梁曉菲

（西安交通大學(xué)城市學(xué)院新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想研究所，陜西西安 710018）

2015年10月，習(xí)近平在關(guān)于《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》的說明中指出：“發(fā)展理念是發(fā)展行動(dòng)的先導(dǎo)，是管全局、管根本、管方向、管長遠(yuǎn)的東西，是發(fā)展思路、發(fā)展方向、發(fā)展著力點(diǎn)的集中體現(xiàn)?！保?］2015年10月26日至29日在北京召開的中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議再次強(qiáng)調(diào)，實(shí)現(xiàn)“十三五”時(shí)期發(fā)展目標(biāo)，破解發(fā)展難題，厚植發(fā)展優(yōu)勢(shì)，必須牢固樹立并切實(shí)貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念［2］。2016年1月29日，習(xí)近平在中共中央政治局第三十次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)：“新發(fā)展理念就是指揮棒、紅綠燈?！保?］

黨的十九大報(bào)告將“堅(jiān)持新發(fā)展理念”作為新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義基本方略的重要原則和組成部分，指出：“發(fā)展是解決我國一切問題的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，發(fā)展必須是科學(xué)發(fā)展，必須堅(jiān)定不移貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念?！保?］十九大報(bào)告點(diǎn)明了在中國特色社會(huì)主義新時(shí)代，我們要始終堅(jiān)持新發(fā)展理念，把它作為全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的理論指導(dǎo)和行動(dòng)指南［5］。2018年3月，全國人大會(huì)議上將新發(fā)展理念寫入憲法，從而把黨中央推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐的理論結(jié)晶上升為國家意志，以期更好地發(fā)揮其在決勝全面建成小康社會(huì)、開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家新征程中對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要指導(dǎo)作用［6］。

毫無疑問，新發(fā)展理念強(qiáng)調(diào)的“創(chuàng)新與綠色”，與2015年氣候變化《巴黎協(xié)定》提出的國家自主貢獻(xiàn)相吻合。國家自主貢獻(xiàn)開創(chuàng)了新的減排模式①參見第21次聯(lián)合國氣候變化大會(huì)第1／CP.21號(hào)決定的第12-40段和《巴黎協(xié)定》第4條。。盡管國家自主貢獻(xiàn)創(chuàng)設(shè)的直接誘因，實(shí)是國家間氣候政治博弈的結(jié)果，但一定程度上，亦是全球應(yīng)對(duì)氣候變化機(jī)制的新變革，是當(dāng)前國際環(huán)境法在新的全球背景下做出的重要調(diào)整。本文旨在回顧國家自主貢獻(xiàn)的演變歷程及其內(nèi)容，深度剖析其在制度安排方面的創(chuàng)新對(duì)新發(fā)展理念的體現(xiàn)，并指出其在未來將面臨的諸多挑戰(zhàn)，從而提出相應(yīng)的制度性建議。

一、國家自主貢獻(xiàn)的產(chǎn)生背景

國家自主貢獻(xiàn)的模式設(shè)想最早可溯源到《聯(lián)合國氣候變化框架公約》。該公約創(chuàng)設(shè)了以發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家為分類標(biāo)準(zhǔn)的減排制度設(shè)計(jì)，其中對(duì)發(fā)展中國家的制度安排是發(fā)展中國家自行決定是否承擔(dān)《聯(lián)合國氣候變化框架公約》中與發(fā)達(dá)國家相同的承諾②其具體體現(xiàn)在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第4條第2款（g）項(xiàng)的規(guī)定，“不在附件一之列的任何締約方，可以在其批準(zhǔn)、接受、核準(zhǔn)或加入的文書中，或在其后任何時(shí)間，通知保存人其有意接受上述（a）項(xiàng)和（b）項(xiàng)的約束”。。毫無疑問，盡管《巴黎協(xié)定》中規(guī)定的國家自主貢獻(xiàn)模式，適用主體、具體規(guī)則都已與《聯(lián)合國氣候變化框架公約》的規(guī)定有了天壤之別，但卻一定程度上反映了該公約關(guān)于自愿減排這一目標(biāo)理念。之后，1997年的《京都議定書》繼承了這一制度性設(shè)想，對(duì)發(fā)展中國家仍僅是要求在自身基礎(chǔ)上開展自愿減排③參見《京都議定書》第10條的規(guī)定。。然而，由于美國拒絕加入《京都議定書》，從而使這個(gè)溫室氣體排放最大的發(fā)達(dá)國家“絕緣”于全球碳減排的制度安排（美國不僅游離于發(fā)達(dá)國家的強(qiáng)制減排行列之外，甚至在嚴(yán)格意義上，對(duì)發(fā)展中國家進(jìn)行自愿減排的制度安排都無法直接適用于美國）。為了改變這種格局，全球碳減排的制度構(gòu)建開始出現(xiàn)微妙變化，從只要求“發(fā)展中國家”進(jìn)行自愿減排，開始向“每一國”均須自愿減排轉(zhuǎn)向。例如，2009年《哥本哈根協(xié)議》既要求發(fā)達(dá)國家提交量化的排放指標(biāo)，又要求發(fā)展中國家提交緩解行動(dòng)④參見《哥本哈根協(xié)議》第4-5段的規(guī)定。。

