文/肖彥、許卓曼 武漢市土地交易中心 湖北武漢 430000

1、前言

作為全國(guó)老工業(yè)基地的武漢，城市更新改造任務(wù)繁重，如何快速有效地促進(jìn)城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是土地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)需要解決的重要問(wèn)題之一，若僅依靠?jī)?chǔ)備用地模式，對(duì)于負(fù)債較重、不適宜儲(chǔ)備的用地，難以快速上市，土地資產(chǎn)盤活遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。為充分發(fā)揮市場(chǎng)積極性，武漢市創(chuàng)新土地轉(zhuǎn)讓交易機(jī)制，探索了以原土地使用權(quán)人為供應(yīng)主體，將土地證載用途與當(dāng)前規(guī)劃用途不一致的，交由政府設(shè)立的土地交易專門平臺(tái)按照新規(guī)劃條件公開轉(zhuǎn)讓，以招拍掛方式確定土地受讓人，轉(zhuǎn)讓后按新用途予以登記，原土地使用權(quán)人按一定比例分享土地增值收益。

2、委托交易模式的內(nèi)涵及發(fā)展

根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》等法律、法規(guī)要求，在土地二級(jí)市場(chǎng)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、出租、抵押交易的土地使用權(quán)，不得改變?cè)恋赜猛?；需依法改變土地?quán)屬和用途的，應(yīng)重新辦理土地變更登記手續(xù)，并補(bǔ)繳相應(yīng)土地出讓金，然后再按規(guī)定實(shí)施轉(zhuǎn)讓。即，通過(guò)先“一級(jí)市場(chǎng)出讓”，后“二級(jí)市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓”，以“兩步走”的方式，才能將改變用途的土地進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。

武漢市實(shí)施的委托交易模式，實(shí)質(zhì)上是將上述“兩步走”方式簡(jiǎn)并為“一步走”，即：在符合城市規(guī)劃要求的前提下，直接按照最終土地用途進(jìn)行公開出讓；項(xiàng)目競(jìng)得人繳納的土地成交價(jià)款，一部分是按一定比例核定的政府土地收益，由競(jìng)得人直接向政府繳納；一部分作為土地補(bǔ)償價(jià)款，由競(jìng)得人支付給原土地使用權(quán)人。因此，委托交易模式一次性完成了“先變性、后轉(zhuǎn)讓”兩個(gè)環(huán)節(jié)，緊密融合了“出讓”和“轉(zhuǎn)讓”兩種方式.。同時(shí)，還兼顧了各方利益，有力減少政府和企業(yè)的資金壓力，實(shí)現(xiàn)了政府和企業(yè)的收益最大化，是符合市場(chǎng)發(fā)展要求的創(chuàng)新型交易模式。

3、委托交易項(xiàng)目運(yùn)行情況

委托交易項(xiàng)目不僅是我市交易的重要類型，在全市土地資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)中也發(fā)揮了較為重要的作用。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，自2004年我市土地有形市場(chǎng)成立以來(lái)，全市共成交委托交易項(xiàng)目331宗、面積875公頃，規(guī)劃建筑面積2399萬(wàn)平方米，成交總金額581億元。其中，住宅類委托交易項(xiàng)目（含純住宅及商住兼容類用地）共224宗、面積530公頃，規(guī)劃建筑面積1438萬(wàn)平方米，成交總金額312億元，實(shí)現(xiàn)政府收益158億元。有效解決了企事業(yè)單位改制債務(wù)難題，有效補(bǔ)充了住房供給，有效更新了城市面貌，是我市社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的有力支撐。

4、委托交易運(yùn)行存在的問(wèn)題

一是缺少上位法律支撐。根據(jù)當(dāng)前我國(guó)土地管理法等上位法律法規(guī)要求，轉(zhuǎn)讓土地不得改變土地用途；若需改變用途，則須由原土地使用權(quán)人重新辦理土地出讓手續(xù)（土地變性與改變用途）并補(bǔ)繳土地出讓金，然后再按規(guī)定實(shí)施轉(zhuǎn)讓。而我市的委托交易將上述“兩步走”簡(jiǎn)并為“一步走”，雖歷經(jīng)四個(gè)階段的制度完善，但始終缺少國(guó)家層面法律法規(guī)的明確支持。

二是收益分配比例影響市場(chǎng)積極性。根據(jù)2016年我市出臺(tái)的《市人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地供應(yīng)管理促進(jìn)節(jié)約集約用地的意見》規(guī)定，委托交易地塊容積率超出3.5的，按照3.5以內(nèi)部分土地成交價(jià)的50%與3.5以上部分土地成交價(jià)之和核定政府土地收益，打破了2016年以前全部按照土地成交價(jià)的50%核定政府土地收益的規(guī)則，使原土地使用人獲利空間變小，影響了交易主體的積極性。

