王百卉

(南開大學(xué) 法學(xué)院， 天津 300350)

一、法律責(zé)任多重歸屬原則的確立背景

1. 一般情形下國際組織承擔(dān)責(zé)任

近年來，隨著一些跨國性和全球性問題的加劇，國際組織的重要性愈發(fā)突出。正如Niels Blokker所言，在一個(gè)充滿跨境和全球性問題的世界上，例如近年來埃博拉和打擊IS這樣的問題中，沒有任何一個(gè)國家能夠單獨(dú)處理這些問題，而制度化的國際合作符合共同利益[1]?？梢哉f，國際組織在處理復(fù)雜跨境問題時(shí)發(fā)揮了巨大作用。例如，2014年聯(lián)合國安理會(huì)針對(duì)非洲埃博拉疫情的決定(1)UN Security Council Resolution 2177 (2014)，UN Doc S/RES/2177 (On the Outbreak of the Ebola Virus in，and Its Impact on，West Africa) In it，the Security Council determined “that the unprecedented extent of the Ebola outbreak in Africa constitutes a threat to international peace and security.” (Preamble) See also Security Council Resolution 2170 (2014)，UN Doc S/RES/2170 (On Threats to International Peace and Security caused by Terrorist Acts by AI-Qaida).以及2014年安理會(huì)為了維護(hù)國際和平與安全針對(duì)ISIL的打擊決定(2)UN Security Council Resolution 2178 (2014)，UN Doc S/RES/2178 (On Threats to International Peace and Security caused by Foreign Terrorist Fighters) In Resolution 2178，the Security Council reaffirmed that “terrorism in all forms and manifestations constitutes one of the most serious threats to international peace and security” (Preamble) and took measures against Al-Qaida，ISIS and the AI-Nusrah Front in the Security Council meeting in which Resolution 2177 was adopted.The UN Secretary-General stated：“The Ebola crisis has evolved into a complex emergency with significant political，social，economic，humanitarian and security dimensions.The suffering and spill-over effects in the region and beyond demand the attention of the entire world.Ebola matters to us all……The spread of the disease is out pacing the response.No single government can manage the crisis on its own.The United Nations cannot do it alone.” (Report of the UN Security Council on its 72681 meeting on Peace and Security in Africa-Ebola，UN Doc S/Pv.7268 (2014)，pp.2-3) In the Council meeting in which Resolution 2178 was adopted，US President Obama stated：“If there was ever a challenge in our interconnected world that cannot be met by one nation alone，it is this one-terrorists crossing borders and threatening to unleash unspeakable violence.” (Report of the UN Security Council on its 7272 meeting on Threats to International Peace and Security caused by Terrorist Acts，UN Doc S/Pv.7272 (2014))發(fā)揮了巨大的作用。但同時(shí)也應(yīng)當(dāng)意識(shí)到，關(guān)于國際組織仍然存在大量法律問題。1980年以來，不僅在理論上而且在實(shí)踐中，在某些國際組織的活動(dòng)特別是那些執(zhí)行項(xiàng)目的活動(dòng)(如維和行動(dòng)或執(zhí)法行動(dòng))中，經(jīng)常會(huì)造成傷害，產(chǎn)生很多法律責(zé)任問題。例如，1985年，銀行和錫中間商因國際錫理事會(huì)的破產(chǎn)而受到損害；聯(lián)合國也無法阻止1995年在斯雷布雷尼察(Srebrenica)發(fā)生的種族滅絕案[1]。當(dāng)國際組織和成員國在行動(dòng)中遇到大量法律難題時(shí)，國際社會(huì)亟需一部成文法來解決這些法律問題。2011年，國際法委員會(huì)二讀通過了《國際組織責(zé)任條款草案》(以下簡稱《草案》)，標(biāo)志著對(duì)國際組織和成員國法律責(zé)任問題的研究有了成文法依據(jù)。

關(guān)于國際組織和成員國的責(zé)任問題，《草案》第3條寫到：每一個(gè)國際組織的國際不法行為，均引起該國際組織的國際責(zé)任。因此，原則上國際組織應(yīng)承擔(dān)獨(dú)立的法律責(zé)任，但《草案》并未對(duì)該獨(dú)立責(zé)任進(jìn)行進(jìn)一步分析。雖然《草案》中沒有詳細(xì)介紹國際組織的獨(dú)立責(zé)任問題，但為了全面挖掘國際組織和成員國的責(zé)任歸屬問題，有必要從本質(zhì)上理解該獨(dú)立責(zé)任。

國際組織為什么要獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任、是否有能力承擔(dān)國際責(zé)任，首先要從法律人格上進(jìn)行分析。只有確立了其自身地位，承認(rèn)了國際組織的法律人格，才可能產(chǎn)生責(zé)任問題。在早期國際組織出現(xiàn)后相當(dāng)長的一段時(shí)間內(nèi)，國際組織的法律人格均未被認(rèn)同。直到20世紀(jì)以后，隨著各類國際組織的發(fā)展壯大，基于其法律實(shí)踐的客觀現(xiàn)實(shí)，其法律人格才得到了國際普遍承認(rèn)?！恫莅浮分谐姓J(rèn)了國際組織的法律人格，但這與其責(zé)任又有什么關(guān)系呢?梁西認(rèn)為，國際組織的法律人格就是它成為法律關(guān)系主體享受權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的資格[2]。饒戈平指出：“所謂國際人格系指具有獨(dú)立參加國際關(guān)系并直接承受國際法上的權(quán)利義務(wù)的能力的集合，具有國際人格的實(shí)體才能成為國際法的主體?！盵3]因此，國際組織的法律人格是其承擔(dān)責(zé)任的前提。實(shí)際上，賦予國際組織一定的國際法人格，就等于在這些國際組織具有國際法人格的受限領(lǐng)域內(nèi)由其獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任，否則就與國際組織法律人格的本質(zhì)相違背[4]。正是因?yàn)閲H組織有了法律人格，才可以像主權(quán)國家一樣參與國際事務(wù)，在這一過程中享有權(quán)利、承擔(dān)義務(wù)，對(duì)自己的行為后果承擔(dān)責(zé)任。可見，獨(dú)立的法律人格是現(xiàn)代國際法中國際組織承擔(dān)責(zé)任的基礎(chǔ)。從另一個(gè)角度來看，政府間國際組織是目前的國際法主體之一，由于其國際法主體地位成為條約締結(jié)方。1986年3月21日訂立的《關(guān)于國家和國際組織間或國際組織相互間條約法的維也納公約》明確規(guī)定，國際組織具有與其他國際法主體締約的權(quán)利。從法理上看，作為國際條約締約方，國際組織既然享受了條約賦予的權(quán)利，也必然要履行條約規(guī)定的義務(wù)；如果國際組織的行為違反了其所承擔(dān)的國際義務(wù)，就應(yīng)該承擔(dān)國際責(zé)任[5]。