2013年聯(lián)合國氣候變化華沙會(huì)議第一次提出了“國家自主貢獻(xiàn)”的概念。根據(jù)會(huì)議通過的《進(jìn)一步推進(jìn)德班平臺(tái)》的決定，“邀請(qǐng)所有締約方在通過一個(gè)在公約下適用于所有締約方的議定書、其他法律文書或具有法律效力的議定成果的背景下，并在不影響相關(guān)貢獻(xiàn)法律性質(zhì)的情況下，開始或強(qiáng)化其關(guān)于計(jì)劃的國家自主決定貢獻(xiàn)的國內(nèi)準(zhǔn)備工作”⑤《進(jìn)一步推進(jìn)德班平臺(tái)》決議的第2（b）段。。2014年聯(lián)合國氣候變化利馬會(huì)議進(jìn)一步完善了國家自主貢獻(xiàn)相關(guān)內(nèi)容，在《利馬氣候行動(dòng)呼吁》的決定中，除要求各國在聯(lián)合國氣候變化第21次會(huì)議前盡早通報(bào)各自的預(yù)期國家自主貢獻(xiàn)外，也提供了一個(gè)關(guān)于國家自主貢獻(xiàn)的信息識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)①參見《利馬氣候行動(dòng)呼吁》第8-16段的規(guī)定。。2015年10月30日，在聯(lián)合國氣候變化巴黎會(huì)議召開之前，147個(gè)締約方中包括中國在內(nèi)的119個(gè)國家提交了各自的“預(yù)期國家自主貢獻(xiàn)”（Intended Nationally Determined Contributions，INDCs）［7］。2015年 12月，聯(lián)合國氣候變化巴黎會(huì)議通過的《巴黎協(xié)定》正式將國家自主貢獻(xiàn)模式確定為2020年后全球應(yīng)對(duì)氣候變化的基本模式。

二、國家自主貢獻(xiàn)的具體內(nèi)容

國家自主貢獻(xiàn)從狹義上講，僅是指《巴黎協(xié)定》中規(guī)定的內(nèi)容，廣義上則應(yīng)包括通過聯(lián)合國氣候變化巴黎會(huì)議通過的第1／CP.21號(hào)決定（以下簡(jiǎn)稱《巴黎決定》）中關(guān)于國家自主貢獻(xiàn)的相關(guān)內(nèi)容，以及締約方通報(bào)并記錄在公共登記冊(cè)上的國家自主貢獻(xiàn)②這是因?yàn)?，一方面，《巴黎協(xié)定》第4條第9款和第12款為《巴黎決定》和公共登記冊(cè)創(chuàng)設(shè)了潛在的拘束力。另一方面，《巴黎協(xié)定》中國家自主貢獻(xiàn)的實(shí)施，與《巴黎決定》中關(guān)于國家自主貢獻(xiàn)的內(nèi)容和締約方通過的國家自主貢獻(xiàn)的記錄有著密不可分的關(guān)系，在一定程度上，二者起到了對(duì)《巴黎協(xié)定》說明與補(bǔ)充的解釋性功能。當(dāng)然，倘若二者的具體內(nèi)容與《巴黎協(xié)定》發(fā)生沖突時(shí)，仍應(yīng)以《巴黎協(xié)定》為準(zhǔn)。參見《維也納條約法公約》第31條“解釋之通則”。，具體內(nèi)容有以下4個(gè)方面：

（一）國家自主貢獻(xiàn)的目標(biāo)

根據(jù)《巴黎協(xié)定》第2條和第3條的規(guī)定，從廣義角度來看，國家自主貢獻(xiàn)的目標(biāo)包括了3項(xiàng)：第一，減排目標(biāo)。應(yīng)實(shí)現(xiàn)“把全球平均氣溫升幅控制在工業(yè)化前水平以上低于2℃之內(nèi)，并努力將氣溫升幅限制在工業(yè)化前水平以上1.5℃之內(nèi)”。第二，適應(yīng)目標(biāo)。應(yīng)“提高適應(yīng)氣候變化不利影響的能力并以不威脅糧食生產(chǎn)的方式增強(qiáng)氣候復(fù)原力和溫室氣體低排放發(fā)展”。第三，資金目標(biāo)。應(yīng)“使資金流動(dòng)符合溫室氣體低排放和氣候適應(yīng)型發(fā)展的路徑”。然而，從狹義角度來看，特別是從《巴黎協(xié)定》“國家自主貢獻(xiàn)”的嚴(yán)格定義出發(fā)，其目標(biāo)應(yīng)僅是指減排目標(biāo)。此外，上述目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)也應(yīng)與可持續(xù)發(fā)展和消除貧困相聯(lián)系，并在履行過程中體現(xiàn)在不同國情基礎(chǔ)上的公平及共同但有區(qū)別的責(zé)任和各自能力原則③值得注意的是，《巴黎協(xié)定》中共同但有區(qū)別的責(zé)任原則已悄然發(fā)生變化，其已不再是建立在“發(fā)展中國家與發(fā)達(dá)國家”之間的劃分，而是建立在“每一個(gè)不同國家”之上。參見《巴黎協(xié)定》第2條第2款。。

