呂鑫達

(河南大學 法學院,河南 開封 475001)

2018年3月20日,第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過了 《中華人民共和國監(jiān)察法》(以下簡稱 《監(jiān)察法》)。制定《監(jiān)察法》,是對于黨中央深化國家監(jiān)察體制改革決策部署的貫徹落實,這是對國家監(jiān)察制度的上層設計,而上層設計的落實,必然要求具有完善的具體制度安排,這首先就要求對監(jiān)察制度的實際運行情況加以充分考察,深入研究。黨的十九大報告明確指出:“制定國家監(jiān)察法,依法賦予監(jiān)察委員會職責權(quán)限和調(diào)查手段,用留置取代兩規(guī)措施?！边@是我國法治建設的又一重大進步,是法治主義思想、依法治國方略的集中體現(xiàn)。然而,留置措施作為對被調(diào)查人人身高度強制的一項調(diào)查措施,其適用也必須審慎。學界對此是存在共識的,不遺余力的研究背后卻也對留置措施的屬性及適用出現(xiàn)較大分歧。產(chǎn)生這一問題,根本原因是《監(jiān)察法》對此僅做了高度概括性的規(guī)定,當前并無留置措施實施細則等具體法律文件可依;直接原因則是缺乏實事求是的精神,慣以現(xiàn)有的、滯后的理論來解釋一項新事物,并且在研究方法與思路上出現(xiàn)問題。因此,本文試圖通過梳理現(xiàn)有的留置措施屬性之爭,明確爭議焦點,分析當前學說的不足之處,指出以往研究方法與研究思路的癥結(jié)所在,進而選擇合理的研究方法與思路,界定留置措施的權(quán)力屬性。

一、留置措施權(quán)力屬性之爭

留置措施是監(jiān)察機關調(diào)查嚴重職務違法和職務犯罪的重要手段,作為一項對被調(diào)查人人身強制程度頗高的措施,《監(jiān)察法》的規(guī)定是簡明而概括的,對諸如職務違法及職務犯罪這兩種不同情形是否需要明確不同的適用條件，不同性質(zhì)的法定適用情形下做出留置是否具有不同屬性,產(chǎn)生不同效果等問題,《監(jiān)察法》并未詳細規(guī)定。當然,運行制度的合理構(gòu)建是以對留置的準確定性為前提的,留置措施的權(quán)力屬性將直接影響其適用及指引留置措施運行制度的構(gòu)建,因此,對留置措施的權(quán)力屬性的界定便有必要。當前對于其權(quán)力屬性,主要存在行政措施說、偵查措施說、獨立屬性說、程序二分說、復合屬性說等觀點。

(一)留置措施權(quán)力歸屬的相關學說

1.行政措施說。有學者認為,留置措施是監(jiān)察委員會為保障行使公權(quán)力的公職人員隊伍的清正廉潔、遵紀守法,而對涉嫌違紀、職務違法、職務犯罪的被調(diào)查人員,按照留置措施的實施程序組織監(jiān)察人員采取限制被調(diào)查人員人身自由的形式,以確保案件調(diào)查工作順利進行的處置行為。其屬性可以歸納為行政性、強制性、主動性和謙抑性四個方面。在留置措施的適用過程中,被調(diào)查人的人身自由受到監(jiān)察機關的限制和剝奪,此種措施具有明顯的行政性。其目的之一,在于調(diào)查被調(diào)查人員是否存在立法規(guī)定的職務違法、職務犯罪行為。其與民事訴訟、刑事訴訟中的強制措施亦有明顯不同。民事訴訟強制措施的權(quán)力主體、適用對象都已特定,而刑事強制措施的類型由刑事訴訟法所規(guī)定,本著“法無明文規(guī)定不可為”的原則,留置措施在此并未規(guī)定,故不屬于刑事強制措施[1]。留置措施屬于行政強制措施的另一個理由是:盡管留置措施也體現(xiàn)了刑事偵查措施的部分特征,但其權(quán)力屬性仍然是行政權(quán)。我國對于偵查權(quán)究竟是行政權(quán)還是司法權(quán)始終存在分歧,這源于我國將檢察機關定位為司法機關,而從國外對檢察機關的定位以及檢察機關的特定目的來看無疑是行政機關。此次《監(jiān)察法》的制定,使得具有行政性的偵查權(quán)力從檢察機關中抽離出來,進一步解決了理論困惑，滿足了實踐需求。因此,監(jiān)察留置從權(quán)能屬性上來看,作為普通的調(diào)查措施,留置具有行政性質(zhì),而作為刑事偵查措施,仍然具有行政性,是行政權(quán)的一種[2]。

