韓業(yè)斌

（鹽城師范學(xué)院法政學(xué)院，江蘇鹽城，224051）

從中央到省級文件多次強調(diào)，不得安排法官參與招商引資，法官參與地方政府招商引資違背法律法規(guī)的禁止性規(guī)定，超出法院職責(zé)范圍，有違司法規(guī)律，導(dǎo)致司法不公，然而在實踐中，一些地方法院接受招商引資任務(wù)的報道卻時常見諸報端。何以出現(xiàn)中央禁令與地方實踐的悖論呢？其背后的深層次原因到底何在？如何改變這一現(xiàn)象？這些問題正是本文的研究主旨所在。

一、中央禁令與地方實踐的悖論

眾所周知，司法權(quán)作為一種判斷權(quán)和裁量權(quán)，具有很強的中立性，這是司法權(quán)運行的主要規(guī)律。只有嚴(yán)格保護(hù)法官依法履職，不給其安排超越法定職責(zé)的分外之事，才能讓法官秉持中立態(tài)度，不偏不倚，兼聽則明，客觀公正地審理案件。［1］法院參與地方政府招商引資與法院負(fù)責(zé)審判的職能發(fā)生錯位，可能會導(dǎo)致審判不公的結(jié)果發(fā)生，這一點是不言自明的。

針對法院參與地方政府招商引資的情形，國家法律法規(guī)一直是予以明確禁止的。早在2004年，針對一些地方給法院分派招商引資、經(jīng)濟(jì)創(chuàng)收任務(wù)的現(xiàn)象，時任最高法院院長肖揚就強調(diào)：“絕對不能給法院下創(chuàng)收指標(biāo)，不能規(guī)定法院上交款項的數(shù)額?！保?］隨后一些地方也紛紛發(fā)布文件，要求各地方黨委政府不宜給法院下達(dá)招商引資指標(biāo)，如時任江蘇省省委副書記王壽亭強調(diào)各級黨委要不斷增強法治觀念，依法支持人民法院排除地方保護(hù)主義和部門保護(hù)主義的干擾，堅決杜絕一些地方給法院下達(dá)招商引資指標(biāo)的不當(dāng)做法，依法支持人民法院獨立審判案件。［3］

在上述禁令中，以中央兩辦發(fā)布的《保護(hù)司法人員依法履行法定職責(zé)規(guī)定》以及最高人民法院發(fā)布的《實施辦法》規(guī)定最為明確，效力層級最高。2016年7月中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《保護(hù)司法人員依法履行法定職責(zé)規(guī)定》第三條規(guī)定，任何單位或者個人不得要求法官、檢察官從事超出法定職責(zé)范圍的事務(wù)。人民法院、人民檢察院有權(quán)拒絕任何單位或者個人安排法官、檢察官從事超出法定職責(zé)范圍事務(wù)的要求。2017年2月7日最高人民法院關(guān)于印發(fā)《人民法院落實〈保護(hù)司法人員依法履行 法定職責(zé)規(guī)定〉的實施辦法》第二條規(guī)定，對于任何單位、個人安排法官從事招商引資、行政執(zhí)法、治安巡邏、交通疏導(dǎo)、衛(wèi)生整治、行風(fēng)評議等超出法定職責(zé)范圍事務(wù)的要求，人民法院應(yīng)當(dāng)拒絕，并不得以任何名義安排法官從事上述活動。

然而在地方實踐上，卻是另外一番景象，法院、法官參與地方政府招商引資的報道屢見不鮮。我們知道，改革開放40年來，中國的經(jīng)濟(jì)獲得了迅猛發(fā)展，這和地方政府通過招商引資的推動是密不可分的。由于“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”、“發(fā)展才是硬道理”等國家大政方針的指引，經(jīng)濟(jì)發(fā)展始終是各級地方政府的中心任務(wù)，招商引資便成為中國地方各級政府的首要任務(wù)。許多地方黨政領(lǐng)導(dǎo)普遍認(rèn)識到，經(jīng)濟(jì)發(fā)展要靠投資，投資要靠項目，而項目要靠招商。各個地方政府為了大力推行招商引資，普遍推行責(zé)任制，也就是將招商引資的任務(wù)層層分撥給各個單位和個人，形成“人人有指標(biāo)，個個有責(zé)任”的招商趨勢。如邯鄲市委、市政府2003年發(fā)布的《關(guān)于舉全市之力 促開放興市的決定》第16條規(guī)定，各級、各部門、各企業(yè)都要承擔(dān)招商引資任務(wù)。從市級領(lǐng)導(dǎo)干部做起，一級抓一級，人人有壓力，市級黨政領(lǐng)導(dǎo)同志每人依托一個部門，每年至少引進(jìn)一個500萬美元以上的項目，縣（市、區(qū)）和市直經(jīng)濟(jì)、綜合部門主要負(fù)責(zé)同志每年至少引進(jìn)一個300萬美元以上的項目。還有陜西關(guān)中某縣制定了招商引資工作的“三三制”，即1/3機關(guān)干部離崗招商，1/3干部處理日常工作，1/3干部進(jìn)行招商服務(wù)工作。這種三三制呈現(xiàn)蔓延趨勢，而且將干部考核與招商引資成績掛鉤，想評先進(jìn)、得到提拔更要有招商成績，否則會被“一票否決”。