（二）國家自主貢獻(xiàn)的范圍

國家自主貢獻(xiàn)的范圍，從較廣泛的意義來看，根據(jù)《巴黎協(xié)定》第3條的規(guī)定，應(yīng)包括減排（第4條）、適應(yīng)（第7條）、資金（第9條）、技術(shù)開發(fā)與轉(zhuǎn)讓（第10條）、能力建設(shè)（第11條），以及監(jiān)督機(jī)制（第13條），涵蓋了氣候變化制度構(gòu)建以來的大部分領(lǐng)域④《巴黎協(xié)定》第3條規(guī)定，作為全球應(yīng)對(duì)氣候變化的國家自主貢獻(xiàn)，所有締約方將采取并通報(bào)第4條、第7條、第9條、第10條、第11條和第13條所界定的有力度的努力。。然而，從嚴(yán)格定義出發(fā)，國家自主貢獻(xiàn)也應(yīng)僅是指減排領(lǐng)域。這可以從以下2個(gè)方面看出：第一，2013年聯(lián)合國氣候變化華沙會(huì)議通過《進(jìn)一步推進(jìn)德班平臺(tái)》的決議時(shí)，國家自主貢獻(xiàn)的范圍僅限于減排領(lǐng)域⑤《進(jìn)一步推進(jìn)德班平臺(tái)》第2段（b）規(guī)定“開始或強(qiáng)化其關(guān)于計(jì)劃的國家自主決定貢獻(xiàn)的國內(nèi)準(zhǔn)備工作，以朝著實(shí)現(xiàn)公約第二條設(shè)定的目標(biāo)努力”，鑒于《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第2條規(guī)定的內(nèi)容主要是減排，因此可以看出國家自主貢獻(xiàn)僅涉及到減排。參見《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第2條。。第二，盡管2014年聯(lián)合國氣候變化利馬會(huì)議上通過《利馬氣候行動(dòng)呼吁》做出擴(kuò)大性解釋，規(guī)定“請(qǐng)所有締約方考慮通報(bào)其在適應(yīng)行動(dòng)規(guī)劃方面的承諾，或考慮在預(yù)期國家自主貢獻(xiàn)中列入適應(yīng)方面的內(nèi)容”⑥《利馬氣候行動(dòng)呼吁》第12段。，但是《巴黎協(xié)定》中并沒有認(rèn)可“適應(yīng)”必須納入到國家自主貢獻(xiàn)中，僅承認(rèn)其是一個(gè)“可選項(xiàng)”，這從《巴黎協(xié)定》第7條第11款以及《巴黎決定》第18段可窺見一斑⑦《巴黎協(xié)定》第7條第11款規(guī)定，“本條第十款所述適應(yīng)信息通報(bào)應(yīng)酌情定期提交和更新，納入或結(jié)合其他信息通報(bào)或文件提交，其中包括國家適應(yīng)計(jì)劃、第四條第二款所述的一項(xiàng)國家自主貢獻(xiàn)和／或一項(xiàng)國家信息通報(bào)”?！栋屠铔Q定》第二部分“預(yù)期國家自主貢獻(xiàn)”第18段規(guī)定，“在這方面還注意到許多發(fā)展中國家締約方在其預(yù)期國家自主貢獻(xiàn)中表示的適應(yīng)需要”。。

（三）國家自主貢獻(xiàn)須提交的信息內(nèi)容

2015年聯(lián)合國氣候變化巴黎會(huì)議通過的《巴黎協(xié)定》中沒有將信息內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)納入，只是在其第4條第8款中規(guī)定，“在通報(bào)國家自主貢獻(xiàn)時(shí)，所有締約方應(yīng)根據(jù)第1／CP.21號(hào)決定和作為本協(xié)定締約方會(huì)議的《公約》締約方會(huì)議的任何有關(guān)決定，為清晰、透明和了解而提供必要的信息”。作為具有法律拘束力的信息內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)僅是指第1／CP.21號(hào)決定，即《巴黎決定》第27段規(guī)定，亦即“商定了為促進(jìn)清晰、透明和可理解，締約方提供的通報(bào)本國國家自主貢獻(xiàn)的信息除其他外，可酌情包括各種可量化信息，以說明參考點(diǎn)（酌情包括基準(zhǔn)年）、實(shí)施時(shí)限和（或）時(shí)期、范圍和覆蓋面、規(guī)劃進(jìn)程、假設(shè)和方法學(xué)方針（包括在人為溫室氣體排放量的估計(jì)和核算方面），也可酌情包括清除量，并說明締約方何以認(rèn)為其國家自主貢獻(xiàn)就本國國情而言公平而有力度，以及該國家自主貢獻(xiàn)如何能為實(shí)現(xiàn)《公約》第二條的目標(biāo)作出貢獻(xiàn)”。

