摘要：近年來，中國公民海外遭遇行政執(zhí)法失當(dāng)?shù)陌咐性龆嗟内厔荩畹湫褪?018年瑞典警察對曾姓中國游客一家人執(zhí)法失當(dāng)事件。以此事件為例，對中國公民國外遭遇失當(dāng)行政執(zhí)法救濟(jì)制度進(jìn)行研究，結(jié)合瑞典議會監(jiān)察專員年度報告對該國行政執(zhí)法失當(dāng)行為進(jìn)行類案分析，從相關(guān)類案例追溯其背后蘊(yùn)含失當(dāng)執(zhí)法的法理依據(jù)，提出當(dāng)遭遇瑞典國內(nèi)行政訴訟受理阻卻，可向議會監(jiān)察專員提起申訴的法律救濟(jì)途徑，同時對國外議會監(jiān)察專員行政執(zhí)法失當(dāng)救濟(jì)制度進(jìn)行探討，認(rèn)為這是中國公民國外遭遇失當(dāng)行政執(zhí)法時便捷有效的法律救濟(jì)途徑。

關(guān)鍵詞：執(zhí)法失當(dāng);法律救濟(jì);議會監(jiān)察專員;中國公民國外保護(hù)

中圖分類號：D630.9??? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：CN61-1487-（2019）23-0104-03

伴隨著我國改革開放的持續(xù)推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，走出國門到世界各地學(xué)習(xí)、旅游、務(wù)工、投資經(jīng)商等的中國人越來越多。2016我國公民出境旅游人數(shù)達(dá)到1.22億人次，比上年同期增長4.3%①。2017年上半年，中國公民出境旅游人數(shù)達(dá)6203萬人次，比上年同期增長5.1%②。與此同時，中國公民的海外安全問題也越來越突出，引起各界廣泛關(guān)注。有關(guān)海外中國公民安全和權(quán)益的專題報道也頻頻見諸網(wǎng)絡(luò)及新聞媒體，且常位于醒目位置。作為警察執(zhí)法不當(dāng)?shù)娘L(fēng)險屬于二類風(fēng)險，這類風(fēng)險對海外中國公民生命安全有威脅，且將導(dǎo)致重大經(jīng)濟(jì)損失③。如2018年9月22日發(fā)生的瑞典曾先生事件，引起了大家的普遍關(guān)注。作為在國外的中國公民，遭遇不當(dāng)?shù)男姓?zhí)法失當(dāng)時候，應(yīng)當(dāng)采用什么樣的法律救濟(jì)途徑，本文現(xiàn)就此作一探討。

一、行政執(zhí)法失當(dāng)事件與瑞典國內(nèi)法律救濟(jì)路徑

瑞典曾先生事件回顧：

2018年9月2日凌晨，包括2名老人在內(nèi)的3名中國游客在瑞典斯德哥爾摩市遭到警察粗暴對待，當(dāng)事人向中國駐瑞典使館報告后，使館和中國外交部先后向瑞方提出交涉，要求瑞方徹査事件，及時回應(yīng)當(dāng)事人的合理訴求，并盡快向中方通報。截至2018年9月17日，中方尚未收到瑞方關(guān)于此事的調(diào)查進(jìn)展情況，瑞典警方仍未回應(yīng)中國使館有關(guān)見面溝通情況的要求。 9月17日，瑞典首席檢察官埃里克森在回應(yīng)此事時表示，瑞典警方?jīng)]有任何過錯。

（一）瑞典國內(nèi)行政訴訟受理阻卻

瑞典警方在受理對中國游客執(zhí)法失當(dāng)?shù)耐对V后將案件相關(guān)信息轉(zhuǎn)至“獨(dú)立公共檢察辦公室”，但“獨(dú)立公共檢察辦公室”只對警察執(zhí)法行為是否符合瑞典法律作出裁決，而不會判斷當(dāng)時執(zhí)法行為是否恰當(dāng)④。