2.偵查措施說。該學說普遍認為，監(jiān)察委員會對涉嫌職務犯罪的人員進行調(diào)查,可以采取剝奪自由的強制措施,有從事刑事偵查之實[3]。盡管調(diào)查不同于偵查,但調(diào)查針對職務犯罪所采取的留置措施,對人的限制性較強,強制性程度頗高,甚至接近于逮捕,帶有明顯的偵查色彩,將其看作刑事偵查權(quán)更為妥當,更有利于對被調(diào)查人權(quán)利的保護。從監(jiān)察委員會的發(fā)展來看,檢察機關自偵部門整體轉(zhuǎn)隸必然帶動相關職能的移轉(zhuǎn),這在很大程度上可以理解為職務犯罪偵查權(quán)行使主體將從檢察機關變?yōu)楸O(jiān)察委員會[4]。如果只轉(zhuǎn)機構(gòu),不轉(zhuǎn)職權(quán),將難以達成改革目的。

3.獨立屬性說。該觀點是以監(jiān)察權(quán)作為除立法、司法、行政以外的第四權(quán)的政治學原理為理論基礎,參考監(jiān)察權(quán)作為 “第四權(quán)”在國際政治上的發(fā)展現(xiàn)狀,在國際上走出了一條以扼制公權(quán)力濫用為起點,以推進權(quán)力善治、權(quán)利保障為使命的成長之路,成為促進現(xiàn)代政府廉能善治的重要保障與推進機制。結(jié)合當前反腐敗總體戰(zhàn)略布局,以突破現(xiàn)行職務犯罪偵查體制性障礙為基點,來論證監(jiān)察權(quán)應當作為一項獨立的權(quán)力。同時,從監(jiān)察權(quán)的這一屬性定位來看,將監(jiān)察委員會僅僅定位為反腐敗工作機構(gòu)有失準確,而應考慮監(jiān)察權(quán)運行對公權(quán)制衡格局的校準作用,發(fā)揮現(xiàn)代監(jiān)察權(quán)所具有的積極治理功能[5]。獨立的監(jiān)察權(quán)可以避免外部干擾,避免不同部門的職能重疊,提高監(jiān)察效率。

4.程序二分說。主張程序二分說的學者認為，有關監(jiān)察措施(例如留置措施)的名稱發(fā)生變化,但沒有創(chuàng)造出新的權(quán)力類型,也沒有從根本上改變監(jiān)察措施的性質(zhì)。由于監(jiān)察機關同時行使針對職務違法、職務犯罪的調(diào)查職權(quán),故可認為，監(jiān)察機關對于職務犯罪的調(diào)查措施在性質(zhì)上是刑事偵查行為,對職務違法行為所采取的調(diào)查措施,是一種行政性權(quán)力。在監(jiān)察機關辦理案件程序分類的基礎上,采取二分法,需要設定兩類程序中的監(jiān)察措施,并規(guī)定不同程序?qū)嵤┑倪m用條件、具體程序等事項[6]。

5.復合屬性說。復合屬性說認為，割裂地看待監(jiān)察委員會調(diào)查活動的行政調(diào)查屬性和刑事偵查屬性都是不合適的,監(jiān)察委員會調(diào)查活動的具體職能絕非單一的刑事偵查權(quán)或行政調(diào)查權(quán)能涵蓋,調(diào)查活動同時具有調(diào)查和偵查屬性[7]?；蛴袑W者認為，留置措施的權(quán)力屬性為多重權(quán)力屬性,是行政強制措施的外觀化，具有刑事強制措施的擴張性、“兩規(guī)”措施的法治化,監(jiān)察委員會留置權(quán)作為行政權(quán)、檢察權(quán)、紀委權(quán)三種權(quán)能的有機整合,具有“三權(quán)合一”的符合屬性,絕非三種權(quán)力的簡單相加[8]。