在國際組織的眾多特征中，對(duì)于責(zé)任問題而言最重要的就是獨(dú)立法律人格。學(xué)界往往認(rèn)為獨(dú)立人格與獨(dú)立責(zé)任之間存在密切關(guān)聯(lián)，這也被國際法判例多次闡釋?？梢哉J(rèn)為，國際組織之國際法律人格與其獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任之原則應(yīng)當(dāng)是牢牢聯(lián)系在一起的，二者是相互依存的關(guān)系，任何一方被否定則另一方亦不存在。因此，在國際組織和成員國法律責(zé)任的歸屬問題中，通常情況之下國際組織獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任應(yīng)無疑問。

2. 特殊情形下國際組織和成員國責(zé)任歸屬不明

由于國際組織具有獨(dú)立的法律人格且享有自治權(quán)，一般來說其應(yīng)獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任，而成員國不應(yīng)承擔(dān)責(zé)任。但實(shí)踐中存在一種比較普遍且有爭議的情形，即國際組織法律人格遭到濫用時(shí)的責(zé)任承擔(dān)問題。例如，在國際組織決策過程中，成員國對(duì)其決定實(shí)施影響與控制。其實(shí)對(duì)于任何國際組織來說，總是有一些國家存在較大的影響力或具有某種形式的主導(dǎo)地位，這從本質(zhì)上而言是正常的[6]，然而如果對(duì)這種權(quán)力的制約出現(xiàn)了嚴(yán)重失衡，那么就很容易出現(xiàn)法律人格被濫用的情形。又或者在實(shí)施層面，成員國在執(zhí)行國際組織決議的過程中對(duì)國際組織法律人格的濫用，往往造成國際組織和成員國責(zé)任歸屬不明。在這些環(huán)境中，成員國保留了一些自由裁量權(quán)，這些權(quán)利構(gòu)成了其在國際組織行動(dòng)方面的責(zé)任基礎(chǔ)[7]。此時(shí)，成員國“浮現(xiàn)在國際組織的面紗之上”，通過介入國際組織的行為進(jìn)行獨(dú)立的意思表示，體現(xiàn)了一定的法律人格，進(jìn)而從不同方面影響國際組織的行為。

下面以南聯(lián)盟訴北約國家案(即使用武力合法性案)為例，具體闡述成員國在執(zhí)行國際組織決議過程中對(duì)國際組織法律人格進(jìn)行濫用，從而造成責(zé)任歸屬存在爭議的情形。1999年3月21日，以美國為首的北約各國在未經(jīng)聯(lián)合國安理會(huì)授權(quán)的情況下對(duì)南斯拉夫進(jìn)行空襲。南斯拉夫?qū)⑴c空襲的十個(gè)北約成員國訴至國際法院。由于同一系列案件眾多，這里以南斯拉夫訴美國為例。南斯拉夫于1999年4月29日向國際法院請求適用臨時(shí)措施，請求法院命令“美利堅(jiān)合眾國立即停止其使用武力的行動(dòng)，并且不再對(duì)南斯拉夫聯(lián)盟共和國使用或威脅使用任何武力行為”。最后，國際法院以對(duì)本案不具有管轄權(quán)為由，駁回了南斯拉夫的請求。在本案中值得關(guān)注的是對(duì)南斯拉夫?qū)嵤┛找u的北約成員國的辯護(hù)意見。如英國在其反對(duì)意見中認(rèn)為，其在采納這一決議之前的行為應(yīng)當(dāng)被認(rèn)為是北約運(yùn)作的一部分(3)Case concerning Legality of Use of Force (Serbia and Montenegro v.United Kingdom)，Preliminary Objections of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland，p.66，para.446.；法國認(rèn)為，北約具有這樣一個(gè)法律人格并且不能因此在涉及國際責(zé)任問題時(shí)被認(rèn)為是透明的(4)Case concerning Legality of Use of Force (Serbia and Montenegro v.United Kingdom)，Preliminary Objections of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland，p.66，para.448.；葡萄牙則稱，正如已經(jīng)被證明的，在科索沃發(fā)生的所有活動(dòng)都是由北約這一主體決定的，其成員國的武裝力量被置于北約的命令之下(5)Case concerning Legality of Use of Force (Yugoslavia v.Portugal)，Preliminary Objections of the Portuguese Republic，p.40，para.135.，因此北約作為國際法律人格者應(yīng)在國際法上對(duì)其在科索沃的行為承擔(dān)全部責(zé)任，而非其成員國(6)Case concerning Legality of Use of Force (Yugoslavia v.Portugal)，Preliminary Objections of the Portuguese Republic，p.40，para.136.，任何該國際組織的責(zé)任無論如何都不能涉及其成員國。由此可以看出，北約各成員國都主張將法律責(zé)任歸屬于北約。但在2011年北約主導(dǎo)的對(duì)利比亞的空襲行動(dòng)中，其所作出的回應(yīng)似乎并不支持這一觀點(diǎn)。在2011年3月31日北約關(guān)于利比亞問題的聯(lián)合新聞發(fā)布會(huì)上，在記者問到是否有北約成員國在利比亞部署地面部隊(duì)這一問題時(shí)，其回答道：“不，我們(在利比亞)并沒有地面部隊(duì)，如果有一些國家(在利比亞)有地面部隊(duì)存在，這是其國家本身的存在而非北約的存在?！?7)參見http：//www.nato.int/cps/en/natohq/news_71907.htm?selected Locale=en中26’01”至26’17”內(nèi)容：“No we don’t have NATO forces on the ground，if there are forces by nation，presences by nation is not NATO presence as such that what manner because we respond for NATO.”這與使用武力合法性案中北約成員國的觀點(diǎn)截然相反。國際法委員會(huì)在2004年關(guān)于國際組織責(zé)任的第二次報(bào)告中也指出：“該軍事行動(dòng)引發(fā)了熱烈的討論，焦點(diǎn)是必須把行為歸屬于某個(gè)國際組織還是歸屬其某些或全體成員?！?8)Giorgio Gaja.Special Rapporteur，Second Report on Responsibility of International Organizations.A/CN.4/541 (2004)，para.40.