關(guān)于國家自主貢獻(xiàn)提交的信息內(nèi)容包括哪些？在2013年聯(lián)合國氣候變化華沙會(huì)議中就已凸顯出來，為此，在會(huì)議通過的《進(jìn)一步推進(jìn)德班平臺(tái)》決議中提出應(yīng)考慮提交的信息內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定①2013年《進(jìn)一步推進(jìn)德班平臺(tái)》決議第2段（b）和（c）項(xiàng)規(guī)定，“［預(yù)期國家自主貢獻(xiàn)］要以有利于擬作出的承諾的明晰度、透明度及對(duì)此種承諾的理解的方式”；“請(qǐng)德班加強(qiáng)行動(dòng)平臺(tái)問題特設(shè)工作組在締約方會(huì)議第二十屆會(huì)議之前，確定締約方在提出以上第2段（b）分段提及的承諾（但不影響承諾的法律性質(zhì)）時(shí)將提供的信息”。。2014年聯(lián)合國氣候變化利馬會(huì)議通過的《利馬氣候行動(dòng)呼吁》決議中正式提出了關(guān)于締約方提交國家自主貢獻(xiàn)的信息內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)②2014年《利馬氣候行動(dòng)呼吁》決議第14段規(guī)定，“商定締約方在通報(bào)擬作出的由本國自定的貢獻(xiàn)時(shí)為促進(jìn)明晰度、透明度和理解而提供的信息可酌情包括:關(guān)于參考點(diǎn)（酌情包括基準(zhǔn)年）、執(zhí)行時(shí)間框架和（或）期限、實(shí)施范圍和覆蓋面、規(guī)劃進(jìn)程、假設(shè)和方法的量化信息，包括關(guān)于估計(jì)和核算人為溫室氣體排放量以及可能的清除量所用方法的量化信息，以及締約方為何認(rèn)為其擬作出的本國自定的貢獻(xiàn)從國情看公平而有力度，如何能促進(jìn)實(shí)現(xiàn)《公約》第二條列明的目標(biāo)”。。然而，盡管其與《巴黎決定》中提出的信息內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)基本一致，但與后者相較其沒有法律拘束力。

（四）國家自主貢獻(xiàn)的實(shí)施與監(jiān)督

國家自主貢獻(xiàn)的實(shí)施主要體現(xiàn)在《巴黎協(xié)定》第4條的規(guī)定，即應(yīng)編制、通報(bào)并保持締約方計(jì)劃實(shí)現(xiàn)的連續(xù)國家自主貢獻(xiàn)；連續(xù)國家自主貢獻(xiàn)將比當(dāng)前的國家自主貢獻(xiàn)有所進(jìn)步；每五年通報(bào)一次國家自主貢獻(xiàn)；并根據(jù)締約方會(huì)議的指導(dǎo)，隨時(shí)調(diào)整其現(xiàn)有的國家自主貢獻(xiàn)；最終締約方通報(bào)的國家自主貢獻(xiàn)將記錄在秘書處保持的一個(gè)公共登記冊(cè)上③參見《巴黎協(xié)定》第4條第2、3、9、11和12款的規(guī)定。。

國家自主貢獻(xiàn)的監(jiān)督主要體現(xiàn)在《巴黎協(xié)定》第13條新創(chuàng)設(shè)的“透明度框架”機(jī)制下。其第5、7（2）、11款規(guī)定，“行動(dòng)透明度框架的目的是按照《公約》第二條所列目標(biāo)，明確了解氣候變化行動(dòng)，包括明確和追蹤締約方在第四條下實(shí)現(xiàn)各自國家自主貢獻(xiàn)方面所取得進(jìn)展”，“各締約方應(yīng)定期提供跟蹤在根據(jù)第四條執(zhí)行和實(shí)現(xiàn)國家自主貢獻(xiàn)方面取得的進(jìn)展所必需的信息”，“各締約方應(yīng)參與促進(jìn)性的多方審議，以對(duì)第九條下的工作以及各自執(zhí)行和實(shí)現(xiàn)國家自主貢獻(xiàn)的進(jìn)展情況進(jìn)行審議”。

此外，《巴黎決定》在實(shí)施方面，第14段要求《聯(lián)合國氣候變化框架公約》秘書處在其網(wǎng)站公布各締約方通報(bào)的國家自主貢獻(xiàn)。在其第23、24段要求締約方于2020年通報(bào)或更新其國家自主貢獻(xiàn)，之后每五年通報(bào)一次。

三、國家自主貢獻(xiàn)在制度安排方面的創(chuàng)新對(duì)新發(fā)展理念的體現(xiàn)

國家自主貢獻(xiàn)在制度安排方面的創(chuàng)新對(duì)新發(fā)展理念的體現(xiàn)主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

（一）國家自主貢獻(xiàn)體現(xiàn)了新發(fā)展理念在全球應(yīng)對(duì)氣候變化的制度創(chuàng)新

《巴黎協(xié)定》的出臺(tái)被原聯(lián)合國秘書長潘基文贊譽(yù)為氣候變化應(yīng)對(duì)史上“一次不朽的勝利”［8］，究其根源，實(shí)是因?yàn)椤栋屠鑵f(xié)定》中國家自主貢獻(xiàn)的創(chuàng)設(shè)在一定程度上紓解了全球應(yīng)對(duì)氣候變化安排的制度危機(jī)。其實(shí)，早在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》締結(jié)之時(shí)，這種制度危機(jī)就已被埋下①從1990年至1992年聯(lián)合國氣候變化談判歷程就可看出，由積極參與公約文本的起草工作，到后期的強(qiáng)烈抵制，美國險(xiǎn)些使談判努力化為泡影，這已說明制度危機(jī)的存在。所幸的是，英國的斡旋，以及《聯(lián)合國氣候變化框架公約》中排除了強(qiáng)制減排的規(guī)定，才使美國勉強(qiáng)加入該公約，從而避免了制度危機(jī)的爆發(fā)，但卻由此埋下了制度危機(jī)的禍根。See Daniel Bodansky，“The United Nations Framework Convention on Climate Change:A Commentary，”Yale Journal of International Law，Vol.18，1993，pp.451-558.；而在《京都議定書》時(shí)，美國的拒絕加入則將這種制度危機(jī)充分暴露出來［9-10］。因此，如何破解這一制度性困境，就成為國際社會(huì)后期一致努力的方向［11-14］。