(二)各類學說的局限性分析

行政措施說將留置措置歸結(jié)為一項行政強制措施,在保證調(diào)查工作高效的同時,卻使得這種措施在理論基礎與實用角度上存在缺陷。行政強制措施,是指行政機關在行政管理過程中,為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險擴大等情形,依法對公民的人身自由實施暫時性限制,或者對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制的行為。具有以下幾種屬性:強制性、具體性、限權(quán)性、臨時性、直接性、措施性[9]。《監(jiān)察法》第22條規(guī)定的四種留置措施法定適用情形可歸為:①因涉案重大、復雜;②調(diào)查中發(fā)生影響調(diào)查的緊迫危險;③兜底條款。行政強制措施的措施性表明了一種事實行為性,即做出這一措施不是基于意思表示,而是由于特定事實的出現(xiàn),這符合《監(jiān)察法》第22條中的情形。即特定事實(如被調(diào)查人逃跑、自殺等)出現(xiàn),使得調(diào)查工作難以繼續(xù),為保證調(diào)查而采取留置措施,并無針對被調(diào)查人的意思表示。而當涉及案情重大、復雜(即上述情形①)時,重大、復雜并不是調(diào)查過程中出現(xiàn)的特定情形,并不能成為阻礙調(diào)查的理由。另外,留置的最長期限為三個月,特殊情況下還可延長三個月(《監(jiān)察法》第43條),這也同行政強制措施的臨時性不相符。這說明留置措施是一項行政強制措施在理論基礎上就無法證成。此外,在實用角度上,如有學者認為，監(jiān)察委員會行使的職權(quán)已經(jīng)溢出了對“調(diào)查權(quán)”內(nèi)涵的通常理解,而實質(zhì)地成為一種“偵查權(quán)”[10]。暫不論此說法準確與否,在《監(jiān)察法》并未規(guī)定留置期間允許律師介入的前提下,基于此觀點,留置措施不是一項刑事強制措施,留置對象還未被認定為犯罪嫌疑人,律師便不能介入,只有在調(diào)查終結(jié)移送檢察機關起訴時,律師介入才具有合法性、正當性[11]。同時,檢察機關亦不具有對留置的監(jiān)督可能性,這對被留置人員的權(quán)利保障極為不利。

偵查措施說能為留置措施施加有效且嚴厲的約束,對于被留置人員的權(quán)利保障能夠發(fā)揮積極作用。而問題是,留置措施的適用對象為貪污賄賂、失職瀆職等嚴重職務違法或職務犯罪行為,措施的作出是在調(diào)查階段;偵查強制措施的適用對象是犯罪行為(不包括貪污賄賂等的職務犯罪行為),發(fā)生在刑事訴訟階段,盡管在適用對象上存在類似性,但兩者針對的始終是不同的行為。因此,即使將針對嚴重職務犯罪的留置措施定性為偵查措施,這種論斷亦是值得商榷的,同時,缺乏對職務違法適用的留置措施作考察又是顯而易見的。另一個問題則是,于2018年10月26日修改的《刑事訴訟法》著力完善與監(jiān)察法的銜接機制。首先,刪去了關于人民檢察院對貪污賄賂案件行使偵查權(quán)的規(guī)定,僅保留了人民檢察院在訴訟活動法律監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)司法工作人員利用職權(quán)實施的侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪的偵查權(quán)。其次,界定了偵查的內(nèi)涵,偵查是指公安機關、人民檢察院等機關對于刑事案件,依照法律進行的收集證據(jù)、查明案情的工作和有關的強制性措施。這次修法進一步明確了調(diào)查與偵查的界限,兩者并不存在重疊之處,說明這是完全不同的兩種職權(quán),因此不能根據(jù)留置措施在適用過程中對被留置人員產(chǎn)生權(quán)利侵害的可能性,而將其簡單類推為刑事偵查措施?？梢?偵查措施說并不能完整并合理地解釋留置措施的權(quán)力屬性。

獨立屬性說并沒有拘泥于現(xiàn)有的權(quán)力體系,將之歸結(jié)為某一種權(quán)力,而是創(chuàng)新性地將監(jiān)察權(quán)力作為“第四權(quán)”,使得留置措施跳出了以上兩種學說帶來的限制,而為將來對留置措施的合理規(guī)范提供了可能性,預留了理論與實際操作的空間,這是其正面意義。此外,這一觀點結(jié)合國際上“第四權(quán)”的發(fā)展現(xiàn)況,依托國家監(jiān)察體制改革的格局,主張不應將監(jiān)察委員會僅作為一反腐機構(gòu),從而為監(jiān)察委員會在將來發(fā)揮更大的作用提供了可能。但問題在于,該觀點僅僅強調(diào)了監(jiān)察權(quán)應當作為“第四權(quán)”,至多從實用主義的角度闡述了將監(jiān)察權(quán)作為“第四權(quán)”的必要性。但“第四權(quán)”究竟是一種怎樣的權(quán)力,即具有怎樣的屬性仍然是不清晰的,這對于留置措施運行制度的構(gòu)建并不具有現(xiàn)實意義。將“第四權(quán)”作為一項新的權(quán)力類型,但并沒有選擇適當?shù)那腥虢嵌日归_對“第四權(quán)”的論述,最終使得這一學說變成一項倡議。

