農(nóng)業(yè)保險扶貧及其法律制度研究

趙容容

摘要：我國“十三五”規(guī)劃提出，到2020年農(nóng)村人口要實現(xiàn)全面脫貧。這是全面建成小康社會必須要打贏的攻堅戰(zhàn)。2017年10月，黨的十九大報告中指出，脫貧攻堅戰(zhàn)取得決定性進(jìn)展。但是，我國現(xiàn)在的貧困人口還有4000多萬，全面建成小康社會的最艱巨、最繁重的任務(wù)仍然在農(nóng)村。要消除農(nóng)村貧困問題，最根本的還是要提高農(nóng)村居民的收入水平，農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民的收入主要還是依賴傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營，但是我國自然災(zāi)害發(fā)生的頻率屢增不減，使得農(nóng)業(yè)的發(fā)展伴隨著很高的危險系數(shù)，這不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，使得農(nóng)戶更難擺脫貧困。保險作為一種特殊的風(fēng)險管理工具，其風(fēng)險阻隔、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)裙δ軐︻A(yù)防、分散農(nóng)業(yè)風(fēng)險、減少損失方面具有重要意義。但我國農(nóng)業(yè)保險扶貧存在著很多問題，有關(guān)法律制度的不完善是造成這些問題的主要原因，因此，我們要積極完善農(nóng)業(yè)保險扶貧法律制度，以促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險發(fā)揮其扶貧功能，助力脫貧攻堅戰(zhàn)的勝利。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)保險 保險扶貧 法律制度

一、農(nóng)村貧困居民的致貧因素與農(nóng)業(yè)保險扶貧的可行性分析

（一）我國農(nóng)村貧困人口的致貧因素

導(dǎo)致貧困的因素多種多樣，最基本的在于收入與支出的不平衡。目前我國政府已經(jīng)出臺了一系列有助于減輕農(nóng)村居民負(fù)擔(dān)的優(yōu)惠政策，主要集中在醫(yī)療領(lǐng)域和教育方面，比如自2002年起要求各級政府積極引導(dǎo)在農(nóng)村地區(qū)實行新型農(nóng)村合作醫(yī)療，以大病統(tǒng)籌為主，對于以前農(nóng)村居民看病貴、看病難以及由此導(dǎo)致的許多家庭貧困和返貧等問題起到了很大作用，教育方面農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生享受兩免一補(bǔ)政策等，減輕農(nóng)村居民教育支出，隨著全面小康社會的逐步建成，政府減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的優(yōu)惠政策會持續(xù)增多，但是也只是適當(dāng)緩解了農(nóng)村居民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，難以解決貧困的根本問題。要解決這一問題，最根本的還是要從其收入入手，提高其收入水平，解決收入與支出之間的不對等。而農(nóng)村居民的家庭收入主要來自于農(nóng)業(yè)經(jīng)營的收入，工資性收入的比重只占很少一部分，農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入的變化是影響家庭收入水平的主要因素。農(nóng)業(yè)經(jīng)營的狀況很大程度上取決于天氣等自然原因，而我國自然災(zāi)害發(fā)生的頻率非常高，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入極不穩(wěn)定，嚴(yán)重影響到家庭收入，所以，對農(nóng)村居民來說，要提高他們的收入水平還是要從減少其農(nóng)業(yè)經(jīng)營因自然災(zāi)害等遭受的損失入手。