曾先生能否對警察執(zhí)法不當(dāng)?shù)男袨樘崞鹦姓V訟？在瑞典《行政法院程序法》⑤沒有找到外國人可以提起行政訴訟的規(guī)定，瑞典《行政程序法》⑥既是行政機(jī)關(guān)處理事務(wù)的依據(jù)，也是行政法院判斷行政機(jī)關(guān)行政行為合法性的重要標(biāo)準(zhǔn)，也沒有找到外國人可以訴訟的規(guī)定⑦。而查看瑞典《外國人法》⑧，其第14章第1節(jié)“外國人提起上訴只能在本章規(guī)定情況下做出，對警察當(dāng)局做出的拒絕入境、驅(qū)逐、居留許可和工作許可的警察當(dāng)局的決定可以提出上訴”，并沒有瑞典警察對外國人不當(dāng)執(zhí)法的上訴規(guī)定。

（二）向議會監(jiān)察專員提起申訴

曾先生還有另外一條救濟(jì)途徑，向瑞典議會監(jiān)察專員提起申訴。瑞典專設(shè)議會監(jiān)察專員制度，它的主要職責(zé)是檢查、監(jiān)督國家行政機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)和檢察院、法院執(zhí)行法律及公務(wù)員履行職責(zé)的情況，并具有對公務(wù)員不良行政行為提出公訴的權(quán)力;調(diào)查議會制定的法律在實施過程中是否合乎實際并提出修訂意見;受理公民因政府或公務(wù)員不良行政而受到不公正待遇提出的申訴或控告等⑨。監(jiān)察專員是代表瑞典議會監(jiān)督政府機(jī)關(guān)和官員的，其監(jiān)督方式有三種，一是受理公民申訴，并對申訴展開調(diào)查，這是最主要的監(jiān)督調(diào)查任務(wù)和方式;二是主動展開調(diào)查;三是對政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行主動視察。議會監(jiān)察專員對申訴的案件可以做出案件審核和調(diào)查定性的處理。

在瑞典，任何人甚至其他國家的公民或不在國內(nèi)居住的國民，都可以向議會監(jiān)察專員提出控告和申訴，⑩議會監(jiān)察專員受理的申訴可以是涉及外國人的案件（不包括移民法院審理案件、涉及公民身份案件），?只要是訴訟時效不超過兩年。當(dāng)認(rèn)為自身的合法權(quán)益受到行政權(quán)力的侵害而沒有得到合適的法律救濟(jì)時，可以向監(jiān)察專員提起書面申訴。申訴的案件須實名制，監(jiān)察專員不調(diào)查匿名申訴，一般情況下申訴材料提交后都會公開，除非是《保密法》規(guī)定需要保密的事由。

（三）與曾先生一家被“移除”的“類案”

在瑞典議會監(jiān)察專員的年度報告中，針對警察局對個人采取強(qiáng)制措施問題的投訴頗多。據(jù)瑞典《警察法》進(jìn)行干預(yù)的條件往往難以評估，而且警方的決策往往是在困難的情況下做出的，因此，仔細(xì)考慮這些條件并對個案進(jìn)行單獨(dú)評估始終是重要的?。如2017-2018年的瑞典議會監(jiān)察專員年度報告中，警方對13歲的小男孩（因為他在凌晨午夜時分破壞了寧靜，慶祝青年節(jié)并和保安打架）進(jìn)行移除，移除過程持續(xù)了一小時，最后在距離男孩慶祝青年節(jié)地點約3.8公里的一個公交站上將他扔下來，而該男孩當(dāng)時完全不認(rèn)識回去的路。監(jiān)察專員在案件評述中就提到，雖然在《警察法》中移除對“成年人”與“未成年人”未做特別的規(guī)定，因此他似乎是沒有找出足夠的理由來批評警方。但是很明顯，警察移除13歲男孩的行為的必要性是不相稱、不符合比例的。結(jié)合移除的持續(xù)時間、被移除的距離和對該男孩使用手銬進(jìn)行強(qiáng)制干預(yù)等來判斷移除這一行動，警方的行為實際上已經(jīng)構(gòu)成了拘留，監(jiān)察專員對此案是持批評意見的，監(jiān)察專員認(rèn)為，警方實際上是有其他的替代方案可以考慮的，如果決定執(zhí)行的時間很長（移除時間長達(dá)“一小時”，距離3.8公里。筆者判斷警方當(dāng)時極有可能在繞圈），應(yīng)該考慮是否有可能和足夠的時間來取消決定，是要求當(dāng)事人自愿離開現(xiàn)場或者在滿足條件的前提下臨時拘留該當(dāng)事人。

