為（至少在實際行動中是這樣做的），自己的責任就是遵照上級命令，按照既定的規(guī)則、既定的程序、既定的方法做事，圍繞如何保位、升職做事，只要外面環(huán)境不發(fā)生明顯變化，一切就沒有改變的必要。政府及其公共行政人員對民主、公共利益、社會公正、社區(qū)價值觀負責的意識缺乏。從本質(zhì)上講，這是政府系統(tǒng)缺乏使命感的表現(xiàn)。創(chuàng)建一個有使命感的政府，就要“從根本上簡化行政制度，要求各個機構(gòu)及政府人員明確各自使命，讓管理者在法律的范圍內(nèi)自由尋找完成使命的最好方式?！保?]也就是本文所強調(diào)的更富有責任心的政府。政策是對使命的追求，使命構(gòu)成對政策的解釋，缺少對使命的思考，就會缺乏行動的堅定性。政府應(yīng)緊緊圍繞使命進行制度、文化、機構(gòu)、流程和方法變革。當前，政府對創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放的思考遠超過共享；政府對效率與經(jīng)濟的關(guān)注遠超過共享；政府對GDP的熱衷遠超過共享。共享發(fā)展僅僅是一種理念，還沒有真正成為政府的一種責任和使命。

（二）共享發(fā)展責任激勵不夠

共享發(fā)展的政績包括精準扶貧政績、公共服務(wù)提供政績、就業(yè)政績、教育公平政績、收入差距縮小政績等。一言以蔽之，就是“分蛋糕政績”。相對于“做蛋糕政績”“分蛋糕政績”更體現(xiàn)一個官員的能力和奉獻精神。因為，“做蛋糕政績”是顯性政績、視覺性政績，是做給上級領(lǐng)導看的政績，謀求的是立竿見影的效果；而“分蛋糕政績”，更像隱性政績、感覺性政績，是做給老百姓看的政績，倡導的是久久為功的信條?，F(xiàn)實情況是對“做蛋糕政績”激勵多，對共享發(fā)展政績激勵少，政府官員熱衷于“做蛋糕”，對“分蛋糕”的精力投入、智力投入和行政投入不足。主要原因是共享發(fā)展政績具有“隱性”特點，成果的鑒定以及量化評估較困難，從而使共享發(fā)展激勵缺少基本的依據(jù)來源。建立什么樣的共享發(fā)展責任激勵體系以及如何保證共享發(fā)展責任激勵體系的有效性是個難點。

（三）共享發(fā)展評估指標不清

共享發(fā)展評估是指通過一定的評估標準對共享理念落實狀況，共享發(fā)展政績?nèi)〉们闆r進行評價，為激勵和懲罰提供依據(jù)，為改進工作提供意見。評估的第一步是建立指標體系，對政府評估總是困難的，其原因之一，就是建立適當?shù)脑u估指標的困難。

共享發(fā)展評估指標設(shè)置面臨的困難包括：第一，共享發(fā)展責任內(nèi)容究竟應(yīng)該涵蓋哪些方面并不確定。第二，功能相同的公共組織有地區(qū)性的差異，其規(guī)模、大小亦不一樣，以同樣的績效指標來衡量它們之間的績效，并不公平。［9]第三，指標難以擺脫主觀判斷的片面性。［10]第四，高層并未給予足夠重視。第五，評估指標的細化與可操作性難題。第六，評估對象對評估指標涉及的內(nèi)容、條目的認可度問題。第七，績效評估悖論（績效評估在一定程度上改善政府工作的同時，又在誤導評估對象，為了評估而工作，圍繞評估而工作，想方設(shè)法創(chuàng)造評估政績，而忽略對其他職責的關(guān)注和投入）的存在，產(chǎn)生對能否設(shè)置科學評估指標的懷疑。第八，對評估指標進行評價的困難，即所設(shè)評估指標能否反映或在多大程度上反映客觀現(xiàn)實，會不會出現(xiàn)對現(xiàn)實的扭曲反映。