在國際法上，與使用武力合法性案類似的這種責(zé)任歸屬不明的司法實(shí)踐比比皆是，如2007年歐洲人權(quán)法院合并審理的“拜拉米(Behrami)和拜拉米訴法國”和“薩拉馬提(Saramati)訴法國、德國和挪威”兩個(gè)案件以及1974年聯(lián)合國駐塞浦路斯維持和平部隊(duì)(聯(lián)塞部隊(duì))、2003年聯(lián)合國在剛果的行動(dòng)(聯(lián)剛行動(dòng))所產(chǎn)生的法律責(zé)任問題(9)見聯(lián)合國與比利時(shí)(《聯(lián)合國條約匯編》第535卷191頁)、希臘(同上，第565卷3頁)、意大利(同上，第588卷197頁)、盧森堡(同上，第585卷147頁)和瑞士(同上，第564卷193頁)締結(jié)的規(guī)定賠償?shù)膮f(xié)定。。在這些實(shí)踐中，越來越明顯的是聯(lián)合國的控制力有限，更加正式和以任務(wù)為基礎(chǔ)，而派遣國在維和任務(wù)期間往往在實(shí)地發(fā)揮關(guān)鍵作用，因?yàn)樗鼈冇锌赡苤苯酉蚱涮厍碴?duì)發(fā)出命令。因此，在聯(lián)合國維和期間將所有行為歸于聯(lián)合國往往遠(yuǎn)非現(xiàn)實(shí)，國際法中不法行為的可歸責(zé)性和責(zé)任問題非常復(fù)雜[8]。

關(guān)于法律責(zé)任歸屬不明的爭議和分歧，進(jìn)一步分析其原因會(huì)發(fā)現(xiàn)，在這些情形中首先國際組織的法律人格遭到了破壞，其獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任的基礎(chǔ)喪失；其次，成員國的介入對(duì)行為的歸屬也產(chǎn)生了影響，從而最終造成責(zé)任的歸屬難以確定。具體來說，在實(shí)施這些行為時(shí)，國際組織對(duì)成員國進(jìn)行總體的指揮和控制，而成員國對(duì)實(shí)施的具體行為也進(jìn)行了控制。成員國雖然是在執(zhí)行國際組織的決議，但其在實(shí)施行為的時(shí)候很有可能基于其他目的實(shí)施了相似行為。由于這些行為之間界限很模糊，很難確定究竟是哪一方的意志，雙方的法律人格在其中均有一定體現(xiàn)，造成國際組織和成員國法律責(zé)任歸屬不明的情況。那么在實(shí)踐中如果發(fā)生這種責(zé)任歸屬不明的情形，應(yīng)如何確定國際組織和成員國的責(zé)任?本文認(rèn)為，在國際組織承擔(dān)法律責(zé)任的同時(shí)，并不排除成員國也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一定的責(zé)任，將行為歸屬于國際組織并不排除再將該行為歸屬于國家，因而應(yīng)堅(jiān)持國際組織和成員國法律責(zé)任的多重歸屬原則。

二、適用法律責(zé)任多重歸屬原則的原因

1. 多重歸屬原則確立的前提

在國際組織和成員國責(zé)任歸屬不明的情形中，確立責(zé)任多重歸屬的前提是明確此時(shí)成員國是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。成員國作為行為實(shí)施者引發(fā)了這樣一個(gè)問題，即在履行國際組織義務(wù)對(duì)違反國際法的行為是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。如前文所述，由于國際組織的獨(dú)立法律人格以及國際組織對(duì)其成員國享有的自治權(quán)，使得成員國在一般情形下“消失在國際組織的面紗背后”，不承擔(dān)責(zé)任。但在某些情況下，正如Niels Blokker所提出的那樣，這種“面紗”可能被刺穿或抬起。此時(shí)成員國“在面紗背后清晰可見”，則無論其責(zé)任是否與國際組織的責(zé)任同時(shí)存在，都可以在機(jī)構(gòu)范圍內(nèi)對(duì)不法行為負(fù)責(zé)。如果成員國在制度背景下使用其自由裁量權(quán)并以完全自主的方式行事，這種可見性就會(huì)變得更加強(qiáng)烈——在這種情況下，制度上的“面紗”似乎是不合適的[1]。

一方面，成員國潛在的責(zé)任幾乎是國際組織與成員國在決策和執(zhí)行方面相互作用的必然結(jié)果。成員國將國際組織決策機(jī)構(gòu)納入其中，并在保護(hù)其國家利益的同時(shí)可能影響后者最終的決定。成員國在執(zhí)行國際組織決定方面也發(fā)揮著關(guān)鍵作用，因?yàn)閲H組織并不總是擁有自己的執(zhí)法機(jī)構(gòu)。如果在這種決策和實(shí)施的背景下發(fā)生不法行為，成員國可能會(huì)因其行為而承擔(dān)責(zé)任[9]。另一方面，成員國責(zé)任與國家作為國際法主體及其權(quán)利的轉(zhuǎn)移有關(guān)。成員國作為國際組織的創(chuàng)造者，在很大程度上仍然保留著一些權(quán)利，因此在承擔(dān)國際法義務(wù)時(shí)就會(huì)產(chǎn)生責(zé)任問題。事實(shí)上，國家對(duì)國際組織約定的遵守必然意味著自愿地限制自身的行動(dòng)自由，讓位于由此產(chǎn)生的新行為者的主體人格。但在國際組織的組成文件中，強(qiáng)調(diào)的是轉(zhuǎn)移行使主權(quán)權(quán)利而不是凍結(jié)，由此導(dǎo)致國際組織與其成員國的相互作用。這使得在整個(gè)行使主權(quán)權(quán)利的過程中能夠捕獲各種各樣的行動(dòng)——由國際組織或其成員國或兩者共同作為國際法主體——其各自可能在法律上與責(zé)任相關(guān)[10]。

因此可以認(rèn)為，盡管國際組織具有獨(dú)立的法律人格和一定的自主權(quán)，但成員國并沒有完全“消失在國際組織的制度面紗背后”。由于國際組織保留了一定的透明度，成員國作為國際組織的創(chuàng)造者和參與者在一些情形下仍然可以“浮現(xiàn)于面紗之上”，這對(duì)責(zé)任歸屬產(chǎn)生了重要影響。由此可以確定，當(dāng)國際組織和成員國責(zé)任歸屬不明時(shí)，可以適用責(zé)任的多重歸屬，即國際組織和成員國均對(duì)不法行為承擔(dān)一定的責(zé)任。

