引言

近年來，我國由疫苗問題引起的公共事件多次發(fā)生。無論是2005年安徽泗縣甲肝疫苗事件、2009 年大連狂犬疫苗事件、2010年山西疫苗事件、2010年麻疹疫苗事件、 2013年乙肝疫苗事件[1]以及發(fā)生在2018年7月的長春、武漢疫苗事件，都引起了強(qiáng)烈社會反響。由此可見，我國疫苗監(jiān)管制度改革，已經(jīng)進(jìn)入了“箭在弦上，不得不發(fā)”的階段。然而，我國疫苗監(jiān)管的制度改革，應(yīng)該建立在對其價值與路徑反思與重構(gòu)的基礎(chǔ)之上。而公私合作，恰恰能在上述兩方面彌補(bǔ)現(xiàn)行制度的漏洞，對我國疫苗監(jiān)管制度改革提供全新的理論視角，并在實踐領(lǐng)域開辟疫苗監(jiān)管的新路。

一、中國疫苗監(jiān)管制度反思

疫苗監(jiān)管，從法律效力角度分析，我國目前的制度體系可以分為以下三個層級：第一層級，法律規(guī)定。主要包括《中華人民共和國藥品管理法》（以下簡稱藥品管理法，2015年最新修訂）和《中華人民共和國傳染病防治法》（以下簡稱傳染病防治法，2004年發(fā)布實施）等；第二層級，行政法規(guī)和部門規(guī)章。主要包括由國務(wù)院總理簽發(fā)的行政法規(guī)《中華人民共和國藥品管理法實施條例》（2016年最新修訂）、《疫苗流通和預(yù)防接種管理條例》（2016年最新修訂）以及由原國家食品藥品監(jiān)督管理總局下發(fā)的部門規(guī)章《生物制品批簽發(fā)管理辦法》（2017年發(fā)布實施）、《藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范》（2011年發(fā)布實施）等；第三層級，地方規(guī)范性文件。如湖北省政府辦公廳發(fā)布的《省人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)疫苗流通和預(yù)防接種管理工作的通知》（鄂政辦發(fā)〔2017〕78號）、福建省政府辦公廳發(fā)布的《福建省人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)疫苗流通和預(yù)防接種管理工作的實施意見》（閩政辦〔2017〕143號）等。

對比分析上述法律法規(guī)以及地方規(guī)范性文件，我國目前對疫苗監(jiān)管的制度設(shè)計存在以下問題。

1.立法的“低層級”與效力的“淺適用”——制度設(shè)置的位階之痛

目前，我國在法律層面沒有專門的疫苗監(jiān)管立法，疫苗是作為藥品的一類進(jìn)行法律規(guī)制的。行政法規(guī)之中，也只有一部《疫苗流通和預(yù)防接種管理條例》直接規(guī)制疫苗領(lǐng)域。而必須看到的是，疫苗恰恰不是常規(guī)藥品，常規(guī)藥品的受眾是病患人群，而疫苗的受眾是健康人群。由于疫苗受眾面比常規(guī)藥品更加巨大，一旦出現(xiàn)問題，影響面也更加巨大。同時，疫苗的研發(fā)、保存、流通都有它獨(dú)特的要求。一般而言，一種疫苗的研發(fā)往往需要數(shù)年甚至數(shù)十年，需要比常規(guī)藥品更大量的臨床試驗，保存與流通都需要更嚴(yán)苛的溫度、設(shè)備、場地等條件。因此，疫苗法律行為的規(guī)制與調(diào)整，也隨之與常規(guī)藥品有著巨大的區(qū)別，故而其應(yīng)當(dāng)享有單獨(dú)的法律規(guī)制。所以，在法律層面對其混同一般藥品進(jìn)行規(guī)制，本身就存在立法角度重視不足的問題。加之直接對其規(guī)制的行政法規(guī)規(guī)制范圍所限，導(dǎo)致部分無良藥企制假販假成本極低，進(jìn)而有恃無恐，造成了近年來疫苗引發(fā)的相關(guān)事件帶來強(qiáng)烈社會反響。