三是存在權(quán)屬不明的風(fēng)險(xiǎn)。在項(xiàng)目實(shí)際辦理過(guò)程中，原用地單位通常不愿意在成交前解除、注銷原土地權(quán)屬證書，以防項(xiàng)目流拍，從而造成土地?zé)o主和經(jīng)濟(jì)損失。若不在成交前解除原土地證，則在土地正常成交后，又會(huì)存在 “一地兩賣”的隱患。因此，當(dāng)原用地單位交地不及時(shí)或新競(jìng)得人補(bǔ)償不到位時(shí)，存在土地權(quán)屬不明的隱患。

四是土地出讓金收支管理不規(guī)范。在運(yùn)用委托交易進(jìn)行存量土地開發(fā)時(shí)，通常要求競(jìng)得人按一定比例支付原用地單位一定的補(bǔ)償價(jià)款，由原用地單位直接用于清理自有財(cái)產(chǎn)、安置補(bǔ)償、拆除地塊內(nèi)建（構(gòu)）筑物、騰退場(chǎng)地等，以實(shí)現(xiàn)交地工作的快速到位。這與《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》（國(guó)辦發(fā)[2006]100 號(hào)）中的“收入全部繳入地方國(guó)庫(kù)，支出一律通過(guò)地方基金預(yù)算從土地出讓收入中予以安排”的規(guī)定有不相容之處。

5、優(yōu)化委托交易模式的幾點(diǎn)建議

5.1 做好頂層設(shè)計(jì)，繼續(xù)發(fā)揮委托交易制度優(yōu)勢(shì)

建議從國(guó)家層面出臺(tái)相關(guān)支持性文件，打破政府儲(chǔ)備作為壟斷供地渠道的制度，鼓勵(lì)地方政府結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，制定支持非房地產(chǎn)企業(yè)利用存量建設(shè)用地進(jìn)行自主改造的政策，鼓勵(lì)多主體供地。同時(shí)，對(duì)有意愿將自有存量建設(shè)用地，以委托交易方式建設(shè)為公共租賃房、人才住房和保障性住房的原土地使用權(quán)人，在土地收益分配、土地增值稅核算等環(huán)節(jié)給予一定獎(jiǎng)勵(lì)空間，進(jìn)一步發(fā)揮土地一、二級(jí)市場(chǎng)的聯(lián)動(dòng)作用以支持租購(gòu)并舉的住房體系建設(shè)，更好、更快地服務(wù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

5.2 完善雙軌交易制度，促進(jìn)政府和市場(chǎng)形成合力

對(duì)于政府重點(diǎn)項(xiàng)目、成片開發(fā)的新征地項(xiàng)目和舊城改造項(xiàng)目，建議繼續(xù)堅(jiān)持政府統(tǒng)征和收購(gòu)儲(chǔ)備，以促進(jìn)城市規(guī)劃落實(shí)，增強(qiáng)政府調(diào)控土地市場(chǎng)能力。同時(shí)，充分發(fā)揮委托交易機(jī)動(dòng)靈活和規(guī)范高效的特點(diǎn)，對(duì)于中小規(guī)模的存量宗地，或不宜儲(chǔ)備的存量建設(shè)用地，可以采取委托交易方式直接入市，減少土地流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)、提高土地供應(yīng)效率。逐步完善并推廣儲(chǔ)備用地和交易用地并行的“雙軌交易制度”，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)的規(guī)范化管理和創(chuàng)新性發(fā)展。

5.3 優(yōu)化土地增值收益分配機(jī)制，實(shí)現(xiàn)增值共享

針對(duì)當(dāng)前土地增值收益不均，市場(chǎng)積極性不高等問(wèn)題，建議進(jìn)一步完善激勵(lì)機(jī)制，通過(guò)科學(xué)測(cè)算土地用途發(fā)生不同變化時(shí)的不同增值率，進(jìn)而分類確定不同區(qū)域、不同用途變化的政府收益征收標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)原建設(shè)用地使用權(quán)人運(yùn)用委托交易等市場(chǎng)化手段，在供給端“去庫(kù)存”，在需求端“加杠桿”，實(shí)現(xiàn)存量土地開發(fā)的“利益共享”。

5.4 完善項(xiàng)目土地出讓金收支管理，加強(qiáng)聯(lián)合監(jiān)管

建議進(jìn)一步加強(qiáng)土地市場(chǎng)的聯(lián)合監(jiān)管，制定履約監(jiān)察機(jī)制，督促委托交易類項(xiàng)目競(jìng)得人分期、分批足額支付除政府土地收益外的拆遷安置補(bǔ)償?shù)荣M(fèi)用，保障原土地使用人權(quán)益。同時(shí)，加強(qiáng)與財(cái)政、稅務(wù)等主管部門的協(xié)調(diào)配合，完善委托交易項(xiàng)目的土地出讓金收入管理機(jī)制，在保障土地出讓金及時(shí)收繳入庫(kù)的前提下，研究制定符合當(dāng)前市場(chǎng)發(fā)展實(shí)際的土地出讓金收支制度，優(yōu)化出讓金流轉(zhuǎn)程序，加快服務(wù)企業(yè)效能。