史春林，馬文婷

(大連海事大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，大連 116026)

國家海洋事業(yè)成效在很大程度上取決于管理體制的完善與否，而管理體制的完善又取決于不斷改革與創(chuàng)新。1978年以來中國經(jīng)過40多年的持續(xù)改革，基本理順了海洋管理的職能，合理配置了海洋管理資源，保證了海洋管理制度的有效實施，具有鮮明的時代特點，留下了寶貴的經(jīng)驗，但也面臨著一些問題需要解決。因此全面回顧1978年以來中國海洋管理體制改革的發(fā)展歷程，檢視其演變特點，總結(jié)其可資借鑒的有益經(jīng)驗，展望其未來發(fā)展愿景，具有重要的理論價值、現(xiàn)實作用與前瞻意義。

一、1978年以來中國海洋管理體制改革回顧

海洋管理體制是海洋管理機(jī)構(gòu)的組織形式，必須與海洋生產(chǎn)力發(fā)展水平相適應(yīng)與協(xié)調(diào)，因而是歷史發(fā)展階段性與權(quán)變性的產(chǎn)物，必須充分把握每個時代脈搏又不斷與時俱進(jìn)。1978年以來隨著國際海洋形勢的深刻變化與中國工作重心的轉(zhuǎn)移，特別是有關(guān)涉海行業(yè)的迅速發(fā)展，中國傳統(tǒng)的海洋管理體制已無法適應(yīng)新形勢發(fā)展的需要。在這種情況下，中國海洋管理體制改革問題被提上議事日程。從1978年到現(xiàn)在經(jīng)過3個階段的相應(yīng)變革，海洋管理體制基本上能夠符合與適應(yīng)特定時空條件下海洋形勢演變的需要，并在很大程度上推動了國家海洋事業(yè)持續(xù)發(fā)展。

(一)中國海洋管理體制改革起步階段(1978-1990年)

鄧小平曾強(qiáng)調(diào)：“中國要富強(qiáng)，必須面向世界，必須走向海洋[1]?！睆臍v史背景來看，這一階段國內(nèi)外海洋形勢的變化為中國海洋管理體制改革起步創(chuàng)造了一定條件：第一，1979年中美建交標(biāo)志著以美國為首的西方敵對勢力對新中國海上封鎖與禁運(yùn)徹底崩潰，中國海洋安全形勢趨于緩和與穩(wěn)定。第二，鄧小平創(chuàng)造性提出的“主權(quán)屬我、擱置爭議、共同開發(fā)”的新思路為中國與周邊有關(guān)國家和平解決海洋爭端提供了理論指導(dǎo)。第三，隨著對外開放戰(zhàn)略的推行，中國海外經(jīng)貿(mào)與運(yùn)輸活動日益增多，開始積極參與有關(guān)國際海洋事務(wù)。第四，中國各項海洋產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展對經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)率不斷提高，國家對海洋事業(yè)日益重視。第五，海洋資源的快速開發(fā)在釋放巨大紅利的同時，也伴生了生態(tài)破壞與環(huán)境污染等諸多問題。在這種情況下，中國開始對滯后的海洋管理體制進(jìn)行改革。

第一，從國家海洋局主管部門變更來看，改革開放之前國家海洋局由海軍代管，這種管理體制不符合國際海洋管理體制發(fā)展趨勢，因此1980年1月的《中央科學(xué)研究協(xié)調(diào)委員會會議紀(jì)要》建議：由于“海洋工作綜合性強(qiáng)，涉及中國科學(xué)院、石油部、地質(zhì)部等十幾個部門，應(yīng)由國家科委領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)，明確分工合作”[2]。據(jù)此，1980年9月國務(wù)院和中央軍委批轉(zhuǎn)了國家科委《關(guān)于改變國家海洋局領(lǐng)導(dǎo)體制有關(guān)問題的報告》，這樣從1980年10月起國家海洋局便由此前的海軍代管改為國家科委代管。而在1983年的機(jī)構(gòu)改革中，國家海洋局又改為直隸國務(wù)院并賦予其中國海域及海洋權(quán)益維護(hù)的綜合管理職責(zé)，這樣國家海洋局便由原來主要負(fù)責(zé)海洋科研調(diào)查組織工作的事業(yè)機(jī)構(gòu)，轉(zhuǎn)變?yōu)閲鴦?wù)院管理全國海洋工作的組織與協(xié)調(diào)的行政職能部門。

第二，從海洋管理層次與體系完善來看，一方面，1980-1988年國家海洋局與國家科委等五部委聯(lián)合組織開展了全國海岸帶與海涂資源綜合調(diào)查，為此成立了全國海岸帶和海涂資源綜合調(diào)查領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室，同時在沿海各省級地區(qū)也相應(yīng)成立了調(diào)查辦公室。到1988年調(diào)查結(jié)束后，各地調(diào)查辦公室經(jīng)過改組便成為沿海各省級科委下屬的管理當(dāng)?shù)睾Ｑ蠊ぷ鞯暮Ｑ缶?處、室)，這樣地方海洋管理機(jī)構(gòu)逐漸成型。另一方面，1989年國家海洋局確定了其直屬的北海、東海和南海分局10個海洋管區(qū)和50個海洋監(jiān)察站的職責(zé)，從而形成了國家海洋局-海區(qū)海洋分局-海洋管區(qū)-海洋監(jiān)察站4級管理體系。

第三，從海洋行業(yè)管理演變來看，20世紀(jì)80年代中國相應(yīng)加強(qiáng)了各涉海行業(yè)的管理：其一，從救撈管理來看，1978年成立了專門的主管機(jī)構(gòu)——交通部救撈局，下轄煙臺、上海、廣州3個救撈局。1989年又將原1973年成立的全國海上安全指揮部更名為中國海上搜救中心，統(tǒng)一組織與綜合協(xié)調(diào)全國海上搜救工作并在沿海各省級地區(qū)也相應(yīng)設(shè)立了海上搜救中心及其分中心，初步形成了較為完善的海上搜救機(jī)構(gòu)與網(wǎng)絡(luò)。其二，從航標(biāo)管理來看，1980年經(jīng)國務(wù)院和中央軍委批準(zhǔn)，將原由海軍管理的航標(biāo)全都劃歸交通部管理。其三，從港口管理來看，全國除秦皇島港作為國家能源港沒有下放外，其他各港業(yè)務(wù)運(yùn)營都實行了中央與地方“雙重領(lǐng)導(dǎo)、地方為主”的管理體制。其四，從漁業(yè)管理來看，在農(nóng)業(yè)部下設(shè)漁業(yè)局進(jìn)行專門管理。其五，從海洋石油資源管理來看，成立了中國海洋石油總公司來統(tǒng)一開展對外合作勘探與開發(fā)活動。