這種招商引資責(zé)任制自然也被復(fù)制到政法系統(tǒng)中來，盡管中央和地方發(fā)布各種禁止性文件，各個地方法院實際上還是不可避免地被裹挾到地方政府招商引資的洪流中來。實際上，在上世紀(jì)90年代以來“全黨抓經(jīng)濟(jì)、全員抓招商、全力上項目”的背景下，包括法院在內(nèi)的全員參與招商引資，曾經(jīng)是普遍現(xiàn)象。

如2004年渭水市古渡區(qū)區(qū)委區(qū)政府下達(dá)給古渡法院的“招商引資”任務(wù)，由上一年的300萬元簽約資金和210萬元到位資金劇增為現(xiàn)在的1800萬元和900萬元，秦窯法院分得其中的簽約資金50萬元，到位資金25萬元。［4］2012年7月13日上午，黑龍江綏化中院召開招商引資推進(jìn)工作會，指出“全市法院干警要正確認(rèn)識招商引資工作的重要性，并全力參與到此項工作當(dāng)中……采取靈活多樣的招商引資方式，掀起全市法院系統(tǒng)招商引資工作新高潮”。2013年下半年，由項城東方辦事處、公路局、市法院聯(lián)合引資的名為“10萬平方米標(biāo)準(zhǔn)化廠房”的項目建成，占地約130畝，總投資3億元，是項城2013年“雙十五”重點工程建設(shè)項目之一。項城法院院長趙振勇深入市法院招商引資項目工地進(jìn)行調(diào)研指導(dǎo)。［5］2015年3月，云南永善法院為幫助茂林鎮(zhèn)冷米村脫貧致富，經(jīng)該院牽線搭橋，一農(nóng)業(yè)公司與該村簽訂了2000余畝農(nóng)作物收購合同。2016年9月19日，安徽省淮北市中級人民法院招商項目，一個縣煤化公司“循環(huán)用電站”舉行奠基儀式，投資額逾1.2億。

最近兩年來，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布《保護(hù)司法人員依法履行法定職責(zé)規(guī)定》，最高人民法院發(fā)布《人民法院落實〈保護(hù)司法人員依法履行法定職責(zé)規(guī)定〉的實施辦法》，禁止任何單位、任何個人安排法院從事招商引資等超出法定職責(zé)范圍的事務(wù)。上述文件發(fā)布以后，明確安排法院招商引資指標(biāo)的做法已經(jīng)發(fā)生了變化，有的地方要求法院參與當(dāng)?shù)卣猩桃Y調(diào)度會議，有的則讓法院傳達(dá)當(dāng)?shù)卣恼猩桃Y會議精神，以引起法院的高度重視。如2017年2月10日河北盧龍縣召開招商引資實戰(zhàn)培訓(xùn)大會，法院、檢察院均派員列席；有人質(zhì)疑，最高人民法院發(fā)布文件僅僅一周，何以又看到法院參與地方政府招商引資的情形，當(dāng)?shù)卣ぷ魅藛T回應(yīng)稱法院檢察院只是列席，沒有招商引資任務(wù)，此舉便于法院后續(xù)參與調(diào)解，解決糾紛。［6］2018年5月8日，潛山縣第七招商組招商引資工作調(diào)度會議召開后，該縣法院黨組高度重視，5月10日召開院黨組會傳達(dá)了相關(guān)會議精神和縣委常委、政法委書記葉昌盛在會上的講話精神，就招商引資工作進(jìn)行了研究部署。法院、檢察院本來可以用上述法令作為拒絕參與招商引資會議的擋箭牌，但是我們在報道中卻看到法院、檢察院仍然參與其中。