2.公權(quán)的“大包干”與私權(quán)的“難作為”——公權(quán)力與私權(quán)利的沖突之憂

疫苗屬于政府管控的重要公共產(chǎn)品，因此，以政府主導(dǎo)其研發(fā)、生產(chǎn)、流通，使用等環(huán)節(jié)并無不妥。然而，縱觀上述提及的三個層級法律法規(guī)及規(guī)范性文件，對于公眾或社會第三方監(jiān)督問題幾乎未曾提及，使得政府作為疫苗供應(yīng)及監(jiān)管事務(wù)的運(yùn)動員的同時，也在事實上兼任了裁判員。這就帶來了如下弊端：首先，權(quán)力尋租，腐敗高發(fā)。以2018年7月的長春長生疫苗事件為例，通過最高法院裁判文書網(wǎng)查詢可知，該藥企早在2002年開始，就通過行賄等方式，拉攏腐蝕部分省、區(qū)、市的衛(wèi)生行政和防疫系統(tǒng)官員，涉及到長春長生生產(chǎn)的狂犬，流感，水痘，甲肝，乙肝等多個主要疫苗品種，涉案金額極其巨大[2]。權(quán)力尋租的根源，恰恰在于權(quán)力運(yùn)行的不透明，社會廣大私主體和第三方機(jī)構(gòu)幾乎難以知曉其運(yùn)行機(jī)制，進(jìn)而導(dǎo)致公權(quán)力長期難以在陽光下運(yùn)行，引發(fā)腐敗。其次，信息失衡，知情不易。無論是現(xiàn)行的任何層面的法律法規(guī)，都沒有規(guī)范詳細(xì)的信息披露制度。特別是針對疫苗的研發(fā)、生產(chǎn)、流通、使用的各個環(huán)節(jié)，社會公眾都是最后的知情者。如果單純依靠《政府信息公開條例》要求信息公開，則存在各省區(qū)市公開主體不一，文件要求的公開程度不同等“隱形”的困境。同時，信息的相對失衡，使得本就缺乏專業(yè)知識的普通私主體通過自身或第三方機(jī)構(gòu)對我國疫苗實施公共監(jiān)督更加艱難。

3.規(guī)制的“窄視角”與監(jiān)管的“寬標(biāo)準(zhǔn)”——制度實施的“兩難”之悖

在我國疫苗監(jiān)管領(lǐng)域，無論是法律規(guī)制還是行政法規(guī)規(guī)制，都沒有涵蓋到疫苗事務(wù)的所有環(huán)節(jié)，甚至諸多關(guān)鍵性環(huán)節(jié)如生產(chǎn)參數(shù)、臨床試驗設(shè)計、檢定原始記錄、抽樣比例等，均沒有明確標(biāo)準(zhǔn)。以唯一直接規(guī)范疫苗事務(wù)的行政法規(guī)《疫苗流通和預(yù)防接種管理條例》為例，該條例分為總則，疫苗流通、疫苗接種、保障措施、異常反應(yīng)、監(jiān)督管理、法律責(zé)任等章節(jié)，僅從章節(jié)的名稱看，這部條例僅僅直接規(guī)制了流通和接種環(huán)節(jié)。至于其他重要環(huán)節(jié)，都要參照藥品管理法及其實施條例等進(jìn)行規(guī)制，但“疫苗生產(chǎn)、經(jīng)營、使用環(huán)節(jié)涉及的組織形態(tài)各異，違法行為成因和表現(xiàn)形式各不相同”[3]，因此不能完全參照藥品管理法。何況，由于立法所需的宏觀性和指導(dǎo)性，藥品管理法及其條例也不可能為疫苗這一專門事務(wù)設(shè)置詳細(xì)參數(shù)。這就造成了疫苗事實上在法律法規(guī)角度上的標(biāo)準(zhǔn)虛無化。而沒有法律法規(guī)層面相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，必然引發(fā)無良藥企不惜偷工減料，減少試驗以降低成本，甚至鋌而走險，故意制造問題疫苗，以牟取暴利。

二、公私合作在我國疫苗監(jiān)管制度改革中的價值考量

公私合作，實質(zhì)上發(fā)源于政府與公共產(chǎn)品的關(guān)系之爭。凱恩斯主義主張，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)絕大多數(shù)公共服務(wù)及相關(guān)公共產(chǎn)品，國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)應(yīng)當(dāng)繼續(xù)擴(kuò)張。但二戰(zhàn)后，隨著“新公共管理運(yùn)動”與“新公共服務(wù)”理論的興起，政府作為公共產(chǎn)品提供者的絕對權(quán)威地位逐步被打破，“柔性行政”、“服務(wù)行政”、“契約式”的管理（如行政合同）和靈活性較強(qiáng)的管理（如行政指導(dǎo)）等，被日益廣泛地運(yùn)用于公共管理和服務(wù)中[4]。政府的重點(diǎn)是“任務(wù)發(fā)布而不是執(zhí)行者”，“是結(jié)果而不是投入”，“更多的是掌舵，更少去劃槳”[5]。從行政學(xué)角度言之，政府不應(yīng)當(dāng)成為所有公共產(chǎn)品的唯一供給者，對于政府曾經(jīng)提供過的公共產(chǎn)品，如果政府發(fā)現(xiàn)交由社會的“私主體”提供效果更好，則應(yīng)當(dāng)在此領(lǐng)域“讓賢”。這就是公私合作的理論淵源。通常認(rèn)為，公私合作即為公私部門在對等互惠、責(zé)任分擔(dān)的基礎(chǔ)上，以意思自治為原則形成的合作關(guān)系[6]。近年來，我國在經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域，大量引進(jìn)了如共享經(jīng)濟(jì)等公私合作項目，均取得了一定的成績。對于疫苗監(jiān)管制度改革中，公私合作的價值考量，可以從如下幾方面分析：