第四，從海洋執(zhí)法力量組建來看，主要體現(xiàn)在以下幾方面：其一，在海洋環(huán)境執(zhí)法方面，為了實施1983年生效的《海洋環(huán)境保護(hù)法》，國家海洋局開始組建中國海監(jiān)來承擔(dān)執(zhí)法工作。其二，在漁政漁監(jiān)執(zhí)法方面，在1978年成立的國家水產(chǎn)總局之下設(shè)漁政局，主管漁業(yè)資源繁殖保護(hù)、漁航安全保障等工作。到1988年又把上述職能轉(zhuǎn)為農(nóng)業(yè)部成立的漁政漁港監(jiān)督管理局來行使，并在其下設(shè)立了黃渤海、東海、南海3個直屬海區(qū)管理局及其檢查大隊，從而打破了省級行政區(qū)域漁政執(zhí)法的限制。其三，在海運(yùn)安全與港航秩序執(zhí)法方面，1978年以后，當(dāng)年受“文革”沖擊而癱瘓的各港務(wù)管理部門逐步恢復(fù)了安全監(jiān)察室。1985年國務(wù)院建立了中央與地方分工負(fù)責(zé)的海上安全監(jiān)督管理體制，即沿海大港安全監(jiān)督由中央管理，小港則由地方管理，而海區(qū)秩序由中央統(tǒng)一部署港監(jiān)按海區(qū)分管。據(jù)此，在沿海主要港口組建了14個海上安全監(jiān)督局作為交通部直屬的一級行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)。同時沿海各省、市、縣在交通部門也都設(shè)立了港航監(jiān)督或車船監(jiān)理等部門，基本形成了覆蓋全國的港航安全執(zhí)法布局。1986年為適應(yīng)遠(yuǎn)洋運(yùn)輸快速發(fā)展的需要，國務(wù)院批準(zhǔn)成立了中國船級社來承擔(dān)服務(wù)職責(zé)，與中國船舶檢驗局實行兩塊牌子、一套機(jī)構(gòu)。1989年又進(jìn)行了以政企分開為核心的港監(jiān)管理體制改革，中央直屬和地方港監(jiān)機(jī)構(gòu)從港務(wù)局中獨立出來，在交通部分別成立了港務(wù)監(jiān)督局(安全監(jiān)督局)與船舶檢驗局，對外則稱中華人民共和國港務(wù)監(jiān)督局和中華人民共和國船舶檢驗局；在沿海港口成立海上安全監(jiān)督局；地方交通主管部門也相應(yīng)設(shè)立了港航監(jiān)督與船檢機(jī)構(gòu)。其四，在邊海防治安執(zhí)法方面，1982年海軍抽調(diào)部分人員組建了海上公安巡邏隊，1988年更名為海警，歸公安邊防領(lǐng)導(dǎo)并在各省級地區(qū)設(shè)立了海警支隊。

(二)中國海洋管理體制改革深化階段(1991-2000年)

進(jìn)入20世紀(jì)90年代，隨著冷戰(zhàn)的結(jié)束，國際形勢總體緩和，和平與發(fā)展成為時代主題。但隨著1994年《聯(lián)合國海洋法公約》的生效，專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)等新概念的界定，世界海洋秩序發(fā)生了深刻變革，海洋爭端與資源爭奪日益加劇，海洋權(quán)益再分配進(jìn)入新階段。同時國內(nèi)海洋事務(wù)管理也面臨一些深層次矛盾需要解決，如隨著地方政府有關(guān)涉?；顒拥脑黾?，對由中央政府為主的海洋管理體制提出了一定挑戰(zhàn)。在這種情況下，江澤民強(qiáng)調(diào)“開發(fā)和利用海洋，對于中國的長遠(yuǎn)發(fā)展將具有越來越重要的意義”，“一定要從戰(zhàn)略的高度重視海洋，增強(qiáng)全民族的海洋觀念[3]?！睘榇耍袊Ｑ蠊芾眢w制進(jìn)入了全面深化改革階段。

第一，從國家海洋局主管部門變更來看，1993年受精簡機(jī)構(gòu)影響，國家海洋局又由國務(wù)院直屬改為國家科委管理，但這造成了國家海洋局組織權(quán)限的降低，使其對全國海洋管理與協(xié)調(diào)能力受到一定影響。對此，在1998年機(jī)構(gòu)改革中便將國家海洋局改隸為新成立的國土資源部并對其性質(zhì)與任務(wù)進(jìn)行了調(diào)整，賦予其海域使用監(jiān)督管理、海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)與海洋權(quán)益維護(hù)等權(quán)力，實現(xiàn)了向全國海洋事務(wù)綜合管理的飛躍。

第二，從地方政府海洋管理強(qiáng)化來看，隨著沿海各地海洋開發(fā)熱潮的興起，管理事務(wù)日益增多。在這種情況下，國家和地方政府開始著手完善沿海地區(qū)的海洋管理。一方面，1995年中編辦發(fā)文要求國家海洋局要理順其各分局與地方海洋管理機(jī)構(gòu)的關(guān)系，從而初步形成了各海區(qū)管理機(jī)構(gòu)與地方政府協(xié)調(diào)來進(jìn)行海洋管理的格局。另一方面，1990年以后沿海各省級地區(qū)相繼成立了專司地方海洋工作的廳局級管理機(jī)構(gòu)，包括“海洋與漁業(yè)廳(局)”、“海洋局”、“國土資源廳(局)”等3種管理模式，這就打破了過去單一垂直的海洋管理體系，分級管理局面逐步形成，從而有效彌補(bǔ)了國家海洋管理機(jī)構(gòu)的不足，提高了管理時效。

第三，從海洋執(zhí)法力量組建來看，這一階段發(fā)生如下變化：其一，1998年中國海監(jiān)總隊成立，下設(shè)3個海區(qū)總隊和11個省(區(qū)、市)總隊及其支隊，負(fù)責(zé)查處違法使用海域、損害海洋環(huán)境與資源、破壞海上設(shè)施與擾亂海上秩序、侵犯海洋權(quán)益等行為。其二，隨著市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，海洋交通執(zhí)法原來所實行的“一港兩監(jiān)”體制與分工的弊端日益明顯，導(dǎo)致政出多門，海域分割，監(jiān)管不力，嚴(yán)重影響海上安全監(jiān)督執(zhí)法力度與隊伍形象。因此1998年國務(wù)院決定將原交通部船舶檢驗局與中國船級社實行“局社、政事分開”，與原交通部港務(wù)監(jiān)督局(安全監(jiān)督局)合并組成交通部海事局，對外稱中華人民共和國海事局(簡稱中國海事局)。根據(jù)《水上監(jiān)督管理體制改革實施方案》，實行“一水一監(jiān)、一港一監(jiān)”管理體制，即同一水域、同一港口只設(shè)立一個安全監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，為此將沿海海域與港口等劃為中央管理，由交通部設(shè)置20個直屬海事機(jī)構(gòu)實施垂直管理。這樣，全國海事就形成了部局、直屬局、分支局、海事處4個層級，分別履行宏觀、綜合、業(yè)務(wù)、現(xiàn)場4項管理職能。而中央管理之外的其他水域則劃為地方管理，由省、市、縣分別設(shè)置地方海事機(jī)構(gòu)實行3級管理[4]。其三，1998年海關(guān)緝私隊伍開始組建，1999年成立了海關(guān)總署走私犯罪偵查局(后更名為海關(guān)總署緝私局)，下設(shè)廣東分署緝私局以及直屬海關(guān)緝私局和隸屬海關(guān)緝私局，加強(qiáng)對海上走私犯罪偵查與執(zhí)法查處[5]。其四，2000年農(nóng)業(yè)部成立了中國漁政指揮中心，統(tǒng)一指揮和管理全國的漁政漁監(jiān)執(zhí)法隊伍，下設(shè)中國漁政黃渤海、東海和南海3個總隊。

(三)中國海洋管理體制改革創(chuàng)新階段(2001-2018年)