（四）共享發(fā)展責任監(jiān)督不力

決策者不會否認對政策執(zhí)行進行監(jiān)督的必要性，但事實上包括決策者在內(nèi)的所有人都不喜歡做一個監(jiān)督者。誠如奧斯特羅姆所言，“人們自己不會監(jiān)督規(guī)則的執(zhí)行，即使這些規(guī)則是他們自己設(shè)計的。”［11]一個完整的監(jiān)督體系，在實踐中往往并不能發(fā)揮充分的作用。其原因包括：第一，監(jiān)督本身需要成本，包括時間成本、金錢成本和精神消耗。第二，監(jiān)督是得罪人的事情，被監(jiān)督者往往對監(jiān)督者害怕又抵觸。第三，監(jiān)督的成績并不適合拿出來炫耀一番。第四，進行監(jiān)督激勵也會出現(xiàn)悖論（如果抓到違規(guī)者越多，獎勵越多，監(jiān)督者會不會“不擇手段”抓違規(guī)者，這是不是和建立監(jiān)督體系的初衷相違背。如果抓到違規(guī)者少，證明監(jiān)督者工作成績顯著，監(jiān)督者會不會更加“視而不見”）。第五，對被監(jiān)督者錯誤行為的認證不是一件輕而易舉的事情，保留證據(jù)往往也是困難的，監(jiān)督者也要面對被監(jiān)督者反駁的挑戰(zhàn)?？傊?，監(jiān)督并沒那么簡單。但是，監(jiān)督又是不可缺少的。

目前，共享發(fā)展責任監(jiān)督體系尚未建立，一方面，缺乏來自行政系統(tǒng)內(nèi)的有效監(jiān)督。另一方面，缺乏人大監(jiān)督、社會監(jiān)督等。事實上，政府的整個監(jiān)督系統(tǒng)都不是很有效。內(nèi)部監(jiān)督存在“睜一只眼閉一只眼”、避重就輕、有意偏袒的不完全監(jiān)督。外部監(jiān)督存在信息不對稱、集體行動的困境（監(jiān)督的成本部分自擔，有時候甚至需要全部自擔，獲取的收益卻要廣泛地分配給所有成員） 的不完全監(jiān)督。因此，需要建立更加有效的縱向多級監(jiān)督和橫向多方參與監(jiān)督的立體網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督體系，解決不完全監(jiān)督問題，從外部施壓保證政府負責。

三、共享發(fā)展理念視域下責任政府建設(shè)存在問題的原因

（一）“官本位”思想根深蒂固

“官本位”是一種以官為本、以官為貴、以官為尊的價值觀，是以“官”的意志為轉(zhuǎn)移的利益特權(quán)。許多人做官是因為“官本位”的現(xiàn)實，但長期執(zhí)政的真理在于對“民本位”的捍衛(wèi)與追求。在我國“官本位”與“民本位”之間的這種張力是長期存在的。正是由于“官本位”思想文化的作祟，政府公務(wù)人員容易產(chǎn)生一種高于、優(yōu)于普通群眾的錯誤思想，在平時工作中擼不起袖子、撲不下身子、放不下架子，出現(xiàn)不同程度的享樂奢靡、形式主義、權(quán)力尋租等脫離群眾的現(xiàn)象。從本質(zhì)上講都是責任缺失，對民不負責的行為。

（二）官僚制的弊病一直存在

官僚制自誕生之日起一直是毀譽參半。官僚制具有嚴密性、合理性、普適性、穩(wěn)定性的優(yōu)點，但官僚制“也猶如一個巨大的鐵籠，將人固定在其中，壓抑了人的積極性和創(chuàng)造精神，使人成為一種附屬品，只會機械的例行公事，成為沒有精神的專家?！保?2]官僚制無法調(diào)和這種理性主義與人本主義的沖突，其弊病愈加凸顯，尤其在20世紀70年代之后，官僚制越來越成為過時、僵化的代名詞。在官僚體制下，政府變得機構(gòu)臃腫、效率低下、浪費嚴重；行政人員在追求合理化中，喪失了自我，專注于規(guī)章制度、照章辦事、上級指示，管理變成了目的本身；帕金森定律、彼得原理在政府機構(gòu)中被生動體現(xiàn)。在這種官僚制下，要求政府、公共行政人員超越狹隘的責任，不僅關(guān)心“如何做事”，而且能夠積極的思考“應(yīng)該做什么”以及“為什么這樣做”，發(fā)揮主動性、創(chuàng)造性，追求更深層意義上的責任是困難的。這種深層意義上的責任，不僅僅是按照上級的指示做事，堅持和遵守早已設(shè)定的標準、規(guī)則和程序，追求行政效率，也不是僅僅從對投入的關(guān)注轉(zhuǎn)向?qū)Y(jié)果的關(guān)切，滿足群眾對政府服務(wù)的偏好，努力降低行政成本，而是要對公共利益、民主、社會公正、社區(qū)價值觀負責。