2. 多重歸屬原則的現(xiàn)實(shí)意義

本文以歐洲人權(quán)法院審理的兩起案件為例，從反面論證不適用多重歸屬原則造成的不利后果，進(jìn)而確定適用多重歸屬的現(xiàn)實(shí)意義。

2007年，歐洲人權(quán)法院合并審理了兩起有關(guān)聯(lián)合國維和行動(dòng)責(zé)任歸屬問題的案件，即拜拉米案(Behrami and Behrami v.France)和薩拉馬提案(Saramati v.France，Germany and Norway)。這兩個(gè)案件的相似之處是均涉及維和部隊(duì)的行為造成受害國的損失，而受害國起訴要求相關(guān)成員國承擔(dān)責(zé)任，并沒有起訴聯(lián)合國。歐洲人權(quán)法院首先要解決的是維和部隊(duì)的不法或不作為行為所造成的后果是由成員國還是聯(lián)合國承擔(dān)責(zé)任的問題。法院最終作出的判決是，由于聯(lián)合國對(duì)維和行動(dòng)有最終控制權(quán)，所以不法行為應(yīng)完全歸屬于聯(lián)合國，而歐洲人權(quán)法院對(duì)聯(lián)合國無管轄權(quán)，所以駁回了起訴(10)Behrami v.France；Saramati v.France (dec.)，nos.71412/01 & 78166/01，Eur.Ct.H.R.2007.(Joint Admissibility Decision)。歐洲人權(quán)法院未考慮不法行為除歸屬于聯(lián)合國外還可能歸屬于其成員國的問題，也未考慮聯(lián)合國及其成員國為同一不法行為共同承擔(dān)責(zé)任之情況，僅將責(zé)任歸屬于聯(lián)合國，從而形成了單一歸屬的司法判例。

歐洲人權(quán)法院未承認(rèn)責(zé)任多重歸屬原則的后果，一方面是造成人權(quán)保護(hù)的缺失，這一點(diǎn)一直以來都為國際法學(xué)界所批評(píng)。由于在聯(lián)合國的權(quán)威下行動(dòng)，即使《歐洲人權(quán)公約》締約國違反了該公約所規(guī)定的義務(wù)，也不必承擔(dān)國家責(zé)任，這勢必會(huì)影響國際社會(huì)的公平正義，造成人權(quán)保護(hù)的空白。一些評(píng)論人士在審查上述兩案的推理時(shí)認(rèn)為，法院試圖回避其作為司法機(jī)關(guān)的主要任務(wù)——按照平等關(guān)系提出的事實(shí)追求正義。此外，法院似乎沒有在治外法權(quán)上監(jiān)督締約各方部隊(duì)的行為，因此他們可以自由行事[11]。奧雷爾·薩里也指出，判決使得歐洲國家的維和部隊(duì)能夠避免承擔(dān)公約中規(guī)定的人權(quán)義務(wù)。另一方面，僅僅將責(zé)任歸屬于國際組織也會(huì)造成受害者得不到足夠的救濟(jì)，甚至無法得到賠償。在傳統(tǒng)國際法看來，只有主權(quán)國家才享有訴訟權(quán)利，可以參與國際爭端解決程序，在國際訴訟中占有一席之地[12]。目前正如我們所看到的那樣，在國際實(shí)踐中起訴國際組織的例子并不多。這不是因?yàn)槭芎φ邲]有對(duì)國際組織的活動(dòng)提起訴訟，而是因?yàn)闆]有任何常設(shè)國際機(jī)構(gòu)(或組織)有權(quán)審議涉及國際組織爭端案件，特別是涉及國際組織的案件。例如，根據(jù)《聯(lián)合國國際法院規(guī)約》第34條第1款，法院中得為訴訟當(dāng)事國者，限于國家。即使在歐洲人權(quán)法院也不可能起訴國際組織，該司法機(jī)構(gòu)只有在締約國(僅包括國家)違反《歐洲人權(quán)公約》所保護(hù)的人權(quán)的情況下才會(huì)審議爭端[13]。因此，當(dāng)受害者起訴國際組織時(shí)，法院會(huì)以管轄權(quán)豁免為由拒絕審理，導(dǎo)致受害者既無法從國際組織處得到賠償，又無法向本應(yīng)承擔(dān)責(zé)任的成員國尋求救濟(jì)，最終只能以自助的方式保護(hù)自己的權(quán)利，或“自愿”滿足罪犯的要求以獲得損害賠償[13]。然而，通過這些方式得到的賠償遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于對(duì)其造成的損失。

雖然Behrami/Saramati案中的歐洲人權(quán)法院將專屬責(zé)任歸咎于聯(lián)合國，但其最新的判例已經(jīng)遠(yuǎn)離這條道路。在阿爾吉達(dá)(Al-Jedda)案中，英國軍隊(duì)以及美國和其他聯(lián)盟伙伴在沒有聯(lián)合國安理會(huì)決議的情況下進(jìn)入了伊拉克，并且英軍對(duì)阿爾吉達(dá)實(shí)施了拘禁，為此阿爾吉達(dá)在歐洲人權(quán)法院對(duì)英國提起了訴訟。法院最終的判決認(rèn)為，該拘禁行為應(yīng)歸屬于英國(11)AI-Jedda v.UK，7 July 2011，Grand Chamber of the European Court of Human Rights，Judgment，No.27021/08，para.83.(Al-Jedda ECHR Grand Chamber Judgment)。在該案中，歐洲人權(quán)法院認(rèn)為同一行為可歸因于聯(lián)合國和成員國，即承認(rèn)存在雙重或多重歸屬[14]。