既然國務(wù)院早已明確要求，地方政府招商引資不得下指標(biāo)、定任務(wù)，不得簡單地采用行政手段去推行招商引資工作。但是這種層層下發(fā)指標(biāo)的形式顯然是對中央文件的漠視與違反，是典型的以政府強制手段要求每個單位都承擔(dān)招商引資任務(wù)，以提高當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，其實質(zhì)是用法治手段來推行強制性命令，這顯然違背了法治的精神和原則。哈耶克指出，政府所采取的一切強制性行動，都必須由一穩(wěn)定且持續(xù)的法律框架加以明確規(guī)定。［7］但是在這些規(guī)定中，我們看不到穩(wěn)定持續(xù)的法律框架，也就是該制度沒有明確的法律根據(jù)，看不到該規(guī)定的“合法性”所在。這實際上是一種掠奪性制度，是少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)期望通過招商責(zé)任制的形式，推動地方經(jīng)濟(jì)指標(biāo)增長，以獲得晉升的機會。［8］這一規(guī)定忽視了政府采用強制手段干預(yù)招商引資是對當(dāng)?shù)胤ㄖ伟l(fā)展的極大破壞，是權(quán)力的任性，沒有受到應(yīng)有的制約與控制。在制度設(shè)計中公民的參與程度較低，沒有廣泛征求各單位工作人員、企業(yè)組織及其普通民眾的意見，影響了當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的自主發(fā)展，同時也破壞了政府部門的公益性特征。

具體到法院參與地方政府招商引資，其危害性更不可小覷，主要有以下幾點：第一，超出了法官的責(zé)任范圍，分散法官精力。根據(jù)《法官法》規(guī)定，法官的主要職責(zé)是依法參加合議庭審判或者獨任審理案件，以及法律規(guī)定的其他職責(zé)。也就是法官的主要職責(zé)是司法判決，即使有其他職責(zé)，也是以法律規(guī)定為限。《人民法院組織法》規(guī)定，人民法院的任務(wù)是審判刑事案件和民事案件，并且通過審判活動，懲辦一切犯罪分子，解決民事糾紛?？梢姺ㄔ旱闹饕蝿?wù)也是負(fù)責(zé)審判工作，通過審判懲罰犯罪和解決民事糾紛。所以不論是法院還是法官，主要工作是負(fù)責(zé)審判，通過審判工作來達(dá)到懲罰犯罪、解決法律糾紛的目的。讓法院或者法官參與招商引資等活動，一方面超出法院和法官的職責(zé)范圍，導(dǎo)致法官的精力分散。另一方面讓法院參與招商引資往往是以政府文件的形式下發(fā)，而非法律規(guī)定。在我國目前的法律體系之中，政府文件尚不屬于《法官法》里面所規(guī)定的法律，因而不具有合法性。

第二，導(dǎo)致司法不公，有違司法規(guī)律。我們知道招商引資主要是選派工作人員通過游說、談判的形式，以各種優(yōu)惠條件為承諾、以項目為依托，招引外地的企業(yè)或者商人進(jìn)駐本地。往往游說、談判需要專門的經(jīng)濟(jì)工作部門或者招商部門來進(jìn)行更容易取得成果。游說、談判并非法官的優(yōu)勢，讓其承擔(dān)招商引資任務(wù)，往往會導(dǎo)致外地企業(yè)與法院就審判權(quán)進(jìn)行交換，從而達(dá)到招商引資的目的，但是一旦涉及招商引資企業(yè)與其他企業(yè)發(fā)生糾紛時，地方法院往往會偏袒招商引資企業(yè)，從而導(dǎo)致審判不公，破壞當(dāng)?shù)胤ㄖ位癄I商環(huán)境。