（三）部分公務(wù)員存在言行不一的現(xiàn)象

公務(wù)員與普通公民的區(qū)別在于公務(wù)員有“公共”的一面。公務(wù)員在提供公共服務(wù)，維護公共利益，實現(xiàn)社會公正中承擔著更多的責任。部分公務(wù)員存在“信奉的理論”與“使用的理論”背離，前者指“當事人自己宣稱在行動中將遵循的理論”，后者指“當事人在行動中真正遵循的理論”。［13]在現(xiàn)實政治生態(tài)中，確實存在部分公務(wù)員宣稱以為人民服務(wù)、解決民生問題、促進社會公正為己任，但在實踐中，卻陷入享特權(quán)、謀私利、推諉扯皮、敷衍塞責、迎合上級、不求有功但求無過之中。公務(wù)員“信奉的理論”與“使用的理論”的不一致性，是政府責任缺失以及政府責任落實困難的重要原因。

（四）公民精神的缺失

公民精神是指公民具有互助、合作、利他的品質(zhì)，能夠自發(fā)組織起來，通過公共討論、公共對話，自主治理公共事務(wù)，實現(xiàn)共同利益。公民精神是實現(xiàn)基層群眾自治的基礎(chǔ)，也是公民社會形成的條件。我國一直處于強政府、弱社會，大政府、小社會的狀況之中，缺乏公民精神培育的土壤和公民社會形成的空間，導致我國公民精神較為缺失。公民精神缺失具體表現(xiàn)在民主參與能力、利益表達能力、合理維權(quán)能力、協(xié)商合作能力不足，進而使得政府行為得不到有效監(jiān)督，公共權(quán)力得不到有效制衡，降低了政府的負責性。在公民精神缺失的背景下，政府管理滲透到社會的各個領(lǐng)域，政府無處不在，管了許多不該管、管不好的事情，反而又造成了政府不負責任的形象。

四、共享發(fā)展理念視域下責任政府建設(shè)的機制完善

如何保證政府是負責的以及如何提高公務(wù)員的責任心，是一個重要課題。落實共享發(fā)展理念，即履行共享發(fā)展責任（更多的重視民生問題、關(guān)注社會公正，更好的解決民生問題、促進社會公正）的過程，有助于在百姓心中樹立起一個負責任的政府形象。如果公務(wù)員能夠在共享發(fā)展責任這一更具深遠意義以及更高層面上來理解自己的工作與責任，政府將變得更有責任心、更有能力、更有競爭力。

（一）建立健全自我革新機制，強化責任意識

政府作為整個社會的中樞，政府的落后就意味著國家的落后、經(jīng)濟的落后，各種社會問題往往可以從政府那里尋得根源。政府往往是解決問題的主體，又是制造問題的主體。與此同時，技術(shù)的更新、知識的更新、社會經(jīng)濟的變化速度已不同以往，政府面臨的環(huán)境多變且不可預(yù)測。政府需要建立有效的學習機制、自我革新機制，不斷進行觀念、能力和制度方面的革新，始終保持與時俱進。

1.觀念革新。深入學習責任政府與共享發(fā)展理念，實現(xiàn)觀念變革，強化共享發(fā)展責任意識，提高對共享發(fā)展的重視度，是保障共享發(fā)展責任落實的關(guān)鍵一步。學習要達到的目的是讓公職人員能夠從“公共性”角度理解自己負有的廣泛而深層的責任，提高領(lǐng)導干部的重視度，意識到自己在這一過程中的責任，認識到一個富有責任心的政府需要致力于共享發(fā)展理念的落實和社會公平正義的促進。

第一，以黨校（行政學院）為主體，充分發(fā)揮其實踐培訓優(yōu)勢，以高校為輔助，充分發(fā)揮其理論教育優(yōu)勢，組織各級領(lǐng)導干部學習探討共享發(fā)展理念的內(nèi)涵、意義、困難、辦法，責任政府建設(shè)的必要性、條件和路徑。第二，加大對共享發(fā)展以及責任政府建設(shè)相關(guān)研究的科研基金支持，促進理論知識的產(chǎn)生和深化。第三，大力宣傳共享發(fā)展與責任政府建設(shè)，主要領(lǐng)導干部要富有責任感，敢于擔當，做好表率，在政府內(nèi)外形成一種文化氣氛。