2001年聯(lián)合國提出“21世紀(jì)是海洋世紀(jì)”后，一方面從國際來看，海洋作為人類除陸地之外的第二生存空間已取得全世界共識，新一輪“藍(lán)色圈地運(yùn)動”所引發(fā)的國家間競爭日趨激烈，中國周邊海洋安全形勢日益嚴(yán)峻。另一方面從國內(nèi)來看，隨著海洋事業(yè)蓬勃發(fā)展，特別是海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略與“21世紀(jì)海上絲綢之路”倡議的提出與實施，海洋地位與作用更加重要。在這種情況下，胡錦濤指出：“開發(fā)海洋是推動我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的一項戰(zhàn)略任務(wù)[6]。”習(xí)近平更是強(qiáng)調(diào)要“進(jìn)一步關(guān)心海洋、認(rèn)識海洋、經(jīng)略海洋”[7]，中國海洋管理體制進(jìn)入了改革創(chuàng)新階段。

第一，從國家海洋局職責(zé)強(qiáng)化與整合來看，2013年的機(jī)構(gòu)改革重新組建了國家海洋局，加強(qiáng)了其海洋綜合管理以及統(tǒng)籌規(guī)劃與協(xié)調(diào)等職責(zé)。2018年中共中央印發(fā)的《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》不再保留國家海洋局，而將其與水利部、農(nóng)業(yè)部等其他有關(guān)部門的職責(zé)進(jìn)行了整合，新組建了自然資源部，但對外仍保留國家海洋局的牌子。同時將原國家海洋局應(yīng)對污染等職能并入了新組建的生態(tài)環(huán)境部，這就打破了過去污染防治與保護(hù)部門分割問題。

第二，從海洋救撈管理來看，為加強(qiáng)海上人命搜救，2003年中編辦等六部委聯(lián)合下發(fā)的《救助打撈體制改革實施方案》批準(zhǔn)交通部救撈局組建了3個直屬救助局與3個直屬打撈局，實行救助與打撈分開管理。為此將當(dāng)時交通部煙臺、上海、廣州救撈局直接用于海上人命救助的資產(chǎn)與人員劃分出來，分別組建了交通部北海、東海與南海救助局，完全由政府提供財政支持，成為國家專業(yè)的搜救力量。而原來的3個救撈局則更名為交通部煙臺、上海與廣州打撈局，雖仍為事業(yè)單位，但實行企業(yè)化運(yùn)作。

第三，從海洋執(zhí)法機(jī)構(gòu)整合來看，2013年的機(jī)構(gòu)改革將原海監(jiān)、漁政、邊防海警、海上緝私隊伍整合到國家海洋局并以中國海警局的名義開展海上維權(quán)執(zhí)法，同時接受公安部的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。2013年7月中國海警局成立，這樣在推進(jìn)海上綜合執(zhí)法與提高執(zhí)法效能方面取得了長足進(jìn)展。在此基礎(chǔ)上，2018年3月又進(jìn)行了以下整合：一方面，將國家海洋局(中國海警局)領(lǐng)導(dǎo)管理的海警隊伍及其相關(guān)職能全部劃歸武警部隊，統(tǒng)一由中央軍委領(lǐng)導(dǎo)，回應(yīng)了當(dāng)前中國海上維權(quán)執(zhí)法能力不足的問題。在此基礎(chǔ)上，2018年6月第十三屆全國人大常委會第三次會議通過的《關(guān)于中國海警局行使海上維權(quán)執(zhí)法職權(quán)的決定》正式授權(quán)：自7月1日起調(diào)整組建中國人民武裝警察部隊海警總隊，稱中國海警局并由其統(tǒng)一履行海上維權(quán)執(zhí)法職責(zé)。另一方面，將農(nóng)業(yè)部的漁船檢驗與監(jiān)督管理職責(zé)劃入交通運(yùn)輸部，實現(xiàn)了所有船舶檢驗與監(jiān)管的統(tǒng)一。

第四，從海洋管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)組建來看，其一，為了協(xié)調(diào)軍警民聯(lián)防聯(lián)管聯(lián)建、保衛(wèi)邊海防與建設(shè)邊海疆，2008年國務(wù)院設(shè)置了議事協(xié)調(diào)綜合機(jī)構(gòu)——國家邊海防委員會，負(fù)責(zé)指導(dǎo)協(xié)調(diào)全國軍地邊海防事務(wù)，同時各軍區(qū)以及沿邊沿海省、地、縣三級也都成立了相應(yīng)的邊海防委員會，負(fù)責(zé)指導(dǎo)與協(xié)調(diào)本轄區(qū)內(nèi)的邊海防工作。其二，為了更好維護(hù)國家主權(quán)與海洋權(quán)益，2012年成立了中央維護(hù)海洋權(quán)益工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)國家海洋局、外交部、公安部、農(nóng)業(yè)部、軍方等涉海部門工作。但該領(lǐng)導(dǎo)小組在2018年機(jī)構(gòu)改革中被取消，將其有關(guān)職責(zé)交由中央外事工作委員會及其辦公室來承擔(dān)，并在中央外事工作委員會辦公室內(nèi)設(shè)維護(hù)海洋權(quán)益工作辦公室，將海洋權(quán)益的維護(hù)工作納入了黨中央外事工作的全局中進(jìn)行統(tǒng)一謀劃與部署，有利于更好地綜合統(tǒng)籌外交與外事以及涉海部門的資源與力量共同應(yīng)對突發(fā)事態(tài)。其三，2013年機(jī)構(gòu)改革成立了國家海洋委員會，負(fù)責(zé)研究制定國家海洋發(fā)展戰(zhàn)略與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)重大事項，使得海洋事務(wù)能較為迅捷進(jìn)入國家高層議程并為相關(guān)機(jī)構(gòu)溝通與協(xié)調(diào)提供平臺。

二、1978年以來中國海洋管理體制改革特點

中國海洋管理體制改革的關(guān)鍵在于理順海洋管理各部門的權(quán)責(zé)及其相互關(guān)系。綜觀40多年的改革歷程可以發(fā)現(xiàn)，中國海洋管理體制發(fā)生了積極顯著變化并呈現(xiàn)出鮮明的特點，即總體發(fā)展趨勢是從分散型向綜合協(xié)調(diào)型管理方向過渡。

(一)中央海洋綜合管理呈現(xiàn)不斷擴(kuò)大發(fā)展趨勢

1988年機(jī)構(gòu)改革正式賦予國家海洋局綜合管理職能，強(qiáng)調(diào)“海洋不僅需要各類開發(fā)活動的行業(yè)管理，更需要從權(quán)益、資源和環(huán)境整體利益出發(fā)實行綜合管理[8]?！?1993年機(jī)構(gòu)改革再次強(qiáng)調(diào)國家海洋局要“加強(qiáng)海洋綜合管理，減少具體事務(wù)”。1998年國家海洋局整合為國土資源部直屬部門后，海洋管理體制集中性進(jìn)一步提升，在某種程度上改變了其過去有職無權(quán)、權(quán)責(zé)不對稱的尷尬局面。2008年機(jī)構(gòu)改革又對國家海洋局職責(zé)進(jìn)行了調(diào)整，要求其要加強(qiáng)對海洋事務(wù)的綜合協(xié)調(diào)[2]。特別是2018年的機(jī)構(gòu)則將國家海洋局的職責(zé)與水利部、農(nóng)業(yè)部等8個部門的有關(guān)職責(zé)進(jìn)行了整合，新組建了自然資源部作為國務(wù)院的組成部門，最大限度地避免了海洋管理職能交叉與多頭管理等問題。