在曾先生案件中，警車開了半個多小時，將曾先生一家移除到8公里外（原本只需要十多分鐘）的林地公墓。他們一家人當(dāng)時只是初來乍到的旅客，警方將其帶離市區(qū)8公里這一行為是否有必要？是否應(yīng)當(dāng)適當(dāng)考慮中西方文化的差異并由此判斷曾先生一家對當(dāng)事人的侵害程度？是否考慮其他可以替代的方案來執(zhí)行？比對上述警方移除13歲男孩的案例可以看出，移除曾先生一家這個行為并非必要，且不合乎比例。因此，曾先生向瑞典議會行政監(jiān)察專員提起警方執(zhí)法不當(dāng)?shù)纳暝V，被受理和被立案調(diào)查的可能性很大。

二、中國公民應(yīng)尋求監(jiān)察專員行政執(zhí)法失當(dāng)救濟(jì)制度的幫助

議會監(jiān)察專員制度起源于1908年的瑞典，后來芬蘭、丹麥、挪威、新西蘭、英國、澳大利亞、加拿大、法國、意大利、西班牙都建立了議會監(jiān)察專員制度，全球共有140多個國家和地區(qū)設(shè)立了監(jiān)察專員制度。1995年，歐盟也任命了首任歐盟議會監(jiān)察專員，這是首個國際層面的監(jiān)察專員。

監(jiān)察專員是由議會或立法者任命的機(jī)構(gòu)，以憲法或者有關(guān)法律作為標(biāo)準(zhǔn)，受理公民針對政府機(jī)構(gòu)的投訴，獨(dú)立行使監(jiān)察職權(quán)進(jìn)行調(diào)查，據(jù)此對政府提出批評或者建議意見，并將其向議會和公眾公布。監(jiān)察專員具有調(diào)查權(quán)、建議權(quán)、向公眾報告權(quán)。

（一）海外中國公民向監(jiān)察專員申訴的法律依據(jù)

現(xiàn)將海外中國公民可向監(jiān)察專員申訴的法律依據(jù)節(jié)選梳理如下：挪威《議會行政監(jiān)察專員法》第6條第1款“任何認(rèn)為自己遭受行政機(jī)關(guān)不公正對待的人均可向監(jiān)察專員投訴”;瑞典《議會監(jiān)察員的行政管理指令》附則“對于議會監(jiān)察專員，范圍4有涉及外國人的案件”;冰島《關(guān)于冰島議會申訴專員的1997年第85號法令》第4條向議會申訴專員提起的投訴“任何個人認(rèn)為受到了第三條第一、二款所指行為的不公正對待，可就此向申訴專員投訴”;丹麥《丹麥申訴專員法》第13條“任何人可依照第七至九條向申訴專員投訴有關(guān)機(jī)關(guān)”;波蘭《波蘭申訴專員法》第10條“申請無須繳費(fèi)，并可以任何形式提出”第18條“本法同樣適用于波蘭境內(nèi)的非波蘭公民”;英國《1967年議會監(jiān)察專員法》第6條，關(guān)于投訴的規(guī)定“只有權(quán)利受侵害人居住在聯(lián)合王國，或者申訴所涉與其有關(guān)的行為是他在聯(lián)合王國時進(jìn)行的。”;荷蘭《一般行政法》第18條“任何人有權(quán)通過書面投訴的方式要求申訴專員對行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為進(jìn)行調(diào)查”;斯洛文尼亞《人權(quán)申訴專員法》第26條，“任何人只要認(rèn)為法案或國家機(jī)關(guān)、地方自治機(jī)關(guān)、受政府委托機(jī)關(guān)的行為或失當(dāng)行政行為侵害了其人權(quán)或基本自由，都可以向申訴專員申訴以啟動程序?！?保加利亞《申訴專員法》第24條，“每一個自然人，不分國籍、性別、政治面貌或者宗教信仰，均可向申訴專員提起申訴”;羅馬尼亞《申訴專員機(jī)關(guān)組織和職責(zé)法》第14條“任何人，無論國籍、年齡、性別、政治面貌和宗教信仰，都有權(quán)提起申訴”;歐盟《歐盟行政申訴專員法》第2條第2款“歐盟任何公民，或者在歐盟會員國居住的自然人，或者有注冊辦事機(jī)構(gòu)的法人，可以直接或通過歐洲議會的議員，向行政申訴專員提起一項有關(guān)共同體機(jī)構(gòu)或組織在活動中存在失當(dāng)行為的情況的申訴?！?