1.公私合作——使疫苗監(jiān)管形成“柔性化”治理

在傳統(tǒng)的“大政府”理念下，公權(quán)力因幾乎包攬一切公共產(chǎn)品，其運(yùn)行失范的幾率極高。一旦失范，勢必對私主體帶來相應(yīng)傷害。而公私合作的本質(zhì)，是調(diào)動社會各方面的積極性，提供更優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品。因此，公私合作背景下，公權(quán)與私權(quán)形成了“合作”關(guān)系，二者之間不再是傳統(tǒng)的“上令下從”的高權(quán)行政，而是在特定事項中體現(xiàn)互相監(jiān)督、契約管理的優(yōu)質(zhì)合伙人。在這種合作背景下，公權(quán)力的運(yùn)行有了契約界限，目標(biāo)界限和特定的監(jiān)督主體，公權(quán)力濫用成本劇增，而陽光行政方得以彰顯。對于疫苗監(jiān)管制度而言，私主體或受私主體委托的第三方監(jiān)管組織的介入，會遏制公權(quán)力因濫用或?qū)ぷ庖l(fā)的腐敗行為?！白鳛榈谌街黧w的可以是公司、協(xié)會或者網(wǎng)絡(luò)平臺”[8]。這種監(jiān)督，很可能較之于政府內(nèi)部的自我監(jiān)督和司法機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行的監(jiān)督更為高效。因為，公私合作框架下的監(jiān)督者本身就是一個個健康正常的私主體，也就是疫苗本身的受眾。從維護(hù)自身安全利益的角度，私主體也必將對疫苗的所有環(huán)節(jié)實施監(jiān)管。否則，一旦公權(quán)濫用而生產(chǎn)出假冒偽劣的疫苗，監(jiān)督者很可能轉(zhuǎn)化為受害者。這種設(shè)身處地之下的監(jiān)督積極性，是任何其他監(jiān)督主體無出其右。

2.專業(yè)高效——實現(xiàn)疫苗類公共產(chǎn)品的“低成本”與“高質(zhì)量”的有機(jī)結(jié)合

公私合作，其還有另外一層價值，那就是“專業(yè)的人做專業(yè)的事”，把政府無法做好的公共事務(wù)，交由專業(yè)的私主體或第三方從事。如疫苗監(jiān)管過程中，政府雖然是主要的監(jiān)督者，但政府官員卻不一定享有最專業(yè)的疫苗知識。這種監(jiān)督機(jī)制極易造成“外行監(jiān)督內(nèi)行”的情況。因此，公私合作這一模式，是融合專業(yè)的私主體介入公共事務(wù)的最佳方式之一。在疫苗監(jiān)管領(lǐng)域，由于疫苗事務(wù)本身的專業(yè)性極強(qiáng)，必須引進(jìn)專業(yè)、獨(dú)立的私主體或第三方進(jìn)行監(jiān)督。如美國成立了專門的“國家衛(wèi)生研究院疫苗實驗室”這一獨(dú)立組織，對疫苗的全過程進(jìn)行監(jiān)督；在德國，為監(jiān)督疫苗的生產(chǎn)和適用，專門由德國社團(tuán)法人“藥店協(xié)會”、“醫(yī)藥生產(chǎn)聯(lián)合會”及公眾代表聯(lián)合主辦了“藥品安全網(wǎng)”，每一位公眾，對包括疫苗在內(nèi)的所有藥品，都可以根據(jù)包裝上的二維碼進(jìn)行查詢，行使監(jiān)督權(quán)[9]，由美、德兩國的監(jiān)管機(jī)構(gòu)構(gòu)成可以得知，他們對疫苗的監(jiān)管更趨向于政府日常行政監(jiān)管之外的技術(shù)監(jiān)管，其監(jiān)管團(tuán)隊擁有大量的專業(yè)技術(shù)骨干。同時，公私合作背景下的疫苗監(jiān)管，也有助于降低行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管成本。因為私主體或第三方在履行監(jiān)管職責(zé)的同時，是可以適當(dāng)盈利的?！凹词故潜仨氂烧峁┑漠a(chǎn)品和服務(wù)， 也可以采用使用者付費(fèi)等“準(zhǔn)市場”機(jī)制進(jìn)行調(diào)整”[10]。因此，無需政府承擔(dān)過多的監(jiān)管費(fèi)用。這對于減輕政府的行政負(fù)擔(dān)，也具有相當(dāng)?shù)膶嵺`價值。此外，由于私主體或第三方專司監(jiān)管，省去諸多中間環(huán)節(jié)，其必然較之于政府監(jiān)管更為高效。