(二)地方海洋綜合管理呈現(xiàn)區(qū)域化發(fā)展趨勢

1998年中國首次提出要把海洋功能區(qū)劃作為一項推進(jìn)海洋綜合管理的基礎(chǔ)性工作。2002年國務(wù)院批準(zhǔn)了第一個《全國海洋功能區(qū)劃》，將沿海劃分為10種海洋功能區(qū)，確定了30個重點海域的功能。據(jù)此，2004年國務(wù)院批復(fù)山東、遼寧等地建立了省級海洋功能區(qū)，標(biāo)志著地方海洋資源合理開發(fā)利用的區(qū)劃體系與綜合管理機(jī)制初步建立。之后國務(wù)院在全國啟動了海洋使用管理示范區(qū)的建設(shè)工作，這對各地海域使用進(jìn)行綜合管理起到了促進(jìn)作用。2011年國務(wù)院又批復(fù)了《山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，這是中國第一個以海洋經(jīng)濟(jì)為主題的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃。為此，山東省委成立了山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室來實施綜合管理。

(三)海洋執(zhí)法隊伍建設(shè)呈現(xiàn)相對集中發(fā)展趨勢

一方面從國家層面來看，2013年機(jī)構(gòu)改革將海監(jiān)、漁政、海關(guān)緝私與邊防海警4支海洋執(zhí)法力量整合為中國海警局并接受公安部指導(dǎo)。這樣，海上執(zhí)法便從原來的“五龍鬧?！弊兂闪恕岸堉嗡?中國海警與中國海事)，執(zhí)法隊伍的主體地位有了很大提升。特別是2018年又將中國海警歸屬中央軍委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)指揮的現(xiàn)役武警，執(zhí)法權(quán)限包括行政、刑事與軍事等諸多領(lǐng)域，標(biāo)志著高層次的海洋綜合執(zhí)法進(jìn)入了新時代。另一方面從地方層面來看，沿海地區(qū)開始組建區(qū)域性海上綜合執(zhí)法隊伍，如2003年12月廈門市將海監(jiān)大隊與漁政處、漁監(jiān)局等單位合并組建了海上綜合行政執(zhí)法隊伍。上述舉措在一定程度上改變了過去執(zhí)法機(jī)構(gòu)各部門分設(shè)、職責(zé)交叉、多頭執(zhí)法的格局，使執(zhí)法隊伍、裝備與經(jīng)費等能夠綜合調(diào)配。

(四)跨行業(yè)與跨區(qū)域海洋管理呈現(xiàn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展趨勢

由于傳統(tǒng)各部門與各地方政府利益訴求的差異性，使得跨行業(yè)與跨區(qū)域海洋管理有時難免會掣肘與扯皮。對此，海洋綜合管理的邏輯選擇就是組建協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)：一方面從國家層面來看，十分注重高層與應(yīng)急協(xié)調(diào)：其一，增強(qiáng)高層宏觀協(xié)調(diào)能力，如2013年國家海洋委員會的成立有助于重大事務(wù)組織協(xié)調(diào)。其二，增強(qiáng)應(yīng)急協(xié)調(diào)能力：首先，由原國家海洋局主導(dǎo)成立了海洋應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)小組，成員包括國家海洋局主要領(lǐng)導(dǎo)與沿海各地方政府分管領(lǐng)導(dǎo)；其次，由交通運(yùn)輸部海事局主導(dǎo)、有10余個部門參與成立了國家海上搜救部際聯(lián)席會議，統(tǒng)籌全國搜救與污染應(yīng)急管理；最后，由海關(guān)總署主導(dǎo)、并與最高人民法院和最高人民檢察院協(xié)商確立了聯(lián)席會議制度，協(xié)商解決海上緝私執(zhí)法辦案中突出的法律疑難應(yīng)急問題。另一方面從地方層面來看，開始實施海上聯(lián)合執(zhí)法，如2010年4月廣東惠州市海事局與市邊防支隊以及市海洋與漁業(yè)局簽署了《海上執(zhí)法協(xié)同配合協(xié)議》，共同建立了聯(lián)勤、聯(lián)防與聯(lián)動的執(zhí)法機(jī)制。

總之，1978年以來中國逐步將海洋多元管理主體及其職責(zé)進(jìn)行了有機(jī)整合，初步實現(xiàn)了“從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合”[9]，并將海洋管理的工作重心從傳統(tǒng)的資源開發(fā)與利用管理轉(zhuǎn)向集中于維護(hù)國家海洋權(quán)益與安全、保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境以及應(yīng)對突發(fā)事件等公共事務(wù)的治理。

三、1978以來中國海洋管理體制改革經(jīng)驗

1978年以來中國海洋管理體制改革的目標(biāo)是追求建立綜合型、高效能與運(yùn)轉(zhuǎn)靈活的模式，留下了許多寶貴的經(jīng)驗。

(一)注重海洋管理體制改革頂層設(shè)計

海洋是多產(chǎn)業(yè)與多部門集中聚合的領(lǐng)域，同時海域的整體性、海水的流動性與生態(tài)的區(qū)域性等特征，都要求其管理必須跳出行業(yè)、部門與地方利益的樊籬而實行綜合管理，因此只有加強(qiáng)宏觀層面的頂層設(shè)計與統(tǒng)籌兼顧，才能真正實現(xiàn)海洋開發(fā)、利用與保護(hù)有機(jī)統(tǒng)一，真正達(dá)到相得益彰的整體效果。

第一，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人心系海洋管理體制改革。其一，聽取工作匯報。如1980年國家海洋局由國家科委代管后，國務(wù)院副總理方毅多次到國家海洋局聽取工作匯報，并強(qiáng)調(diào)國家海洋局“考慮問題和作決定要站在國家的高度……任何決策和行動都是為了國家利益[10]。”其二，發(fā)表相關(guān)談話。如早在2002年4月時任福建省長的習(xí)近平就明確提出要“突出抓好海洋綜合開發(fā)和海洋綜合管理兩個重點[11]?！?2004年3月胡錦濤總書記在中央人口資源環(huán)境工作座談會上強(qiáng)調(diào)要“全面推進(jìn)海域使用管理”[12]。2004年7月溫家寶總理考察交通工作時強(qiáng)調(diào)要完善海上搜救體制改革，據(jù)此2005年5月建立了國家海上搜救部際聯(lián)席會議制度[13]。2006年12月胡錦濤總書記在中央經(jīng)濟(jì)工作會議上強(qiáng)調(diào)要“做好海洋規(guī)劃，完善體制機(jī)制[14]?！?2012年3月習(xí)近平在“兩會”上表示“要注重加強(qiáng)海洋管理”[15]。其三，開展集體學(xué)習(xí)。如2013年7月中央政治局圍繞海洋強(qiáng)國建設(shè)問題進(jìn)行了第八次集體學(xué)習(xí)，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)要“著力推動海洋維權(quán)向統(tǒng)籌兼顧型轉(zhuǎn)變”[7]。其四，題詞進(jìn)行勉勵。如1984年10月9日全國人大委員長彭真為國家海洋局新組建的執(zhí)法船題寫了“中國海監(jiān)”。1994年7月22日在國家海洋局成立30周年之際李鵬總理題詞：“管好用好海洋，振興沿海經(jīng)濟(jì)[16]?！?/p>