多重歸屬的適用不僅能彌補(bǔ)單一歸屬造成的不利后果，而且也具有現(xiàn)實(shí)意義。首先，多重歸屬的適用有利于人權(quán)保護(hù)。對(duì)違反歐洲人權(quán)公約的受害者提供雙重或多重歸屬保障，使得無論他們身在何處都能在任何人權(quán)方面得到最佳保護(hù)。通過雙重或多重歸屬監(jiān)督派遣部隊(duì)的行為，降低派遣部隊(duì)對(duì)外國受害者所造成的傷害[14]。即使產(chǎn)生責(zé)任問題，國際組織此時(shí)的豁免權(quán)也并不能減少受害者的利益，受害者可以在法院提起針對(duì)成員國的訴訟，有利于對(duì)受害者的保護(hù)。而在現(xiàn)實(shí)方面，多重歸屬的適用能有效減少成員國由于不必?fù)?dān)心承擔(dān)法律責(zé)任而實(shí)施不法行為的數(shù)量，抑制成員國濫用國際組織的集體合法化功能。此外，次要或同時(shí)承擔(dān)責(zé)任不會(huì)破壞國際組織的國際法主體地位，因此對(duì)聯(lián)合國獨(dú)立性的關(guān)注不會(huì)成為否認(rèn)這種責(zé)任的理由。我們認(rèn)為，成員國并不是由于其成員的身份而承擔(dān)責(zé)任，其只應(yīng)根據(jù)對(duì)不正當(dāng)?shù)男袨榈摹柏暙I(xiàn)”而承擔(dān)責(zé)任[14]。

綜上所述，當(dāng)國際組織和成員國法律責(zé)任歸屬不明時(shí)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持適用責(zé)任的多重歸屬原則。這是因?yàn)椋菏紫?，?dāng)成員國參與到國際組織的行動(dòng)中時(shí)，在“刺破國際組織面紗”的情形下，存在承擔(dān)責(zé)任的理論基礎(chǔ)。其次，將責(zé)任僅僅歸屬于國際組織會(huì)造成人權(quán)保護(hù)方面的空白，不利于對(duì)受害者利益的保護(hù)，而適用責(zé)任的多重歸屬原則能夠彌補(bǔ)人權(quán)保護(hù)的缺失，有利于成員國履行注意義務(wù)，防止濫用其權(quán)利實(shí)施不法行為。因此，國際社會(huì)有必要正式確立責(zé)任的多重歸屬，明確國際組織與成員國之間的責(zé)任問題。2009年8月國際法委員會(huì)一讀通過的《國際組織責(zé)任條款草案》第47條正式確立了責(zé)任的多重歸屬原則。

三、法律責(zé)任多重歸屬原則的具體適用

1. 多重歸屬原則的確立過程：從行為歸屬到責(zé)任歸屬

在國際法學(xué)界，關(guān)于國際組織與成員國間法律責(zé)任的多重歸屬問題雖然很早就受到關(guān)注，但一直都難以達(dá)成共識(shí)，且在2009年《草案》一讀通過以前無相關(guān)成文法加以規(guī)范。關(guān)于成員國的責(zé)任問題，首先可以從相關(guān)的條約中尋找。按照《國際法院規(guī)約》第38條第1款的規(guī)定，條約是國際法的一個(gè)重要淵源。歸納總結(jié)各種國際條約中關(guān)于國際組織和成員國責(zé)任的規(guī)定，為多重歸屬原則的確立提供了理論基礎(chǔ)。關(guān)于成員國責(zé)任方面的條約，最突出的領(lǐng)域就是國際空間法。早在1967年，《外層空間條約》的第6條就有如下規(guī)定：“各締約國對(duì)其(不論是政府部門，還是非政府的團(tuán)體組織)在外層空間(包括月球和其他天體)所從事的活動(dòng)，要承擔(dān)國家責(zé)任，并應(yīng)負(fù)責(zé)保證本國活動(dòng)的實(shí)施符合本條約的規(guī)定。非政府團(tuán)體在外層空間(包括月球和其他天體)的活動(dòng)，應(yīng)由有關(guān)的締約國批準(zhǔn)，并連續(xù)加以監(jiān)督。保證國際組織遵照本條約之規(guī)定在外層空間(包括月球和其他天體)進(jìn)行活動(dòng)的責(zé)任，應(yīng)該由該國際組織及參加該國際組織的本條約締約國共同承擔(dān)?！盵15]606此外，1972年訂立的《空間實(shí)體造成損失的國際責(zé)任公約》，對(duì)國際組織及其成員國的責(zé)任分配進(jìn)行了詳盡的規(guī)制。該條約第22條第3款規(guī)定：“若國際政府間組織根據(jù)本公約的規(guī)定對(duì)損害負(fù)有責(zé)任，該組織及其成員國中的本公約締約國應(yīng)承擔(dān)共同及個(gè)別責(zé)任。”[15]625在外層空間以及核領(lǐng)域，還有很多條約涉及國際組織和成員國的責(zé)任分擔(dān)問題，但這些條約涉及的領(lǐng)域有限，無法形成一般的法律原則，而且無法適用于當(dāng)國際組織法律人格被濫用造成成員國和國際組織責(zé)任歸屬不明的情形，因此有關(guān)國際組織與成員國法律責(zé)任的多重歸屬一直沒有得到學(xué)界的普遍認(rèn)可。

直到《國家責(zé)任條款草案》完成，聯(lián)合國國際法委員會(huì)開始籌備編纂國際組織責(zé)任法之時(shí)，關(guān)于國際組織和成員國法律責(zé)任歸屬的問題才逐漸確立。有關(guān)責(zé)任的多重歸屬，在2001年通過的《國家責(zé)任條款草案》第47條中寫到：“在數(shù)個(gè)國家應(yīng)為同一國際不法行為負(fù)責(zé)任的情況下，可對(duì)每一國家援引涉及該行為的責(zé)任?！奔慈绻鄧瑫r(shí)違背一項(xiàng)國際義務(wù)，則所有國家均須為此負(fù)責(zé)，只不過這里的主體只是國家而并未涉及國際組織。在編纂《國際組織責(zé)任條款草案》時(shí)，在國際組織與成員國法律責(zé)任歸屬問題上，國際法委員會(huì)首先關(guān)注的是行為歸屬問題，在確定了行為歸屬之后才最終確定了責(zé)任的多重歸屬。