程序二分說頗具妥協(xié)色彩,該學說以實際權(quán)力運行為出發(fā)點并著眼于實際,試圖解釋監(jiān)察權(quán)力運行的合理性。然而,該學說仍不能對留置措施在每一種法定情形下的運作提出合理解釋。根據(jù)這一說法,當被調(diào)查人涉嫌嚴重職務違法尚不構(gòu)成犯罪時,這類情形下采取留置措施系行政權(quán)力的行使,這將面臨與行政措施說類似的問題,即案情重大、復雜并不能成為阻礙調(diào)查,使得調(diào)查難以維系的情況,它也不是調(diào)查過程中出現(xiàn)的特定情況。更重要的問題是,現(xiàn)代社會科學總的來說接受了方法論的個人主義,與整體主義相對,這樣的研究思路認為整體是由相互聯(lián)系的個體組成的,且只有被分解為更細小的組成部分并分析不同部分之間的聯(lián)系才能獲得認識,泛泛地談整體在理論上沒有意義,在實踐中則可能是危險的,因為它可能被用來支持一些在更細致的分析面前站不住腳的觀點[12]。程序二分說顯然是采取了個人主義的研究思路,對不同情形下留置措施權(quán)力屬性的考察是對其每一部分的考察,但問題在于其選擇將各個部分孤立開來,缺乏聯(lián)系,個體主義雖然強調(diào)對更細小的問題作考察,但始終堅持各個部分之間的有機聯(lián)系,該學說顯然是割裂了作為整體的留置措施的權(quán)力屬性。

由于復合屬性說承認調(diào)查權(quán)亦具有偵查權(quán)的屬性,類似于偵查措施說,允許律師介入,對保障被調(diào)查人的權(quán)利發(fā)揮積極作用。同時,承認“三權(quán)合一”的復合屬性,有助于使留置措施成為一真正意義上集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的調(diào)查手段。而問題在于,其作為調(diào)查措施,具有偵查措施的屬性,將會受兩類甚至多種法律的規(guī)制。法律關系的產(chǎn)生、變更、消滅以相關法律規(guī)定的法律事實為前提,留置措施在該學說背景下無疑意味著同時受到幾類法律的規(guī)制,不同法律部門的法律在其規(guī)定的法律事實達成時,都有可能引起監(jiān)察法律關系的產(chǎn)生、變更、消滅,這會擾亂調(diào)查權(quán)力的具體運行。新修改的《刑事訴訟法》并未對監(jiān)察機關、監(jiān)察權(quán)等做明確規(guī)定,本著“法無明文規(guī)定不可為”的原則,這說明留置措施的適用不應受來自刑事訴訟法的調(diào)整,其不具有刑事偵查權(quán)的屬性。而這一學說的成立無疑會打破以上原則。同時,由監(jiān)察機關與其他國家機關共同行使“偵查”的權(quán)力,這與《監(jiān)察法》將各級監(jiān)察委員會定位為行使國家監(jiān)察職能的專責機關的表述不符,必然削弱其專責機關的地位。另外，黨的紀律檢查機關所擁有的權(quán)力是黨的權(quán)力,這與行政權(quán)、審判權(quán)等國家權(quán)力相比,存在質(zhì)的區(qū)別。這種觀點使得留置權(quán)力雜糅了國家權(quán)力與黨的權(quán)力,無疑是有待商榷的。

二、留置措施權(quán)力屬性研究的方法論分析

以上各類學說見解各異,分別從不同方向?qū)α糁么胧┑臋?quán)力歸屬作了考察。筆者認為,這些學說觀點不論對錯,皆是特定時期的特定產(chǎn)物?！侗O(jiān)察法》、監(jiān)察制度作為新事物,由于法律規(guī)范的不完備,實踐時間不長,監(jiān)察權(quán)力的運用、留置措施的適用沒有形成固定的模式,沒有表現(xiàn)出某些明確特征。對于新事物,人們對其理解大都基于現(xiàn)有的知識框架與體系,尤其是自己專精的學科與領域,而《監(jiān)察法》作為伴隨國家監(jiān)察體制改革,基于當前反腐形勢而誕生的新事物,倘若以現(xiàn)有的、滯后的理論來為其合法性、合理性提供支撐,以此闡述其屬性,是不切實際的,不科學的,那樣會使《監(jiān)察法》本身失去其應有的色彩,導致自相矛盾。