3.信息共享——以“透明式”監(jiān)管，夯實疫苗監(jiān)管制度的法理基石

信息對稱對疫苗監(jiān)管也十分重要?！肮_透明是公共權(quán)力主體行使公共權(quán)力的前提，是保證政府合法行政的基本原則”[11]。疫苗問題之所以監(jiān)管難，核心在于其醫(yī)學(xué)背景下的技術(shù)屬性，一般私主體難以理解。因此，疫苗監(jiān)管不可回避的要論即信息公開問題。目前，法律法規(guī)并沒有規(guī)定疫苗相關(guān)事項的主動公開，而各地具體實施法律法規(guī)出臺的紅頭文件，又因行政行為“法無規(guī)定即禁止”之原則，或不予公開，或設(shè)置為“依申請公開”。此類信息對公眾而言，是“半封鎖”狀態(tài)，而政府監(jiān)管制度又難以覆蓋疫苗事務(wù)的全部環(huán)節(jié)，因此形成了疫苗監(jiān)管“兩不靠”的局面。而公私合作，是公私主體依據(jù)行政契約建立起的合作模式，包括信息披露在內(nèi)的彼此全部權(quán)利義務(wù)，是可以在法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)自由約定的。因此，具備了公私雙方共享信息的可能。此外，由于契約本身的合意性要求，雙方都可以在共享信息的界限、幅度、性質(zhì)等諸多方面進(jìn)行協(xié)商界定。同時，由于信息公開，公眾對于疫苗的各個流程能夠進(jìn)行及時深入的了解，則更可能促進(jìn)我國現(xiàn)行的監(jiān)管法律制度的完善實施。因為，法律本身以人的行為為調(diào)整對象，疫苗的各個環(huán)節(jié)的行為一旦公開，調(diào)整對象就“透明”了，因此，對相關(guān)法律制度的完善便會更加有的放矢。

三、公私合作在我國疫苗監(jiān)管制度改革中的路徑考量

公私合作是一種“舶來”的現(xiàn)代管理與社會治理理論。因此，在我國疫苗監(jiān)管領(lǐng)域，如欲引進(jìn)該制度，必須對其進(jìn)行適合我國國情的路徑設(shè)計，以避免“南橘北枳”、水土不服現(xiàn)象的出現(xiàn)。簡言之，可從以下幾方面考量。

1.專門的《疫苗法》——創(chuàng)新疫苗監(jiān)管機(jī)制的立法設(shè)想

現(xiàn)行的疫苗監(jiān)管制度存在嚴(yán)重的效力不足問題。目前，我國在法律層面，沒有專門針對疫苗監(jiān)管、規(guī)制的法律規(guī)范。而該領(lǐng)域如欲引進(jìn)公私合作，如果沒有專門的法律規(guī)制，則存在“于法無據(jù)”的法律風(fēng)險。因此，設(shè)立《疫苗法》，并在其中融入公私合作的相關(guān)條款，是我國現(xiàn)階段疫苗監(jiān)管制度創(chuàng)新的前提。在相當(dāng)多的發(fā)達(dá)國家，疫苗事務(wù)是必須通過國會（議會）制定專門法律予以規(guī)制的。比如，美國國會早在1986年，就出臺了專門的《國家兒童疫苗傷害法案》[12]，這部法案可以說開辟了疫苗領(lǐng)域?qū)ｉT法律規(guī)制之先河。而且，規(guī)制的客體范圍針對性極強(qiáng)，僅針對兒童接種產(chǎn)生的傷害問題，這就抓住了疫苗問題公眾最為擔(dān)心的“牛鼻子”，對于維護(hù)社會穩(wěn)定，具有立竿見影的良好效果。又如，日本議會則在1946年，就制定了《預(yù)防接種法》，隨后又陸續(xù)在上世界七八十年代進(jìn)行了多次修訂。特別是在上世紀(jì)七十年代在該部法律的修正案中，清晰明確的引進(jìn)了救濟(jì)制度，這對于疫苗接種過程中引發(fā)的相關(guān)傷害，有了法律角度的救濟(jì)依據(jù)。專門的疫苗監(jiān)管法律，與日本《藥事法》相結(jié)合，對疫苗本身的生產(chǎn)、銷售、流通、使用實現(xiàn)了幾乎無死角的全程監(jiān)控。所以，日本疫苗安全系數(shù)之高，在全球深受認(rèn)可[13]。