2.能力革新。要求政府積極進行服務(wù)流程再造，學習并運用新的技術(shù)、工具，全面提升各方面的能力。不同于計劃經(jīng)濟時期，在社會主義市場經(jīng)濟條件下，尤其在國內(nèi)外環(huán)境比較復(fù)雜的今天，對政府的能力提出了更高要求。政府要有處理國內(nèi)問題的能力，也要有應(yīng)對國際問題的能力；要有“做大蛋糕”的能力，也要有“分好蛋糕”的能力；要有發(fā)展經(jīng)濟的能力，也要有促進社會公正的能力；要有掌舵能力，也要有服務(wù)能力。保持政府能力符合時代要求、人民期待，需要政府勇于進行能力革新。

3.制度革新?！霸诠蚕砀母锇l(fā)展成果上，無論是實際情況還是制度設(shè)計，都還有不完善的地方?！保?4]制度革新要求政府完善各領(lǐng)域共享發(fā)展制度，通過更加合理的制度設(shè)計實現(xiàn)共享發(fā)展。制度革新往往意味著舊有的利益格局的打破，原有的利益關(guān)系的調(diào)整，已有的利益分配的改變，必然面臨種種阻礙。誠如李克強總理所言，“觸動利益往往比觸及靈魂還難。”［15]這就更加需要政府秉承高度的為民負責的理念，真正從國家利益、人民利益出發(fā)，挑戰(zhàn)既得利益集團和格局。從共享發(fā)展的角度，政府要繼續(xù)革新，完善民主參與制度、分配與再分配制度、社會保障制度、教育就業(yè)制度、扶貧制度、醫(yī)療制度、住房制度等。

（二）建立健全正向激勵機制，激發(fā)責任動力

1.完善正向激勵的頂層設(shè)計。社會主要矛盾的轉(zhuǎn)變，要求頂層設(shè)計中增加對共享政績的重視，政府要從對經(jīng)濟的熱衷轉(zhuǎn)向更多關(guān)注人民對美好生活的向往。中國政策實施的邏輯，一般是在完成頂層設(shè)計之后，從上向下、層層推進。沒有頂層設(shè)計，就無法實現(xiàn)全國一盤棋。為增強干部隊伍共享發(fā)展責任感、激發(fā)干部創(chuàng)造共享政績的激情，建議出臺全國性的共享發(fā)展激勵指導性意見，主要包括共享政績考核評價、激勵手段、督促檢查、結(jié)果運用等內(nèi)容。在此基礎(chǔ)上，各級政府分別制定本地的具體實施辦法。

2.完善人才選拔任用制度?！坝靡毁t人則群賢畢至，見賢思齊就蔚然成風。”選什么人就是風向標，能夠任用真正的人才，這本身就是最好的正向激勵。相反，如果用人不當，讓庸才上位，惡人得道，恐怕真正懷才之士便會拂袖而去，形成惡性循環(huán)。為此：

第一，在選拔任用標準上，堅持好干部標準，堅持德才兼?zhèn)?、以德為先，實行德不過關(guān)“一票否決制”。第二，在選拔任用方法上，創(chuàng)新考核考察方式，完善競爭性選拔機制，全面客觀評估領(lǐng)導干部的知識和能力。第三，在選拔任用信息上，做到招聘職位公開、程序公開、結(jié)果公開。第四，在選拔任用監(jiān)督上，加強系統(tǒng)內(nèi)監(jiān)督和系統(tǒng)外監(jiān)督，堅決杜絕任人唯親等不良現(xiàn)象。第五，在干部晉升方面，要識別并重視“老實”干部，他們也許不是有能力的GDP干部，但他們卻在默默地做利長遠、惠民生的事情，創(chuàng)造共享政績。

3.完善允許試錯、保護干部的制度。公正對待一百個干部帶來的正面效果，都無法抵消不公正對待一個干部造成的負面影響。負責并不容易，負責存在風險。要鼓勵負責的行為，就要建立允許試錯、保護干部的制度。第一，努力營造“鼓勵創(chuàng)新、崇尚擔當、寬容失敗”的良好氛圍。第二，從法律上保護勇于擔當?shù)母刹?。對按照中央有關(guān)精神來決策、實施，且經(jīng)調(diào)查了解盡忠職守的領(lǐng)導干部，即使改革沒有達到預(yù)期目標，也應(yīng)免除有關(guān)責任。第三，完善干部申訴制度。干部申訴制度是對干部遇到不公正對待時的一種補救性措施。干部對處理意見、決定有異議時，可以通過向紀委、上級相關(guān)組織或行政復(fù)議機構(gòu)進行申辯來維護自己的合法權(quán)益。