第三，違反法治的基本原則，與法治進(jìn)程背道而馳。法治最根本強調(diào)的是依法依規(guī)而治，通過依法依規(guī)而治，實現(xiàn)法治的理念，從而達(dá)到法治的狀態(tài)。讓法院參與地方政府招商引資，往往是采用行政命令的形式分發(fā)任務(wù)，把法院看成地方政府的一個職能部分，超出了法律要求的職責(zé)范圍，違反法治原則，不符合依法而治的要求。另外招商責(zé)任制往往流于形式，效率低下，而且容易傷害當(dāng)?shù)攸h政部門的公信力，給地方進(jìn)一步招商引資帶來不利的影響。新時代的招商引資，必須倡導(dǎo)“打造營商環(huán)境人人有責(zé)”的觀念和做法，鼓勵和敦促每一名公職人員加快轉(zhuǎn)變觀念，把更多精力放在打造法治化營商環(huán)境上，竭誠為各類市場主體提供“一站式”、“保姆式”的貼心服務(wù)。法院參與招商引資，超出了法定職責(zé)范圍，有悖于審判中立的法治原則。法院本身就是特殊的國家機構(gòu)，其特殊性就在于它行使的國家審判權(quán)，而審判權(quán)的行使必須是獨立的，因此法院作為審判機構(gòu)不能等同于其他國家機關(guān)。作為審判機關(guān)不能做到獨立審判，就沒有真正的法治，這才是真正的邏輯。［9］

二、法院參與地方政府招商的原因剖析

既然從中央到省一級文件三令五申，禁止法院參與招商引資，何以卻出現(xiàn)法院參與地方政府招商引資的情形呢？筆者以為這和中國當(dāng)前法院管理體制是密不可分的。長期以來，人們一直把法院看成當(dāng)?shù)卣囊粋€職能部門，法院的人事、財政較多受制于地方黨委和政府，這使法院和當(dāng)?shù)攸h委政府有著某種共同的價值取向。由于地方黨委政府把本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展看成頭等重要的事務(wù)，因而法院自然也應(yīng)作為當(dāng)?shù)卣瓿山?jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的重要執(zhí)行者。

首先，一般觀念認(rèn)為，法院是地方政府的一個職能部門。一般觀念認(rèn)為，法官也是官，既然是官，就享有公務(wù)員編制，公務(wù)員按照《公務(wù)員法》規(guī)定可以分為綜合管理類公務(wù)員和綜合管理類之外的其他職位類別。法官則屬于綜合管理類之外的職位類別。在法官的產(chǎn)生、管理、任職、考察上，也必須堅持黨管干部原則。一個法院編制多寡、規(guī)格高低、職級配備、工資多少，都由中央和地方的編制辦、組織部、人社部等部門規(guī)定。就法官的級別來看，一般來說，最高人民法院的院長、首席大法官對應(yīng)副總理級，常務(wù)副院長、一級大法官對應(yīng)正部長級，其他最高人民法院副院長對應(yīng)副部長級；省高級人民法院院長、二級大法官對應(yīng)省部級副職，副院長對應(yīng)廳局級正職、廳局級副職；中級人民法院院長對應(yīng)廳局級副職，副院長對應(yīng)縣處級正職、縣處級副職；基層人民法院院長對應(yīng)縣處級副職，副院長對應(yīng)科長、副科長級。也就是法院領(lǐng)導(dǎo)的級別一般比地方行政官員低一級，這就造成了法院領(lǐng)導(dǎo)比同級政府領(lǐng)導(dǎo)地位低的感覺，同時也造成了法院的行政化體制，難免會讓人認(rèn)為法院屬于政府的一個職能部門，自然要服從于當(dāng)?shù)卣陌才拧?/p>