(一)實證研究方法不應混入價值

最根本的,現(xiàn)有研究基于的方法大致是一種實證研究方法,這是一種在價值中立的條件下,以對經(jīng)驗事實的觀察為基礎來建立和檢驗知識性命題的方法[13]。對留置措施的權(quán)力屬性做界定,這實際上是在回答留置措施的權(quán)力屬性是什么,而并非回答為什么或應當是什么,概括地說,這是一個事實判斷問題,而不是價值判斷問題。實證研究方法的要義就是價值中立,即不解決“應與不應”或“為什么”的問題,在完全剝離價值成分之后僅對實定法律制度作分析,因此,對于以上問題,實證研究方法是可以有效解答的。既然如此,以往的學者運用這種方法在研究以上問題時為什么會得出不同的結(jié)論?通過梳理以往的研究,筆者將以上研究的大致思路做了歸納(這或可說是以往研究的路徑、公式):基于對留置措施已表現(xiàn)出外部特征的認識,對照現(xiàn)有理論下各類型權(quán)力的特征,通過尋找特征間的相似性,來論述留置措施應當具有怎樣的屬性。這種研究思路顯然是存在問題的,如前文所述,實證研究的要義是價值中立,以上的研究思路顯然是突破了實然領域,進入應然領域,回答了“應”與“不應”的問題,如認為留置措施對被留置人員人身的高度強制性,因此將之視為偵查強制措施更有利于對被留置人員權(quán)利的保護。因此,這是研究方法中出現(xiàn)的問題。

留置措施應具有怎樣的屬性是由其自身特征所決定,而這些都是立法的產(chǎn)物,并不是法學工作者的產(chǎn)物。如蘇力教授所說:一個民族的生活創(chuàng)造它的法治,而法學家創(chuàng)造的僅僅是法治的理論——其實只是些事后的解說或正當化[14]。概括地說,研究者提出的具體問題只能是事實判斷意義上的“實然”問題,而把所建立的問題從價值領域撤回應然領域后,能獲得檢驗的問題應當是:留置措施是否具有這樣或那樣的屬性,留置措施是否是一項行政性強制措施,或者偵查性強制措施?！笆桥c不是”,這是一個實然問題,而得到的基本觀點亦如前文所述:與以上兩類措施相比,在具體表現(xiàn)出的特征上,既有與之相對類似的一面,又是有所不同的。因此,結(jié)論應當是:留置措施不具有行政強制措施或偵查性強制措施的屬性。

(二)個體主義研究思路不應忽視聯(lián)系

不過,這種研究方法對于論證留置措施是否具有獨立屬性說、程序二分說、復合屬性說所描述的屬性是無能為力的。按照實證研究的方法,至少是社會調(diào)查方法,首先應提出一基本問題:是否留置措施的權(quán)力歸屬為一項新的權(quán)力類型、行政權(quán)與偵查權(quán)之和、復合權(quán)力,經(jīng)驗事實是留置措施體現(xiàn)在監(jiān)察法中的特征,以及在實際運行中表現(xiàn)的特征,但結(jié)論卻無法做出。在這一論證中,新的權(quán)力類型、行政權(quán)與偵查權(quán)之和、復合權(quán)力具有怎樣的屬性,表現(xiàn)出怎樣的特征并不是先驗的,我們并不知曉,但卻構(gòu)成了這一證明過程的大前提,是整個論證的出發(fā)點,同時,又是終點,它亦是證明所可能獲得的結(jié)論(做出留置措施所依據(jù)的權(quán)力為一項新的權(quán)力類型)的標準之一。這好比在原始社會依據(jù)法律的屬性由原始社會先民來論證新形成的規(guī)范是否屬于法律,然而他們并不清楚法律是什么,這種證明不能成立。究其原因,以上三種觀點獨立屬性說、程序二分說、復合屬性說所描述的留置措施所應當具有的權(quán)力屬性并不是實然的,這在實定法律制度中并不存在,而僅僅作為理論上的一種構(gòu)想,一種嘗試。