然而，令人遺憾的是，這種制度危機(jī)的裂痕卻愈演愈烈，盡管2007年《巴厘路線圖》啟動(dòng)“后京都”全球應(yīng)對(duì)氣候變化的談判，但收效甚微，2009年僅達(dá)成了不具法律拘束力的《哥本哈根協(xié)議》［15-16］。更有甚者，2011年，加拿大宣布退出《京都議定書》，俄羅斯、日本和新西蘭也明確表示不參加《京都議定書》第二期減排。而此時(shí)的歐盟，當(dāng)發(fā)現(xiàn)自身的減排努力極可能化作“泡影”時(shí)，則貿(mào)然采取了具有對(duì)抗措施的單邊行動(dòng)，宣布將所有進(jìn)入歐盟的國際航空納入其排放貿(mào)易機(jī)制中，凡未達(dá)到歐盟排放要求的航空公司將受到處罰［17］。這一單邊行動(dòng)立刻激起了包括美國在內(nèi)的其他國家的強(qiáng)烈反對(duì)，一場(chǎng)“劍拔弩張”的國家間對(duì)抗一觸即發(fā)［18］。盡管最終在國際民航組織協(xié)調(diào)下，歐盟未對(duì)他國航空公司實(shí)施處罰［19］，但也僅承諾是暫緩，而并未放棄這一舉措。

因此，全球應(yīng)對(duì)氣候變化進(jìn)入到一個(gè)艱難的“十字路口”，國家間的氣候合作極可能因這場(chǎng)制度性危機(jī)而分崩離析。毫無疑問，正是國家自主貢獻(xiàn)解決了制度危機(jī)中強(qiáng)制減排的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，從而促使擁有不同訴求的國家最終能坐在一起，將應(yīng)對(duì)氣候變化推向更高階段，從而避免了一場(chǎng)全球性的氣候制度危機(jī)。

然而必須指出的是，國家自主貢獻(xiàn)的模式創(chuàng)新與中國的積極參與密切相關(guān)?；蜓灾?，正是在中國新發(fā)展理念的“創(chuàng)新和綠色”的影響下，才最終以國家自主貢獻(xiàn)的模式通過了《巴黎協(xié)定》。更為重要的是，中國提交的國家自主貢獻(xiàn)把新發(fā)展理念落到了實(shí)處。根據(jù)自身國情、發(fā)展階段、可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略和國際責(zé)任擔(dān)當(dāng)，中國確定了到2030年的自主行動(dòng)目標(biāo)：二氧化碳排放2030年左右達(dá)到峰值并爭(zhēng)取盡早達(dá)峰；單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降60%～65%，非化石能源占一次能源消費(fèi)比重達(dá)到20%左右，森林蓄積量比2005年增加45億立方米左右。中國還將繼續(xù)主動(dòng)適應(yīng)氣候變化，在農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水資源等重點(diǎn)領(lǐng)域和城市、沿海、生態(tài)脆弱地區(qū)形成有效抵御氣候變化風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制和能力，逐步完善預(yù)測(cè)預(yù)警和防災(zāi)減災(zāi)體系［20］。

（二）國家自主貢獻(xiàn)體現(xiàn)了新發(fā)展理念的全球綠色轉(zhuǎn)型

新發(fā)展理念是中國共產(chǎn)黨在深刻總結(jié)國內(nèi)外發(fā)展經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和研判世界發(fā)展大勢(shì)的新背景下形成的思維結(jié)晶［21］。綠色、低碳發(fā)展是人類為應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境危機(jī)、全球氣候變化提出的新的發(fā)展理念，是對(duì)可持續(xù)發(fā)展理念的繼承和創(chuàng)新［22］。國家自主貢獻(xiàn)除在全球溫室氣體減排方面具有開創(chuàng)性以外，也給全球經(jīng)濟(jì)帶來一個(gè)重大的發(fā)展信號(hào)，那就是未來全球發(fā)展將鎖定在綠色轉(zhuǎn)型的路徑上。

自2003年英國首次在其《2003年能源白皮書》中提出“低碳經(jīng)濟(jì)”的概念以來，全球在清潔能源投資領(lǐng)域方興未艾。然而，自2008年金融危機(jī)時(shí)起，全球能源供應(yīng)進(jìn)入一個(gè)相對(duì)疲軟期，供大于求的現(xiàn)狀使清潔能源投資受到傳統(tǒng)能源強(qiáng)有力的挑戰(zhàn)，且許多國家清潔能源發(fā)展進(jìn)入一個(gè)曲折期（例如當(dāng)前中國新能源發(fā)展中出現(xiàn)的棄風(fēng)、棄光等問題），人們普遍對(duì)未來清潔能源投資的可行性提出了質(zhì)疑，加之全球應(yīng)對(duì)氣候變化的制度安排遲遲不能確定下來，嚴(yán)重影響到未來對(duì)清潔能源投資的積極性。