（二）農(nóng)業(yè)保險扶貧的可行性分析

農(nóng)民的收入水平依賴于農(nóng)業(yè)經(jīng)營的好壞，粗放式的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式使得農(nóng)業(yè)經(jīng)營在很大程度上又取決于天氣狀況，面對頻繁的自然災(zāi)害，以農(nóng)業(yè)經(jīng)營為家庭主要收入來源的農(nóng)村居民自然難以擺脫貧困。要打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，解決脫貧這個全面建成小康社會的阻礙，我們就必須要想辦法來保障農(nóng)民的農(nóng)業(yè)經(jīng)營性收入，減少因自然災(zāi)害造成的損失或者對其損失進(jìn)行有效的補(bǔ)償。保險作為一種轉(zhuǎn)移風(fēng)險、補(bǔ)償損失的最佳手段，其特有的這種功能正好滿足保障農(nóng)業(yè)經(jīng)營性收入的需求，對于預(yù)防、化解、分散農(nóng)業(yè)風(fēng)險，減少損失具有重要意義。在實踐中，保險預(yù)防、化解、分散的職能有助于投保人提升自身能力，主動規(guī)避風(fēng)險。保險補(bǔ)償損失的職能能夠保障投保農(nóng)村居民在其農(nóng)業(yè)經(jīng)營遭受自然災(zāi)害時不至于因災(zāi)致貧返貧，用保險的方式緩解扶貧理念缺乏公平性的特征。因此利用農(nóng)業(yè)保險扶貧具有可行性。

二、農(nóng)業(yè)保險及其法律制度中存在的問題

（一）農(nóng)業(yè)保險供給短缺，需求不足

農(nóng)業(yè)作為第一產(chǎn)業(yè)，是國家產(chǎn)業(yè)的根本與基礎(chǔ)，但究其特性，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有周期較長、季節(jié)性明顯、地域性差異、受自然影響較大等特點，因此農(nóng)業(yè)風(fēng)險通常都面積廣大、季節(jié)性明顯、發(fā)生頻率高以及損失大，農(nóng)業(yè)保險作為規(guī)避農(nóng)業(yè)風(fēng)險的有效工具，其經(jīng)營也具有高風(fēng)險、高成本、高賠付率和高費率的特點，導(dǎo)致大部分保險公司不愿開展農(nóng)險業(yè)務(wù)，目前我國農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品的供給主體僅有29家，而且產(chǎn)品的保障范圍和覆蓋范圍較小。特色農(nóng)業(yè)險種保障程度和覆蓋率更是不高。目前我國農(nóng)業(yè)保險中央財政補(bǔ)貼的險種標(biāo)的包括種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、森林及其它品種具體共15種，而全國各地區(qū)之間由于地形、氣候、溫度等原因各地農(nóng)作物品種差異較大，特色農(nóng)險產(chǎn)品數(shù)量上相對較少，很難滿足不同地區(qū)農(nóng)戶的需要。其次部分特色農(nóng)險產(chǎn)品的保障范圍僅限于自然風(fēng)險，保障程度不高，同時費率較單一、免賠額較高等問題，造成農(nóng)戶參保意愿下降，此外還有部分特色農(nóng)險產(chǎn)品宣傳不到位、或只在試點地區(qū)出售等因素，無形中降低了特色農(nóng)業(yè)保險的保障范圍和覆蓋率。

其次，傳統(tǒng)的農(nóng)民自身文化水平有限，獲取信息的方式單一，無法了解農(nóng)業(yè)保險的有關(guān)情況，再加上傳統(tǒng)保險的保費高，賠付手續(xù)繁瑣、賠付數(shù)額過低，對于賠付，保險公司往往制訂苛刻的條款，不賠償?shù)呐懦椷^多，造成農(nóng)民不相信農(nóng)業(yè)保險，認(rèn)為投保是花冤枉錢，因此不愿投保。當(dāng)遭受自然災(zāi)害時，寄希望于政府救濟(jì)，農(nóng)業(yè)保險有效需求不足。