還應注意到的一個問題,尤其對于程序二分說和復合屬性說,如先前的分析,兩者盡管采取了個體主義的研究思路,但這種研究割裂了個體與個體之間的聯(lián)系,這違背了該研究思路的前提,即對個體的考察應始終使得各個部分能夠組成一有機聯(lián)系的統(tǒng)一整體。同時,這種研究不僅割裂了作為整體的留置措施,而且亦割裂了作為整體的監(jiān)察權(quán)。監(jiān)察權(quán)作為一個整體,監(jiān)督、調(diào)查、處分等權(quán)力是其組成部分,盡管對作為調(diào)查措施的留置措施的權(quán)力屬性做界定,但留置僅是其中一種調(diào)查措施,不能單從留置的特征來判斷調(diào)查權(quán)的屬性,更不能由此上升為監(jiān)察權(quán)的屬性。因此,為確保監(jiān)察權(quán)能作為統(tǒng)一整體而存在,在這一基礎上,對留置措施權(quán)力屬性的考察就有必要先對監(jiān)察權(quán)的屬性作界定,在明確監(jiān)察權(quán)的屬性后,再具體把握留置措施的權(quán)力屬性。而對監(jiān)察權(quán)力的考察是不能通過對留置措施這一“部分”的考察來得出,這實際上就是先前的錯誤研究思路,是行不通的。如有學者曾指出，監(jiān)察職權(quán)作為一個整體,監(jiān)督、調(diào)查、處置等職責構(gòu)成了這一整體的重要組成部分,因此,對國家監(jiān)察權(quán)屬性的探討,不能以“局部代替整體”,僅依靠權(quán)力部分特征與行政權(quán)或職務犯罪偵查權(quán)的簡單類比,從而得出國家監(jiān)察權(quán)為單一的行政權(quán)或者職務犯罪偵查權(quán)或行政權(quán)和職務犯罪偵查權(quán)的簡單疊加,這無疑忽視了各項權(quán)能之間的內(nèi)在聯(lián)系[15],忽視了整體。因此,必須從《監(jiān)察法》的總則入手,著重研究《監(jiān)察法》的立法背景、立法目的以及監(jiān)察委員會的定位,以此分析監(jiān)察權(quán)力的屬性。

三、留置措施權(quán)力歸屬于政治權(quán)

自黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央堅持反腐敗無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍,我國反腐工作進展良好,然而當時的反腐形勢仍然是嚴峻的,反腐工作還存在局限性。這集中體現(xiàn)在以下幾個方面:第一，監(jiān)察范圍過窄。在《監(jiān)察法》制定以前,盡管黨內(nèi)監(jiān)督實現(xiàn)了全覆蓋,但國家監(jiān)督的范圍仍較狹窄。行政監(jiān)察法并沒有做到對所有行使公權(quán)力的公職人員全覆蓋,僅規(guī)定監(jiān)察對象為行政機關及其工作人員。第二反腐力量分散。黨的紀律檢查機關依照黨章黨規(guī)對黨員的違紀行為進行審查,行政監(jiān)察機關對行政機關工作人員的違法違紀行為進行監(jiān)察,檢察機關依刑事訴訟法對國家工作人員職務犯罪行為進行查處。反腐的職能相互交叉、重疊,難以形成合力,效率低下。第三，一系列的法治難題?！皟梢?guī)”“兩指”對反腐工作雖行之有效,但也是始終困擾我們的法治難題;又如檢察機關同時享有對職務犯罪的偵查、批捕與起訴權(quán)以及法律監(jiān)督權(quán)力,這違背了法治主義下他律的精神。以上問題使得《監(jiān)察法》的制定成為必然,這些問題構(gòu)成了《監(jiān)察法》的立法背景。