然而，《巴黎協(xié)定》的出臺(tái)，特別是國家自主貢獻(xiàn)對(duì)全球碳排放的法律肯定，從制度層面為綠色經(jīng)濟(jì)投資帶來了確定性。盡管締約方也須每五年更新一次國家自主貢獻(xiàn)，但卻不像《京都議定書》那樣不斷地重新談判，因此國家自主貢獻(xiàn)在減排方面具有更強(qiáng)的長效性。這也就意味著，即使當(dāng)前傳統(tǒng)能源在成本、規(guī)模等領(lǐng)域都是綠色能源所無法抗衡的，但國家自主貢獻(xiàn)的制度性設(shè)計(jì)使后者具備了與傳統(tǒng)能源相競(jìng)爭(zhēng)的優(yōu)勢(shì)，這不僅為未來全球經(jīng)濟(jì)綠色轉(zhuǎn)型奠定了法律基礎(chǔ)，也表明一場(chǎng)新能源革命的開啟。

中國的新發(fā)展理念強(qiáng)調(diào)“創(chuàng)新”、強(qiáng)調(diào)“綠色”，為此，中國也積極進(jìn)行綠色轉(zhuǎn)型。2010年起，國家就將新能源作為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展新能源和可再生能源。到目前為止，中國已是全球最大的新能源和可再生能源投資國，在風(fēng)電、光伏發(fā)電、水電方面都位居世界前列，為全球綠色轉(zhuǎn)型起到了積極的引領(lǐng)作用。

四、新發(fā)展理念下國家自主貢獻(xiàn)面臨的挑戰(zhàn)

如上所述，國家自主貢獻(xiàn)為全球溫室氣體減排帶來了契機(jī)，但從目前的規(guī)定來看，仍存在包括但不限于如下3個(gè)方面在后期亟待解決：

（一）國家自主貢獻(xiàn)難以獨(dú)立完成減排任務(wù)

一方面，從各國目前提交的預(yù)期國家自主貢獻(xiàn)（INDCs）來看，到2030年時(shí)，全球溫室氣體總排放將達(dá)到550億噸水平，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于將全球平均溫升控制在低于工業(yè)化前水平的2℃的目標(biāo)。對(duì)于這一點(diǎn)，在《巴黎決定》中已明確指出①參見《巴黎決定》第17段。。由此可見，目前締約方以預(yù)期國家自主貢獻(xiàn)為基準(zhǔn)而做出的減排承諾是難以完成《巴黎協(xié)定》中既定減排任務(wù)的。另一方面，從國內(nèi)角度來看，倘若僅以提交的國家自主貢獻(xiàn)為依據(jù)進(jìn)行減排，難以起到更大的激勵(lì)作用。特別是那些包括美國在內(nèi)的尚未建立起全面減排機(jī)制的國家，極可能在完成國家自主貢獻(xiàn)減排承諾后就止步不前。因此，國家自主貢獻(xiàn)如何克服其來自國內(nèi)自下而上模式所固有的缺陷，將是未來聯(lián)合國氣候變化制度構(gòu)建的重點(diǎn)內(nèi)容。

（二）國家自主貢獻(xiàn)可持續(xù)發(fā)展機(jī)制的構(gòu)建問題

國家自主貢獻(xiàn)中，除了關(guān)于締約方應(yīng)提交哪些信息以外，對(duì)減排量的核算則居于關(guān)鍵地位，因?yàn)楹怂愕目茖W(xué)與準(zhǔn)確將直接關(guān)系到國家自主貢獻(xiàn)減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。而這將涉及到兩個(gè)方面：一個(gè)是核算的方法和標(biāo)準(zhǔn)問題，另一個(gè)則是雙重核算問題。對(duì)于前者，《巴黎協(xié)定》第4條第13、14款規(guī)定，要求各締約方在《巴黎協(xié)定》締約方會(huì)議通過的“指導(dǎo)”下進(jìn)行國家自主貢獻(xiàn)的核算。但從目前來看，這一指導(dǎo)尚未構(gòu)建起來，有待于《巴黎協(xié)定》特設(shè)工作組擬訂并經(jīng)第一次《巴黎協(xié)定》締約方會(huì)議通過②參見《巴黎決定》第31、32段。。而對(duì)于后者，《巴黎協(xié)定》在第6條專門創(chuàng)設(shè)了新的機(jī)制，即可持續(xù)發(fā)展機(jī)制。

無疑，雙重核算問題在當(dāng)前國家自主貢獻(xiàn)中更為緊迫。這是因?yàn)?，一方面，它涉及到《巴黎協(xié)定》與《京都議定書》在減排方面的銜接?！毒┒甲h定書》創(chuàng)設(shè)的清潔發(fā)展機(jī)制（CDM），通過與發(fā)展中國家進(jìn)行減排合作，以完成發(fā)達(dá)國家的減排任務(wù)。由于《京都議定書》中并未涉及發(fā)展中國家的強(qiáng)制減排問題，因此，一般情況下不會(huì)產(chǎn)生雙重核算問題。然而，《巴黎協(xié)定》中國家自主貢獻(xiàn)將發(fā)展中國家納入到減排行列中，這樣，那些通過清潔發(fā)展機(jī)制所達(dá)到的減排量應(yīng)歸屬哪一締約方就成了問題。對(duì)此，《巴黎協(xié)定》中沒有規(guī)定，而在《巴黎決定》的第四部分“2020年之前的強(qiáng)化行動(dòng)”的第106、107段提出利害關(guān)系方“自愿”和“以透明方式報(bào)告”來解決這一問題。然而，這一方式不僅不利于2020年溫室氣體減排，而且限制了清潔發(fā)展機(jī)制在這一階段繼續(xù)發(fā)揮作用。因此，如何完善仍有待締約方會(huì)議采取相關(guān)措施和決議。另一方面，在國家自主貢獻(xiàn)下如何實(shí)現(xiàn)減排的國家合作將是更為重要的問題。因?yàn)殍b于國家自主貢獻(xiàn)使所有締約方都有減排義務(wù)，那么它將比《京都議定書》下的減排合作更為困難；換言之，沒有締約方會(huì)愿意將自己的減排量拱手送給另一締約方［23］。為此，《巴黎協(xié)定》創(chuàng)設(shè)了可持續(xù)發(fā)展機(jī)制，力圖解決未來在國家自主貢獻(xiàn)下的國家合作減排問題，但這也有待于《巴黎協(xié)定》第一次締約方會(huì)議出臺(tái)合理的、能促進(jìn)國家間合作減排的可持續(xù)發(fā)展機(jī)制的規(guī)則、模式和程序。