第二，加強(qiáng)海洋管理體制改革戰(zhàn)略規(guī)劃。海洋發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃是國家在一定時期內(nèi)海洋事業(yè)發(fā)展的總體方向，并決定著海洋管理體制改革的目標(biāo)、原則與措施。1978年以來中國海洋綜合管理體制改革被逐漸納入國家視野，特別是2000年以后更是獲得了中央高層的積極推進(jìn)，如2006年國家“十一五”規(guī)劃《綱要》提出要“實施海洋綜合管理”。2010年中共中央“十二五”規(guī)劃《建議》再次提出要提高海洋“綜合管理能力”。為此，2011年公布的國家“十二五”規(guī)劃《綱要》專門論述了海洋綜合管理問題，強(qiáng)調(diào)要“加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，完善海洋管理體制”。2013年3月政府工作報告首次提出了“加強(qiáng)海洋綜合管理”的要求并進(jìn)行了部署。為此，2013年4月國務(wù)院批準(zhǔn)的《國家海洋事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)要進(jìn)一步完善海洋綜合管理體制與機(jī)制，使海洋綜合管理調(diào)控手段更加明顯加強(qiáng)。由此可見，中國海洋綜合管理體制改革已進(jìn)入到國家最高決策。

第三，召開相關(guān)會議部署海洋綜合管理體制改革任務(wù)落實。如1991年召開的首次全國海洋工作會議強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)海洋綜合管理，1993年全國海洋局長會議強(qiáng)調(diào)要努力推進(jìn)海洋綜合管理，2006年召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議強(qiáng)調(diào)要有效推動海洋綜合管理體制改革。

(二)注重依法推進(jìn)海洋管理體制改革創(chuàng)新

國內(nèi)外有關(guān)法規(guī)為中國海洋管理體制改革提供了法理依據(jù)，起到了基礎(chǔ)保障作用。一方面從國際公約來看，1994年生效的《聯(lián)合國海洋法公約》確立了沿海國家活動及其管理的綜合任務(wù)，如在其“序言”中強(qiáng)調(diào)“各海洋區(qū)域的種種問題都是密切相關(guān)的，有必要作為一個整體來加以考慮[17]?！边@種海洋“整體觀”要求各締約國要加強(qiáng)海洋綜合與協(xié)調(diào)管理，從而改變了各國海洋管理的實踐價值取向。1996年中國批準(zhǔn)該公約，為中國實施海洋綜合管理提供了國際法基礎(chǔ)。又如國際海事組織(IMO)制訂的《1979年國際海上搜尋救助公約》要求各沿海國要建立搜救協(xié)調(diào)中心(RCC)[18]，1985年中國加入該公約后便為此積極籌備，到1989年設(shè)立了統(tǒng)一的中國海上搜救中心。

另一方面從國內(nèi)法規(guī)來看，1978年以來中國頒布的一系列有關(guān)海洋管理的法規(guī)為有關(guān)管理體制改革提供了制度保障。如1983年3月1日開始施行的《海洋環(huán)境保護(hù)法》賦予國家海洋局負(fù)責(zé)海上巡航監(jiān)測、監(jiān)視管理等職責(zé)，為此國家海洋局組建了海監(jiān)隊伍開始巡航執(zhí)法。又如為貫徹1984年元旦開始施行的《海上交通安全法》的有關(guān)規(guī)定，1985年國務(wù)院便做出了改革海上交通安全監(jiān)督管理體制的決定，建立了中央與地方政府分工負(fù)責(zé)的海上交通安全監(jiān)管體制。再如2002年元旦開始施行的《海域使用管理法》確立了海洋功能區(qū)劃、海域權(quán)屬管理等基本制度，從而推進(jìn)中國海洋綜合管理步入法制化、科學(xué)化與規(guī)范化的軌道。

(三)注重發(fā)揮科技在海洋管理體制改革中支撐作用

一方面從海洋管理目標(biāo)或價值來看，科技是海洋管理效用的倍增器。與陸地管理相比，海洋管理更復(fù)雜、科技含量更高，必須依靠高新科技來降低管理成本，提高海洋管理跨部門、跨行業(yè)、跨區(qū)域與跨層級協(xié)同水平。因此1978年以來黨和政府十分注重發(fā)揮科技在海洋管理體制改革創(chuàng)新中的支撐作用，先后提出了“依靠科技進(jìn)步促進(jìn)海岸帶、海島開發(fā)建設(shè)”等口號，進(jìn)而在國家層面確立了“科技興?！钡葢?zhàn)略，力求以高新科技作為海洋管理決策的基礎(chǔ)，全面提高海洋管理效能。另一方面從工具政策與手段來看，1978年以來國家在海洋科技管理的戰(zhàn)略規(guī)劃、主體選擇、經(jīng)費投入、人才培養(yǎng)等方面都非常重視增強(qiáng)政府管理與服務(wù)的水平，最大化地釋放海洋科技發(fā)展的活力與后勁。

(四)注重借鑒國際海洋管理體制改革有益經(jīng)驗

1978年以來中國海洋管理體制改革非常注重與國際接軌，積極回應(yīng)聯(lián)合國與國際海事組織有關(guān)倡議，努力借鑒其他國家成熟做法，不斷推進(jìn)中國海洋管理體制進(jìn)步與完善。

第一，吸收國際上海洋“綜合管理”先進(jìn)理念。理念是海洋管理行為的基礎(chǔ)，20世紀(jì)80年代以來國際社會逐漸形成了海洋綜合管理這一理念。1989年聯(lián)合國秘書長在報告中號召沿海國家要大力實施海洋綜合管理；1992年聯(lián)合國環(huán)發(fā)大會通過的《21世紀(jì)議程》對各國建立海洋綜合管理體制提出了明確要求[19]； 1993年第48屆聯(lián)大要求各沿海國要把海洋綜合管理列入國家發(fā)展議程。對此中國政府積極響應(yīng)，在1994年通過的《中國21世紀(jì)議程》，以及1996年制定的《中國海洋21世紀(jì)議程》和1998年發(fā)布的《中國海洋事業(yè)的發(fā)展》白皮書等，都強(qiáng)調(diào)了建立與完善海洋綜合管理體制的重要性。

第二，學(xué)習(xí)國際上“綜合執(zhí)法”隊伍建設(shè)模式。發(fā)達(dá)國家通常都有一支裝備精良、技術(shù)先進(jìn)、功能齊全、訓(xùn)練有素、反應(yīng)迅捷、保障有力的復(fù)合型、高效能、準(zhǔn)軍事化的執(zhí)法隊伍來行使海洋綜合維權(quán)執(zhí)法職能，如美國有海岸警衛(wèi)隊(USCG)、英國有海事與海岸警備隊(MCA)、日本有海上保安廳(JCG)等。對此，2013年中國參照有關(guān)國家執(zhí)法隊伍建設(shè)模式，將海監(jiān)、漁政、海關(guān)緝私與邊防海警等4支執(zhí)法力量合并組建了中國海警，2018年又將其整建制轉(zhuǎn)為武警現(xiàn)役，提升了中國海上維權(quán)執(zhí)法的力度。