(一)政治權(quán)屬之立法界定——基于形式

《監(jiān)察法》第1條規(guī)定:“為了深化國家監(jiān)察體制改革,加強對所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督,實現(xiàn)國家監(jiān)察全面覆蓋,深入開展反腐敗工作,推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,根據(jù)憲法,制定本法。”該條是關于《監(jiān)察法》立法目的之規(guī)定,包含四個角度,筆者認為,可做如下解讀:首先,《監(jiān)察法》首要目的是為深化國家監(jiān)察體制改革,而同時,監(jiān)察法立法也是黨中央關于深化國家監(jiān)察體制改革決策部署所作出的重大舉措,是改革的一部分;其次,《監(jiān)察法》立法的一個重要目的是加強對所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督,實現(xiàn)國家監(jiān)察全面覆蓋;再次,《監(jiān)察法》立法的基本目的是深入開展反腐敗工作;最后,《監(jiān)察法》立法的根本目的是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。因此,《監(jiān)察法》是為實現(xiàn)以上四個目的制定,但這些目的在地位上有所差別,價值等級各不相同。反腐敗工作在當前遇到一系列問題,面臨嚴峻形勢,為了實現(xiàn)深入開展反腐敗工作這一基本目的,首先就需要深化國家監(jiān)察體制改革,制定《監(jiān)察法》(同時監(jiān)察法的制定亦是為了國家監(jiān)察體制改革的深化,兩者互為基礎),其重要目的就是整合資源,解決法治難題,加強對行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督,實現(xiàn)國家監(jiān)察全面覆蓋,在實現(xiàn)以上目的之基礎上,著力實現(xiàn)根本目的——推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。這樣看,深入開展反腐敗工作的立法目的應處于最高地位,《監(jiān)察法》立法首先就是要解決這一問題的,即為了深入開展反腐敗工作的需要,而制定了本法,設立了國家監(jiān)察機關,賦予之監(jiān)察職權(quán)。深化國家監(jiān)察體制改革的立法目的之達成也是深入開展反腐敗工作的必經(jīng)之路,而加強對所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督,實現(xiàn)國家監(jiān)察全覆蓋是反腐敗工作得以深入進行的必然要求。最后,實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是深入開展反腐敗工作的應有結(jié)果。因此,反腐敗工作的性質(zhì)決定著監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)。那么,反腐敗工作到底是一項怎樣的工作,或者說,腐敗的實質(zhì)是什么?腐敗的危險性在哪?

《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)第1條規(guī)定:中華人民共和國是工人階級領導的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家。該條明確表達人民民主專政是我國的國體,充分體現(xiàn)我國“人民性”的國家性質(zhì),是“國家權(quán)力屬于人民,來自于人民并服務于人民”的根源所在。這就要求國家公權(quán)力在實際運行中必須以人民為出發(fā)點,必須以增進公共利益為宗旨,這是對《憲法》規(guī)定的人民民主專政的國家性質(zhì)之必然遵循。我們這里所講的腐敗與一般意義上的腐敗并不同,腐敗一般是指政治腐敗,是指結(jié)成利益集團,妄圖竊取國家權(quán)力,山頭主義,宗派主義,搞非組織活動,破壞黨的集中統(tǒng)一;而我們通常所講的腐敗實質(zhì)上是腐化,是指思想行為變壞,比如生活腐化,貪污腐化等,腐化的累積,被縱容,最終將導致腐敗[16]。不過,無論政治腐敗還是腐化,其本質(zhì)都是相同的,即公權(quán)力私用,公職人員通過行使其享有的公權(quán)力增進自己的利益,這無疑是對人民民主專政這個國體所要求的“國家權(quán)力屬于人民,來自于人民并服務于人民”的理念之背離。國體劃分了一國的政治利益,表明了社會各階級在國家中所處的地位,反映了各階層政治力量的對比,腐敗會打破這種關系,會重新劃分政治利益。因此,反腐是對人民民主專政這一國體的保障,深入開展反腐敗工作是一項政治任務,監(jiān)察權(quán)力在整體上是一種政治權(quán)力,調(diào)查權(quán)、留置措施作為這種權(quán)力的具體方面,作為基于這種權(quán)力而做出的強制措施,其權(quán)力歸屬為政治權(quán)。這一論斷同樣符合《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉釋義》(以下簡稱《釋義》)對監(jiān)察機關定位所做的解釋:監(jiān)察委員會作為行使國家監(jiān)察職能的專責機關,與黨的紀律檢查機關合署辦公,從而實現(xiàn)黨對國家監(jiān)察工作的領導,是實現(xiàn)黨和國家自我監(jiān)督的政治機關,不是行政機關、司法機關[17]。

(二)政治權(quán)屬之內(nèi)涵界定——基于實質(zhì)

做出留置措施的權(quán)力為政治權(quán)、監(jiān)察機關是政治機關的論斷僅是在形式意義上對留置措施的權(quán)力屬性做了界定,而實質(zhì)上,這個問題并沒有獲得回答,什么是政治權(quán),什么是政治機關,這兩者具有怎樣的內(nèi)涵仍然是不清晰的。如有學者認為，無論人們怎么劃分國家的政治權(quán)力,它都無非是執(zhí)政權(quán)、立法權(quán)、執(zhí)法權(quán)、司法權(quán)以及監(jiān)督權(quán)等[18];又有學者認為，我們第一次提出監(jiān)察委員會是“政治機關”,不過這個說法尚不明確,我們?nèi)匀徊磺宄O(jiān)察委員會是什么性質(zhì)的政治機關，因為立法機關、行政機關、司法機關同樣可以說是政治機關[19]。從普遍意義上看,以上的說法是有道理的,行政任務、立法任務等無疑也是一項政治任務,行政機關、司法機關等本質(zhì)上也應當是政治機關。當然,這種表述顯然與《釋義》對監(jiān)察委員會地位的定性不符,“是實現(xiàn)黨和國家自我監(jiān)督的政治機關,不是行政機關,不是司法機關”。將“政治機關”與“行政機關”“司法機關”并列,這表明了前者的專屬地位,后兩者的獨立地位,它們之間并不存在包含關系,所以,政治權(quán)、政治機關的內(nèi)涵并不能基于以上角度得到廓清。筆者認為，可以從監(jiān)察委員會與黨的紀律檢查機關合署辦公的角度入手解決以上問題。