可以設(shè)想，未來的《疫苗法》，應(yīng)當(dāng)具有如下特征：（1）“全過程”規(guī)制──未來疫苗專門立法的價值訴求?！耙呙鐣霈F(xiàn)問題的方面是多元的，從原材料的選購， 生產(chǎn)環(huán)節(jié)的把控， 質(zhì)量控制的整個環(huán)節(jié)， 以及科技化信息化的程度還有存貨的特殊保存環(huán)節(jié)等， 都會對疫苗是否符合出廠質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生影響”[14]。因此要從研發(fā)，到臨床試驗，再到生產(chǎn)、銷售，最后流通、使用，都應(yīng)當(dāng)納入專門的《疫苗法》中進(jìn)行“無死角”規(guī)制，由此為公私合作監(jiān)督范圍的“無死角”奠定基礎(chǔ)；（2）“實用性”與“可操性”──未來疫苗專門立法的實施標(biāo)準(zhǔn)。近年來的疫苗問題多發(fā)，與現(xiàn)有制度的操作性不強(qiáng)有極大關(guān)系。疫苗本身就是一瓶瓶精密的生物制劑，任何其中的物質(zhì)的毫厘之差，就可能帶來無可挽回的惡果。因此，法律作為除憲法外效力最高的規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)對其進(jìn)行量化規(guī)制，以增加其可操性。特別是關(guān)乎疫苗質(zhì)量的研發(fā)階段和生產(chǎn)階段，更是要在此方面下足功夫，但法律的量化規(guī)制，也應(yīng)該是適度的，量化的界限就在于法律只規(guī)定可能影響人身健康的直接量化指標(biāo)，其余可以通過行政契約方式，由政府和企業(yè)，第三方合意約定簽署“特許經(jīng)營”協(xié)議，“包括特許權(quán)授予、合資、建設(shè)、保險、融資、管理、維修、收費(fèi)、回購、擔(dān)保等一系列合同”[15]進(jìn)行約定；（3）罰則與救濟(jì)制度──未來疫苗專門立法的規(guī)制重心?！兑呙绶ā纷鳛榉蓪用娴闹贫仍O(shè)計，應(yīng)當(dāng)有其必要的權(quán)威性。對于生產(chǎn)銷售假冒偽劣疫苗的藥企和個人，應(yīng)當(dāng)予以有針對性的、專門的、明確的處罰標(biāo)準(zhǔn)，且該標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)直接化、嚴(yán)格化。同時，在救濟(jì)制度上，應(yīng)當(dāng)設(shè)置專門章節(jié)，對救濟(jì)主體、資金來源、救濟(jì)途徑、保障機(jī)制等進(jìn)行專門規(guī)定；（4）第三方監(jiān)管──未來疫苗專門立法的必備要素。“如今政府的各種尋租、腐敗等問題也始終困擾我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會治理， 甚至可以說是我國當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行最大的短板所在”[16]。為防止權(quán)力尋租和腐敗發(fā)生，對于疫苗監(jiān)管而言，引入第三方監(jiān)管是公私合作成功與否的關(guān)鍵因素。對于第三方監(jiān)督主體，可由相關(guān)的醫(yī)學(xué)界、法律界的專家學(xué)者及部分社會公眾代表組成相應(yīng)的獨(dú)立委員會擔(dān)任，而政府人員則應(yīng)當(dāng)在該委員會中回避。同時，應(yīng)當(dāng)賦予該委員會必要的知情權(quán)、建議權(quán)，甚至在重大疫苗社會事件中的獨(dú)立調(diào)查權(quán)。同時，該委員會人員應(yīng)當(dāng)定期遴選，更換，以防止出現(xiàn)因長期任職導(dǎo)致的沆瀣一氣，相互壯膽、朋比為奸的情形。

2.行政契約——科學(xué)劃分疫苗監(jiān)管制度的“權(quán)力”與“權(quán)利”