（二）向當(dāng)?shù)乇O(jiān)察專員提起救濟(jì)的程序

海外中國公民遇到合法權(quán)益受行政權(quán)力侵犯而無法得到法律救濟(jì)時，可向當(dāng)?shù)氐淖h會監(jiān)察專員提起申訴。海外中國公民并不需要懂得當(dāng)?shù)卣Z言，也不用了解當(dāng)?shù)卣霓k事程序和方式，就直接將案件申訴給監(jiān)察專員。如以瑞典曾先生案例為例，可以通過百度搜索瑞典國家官方網(wǎng)站，?選擇中文頁面，找到瑞典政府體制?欄目中瑞典監(jiān)察專員的網(wǎng)頁鏈接，?依據(jù)相應(yīng)的申訴填寫指引，在首頁申訴專欄中填寫申訴表格提交即可?。監(jiān)察署收到申訴，會將其錄入案件處理系統(tǒng)，并分配相應(yīng)的編號，并移交到相應(yīng)的監(jiān)察辦公室進(jìn)行初步評估，如果不符合申訴理由將會被駁回，未被駁回的申訴將啟動調(diào)查作出處理。即使有些國家規(guī)定需要窮盡行政救濟(jì)方法，向監(jiān)察專員申訴也可知道哪里可以得到建議，或者通過找誰能為海外中國公民提供救濟(jì)的理由和依據(jù)，這就使得海外中國公民在語言不通、人生地不熟的情況面臨行政行為失當(dāng)?shù)玫较鄳?yīng)的救濟(jì)。

議會監(jiān)察專員享有調(diào)查權(quán)，可以通過詢問國家機(jī)關(guān)工作人員、查閱文檔進(jìn)行調(diào)查，政府部門及公務(wù)員必須協(xié)助與配合，在必要情況下約談相關(guān)當(dāng)事人，甚至有些國家如芬蘭監(jiān)察專員可要求警察直接協(xié)助調(diào)查。

調(diào)查程序結(jié)束之后，如發(fā)現(xiàn)政府或者法院的行為存在不妥之處，監(jiān)察專員通過書面報告告知投訴人，如行政或司法行為確存在違法或錯誤之處，監(jiān)察專員會對相關(guān)官員或機(jī)構(gòu)提出勸告、建議甚至批評申斥。從法律意義上講，監(jiān)察專員的建議或批評申斥是沒有約束力的，有且僅屬于道義問責(zé)，但絕大多數(shù)國家的行政、司法機(jī)關(guān)對監(jiān)察專員的監(jiān)督是很重視的。如瑞典的行政、司法機(jī)關(guān)對監(jiān)察專員的意見給予高度重視，及時采取相應(yīng)的措施進(jìn)行補(bǔ)救修正。議會監(jiān)察專員多具法學(xué)專業(yè)背景，且具有清譽(yù)與公信力，?這是他們具有權(quán)威性的一個原因，還有兩個重要的原因使得監(jiān)察專員的意見具有事實上的約束力和權(quán)威性，一是議會對監(jiān)察專員的鼎力支持，二是新聞媒體的輿論壓力。監(jiān)察專員的所有工作報告和個案處理結(jié)果都在網(wǎng)站上公開，都向社會開放，聽任查閱。?