（二）農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼不到位

農(nóng)業(yè)保險的目的在于穩(wěn)定保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，支持農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是國家與政府主導(dǎo)對于農(nóng)業(yè)的保護(hù)和支持，所以農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展必須得到國家政策的支持。農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼首次提出是在2004年中央一號文件中，自此我國農(nóng)業(yè)保險保費補(bǔ)貼試點工作逐步開展，截至目前，中央財政補(bǔ)貼品種已經(jīng)由最初的6種擴(kuò)大到覆蓋種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、森林及其它品種具體共15種，補(bǔ)貼試點擴(kuò)大到 29個省區(qū)，種植業(yè)保費補(bǔ)貼比例增至 35%以上，但是險種主要針對主流種養(yǎng)產(chǎn)業(yè)、貧困地區(qū)覆蓋率較低、采用保費補(bǔ)貼方式補(bǔ)貼手段較單一且不夠穩(wěn)定等問題，嚴(yán)重影響了我國農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展。相對于貧困居民收入低薄、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較差的情況，35%到40%的保費補(bǔ)貼比例仍顯不足。目前我國農(nóng)業(yè)保險保費補(bǔ)貼工作實行政府引導(dǎo)、市場運作、自主自愿、協(xié)同推進(jìn)的原則。實踐中，補(bǔ)貼是否到位主要取決于當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶應(yīng)負(fù)擔(dān)的保險費是否繳納完成以及縣級財政補(bǔ)貼是否到位，但對于貧困地區(qū)來說，縣級財政往往無力承擔(dān)其補(bǔ)貼額，中央、省級財政補(bǔ)貼也就無法到位，扶貧農(nóng)業(yè)保險無法真正實施。雖然現(xiàn)在部分試點地區(qū)對補(bǔ)貼機(jī)制進(jìn)行了改革，也取得了較好的效果，但是從全國范圍內(nèi)來看，中央財政補(bǔ)貼仍然存在力度不夠、方式單一、不夠穩(wěn)定等問題，直接影響了農(nóng)業(yè)保險供給主體開發(fā)特色險種的積極性，許多有需求的農(nóng)戶難以得到保障。

（三）農(nóng)業(yè)保險法律制度不完善

目前，我國農(nóng)業(yè)保險方面的依據(jù)主要有2013年的《農(nóng)業(yè)保險條例》，2016年的《中央財政農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼試點管理辦法》。農(nóng)業(yè)保險作為國家保障農(nóng)業(yè)的一種工具，通常涉及保險經(jīng)營機(jī)構(gòu)、政府以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者三方，但有關(guān)文件中并沒有對農(nóng)業(yè)保險中的各個主體的民事責(zé)任做出具體規(guī)定、對政府的權(quán)力邊界也沒有明確規(guī)定。具體來說，首先沒有規(guī)定農(nóng)保運營機(jī)構(gòu)的市場準(zhǔn)入和退出規(guī)則及其經(jīng)營范圍等，導(dǎo)致實踐中經(jīng)常出現(xiàn)一些保險公司擅自違規(guī)投資、捏造財務(wù)數(shù)據(jù)和虛假償付能力報告的情況。其次，在政府方面，有關(guān)文件沒有明確規(guī)定農(nóng)保中政府 的職能和應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，經(jīng)常出現(xiàn)政府人員濫用職權(quán)、徇私舞弊、監(jiān)守自盜的現(xiàn)象。甚至有些部門參與騙取補(bǔ)貼，完全達(dá)不到監(jiān)管的作用，對此必須要在法律上明確界定政府的職責(zé)范圍與責(zé)任，嚴(yán)厲打擊知法犯法的行為。此外，對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者來說，由于沒有嚴(yán)格的監(jiān)管制度，一些農(nóng)業(yè)經(jīng)營者在遭受災(zāi)害后故意夸大其經(jīng)濟(jì)損失以騙取更高的保險金，并且這種現(xiàn)象頻發(fā)，得不到有效控制。農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營和發(fā)展對法律法規(guī)的依賴很強(qiáng)，必須要完善法律制度以對其進(jìn)行保障。

三、農(nóng)業(yè)保險及其法律制度的完善

（一）增加農(nóng)業(yè)保險的有效供給和有效需求

1. 大力開發(fā)農(nóng)險產(chǎn)品，適應(yīng)農(nóng)民需要。首先，政府可以采取優(yōu)惠政策、補(bǔ)貼政策等，積極推動保險經(jīng)營機(jī)構(gòu)開展農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)，同時爭取讓已開展農(nóng)業(yè)保險的公司入駐本地區(qū)，增加農(nóng)業(yè)保險的供給主體;其次，保險經(jīng)營機(jī)構(gòu)要不斷增強(qiáng)研發(fā)能力，開發(fā)適應(yīng)面更廣的農(nóng)業(yè)保險，同時也加快特色險種開發(fā)，要深入調(diào)查，充分了解不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)狀況、農(nóng)業(yè)特點，與當(dāng)?shù)卣e極配合，了解當(dāng)?shù)剞r(nóng)民實際需要，為其量身打造特色農(nóng)險產(chǎn)品，綜合考慮風(fēng)險和收益，確定合理的費率和保險額，讓農(nóng)民可以接受，提高投保率，提高農(nóng)業(yè)保險覆蓋面，讓農(nóng)業(yè)保險在扶貧方面更好的發(fā)揮作用。

