方玉強

摘 要：農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量一頭連接著“三農(nóng)”，一頭連接著居民餐桌，其重要性不言而喻。近年來農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事件頻發(fā)，反映出我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法律法規(guī)亟待完善。從《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》制定和實施現(xiàn)狀入手，分析其修訂的必要性，進而提出具體修訂建議，以期推進相關(guān)法律規(guī)范修訂進程。

關(guān)鍵詞：農(nóng)產(chǎn)品;質(zhì)量安全;法律;修訂

文章編號：1004-7026（2019）24-0017-02 ? ? ? ? 中國圖書分類號：D922.4;D922.294 ? ? ? ?文獻標志碼：A

我國現(xiàn)行《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》（以下簡稱“本法”）經(jīng)第十屆全國人大常委會第二十一次會議通過，于2006年11月1日正式實施[1]。2018年，第十三屆全國人大常委會第六次會議對“本法”首次作出修訂，但修訂內(nèi)容僅限于順應中央和國家機構(gòu)改革需要，修改了第十五條、第四十條和第五十二條的行政管理部門名稱，并未對實質(zhì)性條款內(nèi)容作出變動。因此現(xiàn)行“本法”已實施13年。近年來，“毒大米”“病死禽”“僵尸肉”等農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事件屢屢曝光，昭示出我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法律規(guī)范亟待完善[2]。

1 ?“本法”實施現(xiàn)狀

1.1 ?配套法律法規(guī)體系不完善

除“本法”外，我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法制體系建設(shè)經(jīng)過長期發(fā)展，已經(jīng)形成了包括《動物防疫法》《農(nóng)業(yè)法》等近20部法律、《農(nóng)藥管理條例》《獸藥管理條例》等50余部行政法規(guī)、《動物檢疫管理辦法》等160多項部門規(guī)章為體系的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法律法規(guī)體系。盡管數(shù)量眾多，但從農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全體系來看，法律規(guī)范卻并不完善。例如：目前在農(nóng)產(chǎn)品儲藏、運輸?shù)拳h(huán)節(jié)的質(zhì)量安全問題，法律并無明文規(guī)定;對生豬屠宰管理嚴格，但對牛羊禽的屠宰卻無法可依。這些農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理的法律疏漏都亟待完善[3]。

1.2 ?法律規(guī)定可操作性不佳

現(xiàn)行農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量法律法規(guī)體系存在立法原則性強、條款多為一般概要性規(guī)定的特點。在實施過程中，對主客體權(quán)利義務規(guī)定不明，對行政授權(quán)部門授權(quán)內(nèi)容不明，致使整個法律體系可操作性不佳。“本法”頒布13年來，客觀經(jīng)濟社會環(huán)境已有較大變化，但法律內(nèi)容卻從未修訂，其執(zhí)行標準已經(jīng)滯后于現(xiàn)實需要。160多部行政規(guī)章、50多部行政法規(guī)、20部法律，體系龐大，存在多頭管理、利益分割、難于整合互助的問題，導致法律法規(guī)交叉矛盾、體系不一，不易操作[4]。

1.3 ?違法成本難以起到約束作用

從部分發(fā)達國家經(jīng)驗來看，對造成農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題的責任人以最嚴厲手段加以處罰，不但有行政強制措施，而且有高額罰款，違法成本巨大，對不法行為有較好的約束力。反觀我國現(xiàn)行農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法律體系，特別是“本法”第七章有關(guān)法律責任的規(guī)定，不但行政強制措施少，而且罰款數(shù)額以2萬元以下定額為主。沒有采用與違法所得掛鉤的懲罰性罰款，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全責任人違法成本較低，難以對投機行為產(chǎn)生約束。

2 ?“本法”修訂的必要性

2.1 ?適應民生需求的必然結(jié)果

黨的十九大明確提出，當前我國社會的主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要與不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。以習近平同志為核心的黨中央更是強調(diào)，要把食品安全當作對執(zhí)政能力的重大考驗。隨著生活水平提高，人民群眾的需求早已從“吃得飽”“吃得好”向“吃得健康”轉(zhuǎn)變[5]。農(nóng)產(chǎn)品作為食品主要來源，其質(zhì)量安全問題倍受關(guān)注。這種民生需求的變化，要求“本法”作出適應時代的修訂。

2.2 ?應對復雜質(zhì)量安全形勢的必然要求

從整體形勢來看，我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理始終堅持標準化生產(chǎn)與質(zhì)量安全監(jiān)管并重的舉措，在徹底轉(zhuǎn)變農(nóng)牧業(yè)發(fā)展方式的基礎(chǔ)上，嚴厲打擊質(zhì)量安全問題，總體呈現(xiàn)出平穩(wěn)向好的趨勢[6-9]。質(zhì)量安全問題牽一發(fā)而動全身，一旦發(fā)生往往影響廣泛深遠、危害極大。要以更加嚴格的態(tài)度提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標準，加強農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的監(jiān)管、處罰和問責。這就需要通過修訂“本法”來實現(xiàn)。