在建立、完善相應(yīng)法律制度的基礎(chǔ)上，公私合作下的疫苗監(jiān)管制度就進(jìn)入了實施階段。這是將法律制度落在實處的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)。而法律制度，由于其必須具備普遍性調(diào)整功能，因此不可能在方方面面都予以直接規(guī)定。目前，我國的疫苗的法律規(guī)制，只能依據(jù)藥品管理法和傳染病防治法中的部分法律層面規(guī)定，而僅有的上述兩部法律，都存在著對疫苗事務(wù)針對性不強(qiáng)、周延性不夠、救濟(jì)程度不高等問題。退一步講，即便在法律效力次之，但有權(quán)規(guī)范疫苗事務(wù)的部門規(guī)章《藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范》，其大部分規(guī)定都是賦權(quán)性的。賦權(quán)對象，恰恰是一個個藥企。這就存在把監(jiān)管對象和被監(jiān)管對象的混同的可能。如該規(guī)章的第五條“企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立符合藥品質(zhì)量管理要求的質(zhì)量目標(biāo)，將藥品注冊的有關(guān)安全、有效和質(zhì)量可控的所有要求，系統(tǒng)地貫徹到藥品生產(chǎn)、控制及產(chǎn)品放行、貯存、發(fā)運(yùn)的全過程中，確保所生產(chǎn)的藥品符合預(yù)定用途和注冊要求?！边@就相當(dāng)于把疫苗的研發(fā)目標(biāo)，安全標(biāo)準(zhǔn)，甚至貯存，發(fā)運(yùn)等行為的合格性判定，都交給了藥企自身。這對于包括疫苗在內(nèi)所有藥品監(jiān)管實際上構(gòu)成了變相缺位，更談不上公私合作履行監(jiān)管職責(zé)了。同時，該規(guī)章還存在大量的語義含混，缺乏實際操作性的表述。如，在其第十條“（三)配備所需的資源，至少包括：1.具有適當(dāng)?shù)馁Y質(zhì)并經(jīng)培訓(xùn)合格的人員；2.足夠的廠房和空間；3.適用的設(shè)備和維修保障；4.正確的原輔料、包裝材料和標(biāo)簽；5.經(jīng)批準(zhǔn)的工藝規(guī)程和操作規(guī)程；6.適當(dāng)?shù)馁A運(yùn)條件。”這里的事關(guān)藥品質(zhì)量的關(guān)鍵性指標(biāo)要求，都采用“適當(dāng)?shù)摹薄斑m用的”“足夠的”“正確的”等語義標(biāo)準(zhǔn)不明或者無法剛性把握的表述，導(dǎo)致該規(guī)章自身實際上已經(jīng)無法實現(xiàn)政府監(jiān)管的立法初衷。而疫苗事務(wù)本身，又亟需具體詳細(xì)的可操作規(guī)范。這就給以行政契約方式展開公私合作帶來了相應(yīng)的空間。簡言之，以公私合作的方式，通過行政契約來彌補(bǔ)法律條文本身的“真空地帶”，形成對疫苗事務(wù)的“契約監(jiān)管”。

可以設(shè)想，公私合作模式下對疫苗監(jiān)管的行政契約應(yīng)當(dāng)具備如下特性：首先，它必須是一個意思自治的契約。這對于行政契約是尤其重要的。因為，行政契約的一方是政府，另一方是契約相對人或第三方，政府在傳統(tǒng)行政理念中，一貫扮演的是強(qiáng)勢而高權(quán)的角色。政府，很可能出于種種目的，利用其享有的巨大行政權(quán)，以變相的方式，干預(yù)契約相對方的意思表示。這就使得契約本身存在意思表示失真的可能。而對于疫苗監(jiān)管而言，違背真實意圖的行政契約，就是去了其激發(fā)私主體參與監(jiān)管的激勵功能，也喪失了行政契約的本質(zhì)屬性；第二，它必須是一個信息共享的契約。疫苗監(jiān)管之所以問題頻發(fā)，信息不對稱是主要原因之一。這里既包括政府與公眾之間，也包括政府與藥企，與醫(yī)院，與防疫部門之間的信息不對稱。因此，用于疫苗監(jiān)管的行政契約必須具備良好的信息共享功能。簡言之，政府與與之簽約的私主體（包括藥企，第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)，科研院所等）之間，應(yīng)當(dāng)在契約中設(shè)立明確的信息共享章節(jié)，同時對社會公眾而言，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)設(shè)立信息主動公開的相關(guān)規(guī)定（可在行政契約中約定由某一方行使該項義務(wù)）。特別是公眾最為關(guān)心的企業(yè)資質(zhì)、臨床試驗、審批進(jìn)程等等，都可以納入主動信息公開的范圍，并在契約中得以體現(xiàn)，進(jìn)而實現(xiàn)“信息公開、社會公眾參與等做出更加全面的規(guī)定，有效保護(hù)公眾利益，監(jiān)督政府與私部門”[17]；第三，它必須是一個雙向監(jiān)管的契約。所謂雙向監(jiān)管，即不僅包括政府對契約相對方的監(jiān)管，也包括契約相對方即私主體對政府行為的監(jiān)管。政府對契約相對方的監(jiān)管，屬政府的“傳統(tǒng)業(yè)務(wù)”，無需多言。但政府的公權(quán)力如果失去反向監(jiān)督，則極易失范，甚至引發(fā)腐敗。因此，對于疫苗事務(wù)這樣一個多種行政權(quán)融合其中而錯綜復(fù)雜的監(jiān)管事項而言，對公權(quán)力的適度監(jiān)督，是必要的。而行政契約中，就可以通過約定的方式，賦予私主體相應(yīng)的監(jiān)管權(quán)。主要體現(xiàn)為對政府組織的臨床試驗數(shù)據(jù)的查閱權(quán)，對疫苗專項財政資金流向、使用的知情權(quán)，對行政審批進(jìn)程的了解權(quán)等等。有了明確的監(jiān)管權(quán)限，私主體就可以通過行政契約更好的履行監(jiān)管職責(zé)；最后，它必須是一個保留“行政優(yōu)益權(quán)”的契約。公私合作，目的是提供更好的公共產(chǎn)品。但并不代表私主體可以替代政府的全部功能。由于私主體在行政契約中大多為企業(yè)或牟利性組織，因此，它們的“公益屬性”，是需要政府把控的。特別是由于行政契約的公益性，直接影響到企業(yè)或牟利性組織的經(jīng)濟(jì)利益時，私主體的履約積極性極可能受到影響。因此，疫苗監(jiān)管中的行政契約，必須保留相當(dāng)?shù)男姓?yōu)益權(quán)，以確保出現(xiàn)上述情況時，政府擁有足夠的反應(yīng)空間，維護(hù)公共利益。