2. 培養(yǎng)專門的農(nóng)險人員，增強(qiáng)綜合服務(wù)能力。農(nóng)業(yè)保險具有較強(qiáng)的專業(yè)性，對普通農(nóng)民來講很難理解。所以首先必須要培養(yǎng)專門的農(nóng)業(yè)保險人員，做好農(nóng)業(yè)保險普及工作。當(dāng)?shù)卣o予積極配合，通過廣播、電視、報紙、標(biāo)語等各種方式進(jìn)行宣傳，使得農(nóng)業(yè)保險這項利好政策家喻戶曉。農(nóng)業(yè)保險人員要深入農(nóng)村地區(qū)，向當(dāng)?shù)卮迕裰v解農(nóng)業(yè)保險的有關(guān)知識，對農(nóng)業(yè)保險的標(biāo)的、起賠點、賠付標(biāo)準(zhǔn)、保費、理賠流程等進(jìn)行細(xì)致講解，使農(nóng)民可以真正明白農(nóng)業(yè)保險是降低農(nóng)業(yè)損失的有力工具，讓農(nóng)民愿意投保，提高當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)保險的參保率。同時這些專門人員在宣傳普及過程中要做好信息收集工作，了解當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)情況，分析貧困原因以及農(nóng)險產(chǎn)品推行的主要阻礙，為特色農(nóng)險產(chǎn)品開發(fā)提供合理的意見和建議，配合做好產(chǎn)品運行后的信息反饋工作。

（二）完善農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼政策

首先，各地區(qū)政府要積極貫徹推行三農(nóng)優(yōu)惠政策，推進(jìn)本地區(qū)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)的發(fā)展?jié)摿?，發(fā)展具有本地區(qū)特色的農(nóng)業(yè)。各地區(qū)基層政府要為農(nóng)業(yè)保險實施創(chuàng)造有利的外部環(huán)境，與農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機(jī)構(gòu)積極配合，根據(jù)自身的農(nóng)業(yè)發(fā)展特點、經(jīng)濟(jì)狀況、風(fēng)險狀況等，實地考察制定適于本地區(qū)發(fā)展的農(nóng)險補(bǔ)貼政策，并且要把農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼真正落到實處，降低農(nóng)戶投保費用，做好宣傳工作，擴(kuò)大本地區(qū)特色農(nóng)業(yè)保險的覆蓋面，提高投保率，減少農(nóng)民因自然災(zāi)害而承擔(dān)的風(fēng)險。其次，國家要加大中央和省級財政的補(bǔ)貼額度，根據(jù)各地區(qū)不同的經(jīng)濟(jì)狀況逐步降低基層政府的補(bǔ)貼責(zé)任以及農(nóng)戶的投保費用，改善基層政府補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)過重的情況，同時增加中央財政補(bǔ)貼的險種標(biāo)的以及補(bǔ)貼方式，通過稅收優(yōu)惠、保險經(jīng)營機(jī)構(gòu)研發(fā)補(bǔ)貼、巨災(zāi)風(fēng)險準(zhǔn)備金等手段逐步建立多層次的中央財政補(bǔ)貼機(jī)制。