（三）國家自主貢獻(xiàn)范圍的擴(kuò)大問題

如前文所述，從狹義上講國家自主貢獻(xiàn)僅涉及締約方減排的具體設(shè)計(jì)，而適應(yīng)、資金、技術(shù)等諸多應(yīng)對(duì)氣候變化方面并沒有作為硬性規(guī)定列入到國家自主貢獻(xiàn)范圍內(nèi)。但從締約方提交的預(yù)期國家自主貢獻(xiàn)來看，許多國家都涉及到適應(yīng)行動(dòng)。然而，《巴黎協(xié)定》最終仍是將這一問題遺留給未來締約方會(huì)議考慮了，這從《巴黎協(xié)定》第7條第11款和《巴黎決定》第18段都可看出。因此，未來國家自主貢獻(xiàn)范圍是擴(kuò)大還是按不同類別成立不同的機(jī)制來解決應(yīng)對(duì)氣候變化的相關(guān)問題，也有待締約方會(huì)議做出進(jìn)一步的考慮。

五、新發(fā)展理念下未來中國在新的氣候變化機(jī)制下的應(yīng)對(duì)策略

中國應(yīng)審慎考慮如何在新的氣候協(xié)定下，既維護(hù)中國的國家核心利益，又促進(jìn)全球碳減排。就國家自主貢獻(xiàn)方面，至少應(yīng)從如下4個(gè)方面采取相應(yīng)對(duì)策：

（一）充分研究《巴黎協(xié)定》中的國家自主貢獻(xiàn)，精準(zhǔn)定位國家責(zé)任

《巴黎協(xié)定》最大的挑戰(zhàn)莫過于將所有締約方納入到強(qiáng)制減排行列。無疑，作為全球最大的溫室氣體排放國，同時(shí)也是最大的發(fā)展中國家，《巴黎協(xié)定》對(duì)中國的影響將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其他國家。盡管從字面含義來看，國家自主貢獻(xiàn)要求的減排是由國家自由裁量的，但深究其規(guī)則則會(huì)發(fā)現(xiàn)遠(yuǎn)非如此，締約方仍將受到一些重要的規(guī)范性束縛。具體表現(xiàn)在：

一方面，國家自主貢獻(xiàn)的法律義務(wù)有“必須做”和“選擇做”之分。從《巴黎協(xié)定》的文本來看，其將締約方的法律義務(wù)劃分為兩類，一類是“締約方”或“所有締約方”（Parties／All Parties）；另一類是“各締約方”（Each Party）。兩種不同的劃分中，凡規(guī)定“各締約方”的，則是每一個(gè)締約方需要去完成的；而規(guī)定“締約方或所有締約方”的，則是選擇性法律義務(wù)，如未履行僅承擔(dān)一種集體責(zé)任，締約方并不承擔(dān)一國意義上的國家責(zé)任。就國家自主貢獻(xiàn)而言，第4條第2、3、9、16、17款和第13條第7、11款中的規(guī)定，都是每一締約方需要去完成的，特別是第4條第2、9、17款和第13條第7、11款中規(guī)定的法律義務(wù)是必須即時(shí)履行的（“shall”一詞的要求），否則將承擔(dān)相應(yīng)的國家責(zé)任。

另一方面，國家自主貢獻(xiàn)法律義務(wù)的客體是“行為”而非“結(jié)果”?！栋屠鑵f(xié)定》第4條第2款無疑是國家自主貢獻(xiàn)的“核心”條款，它構(gòu)建起締約方的減排義務(wù)。然而，需要注意的是，該條并不是以結(jié)果而是以“行為”作為減排義務(wù)履行的要件，文本的“計(jì)劃實(shí)現(xiàn)”（intend to achieve）一語即表明了這一點(diǎn)。因此，未來締約方減排的國家責(zé)任應(yīng)放在減排行動(dòng)上，而最終是否實(shí)現(xiàn)減排并不能成為締約方承擔(dān)國家責(zé)任的理由。當(dāng)然，此條的規(guī)定實(shí)際上是對(duì)締約方提出了一個(gè)“預(yù)期”，盡管結(jié)果并不是國家責(zé)任承擔(dān)的理由，但出于法律上的善意原則，締約方仍應(yīng)盡全力促成減排結(jié)果的實(shí)現(xiàn)［24］。

（二）通過《巴黎協(xié)定》機(jī)制構(gòu)建掌控國家自主貢獻(xiàn)的剩余權(quán)力

《巴黎協(xié)定》從本質(zhì)上說是一個(gè)不完全契約，而其剩余權(quán)力對(duì)于締約方在未來氣候變化政治博弈中占據(jù)主動(dòng)將具有重要意義［25］。因此，掌控國家自主貢獻(xiàn)的剩余權(quán)力將是中國在未來氣候變化制度安排中的主要應(yīng)對(duì)方向。為此，中國應(yīng)：