其次，法院的人事、財政受制于地方黨委政府。司法具有地方性因素，這一點是與生俱來的，不是“司法權(quán)屬于中央事權(quán)”一句話可以概括的，如果完全抹殺司法權(quán)的地方屬性，會給地方治理帶來困難。［10］但是司法的地方性也導(dǎo)致司法不可避免地受到地方黨委政府的影響，主要體現(xiàn)在以下幾點。第一，在法院設(shè)置上，省級以下法院均設(shè)置在地方。除專門法院和跨行政區(qū)法院之外，地方每一級行政區(qū)劃均設(shè)置一級法院。在中國凡是進(jìn)入法院系統(tǒng)的案件，除了個別案件由最高人民法院審理以外，絕大部分案件均由地方各級人民法院審理判決。在審判管轄問題上，無論是行為發(fā)生地、犯罪結(jié)果發(fā)生地、合同簽訂地、合同履行地，還是原告所在地或者被告所在地，司法審判必須落實在某一個具體地方所在地法院。［11］第二，在法院人事任命上，地方法院的院長人選由同級黨委和上級法院提名建議，上級黨委最后確定提名人選，同時征求同級人大、政府、政協(xié)以及民主黨派的意見，最后，由同級人大選舉，地方法院副院長、庭長由同級黨委提名、同級人大選舉產(chǎn)生。［12］第三，在法院和同級黨委關(guān)系上，法院內(nèi)部設(shè)置黨組，黨組必須服從于同級地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)體制，這一點決定了法院必須接受同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)。根據(jù)我國現(xiàn)有的黨政體制，每一級行政機關(guān)均設(shè)置一級黨委會，在同級的人大、政府、政協(xié)、法院中均設(shè)置相應(yīng)的黨組，黨組負(fù)責(zé)法院內(nèi)部重要的人事任免以及重大決策事項。黨組必須服從于批準(zhǔn)設(shè)立它的黨委會，從而保障黨對法院的領(lǐng)導(dǎo)體制。有法院領(lǐng)導(dǎo)坦言，在組織結(jié)構(gòu)上，法院本來應(yīng)當(dāng)作為全國司法層級一部分，但是設(shè)在各地的法院，因為財政、人事等諸多方面都受制于地方權(quán)力，盡管不情愿，也不得不成為“地方衙門”。在某些案件的審判中，難免受到地方權(quán)力干預(yù)，會以地方利益為重，有的甚至成為地方權(quán)力的角力場。

三、法院參與地方政府招商引資的邏輯重塑

通過上述分析，我們可以看出地方政府采用招商責(zé)任制，讓法院也參與到地方政府招商引資中來，同時采用指標(biāo)的形式，予以嚴(yán)格考核，這種招商模式是不可取的。但是由于司法具有地方性因素，與當(dāng)?shù)攸h委和政府之間有千絲萬縷的聯(lián)系，讓法院完全脫離地方，不考慮地方社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素也是不現(xiàn)實的。因而法院可以通過審判職能的發(fā)揮，創(chuàng)造公平公正的法治環(huán)境，從長遠(yuǎn)角度看，這樣能夠更好地服務(wù)地方社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。實際上地方法院無論從指導(dǎo)思想上，還是具體行動上，都體現(xiàn)了服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局的思想。

有法院明確要求法院審判要為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。如江蘇高院要求，全省法院系統(tǒng)需自覺地堅持能動司法，充分發(fā)揮審判職能作用，為江蘇加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，在新的起點上為又好又快推進(jìn)“兩個率先”提供堅強有力的司法保障。還有的法院要求主動適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，找準(zhǔn)依法獨立審理案件和保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展的切入點、平衡點、結(jié)合點，既保證司法公正，堅守法律的底線，又能幫助企業(yè)渡過難關(guān)，促進(jìn)當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)社會發(fā)展。［13］許多法院在審理涉及當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的案件中，要求在立法、審理、判決、執(zhí)行過程中對當(dāng)?shù)仄髽I(yè)盡可能地進(jìn)行照顧。郴州市北湖區(qū)法院建立涉及全區(qū)重大服務(wù)活動案件處理的“綠色通道”，要求打破常規(guī)，特事特辦，急事急辦，做到快立案、快保全、快審理、快執(zhí)行，并通過巡回審判、簡易程序、預(yù)約開庭等方式，依法提供更加便捷高效的司法服務(wù)。在立案上，可以電話立案、口頭立案；在辦案程序上，最大限度適用簡易程序；在處理方式上，最大限度地調(diào)解結(jié)案。

在審理時限上，對涉及投資發(fā)展環(huán)境的各種案件，許多法院堅持快立、快審、快調(diào)、快判的原則。有的法院要求，凡侵害投資者合法權(quán)益的刑事案件，30日內(nèi)作出一審判決。凡投資者起訴的民事、經(jīng)濟(jì)糾紛案件，符合條件的當(dāng)日立案，盡快審理，至遲兩個月內(nèi)審結(jié)。凡投資者起訴的行政訴訟案件，符合條件的當(dāng)日立案，一個月審結(jié)。凡申請執(zhí)行的非訴訟行政案件，事實清楚的當(dāng)日立案，7日內(nèi)執(zhí)行完畢。審理時限明顯低于《刑事訴訟法》《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的要求。