（三）健全農(nóng)業(yè)保險法律制度

1.健全立法保障體系。首先，我國應(yīng)健全農(nóng)業(yè)保險的立法規(guī)定。通過立法明確規(guī)定農(nóng)業(yè)保險中各主體的民事責(zé)任以及政府的權(quán)力邊界。明確農(nóng)保運營機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入、退出規(guī)則、經(jīng)營范圍等，明確規(guī)定農(nóng)業(yè)保險實施中政府的職能及其違反規(guī)定應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，明確農(nóng)戶享有的權(quán)利和騙保等應(yīng)負(fù)的責(zé)任等。其次，在基本立法基礎(chǔ)上，以行政法規(guī)或地方立法的形式制定農(nóng)業(yè)保險扶貧專項立法及實施規(guī)則最后，從農(nóng)業(yè)保險供需、運行、風(fēng)險控制與監(jiān)管層面構(gòu)建農(nóng)業(yè)保險扶貧制度立法規(guī)范體系。在農(nóng)業(yè)保險服務(wù)供需層面，建立服務(wù)供需協(xié)商、差異化調(diào)控制度和績效評價，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品、扶貧對象信用能力建設(shè)等制度規(guī)范;在農(nóng)業(yè)保險運行層面，構(gòu)建農(nóng)業(yè)保險精準(zhǔn)識別和瞄準(zhǔn)，保險補(bǔ)貼精準(zhǔn)利用，產(chǎn)業(yè)扶貧、財政扶與科技扶貧等協(xié)作制度規(guī)范;在農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管與風(fēng)險防控層面，建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險與再保險制度規(guī)范，構(gòu)建區(qū)域化、審慎監(jiān)管制度規(guī)范，以加強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營風(fēng)險防控。

2.建立扶貧保障激勵約束機(jī)制。首先，建立政府補(bǔ)貼資金管理平臺，對政府補(bǔ)貼資金實施嚴(yán)管嚴(yán)查，明確每項資金的用途及落實，加大對違法使用補(bǔ)貼資金的懲治力度，避免政府濫用職權(quán)、監(jiān)守自盜，保險機(jī)構(gòu)將資金用作它途。其次，建立農(nóng)險扶貧考核機(jī)制，包括激勵機(jī)制和懲罰機(jī)制，根據(jù)各自地區(qū)的實際情況制定明確的考核標(biāo)準(zhǔn)，并且嚴(yán)格執(zhí)行，將責(zé)任全面落實到每個人，將有關(guān)信息及時公開，保證農(nóng)業(yè)保險真正發(fā)揮其扶貧功能，保證國家政策落實到實處。此外，在農(nóng)村地區(qū)合理設(shè)定分支機(jī)構(gòu)和服務(wù)平臺、開發(fā)適合農(nóng)民需要的保險產(chǎn)品等法定義務(wù)，并規(guī)定相應(yīng)的考評監(jiān)督機(jī)制與法律責(zé)任機(jī)制，從法律層面加強(qiáng)對其扶貧的約束。構(gòu)建公眾參與績效評價立法機(jī)制，保障績效評價的針對性和民主性。

3.優(yōu)化農(nóng)業(yè)保險風(fēng)險防控法律機(jī)制。第一，建立對農(nóng)業(yè)保險的再保險制度，以此來分散農(nóng)業(yè)保險扶貧中出現(xiàn)的風(fēng)險問題，改善農(nóng)險經(jīng)營機(jī)構(gòu)因懼怕風(fēng)險而缺少供給的情況。第二，為保證農(nóng)業(yè)保險扶貧的有效實施，在貧困地區(qū)設(shè)立專門的農(nóng)險監(jiān)管機(jī)構(gòu)，監(jiān)管農(nóng)險實施的精準(zhǔn)度和有效性，對于貧困地區(qū)的農(nóng)險監(jiān)管機(jī)構(gòu)，適當(dāng)?shù)脑黾悠錂?quán)限。第三，對不同地區(qū)的農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機(jī)構(gòu)實施差異化監(jiān)管，對其設(shè)立條件、風(fēng)險監(jiān)管指標(biāo)等在可控制的范圍內(nèi)實施差異化管理，鼓勵農(nóng)險經(jīng)營機(jī)構(gòu)在貧困地區(qū)開展業(yè)務(wù)，研發(fā)具有特色的農(nóng)險產(chǎn)品，滿足不同地區(qū)的差異化需求，增強(qiáng)監(jiān)管作用，促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險發(fā)揮扶貧的積極作用。

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（作者單位：山西財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院）