（三）建立健全績效評估機制，明確責任內(nèi)容

績效評估（管理）是重要的政府工具。在我國，無論是在理論層面，還是在實踐層面上都有待于進一步發(fā)展。堅持共享發(fā)展，建立健全地方政府績效評估體系應(yīng)該以促進社會公正為宗旨，以突出共享發(fā)展政績?yōu)橹攸c，以實現(xiàn)責任政府為使命，以增加人民獲得感為目標，以注重全面共享為指導，著重解決好以下幾個問題。

1.樹立共享發(fā)展理念，清楚“為何評”的問題。進行績效評估是保證共享發(fā)展落實和政府負責的有效手段。研究建立共享發(fā)展績效評估機制，可以為領(lǐng)導干部指明工作方向，明確工作重點，避免用力錯誤?？梢孕纬杀匾耐獠繅毫C制，促使相關(guān)部門和領(lǐng)導積極負責?？梢钥陀^評價政府的履職情況，為改進工作提供意見。

2.完善共享發(fā)展評估指標體系，明確“評什么”的問題。一級指標是地方政府共享發(fā)展實績。二級指標分別是經(jīng)濟共享、政治共享、社會共享、文化共享以及生態(tài)共享。三級指標具體是：

第一，經(jīng)濟方面的三級指標。人均GDP、居民人均可支配收入、城鄉(xiāng)居民收入比、低保標準與人均消費支出比、最低工資標準年提高率、年慈善捐款數(shù)、年貧困率（貧困人口占地方總?cè)丝诒嚷剩?、年脫貧率（年貧困人口減少數(shù)與地方總貧困人口的比率）、基尼系數(shù)、恩格爾系數(shù)和居民幸福感。

第二，政治方面的三級指標。農(nóng)民人大代表比率、女性人大代表比率、社區(qū)居民自治委員會直選率、社區(qū)居民參選率、農(nóng)村村民自治委員會直選率、農(nóng)村村民參選率、重大決策聽證率、居民對政務(wù)公開的滿意度、居民對政府服務(wù)的滿意度、居民對政府的總體滿意度和居民公平感。

第三，社會方面的三級指標。基本醫(yī)療保險覆蓋率、養(yǎng)老保險覆蓋率、失業(yè)保險覆蓋率、社會救助比率、失業(yè)率、年新增就業(yè)崗位數(shù)、人均基本公共服務(wù)支出、基本公共服務(wù)支出占財政支出比重、城鄉(xiāng)公共服務(wù)支出比、人均醫(yī)院床位數(shù)、居民對社會治安的滿意度和居民對社會保障水平的滿意度。

第四，文化方面的三級指標。公共文化支出占地方財政支出比、人均文化產(chǎn)品消費、教育經(jīng)費占地方GDP比、平均受教育年限、農(nóng)村大學生比率、人均公共圖書數(shù)量、人均公共體育設(shè)施數(shù)量、文娛活動開展數(shù)量和居民對文化生活的滿意度。

第五，生態(tài)方面的三級指標。環(huán)保投資經(jīng)費占財政支出比重、工業(yè)廢氣達標排放率、工業(yè)廢水達標排放率、城市生活垃圾無害化處理率、農(nóng)村生活垃圾無害化處理率、人均公共綠化面積、人均造林面積、全年空氣質(zhì)量優(yōu)良率、單位GDP能耗、單位GDP水耗和居民對當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的滿意度。

3.制定共享發(fā)展政策法規(guī)，規(guī)范“如何評”的問題。為使政府績效評估走上規(guī)范化、經(jīng)常化道路，可以制定出臺《地方政府共享發(fā)展績效評估意見》，建立績效評估的長效機制，增強績效評估的剛性約束，提高共享發(fā)展績效評估法治化程度，依法明確共享發(fā)展績效評估的指導思想、基本原則、評估主體、評估標準、評估程序、組織實施、結(jié)果應(yīng)用等問題。

4.健全共享發(fā)展多元評價機制，解決“誰來評”的問題。為保證評價的客觀、公正、準確，需要構(gòu)建包括政府、中介機構(gòu)和公眾在內(nèi)的多元主體評價機制。政府部門內(nèi)部評價具有了解情況、開展工作迅速的優(yōu)勢，但容易報喜不報憂，為了局部利益、袒護有關(guān)部門，且缺少專門的評估人才；中介機構(gòu)和評估對象不存在利益關(guān)聯(lián)，可以依靠自己的專業(yè)知識和專業(yè)技術(shù)進行客觀公正的評價，其評價結(jié)果更準確，也更有說服力；公眾在共享發(fā)展評估中是不可缺少的。公眾是共享發(fā)展的真實接受者和切身感受者，對政府共享發(fā)展理念的落實情況最有發(fā)言權(quán)。