關(guān)于行為的歸屬問題，2004年國際法委員會(huì)第55屆會(huì)議關(guān)于國際組織責(zé)任的第二次報(bào)告的第二部分——行為歸屬于國際組織和行為歸屬國家之間的關(guān)系中寫到：“然而，行為并非一定只能歸屬于一個(gè)主體。同樣，也可以設(shè)想某一行為應(yīng)同時(shí)歸屬于一個(gè)國際組織及其一個(gè)或多個(gè)成員的情況?！?12)Giorgio Gaja.Special Rapporteur，Second Report on Responsibility of International Organizations.A/CN.4/541 (2004)，p.3，Article 6.例如，在1999年多國轟炸南斯拉夫聯(lián)盟共和國領(lǐng)土的事件中，該軍事行動(dòng)爭議的焦點(diǎn)是必須把行為歸屬于某個(gè)國際組織還是歸屬于某些或全體成員。關(guān)于這一問題報(bào)告認(rèn)為：“將行為歸屬國際組織并不排除再將該行為歸屬國家，反之，歸屬國家也并不排除歸屬國際組織。”報(bào)告同時(shí)指出，行為的雙重歸屬通常導(dǎo)致共同責(zé)任或共同和各自責(zé)任(13)Giorgio Gaja.Special Rapporteur，Second Report on Responsibility of International Organizations.A/CN.4/541 (2004)，p.3，Article 7.。因此，國際法委員會(huì)對(duì)行為的多重歸屬是持肯定態(tài)度的，且意識(shí)到行為歸屬與責(zé)任歸屬是密不可分的。雖然行為的多重歸屬已在報(bào)告中指出，但是在實(shí)踐中的應(yīng)用卻很少。例如，在Behrami/Saramati案中，顯而易見歐洲人權(quán)法院并未考慮成員國的行為，而是直接以聯(lián)合國對(duì)行為行使有效控制為理由確定了聯(lián)合國的單一責(zé)任，并被其他法院援引。行為的歸屬問題沒有得到國際司法界的重視，因而造成責(zé)任的多重歸屬原則也一直沒有得到適用。

2009年聯(lián)合國國際法委員會(huì)第61屆會(huì)議一讀通過的《國際組織責(zé)任條款草案》第47條正式確立了責(zé)任多重歸屬原則。在責(zé)任多重歸屬問題上，國際法委員會(huì)是由淺入深地從行為歸屬到最終責(zé)任歸屬考慮的。第47條第1款寫到：“在一個(gè)國際組織和一個(gè)或若干國家或其他組織對(duì)同一國際不法行為應(yīng)負(fù)責(zé)的情形下，可以對(duì)每一個(gè)國家或國際組織援引涉及該行為的責(zé)任。”(14)International Law Commission.Report of the International Law Commission on Its Sixty-first Session，Text of the Draft Articles on the Responsibility of International Organizations.A/64/10 (2009)，p.119，para.7.關(guān)于第47條的評(píng)注中寫到：“本條處理了一國際組織與一個(gè)或多個(gè)其他實(shí)體(國際組織或國家)一起對(duì)特定不法行為負(fù)責(zé)的情況?！?15)International Law Commission.Report of the International Law Commission on Its Sixty-first Session，Text of the Draft Articles on the Responsibility of International Organizations.A/64/10 (2009)，p.120，para.1.從這一條款中，首先可以看出多重歸屬原則的適用主體已經(jīng)從國家擴(kuò)大到國際組織。其次，條款中涉及行為歸屬與責(zé)任歸屬兩個(gè)層次，最后確立了責(zé)任的多重歸屬。

目前，一般理論將國際法律責(zé)任定義為：“因國際不當(dāng)行為或國際法未加禁止的行為而對(duì)其他國際法主體及其人民造成的損害，國際法主體所應(yīng)承擔(dān)的國際法律后果?！盵16]因此，承擔(dān)責(zé)任的前提條件是確定行為的歸屬。當(dāng)確定行為并非只能歸屬于一個(gè)主體時(shí)，我們認(rèn)為責(zé)任也并非只能歸屬于一個(gè)主體。在實(shí)踐中，具體實(shí)施行為的主體固然是行為的歸屬方，但在行為實(shí)施過程中還涉及其他相關(guān)行為，這些主體也很有可能成為行為的歸屬方從而承擔(dān)一定的責(zé)任。

2. 多重歸屬原則的適用標(biāo)準(zhǔn)：有效控制

上文已經(jīng)確定了國際組織和成員國責(zé)任歸屬不明時(shí)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持責(zé)任的多重歸屬原則，但若想確定責(zé)任的多重歸屬，首先要解決的是行為的歸屬問題。即使國際法學(xué)界不排除行為可以歸屬于不同的主體，對(duì)于行為歸屬也要確定一定的標(biāo)準(zhǔn)，不能任意增加行為主體。例如，如果在國際組織的一個(gè)行動(dòng)中，一個(gè)成員國只是負(fù)責(zé)傳遞消息，那么是否也要將不法行為歸屬于這個(gè)成員國呢?答案顯然是否定的。所以在實(shí)踐中，如果沒有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)行為歸屬進(jìn)行限制，那么有些人就會(huì)利用《草案》第47條肆意增加責(zé)任主體從而減輕自己的責(zé)任，造成權(quán)利與義務(wù)的不對(duì)等，影響國際秩序的維護(hù)?？傊诖_定成員國責(zé)任的時(shí)候，要根據(jù)各個(gè)國家在某個(gè)不法行為中的參與程度來判斷，也就是說，就某個(gè)不法行為而言并不是每個(gè)成員都要同等負(fù)責(zé)的[17]。因此，有必要為多重歸屬的適用確立一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，明確在達(dá)到什么條件時(shí)可以將行為歸屬于一個(gè)主體，進(jìn)而確定責(zé)任的歸屬。本文認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以有效控制為標(biāo)準(zhǔn)。

在國際法上，有效控制這個(gè)概念首先被作為確定領(lǐng)土主權(quán)的一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)。在國際組織法律責(zé)任方面正式提出有效控制的概念則是在《國際組織責(zé)任條款草案》(ARIO)中。在其起草過程中，早期確定了有效控制的標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)樗c國際軍事行動(dòng)有關(guān)。鑒于指揮和控制的正式分配及其行使的事實(shí)，國際法委員會(huì)認(rèn)為“與特定行為歸屬有關(guān)的決定性問題似乎是誰有效控制了有關(guān)行為”(16)Giorgio Gaja.Special Rapporteur，Second Report on Responsibility of International Organizations.A/CN.4/541 (2004)，para.40.。國際法協(xié)會(huì)同樣將有效控制確定為行為歸屬的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)(17)International Law Association.Accountability of International Organisations，(Report，Berlin Conference，26 November 2004)，p.28.。2009年一讀通過的《草案》第6條規(guī)定：“一國的機(jī)關(guān)或一國際組織的機(jī)關(guān)或代理人在交由另一國際組織支配之后，其行為依國際法應(yīng)視為后一國際組織的行為，只要該組織對(duì)該行為行使有效控制?！庇纱丝梢钥闯?，誰對(duì)行為實(shí)施了有效控制，該行為就應(yīng)歸屬于誰。