合署辦公,這在我國多年以來的政治實踐中已經(jīng)積累了不少經(jīng)驗,但在理論層面的研究仍然薄弱。筆者在此借用劉權(quán)提出的概念。合署辦公是指兩個或兩個以上的機構(gòu),由于職能相近或工作聯(lián)系緊密,而在同一地點辦公,職能相近,是不同機構(gòu)合署辦公的前提條件,是指機構(gòu)承擔的職權(quán)、功能等相近，工作內(nèi)容大致相同[20]。黨的紀律檢查機關與監(jiān)察委員會屬于黨政機關合署辦公的模式,最首要的特征就是全融合,即“一套人馬,兩塊牌子”,這實現(xiàn)了黨對國家監(jiān)察工作的領導。黨的紀律檢查委員會與監(jiān)察委員會具有不同的機構(gòu)性質(zhì),分別隸屬于不同的組織序列,“兩塊牌子”保證了黨政職能的分離。而從人員構(gòu)成上看,則是高度融合的,黨的紀律檢查機關的領導干部和監(jiān)察委員會的組成人員可以相互兼任,這保證了執(zhí)政黨的反腐敗意志在國家監(jiān)察機關中貫徹執(zhí)行,加強了黨對監(jiān)察委員會的思想領導和組織領導,鞏固了黨在我國反腐敗治理體系中的領導地位[21]?！稇椃ā返?條亦規(guī)定，黨的領導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征。因此,監(jiān)察委員會行使的監(jiān)察職權(quán)從形式上看是國家公權(quán)力,但并不僅僅基于人民的意志,而是首先體現(xiàn)作為中國人民和工人階級先鋒隊的黨的意志。如有學者論述監(jiān)察委員會名稱中未加“人民”二字,其主要原因就是合署辦公,監(jiān)察委員會不僅是人民的監(jiān)察委員會,也是中國共產(chǎn)黨的監(jiān)察委員會,其代表黨和國家行使監(jiān)察權(quán)[19]?；诖?監(jiān)察權(quán)力不能等同于一般的國家公權(quán)力,如立法、司法、行政權(quán),這種權(quán)力首先體現(xiàn)了黨的意志,具有鮮明的政治導向,因此,政治機關是指為執(zhí)行政治任務,而與黨的機關合署辦公,體現(xiàn)黨的意志的機關,這種機關掌握的權(quán)力是政治權(quán),這是政治權(quán)的實質(zhì)含義。

四、結(jié)語

為留置措施的權(quán)力屬性作界定是必要的,這直接關系到留置措施適用,以往的行政措施說、偵查措施說、獨立措施說等并不能為其合理界說,從根本上看,一方面,是由于在實證研究中混入了價值成分,另一方面則是忽略了個體與個體之間的聯(lián)系,這是研究方法中的問題。以深化監(jiān)察體制改革,《監(jiān)察法》的制定背景為研究切入點,聚焦于《監(jiān)察法》第1條規(guī)定的立法目的,可以得出該法的基本目的是深入開展反腐敗斗爭的結(jié)論,反腐敗斗爭的任務從性質(zhì)上來說是一項政治任務,因此,監(jiān)察機關是政治機關,這符合《監(jiān)察法》總則對監(jiān)察機關的定性,而監(jiān)察權(quán)則是一項政治權(quán),留置措施作為基于這種權(quán)力做出的強制措施,其權(quán)力歸屬為政治權(quán),這是從立法形式上對監(jiān)察權(quán)力做出的界定。從實質(zhì)上看,黨的紀律檢查機關與監(jiān)察委員會合署辦公,保證了將黨的反腐敗意志貫徹落實為國家的反腐敗意志,實現(xiàn)了黨對國家反腐敗工作的領導,從而使得監(jiān)察權(quán)力不同于一般的國家公權(quán)力,具有高度的政治性,這是政治權(quán)的實質(zhì)含義。