第三，借鑒國際上“綜合協(xié)調(diào)”組織架構(gòu)體系。國際上通常采取以下兩種做法來綜合協(xié)調(diào)分散在各部門的涉海事務(wù)：一方面設(shè)立高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，如美國成立了國家海洋委員會，俄羅斯成立了聯(lián)邦政府海洋委員會，澳大利亞成立了海洋戰(zhàn)略管理委員會等。對此，中國借鑒有關(guān)國家做法，2013年成立了高層次的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)——國家海洋委員會。另一方面設(shè)立涉海部門聯(lián)席會議機(jī)制，如法國有部際海洋聯(lián)系會，日本有海洋開發(fā)省廳聯(lián)席會等。對此，中國也借鑒有關(guān)國家做法，涉海部門建立了各種各樣的聯(lián)席會議機(jī)制，如2005年設(shè)立國家海上搜救部際聯(lián)席會議，提高了海上應(yīng)急協(xié)調(diào)能力。

四、中國海洋管理體制改革展望

由于1998年中國海事管理體制改革后到現(xiàn)在沒再進(jìn)行較大改革，某些方面已不適應(yīng)國內(nèi)外海事形勢發(fā)展的實際需要；2013年海洋管理體制改革雖取得一定成績，但也暴露出在改革當(dāng)初所始料未及的問題；而隨著2018年新一輪海洋管理體制改革的逐步展開，一些海洋管理組織架構(gòu)及其職能需要進(jìn)一步深入調(diào)整與完善。

(一)繼續(xù)整合優(yōu)化海洋管理機(jī)構(gòu)及其職能配置

2018年中共中央印發(fā)的《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》強(qiáng)調(diào)要以推進(jìn)“機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效為著力點，改革機(jī)構(gòu)設(shè)置，優(yōu)化職能配置”[20]。據(jù)此，中國海洋管理體制改革的趨勢是把職能相近與業(yè)務(wù)趨同的部門進(jìn)行相對集中，以避免因職能交叉而出現(xiàn)重復(fù)與多頭管理問題，因此中國海洋管理機(jī)構(gòu)及其職能未來仍有進(jìn)一步優(yōu)化整合的空間。

第一，拆分中國海事局部分職能。一方面，由于目前中國海事局仍具有海上設(shè)施與船舶污染防治職能，面臨著與2018年新成立的生態(tài)環(huán)境部的污染防治職能交叉重疊問題，因此將來可把中國海事局的船舶污染防治的職責(zé)歸并到生態(tài)環(huán)境部，實現(xiàn)對海洋污染問題進(jìn)行統(tǒng)一治理。另一方面，中國海事局是集海上交通安全管理與執(zhí)法于一體的部門，這會導(dǎo)致決策(管理)與執(zhí)行(執(zhí)法)之間制約缺失。同時中國海事局與中國海警局作為兩個平行的執(zhí)法主體仍無法根本擺脫原來傳統(tǒng)的“五龍鬧海”弊端，只不過變成了“二龍鬧?！?，因此將中國海事局執(zhí)法權(quán)收歸中國海警局應(yīng)是下一步改革重點，實現(xiàn)海上執(zhí)法綜合性與統(tǒng)一性。這樣經(jīng)過上述優(yōu)化整合后，中國海事局可側(cè)重海運(yùn)安全事務(wù)專門管理。

第二，增加應(yīng)急管理部海洋防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)職能。2018年機(jī)構(gòu)改革將公安部、國土資源部等9個部門的消防、地質(zhì)與水旱災(zāi)害防治、草原與森林防火、震災(zāi)救援的職責(zé)進(jìn)行了整合，新組建了應(yīng)急管理部。由此可見，應(yīng)急管理部既沒有海洋防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)這一職能，又沒有相應(yīng)的專門應(yīng)急隊伍。因此應(yīng)盡快將原國家海洋局有關(guān)海洋防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的職能以及交通運(yùn)輸部的救撈局及其救助與打撈專業(yè)力量、中國海事局與中國海上搜救中心及其專業(yè)搜救隊伍等也都合并到應(yīng)急管理部，增強(qiáng)海洋防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力與應(yīng)急水平。

第三，強(qiáng)化海洋社會治理職能。目前海洋事務(wù)公共性日益突出，社會公眾對海洋公共服務(wù)需求也日益增加，但中國海洋公共服務(wù)卻存在供給方式單一、數(shù)量不足與水平較低等諸多問題，因此盡快構(gòu)建海洋公共服務(wù)供給體系、加強(qiáng)海洋社會治理便成為當(dāng)務(wù)之急。一方面，應(yīng)根據(jù)有限政府原則退出部分管理領(lǐng)域，盡量減少海洋行政審批事項，為海洋社會治理留下足夠的發(fā)展空間。其一，打破海洋行政性體制安排與行業(yè)壟斷，如目前中國海事管理機(jī)構(gòu)仍承擔(dān)著船舶檢驗與船員培訓(xùn)等職能，但從這兩項職能性質(zhì)來看并不具有公共產(chǎn)品非排他性與非競爭性這兩個顯著特征，因此應(yīng)將這類與海運(yùn)市場發(fā)展不相適應(yīng)的管理職能盡快剝離出去，通過市場機(jī)制來運(yùn)作。其二，政府可將原來由政府承擔(dān)的一些公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)移給有關(guān)企業(yè)與社會組織，如一般性的海損事故搜救與溢油清理可交由有關(guān)企事業(yè)單位與志愿者來承擔(dān)，這樣既可降低管理成本，又可讓廣大企業(yè)及其從業(yè)者享受到改革發(fā)展的紅利。其三，逐步構(gòu)建海洋資源管理與資產(chǎn)管理相對分開體制，因為后者是基于所有者身份所行使的財產(chǎn)權(quán)，應(yīng)側(cè)重通過市場機(jī)制發(fā)揮其管理作用，以便實現(xiàn)國有資產(chǎn)權(quán)益最大化。另一方面，應(yīng)加強(qiáng)政府社會引導(dǎo)，提高多方主體參與海洋社會治理的廣度與深度。其一，政府應(yīng)依托有關(guān)研究機(jī)構(gòu)和大專院校成立各種專家咨詢委員會作為海洋管理與執(zhí)法服務(wù)的智庫，就重大事務(wù)決策及應(yīng)急行動等給予咨詢與指導(dǎo)。其二，政府應(yīng)通過舉辦聽證會等多種方式讓各類社會組織與公眾積極參與海洋事務(wù)規(guī)劃、決策和執(zhí)法活動，提高海洋公共服務(wù)供給效率。

(二)盡快健全海洋維權(quán)執(zhí)法運(yùn)行機(jī)制

2013年中國海警局成立后組建緩慢，僅僅是將海監(jiān)、漁政、海上緝私與邊防海警這4支執(zhí)法隊伍在形式上簡單地歸并到了一起，除國家層面海警局機(jī)關(guān)倉促整合外，在地方層面并未產(chǎn)生實質(zhì)變化，在對內(nèi)執(zhí)法時各機(jī)構(gòu)仍是原班人馬履行其原本職責(zé)，在對外執(zhí)法時通常采取聯(lián)合執(zhí)法模式。而在原來各執(zhí)法部門尚未真正融合統(tǒng)一、運(yùn)行機(jī)制還不夠完善、隊伍磨合程度還不順暢的情況下，2018年又按照先移交、后整編的方式將中國海警局及其相關(guān)職能全都劃歸武警部隊，成為由中央軍委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的現(xiàn)役部隊。在這種情況下，應(yīng)大力加強(qiáng)海洋執(zhí)法隊伍建設(shè)，盡快完善維權(quán)執(zhí)法運(yùn)行機(jī)制，實現(xiàn)職能、編制、價值觀等方面真正整合。