3.專業(yè)規(guī)制，實現(xiàn)疫苗事務(wù)的“政府主導(dǎo)”與“內(nèi)行監(jiān)管”的良性互動

在規(guī)制領(lǐng)域，公私合作的主要功能之一就是能夠做到“專業(yè)的人做專業(yè)的事”。以最早在行政實踐中引進(jìn)公私合作理念的美國而言，他們就開創(chuàng)了一種“政府公司”的行政模式，以解決政府對技術(shù)性較強(qiáng)的行政事務(wù)因缺乏專業(yè)知識而導(dǎo)致規(guī)制不科學(xué)的問題。最典型的即為紐約─新澤西港口管理局。該機(jī)構(gòu)成立于1921年，是由紐約和新澤西兩州通過州際協(xié)議成立的港務(wù)管理機(jī)構(gòu)，也是美國跨州公共機(jī)構(gòu)的先驅(qū)，最初命名為“紐約港務(wù)局”，1972年，港務(wù)局正式更名為“紐約─新澤西港口管理局”，以此突出兩州聯(lián)合組建的特點(diǎn)。其最大特色在于其組成人員的專業(yè)化。該機(jī)構(gòu)設(shè)立初期，根據(jù)紐約和新澤西州兩州的協(xié)議，該機(jī)構(gòu)設(shè)置“管理委員會”（簡稱管委會）依法進(jìn)行管理，管委會包括6名委員，紐約州和新澤西州各3名，任期為五年（后改為六年)，其任期相互交叉。同時又規(guī)定了兩州的州長（政府負(fù)責(zé)人）對各自派出委員的任命和否決權(quán)。到1930年，委員人數(shù)增加到了 12人，各州委員都分別增加到了6人，并在此12委員中選拔出主席一人、副主席若干。此后，12人管委會模式延續(xù)至今。管委會猶如常規(guī)公司的董事會，負(fù)責(zé)公司重大決策。但不同于常規(guī)公司董事會的是，該管委會的委員是無薪酬的兼職，是由兩州州長根據(jù)需要從所在區(qū)域的專業(yè)人士和社會名流中選拔任命，作為一種“獻(xiàn)身公益”的榮譽(yù)授予個人。如，1972年當(dāng)選的12名委員中，既有紐約大都市交通管理局的主席，又有銀行家或投資商人，還包括律師和實業(yè)家代表[18]。這種“專業(yè)+名流”的董事會運(yùn)行模式，更證明了該機(jī)構(gòu)對港口事務(wù)實現(xiàn)了從行政管理，到技術(shù)引進(jìn)，再到財務(wù)管理，資產(chǎn)增值，法律服務(wù)等諸多領(lǐng)域的“內(nèi)行規(guī)則”。