注 釋：

①中華人民共和國文化和旅游部http：//zwgk.mct.gov.cn/auto255/201711/t20171108_832371.html？keywords=2019年7月12日訪問。

②中華人民共和國文化和旅游部http：//zwgk.mct.gov.cn/auto255/201708/t20170818_832370.html？keywords=2019年7月12日訪問。

③夏莉萍：《中國外交的新重點——保護(hù)中國公民海外安全》，載于《新視野》，2005年第6期。

④環(huán)球網(wǎng)《在海外，如何與警察相處有門道》http：//world.huanqiu.com/exclusive/2018-09/13075366.html，2019年7月12日訪問。

⑤瑞典《行政法院程序法》全文https：//www.government.se/government-policy/judicial-system/the-administrative-court-procedure-act/.2019年7月12日訪問。

⑥瑞典《行政程序法》全文https：//www.kriminalvarden.se/globalassets/om_oss/lagar/forvaltningslagen-engelska.pdf.2019年7月12日訪問。

⑦胡建淼主編：《世界行政法院制度研究》，中國法制出版社2013年版，第246頁。

⑧瑞典《外國人法》全文https：//www.government.se/contentassets/784b3d7be3a54a0185f284bbb2683055/aliens-act-2005_716.pdf.2019年7月12日訪問。

⑨中央紀(jì)委外事局、監(jiān)察部外事局，《外國監(jiān)察制度與實踐—紀(jì)檢檢察機(jī)關(guān)國外考察報告專輯》，中國方正出版社1995年版第15頁。

⑩龔祥瑞著，《比較憲法與行政法》，法律出版社2012年7月第3版第500頁。

?《議會行政監(jiān)察專員指令》自2012年2月15日生效，最近修訂日期是2017年12月22日，修訂自2018年2月1日生效。http：//www.jo.se/en/About-JO/Legal-basis/Administrative-directives/.2019年7月12日訪問。

?瑞典議會監(jiān)察專員年度報告2016-2017年度《Annual report for the period 1 July 2016 to 30 June 2017，summary》，http：//www.jo.se/en/About-JO/Annual-reports/，于2019年7月12日訪問。

?瑞典議會監(jiān)察專員年度報告（2017.7-2018.6）Annual report for the period 1 July 2017 to 30 June 2018，summary，http：//www.jo.se/en/About-JO/Annual-reports/，2019年7月12日訪問。

?林莉紅，陳菲，《外國申訴專員法律選編》，武漢大學(xué)出版社2013年12月第1版第2-224頁。

?瑞典中國主頁：http：//sweden.cn/，2019年7月12日訪問。

?瑞典的政府體制介紹：http：//facts.sweden.cn/government/system-of-sweden-government/，2019年7月12日訪問。

?瑞典監(jiān)察署網(wǎng)站：http：//www.jo.se/，2019年7月12日訪問。

?瑞典監(jiān)察署申訴網(wǎng)頁：https：//www.jo.se/en/How-to-complain/Complaint-form/

?中國臺灣“監(jiān)察院”國際事務(wù)小組編印：《世界監(jiān)察制度手冊》，“監(jiān)察院”2010年版第267頁。

?李紅勃：《北歐監(jiān)察專員：通過行政問責(zé)促進(jìn)善政與法治—兼論對中國行政監(jiān)察制度改革的啟示》，載《青海社會科學(xué)》，2013年第5期。

作者簡介：陳瑩瑩（1987—），女，漢族，廣東湛江人，湛江幼兒師范?？茖W(xué)校講師，法學(xué)碩士，研究方向為行政法學(xué)。

（責(zé)任編輯：朱希良）