第一，完善相關(guān)立法。從2013年和2018年這兩次規(guī)模較大的海洋管理體制改革來看，都是機(jī)構(gòu)設(shè)置先于相關(guān)法規(guī)創(chuàng)制，結(jié)果造成立法相對滯后。對此，一方面要明確維權(quán)執(zhí)法主體資質(zhì)問題，制訂《中國海警局組織法》《中國海警法》等基礎(chǔ)性條例與規(guī)范，全面推進(jìn)中國海警地位、機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限等法定化與綜合化，保障機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、財政配置、運(yùn)行機(jī)制、法律責(zé)任等事項規(guī)范化與科學(xué)化，特別是賦予中國海警搜查、逮捕、起訴等與執(zhí)行任務(wù)相關(guān)的職權(quán)。另一方面要明確維權(quán)執(zhí)法行動依據(jù)問題，制訂《中國海警執(zhí)法條例》與《中國海警執(zhí)法程序法》，減少中國海警執(zhí)法依據(jù)不明問題。

第二，實行人員分類管理。中國海警轉(zhuǎn)為武警后，一方面其中的公務(wù)員可轉(zhuǎn)為現(xiàn)役干部，評授武警警銜且享受解放軍現(xiàn)役軍官待遇。但依據(jù)《關(guān)于公安邊防消防警衛(wèi)部隊接收地方干部轉(zhuǎn)現(xiàn)役的規(guī)定》，武警接收地方干部轉(zhuǎn)現(xiàn)役須具備國家公務(wù)員資格并規(guī)定了任職年齡的限制，而原本隸屬于不同部門的執(zhí)法人員編制與構(gòu)成卻各不相同，既有現(xiàn)役與公務(wù)員，又有事業(yè)與合同編制，特別是船員多為合同制。這樣，2018年中國海警轉(zhuǎn)為武警后會把一些事業(yè)編、合同制人員以及年齡偏大的公務(wù)員擋在現(xiàn)役隊伍之外。另一方面，中國海警轉(zhuǎn)為武警現(xiàn)役后流動性較大，正可謂“鐵打的營盤流水的兵”，這不利于專業(yè)執(zhí)法與技術(shù)人才經(jīng)驗積累。在這種情況下，中國海警轉(zhuǎn)為武警后應(yīng)實行人員分類管理：執(zhí)法人員應(yīng)以取得執(zhí)法資格證書的現(xiàn)役制海警士官與義務(wù)兵為主，但在行政、技術(shù)、后勤等崗位上可安排一定比例的文職人員，實行聘任制，按照公務(wù)員與事業(yè)編運(yùn)行。而高級船員(持有甲類海船三副或三管輪以上崗位適任證書)現(xiàn)役期滿轉(zhuǎn)業(yè)后可納入公務(wù)員編制繼續(xù)從事航海技術(shù)與輪機(jī)工程等方面工作。

第三，提高執(zhí)法隊伍綜合素質(zhì)。原來各海洋執(zhí)法隊伍分別隸屬于不同部門，形成了不同的執(zhí)法優(yōu)勢、方式與文化，彼此之間界限明顯。針對原來海上各執(zhí)法隊伍整體素質(zhì)良莠不齊以及自身學(xué)歷與掌握的技能高低不一的現(xiàn)狀，中國海警轉(zhuǎn)為武警現(xiàn)役后，首先要加強(qiáng)內(nèi)部整合，增強(qiáng)執(zhí)法人員協(xié)同力，提高執(zhí)法人員綜合素質(zhì)，實行“一人多能、一船多責(zé)”。為此，中國海警轉(zhuǎn)為武警現(xiàn)役后要嚴(yán)格人員招錄、選拔、培訓(xùn)、演習(xí)與考核等制度，開展國際海洋執(zhí)法交流與合作，以保證海上執(zhí)法規(guī)范性、專業(yè)性、嚴(yán)肅性、公正性與高效性。

第四，健全執(zhí)法權(quán)力監(jiān)督機(jī)制。近年來中國有關(guān)海洋管理體制改革一直沒有建立起對海洋執(zhí)法權(quán)進(jìn)行全面約束、監(jiān)督與責(zé)任追究機(jī)制，而海上執(zhí)法涉及范圍廣且自由裁量權(quán)大，特別是隨著海洋執(zhí)法隊伍的整合與統(tǒng)一必然會導(dǎo)致其執(zhí)法權(quán)限的擴(kuò)大，如果監(jiān)督缺位會造成執(zhí)法失范與失當(dāng)?shù)葐栴}。為此，必須建立有效監(jiān)督機(jī)制以保證執(zhí)法權(quán)合理合法運(yùn)行。其一，從監(jiān)督組織保障來看，應(yīng)充分發(fā)揮2018年新成立的國家監(jiān)察委員會及其領(lǐng)導(dǎo)的地方各級監(jiān)察委員會獨立專職的監(jiān)督作用。其二，從內(nèi)部監(jiān)督來看，應(yīng)健全海洋執(zhí)法全過程、全方位、全覆蓋違法問責(zé)追究制以及侵權(quán)賠償制、考核評議制、案卷審查制等監(jiān)督體系。其三，從外部監(jiān)督來看，應(yīng)實現(xiàn)監(jiān)督主體與方式多元化，向社會公布海洋執(zhí)法權(quán)力清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單，接受社會公眾與新聞輿論的廣泛監(jiān)督。

(三)進(jìn)一步增強(qiáng)跨部門與跨地區(qū)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力

1978年以來中國海洋管理條塊分割問題雖在某種程度上有所改善，但還需要不斷完善海洋綜合管理協(xié)調(diào)體系，提高跨部門、跨層級、跨行業(yè)與跨地區(qū)統(tǒng)籌水平。

第一，促進(jìn)國家海洋委員會盡快發(fā)揮其統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。2013年設(shè)立了高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)國家海洋委員會，但到目前該機(jī)構(gòu)并沒有開展任何實質(zhì)性的運(yùn)作。另外，2013年的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》規(guī)定國家海洋委員會的具體工作由國家海洋局承擔(dān)，而在2018年的機(jī)構(gòu)改革中不再保留國家海洋局，只是對外還保留著國家海洋局的牌子。在這種情況下，再由徒有其名的國家海洋局承擔(dān)國家海洋委員會的具體工作已無法實現(xiàn)，因此應(yīng)加強(qiáng)國家海洋委員會職能：其一，要強(qiáng)化國家海洋委員會綜合決策與宏觀協(xié)調(diào)職能，并由各涉海部委負(fù)責(zé)執(zhí)行，以便實現(xiàn)海洋決策與執(zhí)行有效統(tǒng)一。其二，國家海洋委員會運(yùn)作需要高層重視、介入與推動，依靠領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威提供協(xié)同動力。其三，國家海洋委員會可借鑒2018年新設(shè)立的中央外事工作委員會的做法，設(shè)立獨立的辦公室或秘書處來處理日常工作。其四，國務(wù)院目前還設(shè)有國家邊海防委員會，為避免職能交叉與雙重協(xié)調(diào)等問題，應(yīng)重新界定國家海洋委員會與國家邊海防委員會的職責(zé)關(guān)系，將國家邊海防委員會更名為國家邊防委員會，使其只負(fù)責(zé)陸疆邊防統(tǒng)管事務(wù)，而把其有關(guān)海防協(xié)調(diào)職責(zé)移交給國家海洋委員會。