從美國紐約-新澤西港口管理局的發(fā)展歷程可知，對于某些技術(shù)性極強(qiáng)的監(jiān)管事務(wù)，打造專業(yè)化的監(jiān)管團(tuán)隊，是極其必要的。對我國的疫苗監(jiān)管而言，尤其如此。而監(jiān)管團(tuán)隊本身，必須依照法律法規(guī)授權(quán)和行政契約的約定，實現(xiàn)科學(xué)的人力物力組合。正如南開大學(xué)法學(xué)院宋華琳教授指出的：“疫苗監(jiān)管的專業(yè)化程度較高，需要監(jiān)管者具備一定的預(yù)防醫(yī)學(xué)、藥學(xué)及公共管理、法律的知識，目前藥監(jiān)機(jī)構(gòu)的人員數(shù)量及知識結(jié)構(gòu)，都無法勝任疫苗監(jiān)管的需要[19]?！?/p>

可以設(shè)想，專業(yè)化的疫苗監(jiān)管團(tuán)隊，應(yīng)當(dāng)具備如下特征：一是政府主導(dǎo)──“公私合作”疫苗監(jiān)管的原則與旗幟。這也是我國進(jìn)行公私合作的原則與底線。政府作為疫苗監(jiān)管的“大總管 ”，必須對疫苗監(jiān)管的效果和質(zhì)量負(fù)全責(zé)。因此，政府也必須擔(dān)當(dāng)起團(tuán)隊領(lǐng)袖的角色。政府對團(tuán)隊的主導(dǎo)，主要體現(xiàn)在宏觀方向的把握。如一定區(qū)域范圍內(nèi)的疫苗研發(fā)、審批、生產(chǎn)、流通，國外的研究進(jìn)展等關(guān)鍵宏觀要素的情況與信息掌控，并據(jù)此向與之合作的私主體，以行政契約的方式對具體某類疫苗實施監(jiān)管。同時，政府還需要針對疫苗事務(wù)各個環(huán)節(jié)出現(xiàn)的問題，對相應(yīng)地方立法或紅頭文件進(jìn)行調(diào)整，以彌補(bǔ)法律本身因其穩(wěn)定性帶來的對新情況反應(yīng)遲緩的不足；二是“技術(shù)性”私方團(tuán)隊──“公私合作”疫苗監(jiān)管的科學(xué)保障。公私合作能夠?qū)崿F(xiàn)專業(yè)規(guī)制，關(guān)鍵就在于這種模式彌補(bǔ)了政府作為管理者的技術(shù)缺憾。彌補(bǔ)這種缺憾的方式，就是私主體以技術(shù)專家的定位，與政府合作進(jìn)行規(guī)制。在疫苗事務(wù)的監(jiān)管團(tuán)隊中，私主體可以是科研院所，可以是第三方機(jī)構(gòu)（如獨(dú)立的行業(yè)協(xié)會，民間患者組織），也可以是獨(dú)立的，有獻(xiàn)身公益熱情的，且有一定社會聲望的公民個人，或者猶如美國紐約─新澤西港口管理局管委會那樣，將上述三類組織和個人的科學(xué)組合，形成團(tuán)隊協(xié)作的私方聯(lián)合體，參與對疫苗的監(jiān)管。私主體的具體人員，其職業(yè)應(yīng)當(dāng)是多元的，如醫(yī)生、學(xué)者、律師等等，這也是疫苗監(jiān)管所必須的人才要素。因為，疫苗本身的監(jiān)管就需要醫(yī)學(xué)、法學(xué)、甚至傳播學(xué)，物流學(xué)等諸多的專業(yè)人才參與，方能真正實現(xiàn)專業(yè)規(guī)制。而這個團(tuán)隊的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，就是能夠?qū)σ呙绲母鱾€環(huán)節(jié)實施技術(shù)判定，以服務(wù)公益的視角，彌補(bǔ)政府監(jiān)管的技術(shù)短板，并在技術(shù)領(lǐng)域提出監(jiān)管建議，供政府決策參考。

結(jié)語

疫苗事件造成的負(fù)面影響至今仍難以完全消除，改革疫苗監(jiān)管制度已刻不容緩。 而公私合作，恰恰能夠最大限度調(diào)動社會各方面的積極因素，實現(xiàn)對疫苗監(jiān)管全過程的專業(yè)化、透明化、法制化，以實現(xiàn)對現(xiàn)行疫苗監(jiān)管制度體系改革的有力推動。當(dāng)然，公私合作這一社會治理理念中的“舶來品”，如需移植至當(dāng)今我國，仍需要在法制，技術(shù)，人才等軟硬件條件上進(jìn)行更加“本土化”的調(diào)查研究。而這些都是當(dāng)代法學(xué)、公共管理學(xué)等領(lǐng)域的“富礦”，有待于理論界和實務(wù)界進(jìn)行探索和反思。