2.3 ?提高執(zhí)法監(jiān)管能力的必經(jīng)途徑

在“本法”頒布之初，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全執(zhí)法監(jiān)管體系是以環(huán)境保護、食品藥品、工商、衛(wèi)生、商務、農(nóng)業(yè)、畜牧等多部門分段監(jiān)管為主要體系的，存在多頭管理、執(zhí)法混亂、監(jiān)管缺位等問題[10-12]。在黨和國家機構(gòu)改革完成后，監(jiān)管體系已經(jīng)進一步精簡，監(jiān)管環(huán)節(jié)得到延伸，監(jiān)管力度不斷加大。但由于改革時間尚短，基礎(chǔ)相對薄弱、監(jiān)管能力滯后，需要通過“本法”的修訂來進一步完善。

2.4 ?完善頂層制度設(shè)計的必然基礎(chǔ)

經(jīng)過十幾年立法完善，目前農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法律法規(guī)體系十分龐雜，涉及內(nèi)容和領(lǐng)域眾多但缺乏統(tǒng)一性。法規(guī)有數(shù)十部，但依然無法有效覆蓋到農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的各個環(huán)節(jié)。

此外，在農(nóng)產(chǎn)品概念界定、執(zhí)法監(jiān)管體系建設(shè)和違法懲戒力度方面，亟待細化完善。這些都需要通過修訂“本法”這一農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全領(lǐng)域的頂層法律制度來實現(xiàn)。

3 ?“本法”的修訂建議

3.1 ?更新頂層立法理念

2015年，我國《立法法》頒布，標志著我國進入了全面提高立法質(zhì)量和水平的新階段。當前形勢下修訂“本法”，不但要考慮《立法法》確立的立法理念，更要兼顧農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管領(lǐng)域的新動態(tài)。要在修訂中更新和貫徹以下理念。

一是“以人為本”的理念。這與我國《憲法》所確定的人民主權(quán)原則相一致，也與《立法法》所確立的“立法體現(xiàn)人民意志”的理念相一致。“以人為本”就是要在“本法”的立法中體現(xiàn)服務人民的立法思想，把管理轉(zhuǎn)變?yōu)榉?，在監(jiān)管的同時促進農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)的發(fā)展。

二是“嚴格執(zhí)法”理念。從人民群眾的現(xiàn)實需要和新形勢下農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題的實際出發(fā)，修訂“本法”時必須貫徹提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標準、加強農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的監(jiān)管、處罰和問責的立法思想。

三是“適度超前”的理念。法律具有相對穩(wěn)定性，這種穩(wěn)定性的來源之一就是立法時的“適度超前”。這要求對于“本法”的修訂不僅要體現(xiàn)當下農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的形勢和要求，更要適度反映發(fā)展趨勢。

3.2 ?嚴格違法責任承擔

違反“本法”所應當承擔的法律責任，主要包括民事責任、行政責任和刑事責任。從責任承擔的角度來分析，立法就是要明確什么人做了什么樣的行為，應當承擔什么樣的相應責任。

從主體（人）的修訂完善出發(fā)，“本法”在約束傳統(tǒng)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營者的基礎(chǔ)上，還應當納入當前新興的銷售方式，如網(wǎng)絡(luò)、微信、直播等，甚至打著“公益助農(nóng)”旗號從事農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全違法行為的組織或個人也應納入責任主體范疇。

從行為（客觀方面）的修訂完善出發(fā)，對實施違法行為的生產(chǎn)經(jīng)營者要加以處罰，而且對明知存在質(zhì)量安全問題而進行收售、屠宰、加工、運輸?shù)刃袨榈囊矐{入責任承擔范疇。

從處罰方式看，不論民事、行政或刑事責任，一要依法從重處罰、加大違法成本，二要創(chuàng)新處罰手段。提升違法者的市場進入門檻，增加其違法成本。

3.3 ?明確政府管理職責

對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的監(jiān)督管理，是各級政府所應當履行的基本職責之一。雖然具體監(jiān)管工作有相應行政部門來實施，但各級政府作為管人員、管經(jīng)費、管機構(gòu)的決策者，如果缺乏相應的支持力度，則監(jiān)管工作也就無從著手。

現(xiàn)實中，各級政府更為關(guān)注經(jīng)濟、指標、GDP，而不是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，這就造成實踐中農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全領(lǐng)域執(zhí)法力量薄弱、執(zhí)法能力滯后的問題。解決的根本途徑就是在“本法”修訂中明確政府對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的管理職責，并且納入考核指標體系。

3.4 ?強化執(zhí)法監(jiān)管能力

執(zhí)法監(jiān)管是落實“本法”的根本途徑。強化執(zhí)法監(jiān)管能力建設(shè)，就要在“本法”修訂中改變以往權(quán)責不明的問題，杜絕互相推諉或者爭功，明確界定各部門的事權(quán)。要在“本法”修訂中，建立起對執(zhí)法監(jiān)管部門和個人的監(jiān)督、懲處、獎勵機制，以監(jiān)督促依法行政、以懲處促合理行政、以獎勵促積極行政。

4 ?結(jié)束語

農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全發(fā)展的新形勢和新要求，促使“本法”修訂迫在眉睫?！氨痉ā钡男抻喴鞔_理念、責任、管理、執(zhí)法等方面的要求，使修訂后的“本法”既反映“為民服務”理念和政府管理職責，又體現(xiàn)違法成本高昂、執(zhí)法依法開展的趨勢。

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