關(guān)于有效控制和行為歸屬以及責(zé)任之間的關(guān)系，國際法委員會(huì)及國際法學(xué)者都進(jìn)行了研究。在2011年國際法委員會(huì)第63屆報(bào)告中，關(guān)于《草案》第7條的評(píng)注寫道，歸屬要求人們確定“誰對(duì)有關(guān)行為有效控制”。長期以來，控制一直被認(rèn)為是歸因的核心，因?yàn)檫@一概念特別適合用來理解在一個(gè)國際法主體和一個(gè)需要?dú)w屬的個(gè)人的行為之間的聯(lián)系[18]。一些學(xué)者已經(jīng)確定了控制在國際法中對(duì)歸屬所起的根本作用：Hyde在論及關(guān)于軍事活動(dòng)的國際責(zé)任時(shí)認(rèn)為“控制產(chǎn)生責(zé)任”[19]；Amrallah認(rèn)為“國際法中國家的責(zé)任是以其可能行使的實(shí)際控制程度來衡量的”[20]；Eagleton肯定說“責(zé)任來源于控制”[21]。根據(jù)牛津和劍橋在線詞典的解釋，控制可以定義為“影響或指導(dǎo)人們的行為或事件過程的權(quán)力”(18)Oxford Living Dictionaries，https：//en.oxford dictionaries.com/definition/control，archived at https：//perma.cc/8MSX-H2CR.或?qū)λ说男袨槭┘佑绊懙男袨?19)The Cambridge Dictionary online defines “control” as “the act of controlling something or someone，or the power to do this.”See Cambridge Dictionary，https：//dictionary.cambridge.org/dictionary/english/control，archived at https：//perna.cc/7K7Z-WQD9.The Oxford English Dictionary defines “control” as the ability “to exercise restraint or direction upon the free action of；to hold sway over，exercise power or authority over；to dominate，command.”The Oxford English Dictionary (Clarendon Press，2nd Ed，1989).?？刂频母拍钆c權(quán)力(指揮或影響他人行為或事件進(jìn)程的能力)、權(quán)威(發(fā)出命令、作出決定的權(quán)力和強(qiáng)制服從與影響對(duì)某人的行為或某事實(shí)施產(chǎn)生效果的能力)(20)Oxford Living Dictionaries，https：//en.oxford dictionaries.com/definition/control，archived at https：//perma.cc/8MSX-H2CR.的概念聯(lián)系在一起。基于這一概念，行為歸屬應(yīng)確保對(duì)某一行為負(fù)有責(zé)任的實(shí)體是對(duì)該行為的發(fā)生能夠進(jìn)行有效控制的實(shí)體。從本質(zhì)上講，有效控制和行為歸屬及責(zé)任歸屬之間存在著因果關(guān)系：正是因?yàn)槌蓡T國或國際組織控制了一個(gè)行為，才使該行為歸屬于該實(shí)體，而行為的歸屬最終導(dǎo)致了責(zé)任之歸屬。

在分析了有效控制和歸屬之間的關(guān)系后，本文認(rèn)為有效控制可以作為多重歸屬原則適用的一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)。那么在具體的行動(dòng)中，這一標(biāo)準(zhǔn)如何在國際組織和成員國法律責(zé)任的多重歸屬中具體適用呢?正如國際法委員會(huì)在其對(duì)ARIO的評(píng)論中所解釋的那樣，有效控制應(yīng)在三個(gè)條件(21)International Law Commission.Report of the International Law Commission on Its Sixty-first Session，Text of the Draft Articles on the Responsibility of International Organizations.A/66/10 (2011)，p.87，para.8.下進(jìn)行評(píng)估：第一，它必須是“事實(shí)”的；第二，是對(duì)于士兵的“特定行為”；第三，評(píng)估時(shí)考慮到國際組織及其成員運(yùn)作的全部事實(shí)情況和具體情況。簡而言之，ARIO第7條中對(duì)有效控制的檢驗(yàn)需要確定哪個(gè)實(shí)體在具體的事實(shí)中真正掌握了有害行為[22]。

首先，在事實(shí)要素下，必須確定控制是否具體和實(shí)際行使，且超出了正式的行為授權(quán)[23]。實(shí)際上，對(duì)有效控制的檢驗(yàn)并不完全拋棄形式方面，而是試圖核實(shí)成員國向國際組織正式授權(quán)的控制權(quán)是否真實(shí)，或成員國是否確實(shí)保留或恢復(fù)了控制[24]。關(guān)于事實(shí)控制，可以通過2014年海牙法院關(guān)于斯雷布雷尼察(Srebrenica)訴荷蘭案的判決來闡釋。在該案的判決中，海牙地區(qū)法院認(rèn)為“國家確實(shí)將荷蘭營的指揮和控制移交給聯(lián)合國”，并且“荷蘭營確實(shí)被聯(lián)合國命令并作為聯(lián)保部隊(duì)的一個(gè)部隊(duì)運(yùn)作”(22)Hague District Court 2014，July 16，par 4.37.。但是海牙地區(qū)法院還表示，在移交“指揮和控制”之后，提供部隊(duì)的國家在任何時(shí)候都保留撤兵的權(quán)利，并有權(quán)停止參加行動(dòng)(完全指揮)。國家還保留懲罰上述軍事人員的權(quán)力，對(duì)他們進(jìn)行紀(jì)律處分并使他們受到刑法的制裁(23)Hague District Court 2014，July 16，par 4.57.。最后，地區(qū)法院在該案中認(rèn)定了荷蘭有效控制的時(shí)期和領(lǐng)土(稱為“小安全區(qū)”)，荷蘭營在這一時(shí)間框架內(nèi)和這一領(lǐng)土上的所有作為和不作為都可歸因于荷蘭。由于這一時(shí)期的這一行為不屬于聯(lián)合國任務(wù)規(guī)定的范圍，因此法院認(rèn)為所有行為都屬于越權(quán)行為。在該案中，處于“小安全區(qū)”的一段時(shí)期內(nèi)，荷蘭實(shí)施了事實(shí)要素上的控制：一方面，荷蘭保留了對(duì)部隊(duì)的指揮和處分等權(quán)利；另一方面，荷蘭實(shí)際行使了這種控制，并超越了聯(lián)合國的授權(quán)。