基于司法為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局服務(wù)的原則，許多法院要求定點到企業(yè)進(jìn)行調(diào)研和幫扶，以服務(wù)企業(yè)發(fā)展。西安新城區(qū)法院建立了與行政機關(guān)“良性互動”機制，建立健全聯(lián)系企業(yè)機制和上門服務(wù)機制，及時掌握企業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營過程中存在的法律問題。如北流市法院領(lǐng)導(dǎo)帶領(lǐng)民二庭法官深入到轄區(qū)的一些瓷業(yè)公司走訪調(diào)研，主動查找在服務(wù)企業(yè)方面存在的薄弱環(huán)節(jié)和急需解決的問題，并就企業(yè)涉及的經(jīng)濟(jì)糾紛進(jìn)行分析，提出法律指導(dǎo)意見，適時為企業(yè)提供服務(wù)，用司法手段維護(hù)企業(yè)的合法權(quán)益，為企業(yè)護(hù)航，確保服務(wù)企業(yè)工作取得成效。黎川縣人民法院加強對園區(qū)企業(yè)的訴訟指導(dǎo)，上門走訪企業(yè)40余家，為園區(qū)涉訴企業(yè)建立“綠色通道”，積極運用法治手段化解產(chǎn)能過剩、處置“僵尸企業(yè)”，審結(jié)涉園區(qū)企業(yè)案件82件。還有媒體報道，廊坊市中級人民法院開通涉企訴訟綠色通道，堅持精準(zhǔn)服務(wù)，積極營造高質(zhì)高效的創(chuàng)新發(fā)展環(huán)境。對于涉及重點企業(yè)、危害投資環(huán)境及投資者合法權(quán)益保護(hù)的各類訴訟、執(zhí)行案件，在立案、送達(dá)、保全、排期開庭、庭審、執(zhí)行等各個環(huán)節(jié)實行優(yōu)先原則，在法定期限內(nèi)優(yōu)先辦理。

我們在極力強調(diào)發(fā)揮司法的能動作用以形成服務(wù)地方社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局的同時，也應(yīng)考慮如何協(xié)調(diào)司法能動性和法院的被動性的關(guān)系；法院在強調(diào)涉及外商案件快立、快審、快判的同時，如何保證司法的公正性；法院為企業(yè)服務(wù)如何保證法院的公信力；法院深入企業(yè)，為企業(yè)提供法律服務(wù)，如何使人們相信法院的公正性。這些都是司法服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局支持者需要認(rèn)真考慮解決的問題。

四、結(jié)語

總而言之，關(guān)于法院參與地方政府招商引資問題，我們認(rèn)為，一方面，該制度建構(gòu)明顯違反了《法官法》、《人民法院組織法》、《保護(hù)司法人員依法履行法定職責(zé)規(guī)定》等法律法規(guī)的規(guī)定，超出了法官的職責(zé)范圍，分散了法官的精力，可能會導(dǎo)致司法不公，因而在現(xiàn)實中必須予以制止。根據(jù)控制權(quán)力與保障權(quán)利的法治基本要求，為地方國家機關(guān)工作制度設(shè)置“合法”評價指標(biāo)無疑是必需的。［14］地方法治建設(shè)中的制度建構(gòu)必須接受合法性考驗，不能違背國家上位法，這是地方法治建設(shè)的一項重要原則，否則就是與法治進(jìn)程背道而馳，不利于地方法治的發(fā)展。

另一方面，由于法院設(shè)置在地方，市縣一級法院的經(jīng)費由省級財政統(tǒng)一保障，但是各級法院仍然是同級黨委領(lǐng)導(dǎo)下的審判機關(guān)，中級、基層法院的主要領(lǐng)導(dǎo)仍然受同級地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)，因而完全不顧司法的地方性因素也不可能。［15］服務(wù)地方社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大局應(yīng)該是法院的一項重要使命，問題在于如何使法院在保障依法獨立審判和服務(wù)地方社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局之間找到平衡點、切入點、結(jié)合點和著力點，通過審判職能的發(fā)揮來服務(wù)于招商引資。許多地方法院也明白，從長遠(yuǎn)角度看，只有通過發(fā)揮審判權(quán)機制，營造公平公正的法治環(huán)境，才是招商引資的最大優(yōu)勢。通過努力營造一個公平、透明、可預(yù)期的營商環(huán)境，維護(hù)內(nèi)外資企業(yè)、本地和外地企業(yè)公平競爭機制，才是招商引資的生命線。而營造公平公正的營商環(huán)境，恰恰是法院審判權(quán)的最大優(yōu)勢。