5.搭建績效評估信息系統(tǒng)，注重“怎么用”的問題。從信息論的角度，可以把績效評估活動看作是一個信息篩選、加工、輸出、反饋的過程。建立健全績效評估信息系統(tǒng)，提高信息獲取質(zhì)量和信息處理效率，為政府各方面的評估工作提供信息支持，以節(jié)省評估成本，提高評估效率、保證評估質(zhì)量。為此，第一，縣（市）級以上政府應(yīng)該成立專門的績效評估信息部門，組織專門力量收集有關(guān)政治、經(jīng)濟、社會、文化等方面的信息，為評估工作提供方便。第二，培養(yǎng)評估人才?？冃гu估信息系統(tǒng)能否有效運轉(zhuǎn)，發(fā)揮最大作用，關(guān)鍵在人才。制定中長期評估人才培養(yǎng)計劃，建立比較靈活的評估人才培養(yǎng)機制，與高校、研究機構(gòu)開展合作，聘任評估理論深厚、實踐經(jīng)驗豐富的專家授課，分階段、分層次開展評估人員培訓，廣泛提高評估人員技能素質(zhì)。

第三，暢通評估信息反饋機制，注重對共享發(fā)展績效評估結(jié)果的運用。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在評估實踐中，為了評估而評估，忽視對評估結(jié)果運用的現(xiàn)象突出，評估效益大打折扣。對共享發(fā)展績效評估結(jié)果的運用，關(guān)鍵是要突出績效評估的激勵與約束功能，將評估結(jié)果與對各級領(lǐng)導干部的獎罰升降聯(lián)系起來?！巴ㄟ^考核明確評價尺度，讓表現(xiàn)優(yōu)秀的干部脫穎而出，讓能力平庸的干部看到差距，讓工作滯后于人的干部得到鞭策，讓工作出現(xiàn)差錯的干部受到處罰”，［16]從而促進共享發(fā)展、創(chuàng)建一個更加負責任的政府。

（四）建立健全監(jiān)督問責機制，保障責任落實

1.做到三個方面。第一，建立監(jiān)督問責體系。為了保證監(jiān)督問責客觀公正、及時有效，要建立橫縱交織、內(nèi)外結(jié)合的監(jiān)督問責體系。橫縱交織指既有新聞媒體、民眾、人大、政協(xié)的橫向監(jiān)督問責，又有上級部門的縱向監(jiān)督問責。內(nèi)外結(jié)合指要同時具有政府系統(tǒng)內(nèi)和政府系統(tǒng)外的監(jiān)督問責。第二，促進全民監(jiān)督。公民意識的覺醒、民主能力的提升以及互聯(lián)網(wǎng)的迅猛發(fā)展，為實現(xiàn)全民監(jiān)督提供了可能。移動網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展，不斷增強信息的全民性、即時性和共享性，網(wǎng)絡(luò)渠道成為民眾實施監(jiān)督權(quán)的重要方式。政府工作人員、政府部門因不當言行，被“上網(wǎng)”，而被追責的新聞屢上報端。第三，出臺《關(guān)于共享發(fā)展的監(jiān)督問責條例》，實現(xiàn)監(jiān)督問責的科學化、規(guī)范化和法治化?！稐l例》中要明確監(jiān)督問責的指導思想、基本原則、具體辦法、實施部門、組織程序、依據(jù)不同問題采取不同的問責措施等。

2.注意三個問題。第一，靈活監(jiān)督與原則問責相結(jié)合。監(jiān)督要保持靈活性，采取定期監(jiān)督與不定期監(jiān)督兩種方式。問責要堅持原則性，按照一定的程序和規(guī)定進行問責。第二，廣泛監(jiān)督與適度問責相結(jié)合。共享發(fā)展涉及的各個方面（教育、社會保障、就業(yè)、環(huán)保、醫(yī)療）都應(yīng)監(jiān)督，不留死角。發(fā)現(xiàn)問題，進行問責時，要根據(jù)具體情況做到適度，太重太輕都有失公允，不利于整個組織的團結(jié)。第三，時時監(jiān)督與及時問責相結(jié)合。通過時時監(jiān)督，最大可能地消除領(lǐng)導干部的僥幸心理；通過及時問責，保證問責的有效性。如獎勵一樣，隨著時間的延長，問責的有效性也會慢慢下降；只有及時問責，才能收到事半功倍的效果。