其次，重要的是對(duì)被指控為不法行為的控制而不是控制整個(gè)任務(wù)，以及必須通過充分考慮具體情況和事實(shí)背景來評(píng)估有效控制。這一條件強(qiáng)化了必須在具體情況下進(jìn)行控制的要求。對(duì)整個(gè)任務(wù)牽頭組織的控制不是歸因的決定因素，因?yàn)閷?duì)某些行為的控制可以——正式地并且根據(jù)命令安排——由成員國行使。例如，成員國可以將一些業(yè)務(wù)控制權(quán)轉(zhuǎn)移到領(lǐng)導(dǎo)該行動(dòng)的國際組織中，但同時(shí)保留對(duì)某些特定任務(wù)的控制[18]。2004年喬治·加亞關(guān)于國際組織責(zé)任的第二次報(bào)告中，國際法委員會(huì)關(guān)于有效控制的討論第48條也提出：“重要的是有效控制程度而不是完全控制權(quán)，聯(lián)合國對(duì)國家特遣隊(duì)從來沒有完全的控制權(quán)。這一點(diǎn)還為某些行為的雙重歸屬敞開機(jī)會(huì)?！?24)Giorgio Gaja.Special Rapporteur，Second Report on Responsibility of International Organizations.A/CN.4/541 (2004)，para.21.例如，Behrami/Saramati案中法院在認(rèn)定聯(lián)合國責(zé)任時(shí)采取的是最終的、完全的控制權(quán)標(biāo)準(zhǔn)(25)Behrami v.France，App No.71412/01 & Saramati v.France，Germany and Norway，2 May 2007，Grand Chamber of the European Court of Human Rights，Admissibility Decision，No.78166/oi.。關(guān)于這一標(biāo)準(zhǔn)，國際法委員會(huì)在2009年一讀通過的《草案》第6條關(guān)于Behrami/Saramati案的評(píng)注中提到：“人們可以正確地指出，該法院假如適用委員會(huì)規(guī)定的關(guān)于有效控制的標(biāo)準(zhǔn)，則行動(dòng)的控制似乎比最終的控制更有意義，因?yàn)樽罱K的控制幾乎沒有在有關(guān)行動(dòng)上意味著任何作用。”(26)International Law Commission.Report of the International Law Commission on Its Sixty-first Session，Text of the Draft Articles on the Responsibility of International Organizations.A/64/10 (2009)，p.120，para.1.不僅國際法委員會(huì)，聯(lián)合國秘書處2008年6月關(guān)于聯(lián)合國駐科索沃過渡時(shí)期行政代表團(tuán)的報(bào)告中也與最終控制的標(biāo)準(zhǔn)保持距離。

從本質(zhì)上看，確定對(duì)具體行為的控制是為了解決責(zé)任問題。對(duì)待責(zé)任問題，我們秉持的態(tài)度是每個(gè)主體都要為自己的不法行為承擔(dān)責(zé)任：既不能隨意增加責(zé)任主體，也不能減少任何一個(gè)責(zé)任主體；每個(gè)主體的權(quán)利義務(wù)都是對(duì)等的，既然享受了權(quán)利那么就要承擔(dān)義務(wù)，沒有享受權(quán)利的主體也不應(yīng)該給其施加義務(wù)。最終的控制很有可能造成責(zé)任的單一歸屬，而具體行為控制的標(biāo)準(zhǔn)恰恰能夠很好地平衡每個(gè)主體之間的關(guān)系，確定各自的責(zé)任。因此，為了確定責(zé)任的多重歸屬，在判斷行為歸屬時(shí)應(yīng)堅(jiān)持有效控制標(biāo)準(zhǔn)，而這種有效控制是一種對(duì)具體行為的控制，并不是最終的、總體的有效控制。

四、結(jié) 論

過去十幾年國際上發(fā)生的事件表明，國際組織在處理復(fù)雜國際性問題上擁有更廣泛的權(quán)利，其作為國際法主體的作用日益增強(qiáng)。但在某些情況下國際組織也被作為實(shí)施特定成員國戰(zhàn)略目標(biāo)的工具，其法律人格遭到濫用，造成國際組織和成員國的法律責(zé)任歸屬問題日益突出?；趪H組織的獨(dú)立法律人格及其享有的自治權(quán)，一般情況下應(yīng)堅(jiān)持國際組織的獨(dú)立責(zé)任。但是在大量的實(shí)踐中，成員國在執(zhí)行國際組織決議的過程中會(huì)對(duì)國際組織的法律人格進(jìn)行濫用，此時(shí)成員國的法律人格“浮現(xiàn)在國際組織的面紗之上”，造成責(zé)任歸屬不明。在此種情形中，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持責(zé)任的多重歸屬原則。一方面，成員國存在承擔(dān)責(zé)任的理論基礎(chǔ)；另一方面，將責(zé)任僅僅歸屬于國際組織會(huì)造成人權(quán)保護(hù)方面的空白，而適用責(zé)任的多重歸屬原則能夠彌補(bǔ)人權(quán)保護(hù)的缺失，也有利于成員國履行其注意義務(wù)，防止其濫用權(quán)利實(shí)施不法行為。在具體確定責(zé)任的歸屬方時(shí)，結(jié)合多重歸屬原則的確立過程，本文認(rèn)為首先應(yīng)從行為歸屬方面進(jìn)行分析，因?yàn)樾袨榕c責(zé)任是一體的，如果一個(gè)主體成為行為歸屬方，那么其就符合承擔(dān)責(zé)任的前提條件。而在確定行為歸屬方時(shí)，本文認(rèn)為應(yīng)堅(jiān)持以有效控制為標(biāo)準(zhǔn)，并且這種有效控制是一種對(duì)具體行為的事實(shí)控制。

綜上，對(duì)于國際組織和成員國的法律責(zé)任多重歸屬問題，本文認(rèn)為在成員國執(zhí)行國際組織的決議過程中對(duì)其法律人格進(jìn)行濫用造成責(zé)任歸屬不明時(shí)，首先應(yīng)摒棄責(zé)任的單一歸屬而適用《國際組織責(zé)任條款草案》第47條確定的責(zé)任多重歸屬原則；進(jìn)而需要運(yùn)用在某一行動(dòng)中具體行為的有效控制標(biāo)準(zhǔn)確定行為的歸屬方，最終據(jù)此確定責(zé)任的歸屬方。