第二，重新設(shè)立各類部際聯(lián)席會議機(jī)制。由于2018年新一輪海洋管理體制改革涉及到諸多涉海部門及其職能的調(diào)整，原來一些部際聯(lián)席會議的成員單位發(fā)生了很大變化，因此應(yīng)由自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、交通運(yùn)輸部等主要涉海部門牽頭盡快設(shè)立新的各類部際聯(lián)席會議機(jī)制，來加強(qiáng)對海洋資源、生態(tài)環(huán)境、應(yīng)急響應(yīng)等重大事務(wù)協(xié)調(diào)。

第三，明晰中央與地方海洋管理范圍及其權(quán)責(zé)分配。近年來中央與地方沿海政府之間不協(xié)調(diào)性問題日益嚴(yán)重，這是因為目前中央與地方政府在海洋管理范圍及其權(quán)限劃分方面還不太清晰明確。因此應(yīng)進(jìn)一步明確中央與地方政府對海洋事務(wù)的協(xié)調(diào)管理，妥善處理好中央與地方政府海洋管理范圍及其權(quán)責(zé)分配，實行分區(qū)域與分事項管理。一方面從橫向海洋管理范圍劃分來看，應(yīng)借鑒國際通行做法，以目前中國12海里領(lǐng)?；€作為分配國家和地方政府各自職責(zé)的界限，領(lǐng)海基線以內(nèi)的海域授權(quán)給地方政府集中管理與綜合開發(fā)，但對于在地方層面上無法協(xié)調(diào)與管理的、超越一定規(guī)模與涉及全局性的事項則收歸中央統(tǒng)一管理。同時為避免地方政府對海洋資源過度開發(fā)，還應(yīng)完善相關(guān)備案與督察制度，加強(qiáng)宏觀監(jiān)管；而12海里以外的毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架以及國際海底和南北極資源的開發(fā)管理則由國家層面統(tǒng)一負(fù)責(zé)。另一方面從縱向海洋管理職能劃分來看，在堅持中央政府統(tǒng)一行使國家海洋資源所有權(quán)的同時，按照分級管理原則，逐步建立權(quán)責(zé)清晰、利益平衡、良性互動的垂直管理體制。中央政府涉海部門應(yīng)定位于落實海洋政治、外交與國防功能以及海洋開發(fā)利用的宏觀經(jīng)濟(jì)管理職能并進(jìn)行監(jiān)督檢查。而地方海洋管理機(jī)構(gòu)則應(yīng)主要貫徹執(zhí)行中央政府制定的方針政策并依法管理法定范圍內(nèi)海域的具體事務(wù)，形成中央統(tǒng)一管理和授權(quán)地方分級管理相結(jié)合的海洋管理體制。

第四，促進(jìn)地方與地方海洋管理合作與協(xié)調(diào)。目前中國行政區(qū)劃除海南外均是針對陸地制定的，沿海地區(qū)向海一側(cè)并沒有明確的行政區(qū)劃，因此沿海各地方政府都是根據(jù)當(dāng)?shù)睾Ｑ箝_發(fā)利用的實際需要逐漸擴(kuò)展向海一側(cè)的區(qū)域。這一方面受利益驅(qū)動導(dǎo)致各地海洋資源開發(fā)所帶來無序、無度以及權(quán)益糾紛等問題越來越多、越來越嚴(yán)重。如中國北方200千米海域內(nèi)有大連、營口與太平灣3個億噸級大港[21]，而港口業(yè)務(wù)同質(zhì)性較強(qiáng)，這種過于集中的港口布局很容易導(dǎo)致激烈競爭，造成貨源不足和深水岸線資源浪費。而另一方面又存在跨地區(qū)海洋污染等公共事務(wù)治理失靈問題，因此要依據(jù)《行政區(qū)域界線管理條例》科學(xué)劃分各地海域行政界線，落實管理責(zé)任，克服地方保護(hù)主義，如有條件的地方可試行“灣長制”，實現(xiàn)跨地區(qū)協(xié)同效應(yīng)。

第五，綜合統(tǒng)籌海域與陸域管理。海陸連接與重疊區(qū)域，海洋與陸地的管理分界線一直模糊不清，如海岸帶是典型的海洋與陸地重疊區(qū)域，該區(qū)域既具有國土性質(zhì)又屬于海域范圍，既有漁業(yè)養(yǎng)殖與捕撈行為又有港口建設(shè)與物流活動以及臨港經(jīng)濟(jì)與旅游活動，更有生態(tài)保護(hù)與修復(fù)需要，涉及到眾多海、陸管理主體，但由于各部門法律授權(quán)依據(jù)與管理目標(biāo)不盡相同，難免會出現(xiàn)矛盾。因此對于上述地區(qū)及其從業(yè)人員的管理就要有針對性地加強(qiáng)陸海有關(guān)部門及其職能協(xié)調(diào)，構(gòu)建海陸聯(lián)動、海河同步綜合管理體系，如近海漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)問題既是海洋漁業(yè)管理部門的重要工作，又是人力資源與社會保障部門的職責(zé)，需要這兩大部門共同合作加以解決。特別是要完善海岸帶綜合管理體制，建立灘涂綜合開發(fā)試驗區(qū)，推進(jìn)海域使用與工程建設(shè)管理對接機(jī)制，合理把握沿海港口與臨港經(jīng)濟(jì)建設(shè)節(jié)奏。

第六，加強(qiáng)中國海警與海軍協(xié)調(diào)配合。2018年中國海警轉(zhuǎn)為武警現(xiàn)役后，具有了行政與軍事雙重性。海警與海軍雖都是海上維權(quán)執(zhí)法重要力量，但其地位、功能與影響等又不盡相同，因此應(yīng)在中央軍委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，盡快出臺海軍與海警在維權(quán)執(zhí)法方面開展協(xié)調(diào)配合的運(yùn)行方案，建立起長效而穩(wěn)定的相互支持機(jī)制。一方面，隨著中國海警轉(zhuǎn)為武警現(xiàn)役后，其維權(quán)執(zhí)法的力量與力度將會有極大提高，因此應(yīng)將中國海警用于一線維權(quán)執(zhí)法，而把海軍作為其保障后盾，如對爭議地區(qū)的海洋權(quán)益維護(hù)行動給予必要支持，使兩支維權(quán)執(zhí)法力量各展所長，優(yōu)勢互補(bǔ)。另一方面，隨著中國海軍實力日益增強(qiáng)并向遠(yuǎn)洋方向發(fā)展，在平時應(yīng)由中國海警來負(fù)責(zé)過去海軍所負(fù)責(zé)的近岸防御任務(wù)，而在戰(zhàn)時則由海警來承擔(dān)部分警戒與后勤保障任務(wù)，充分發(fā)揮中國海警作為準(zhǔn)軍事力量的作用。

總之，經(jīng)過40多年的改革探索，具有中國特色的綜合協(xié)調(diào)型海洋管理體制已初步形成與塑就，但也面臨一些問題需要解決。為此，就要繼續(xù)深化海洋管理體制改革，不斷提高海洋管理效能與效率，為21海上絲綢之路建設(shè)以及海洋強(qiáng)國與交通強(qiáng)國建設(shè)做出新貢獻(xiàn)！