第一，積極參與對(duì)國家自主貢獻(xiàn)的信息、核算、可持續(xù)發(fā)展機(jī)制及透明度等規(guī)則的進(jìn)一步構(gòu)建。從《巴黎協(xié)定》以及《巴黎決定》的規(guī)定來看，國家自主貢獻(xiàn)的信息、核算、可持續(xù)發(fā)展機(jī)制以及透明度規(guī)則等方面的實(shí)施都有待于進(jìn)一步具體規(guī)則的出臺(tái)①參見《巴黎協(xié)定》第4、6、13條和《巴黎決定》第26、28、29、31、37-41、85-105段的規(guī)定。。特別是在程序、模式和指南方面，目前都處于空白階段，因此中國應(yīng)積極參與到這些與國家自主貢獻(xiàn)相關(guān)的機(jī)制構(gòu)建中，從而穩(wěn)妥地反映中國在氣候變化和溫室氣體減排方面的國家核心利益，防止國家自主貢獻(xiàn)的剩余權(quán)力被其他國家蠶食和不當(dāng)攫取。

第二，高度重視《巴黎協(xié)定》締約方會(huì)議決定的造法意義。從條約法和相關(guān)國際實(shí)踐來看，締約方會(huì)議的決定（Decisions of COP）并不具有法律拘束力，僅僅被當(dāng)作“軟法”來看待②參見《維也納條約法公約》第31條第3款第一目。See also ICJ Report，Whaling in the Antarctic（Australia v．Japan:New Zealand intervening）（Judgment），2014，para.46.。然而，根據(jù)《巴黎協(xié)定》第4條第8-14款的規(guī)定來看，由于國家自主貢獻(xiàn)處于動(dòng)態(tài)發(fā)展中，《巴黎協(xié)定》締約方會(huì)議（CMA）的決定將具有某種潛在的法律拘束力，這顯然與《聯(lián)合國氣候變化框架公約》《京都議定書》締約方會(huì)議所做出的不具法律拘束力的決定有著根本區(qū)別［26-27］。因此，中國應(yīng)高度重視《巴黎協(xié)定》締約方會(huì)議決定的造法意義，加強(qiáng)對(duì)締約方會(huì)議議事規(guī)則等程序性事項(xiàng)的構(gòu)建，以期使中國在《巴黎協(xié)定》締約方會(huì)議決定的產(chǎn)生方面掌握更多的主動(dòng)權(quán)。

（三）審慎設(shè)計(jì)中國國家自主貢獻(xiàn)文本，防止氣候義務(wù)失衡

毫無疑問，《巴黎協(xié)定》項(xiàng)下締約方減排義務(wù)的完成，主要依據(jù)其提交的國家自主貢獻(xiàn)。然而，倘若提交的文本設(shè)計(jì)不當(dāng)，未完成承諾的具體減排，則勢(shì)必承擔(dān)國家責(zé)任。因此，中國應(yīng)審慎設(shè)計(jì)國家自主貢獻(xiàn)文本，防止氣候義務(wù)的失衡。具體而言，至少應(yīng)注意以下兩個(gè)方面：

首先，應(yīng)關(guān)注國家自主貢獻(xiàn)中減排倒退問題。根據(jù)《巴黎協(xié)定》第4條第3款的規(guī)定，“各締約方的連續(xù)國家自主貢獻(xiàn)將比當(dāng)前的國家自主貢獻(xiàn)有所進(jìn)步”來看，似乎一旦締約方在提交的國家自主貢獻(xiàn)中規(guī)定了具體的減排量，那么之后的國家自主貢獻(xiàn)只能規(guī)定更多的減排量，而不能倒退。特別是根據(jù)國際法上的禁止反言原則，倘若國家未完成國家自主貢獻(xiàn)中的減排量，或在下一次國家自主貢獻(xiàn)中出現(xiàn)減排的倒退，都應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)國家責(zé)任。

然而，值得注意的是，此條款的設(shè)計(jì)并不嚴(yán)格，它采取了“將比”（will）一詞而不是“應(yīng)比”（shall），屬于非命令性規(guī)則，這也就意味著締約方提交的國家自主貢獻(xiàn)在減排量方面倘若倒退，并不一定承擔(dān)國家責(zé)任。且關(guān)于“何為進(jìn)步”，仍有待于《巴黎協(xié)定》締約方會(huì)議做出進(jìn)一步解釋。當(dāng)然，從中國角度而言，在提交的國家自主貢獻(xiàn)內(nèi)容上，一方面應(yīng)盡可能不出現(xiàn)減緩努力的倒退；另一方面，也應(yīng)始終把握住共同但有區(qū)別的責(zé)任原則，在文本中不做出過高的或只有發(fā)達(dá)國家須完成的絕對(duì)減排的承諾。

其次，應(yīng)認(rèn)真分析其他締約方，特別是大國提交的國家自主貢獻(xiàn)。由于國家自主貢獻(xiàn)將減排的裁量權(quán)交由國家自行決定，那么就存在著締約方在可以多減排的情況下削減減排量的可能性。盡管存在著《巴黎協(xié)定》第13條透明度框架等監(jiān)督機(jī)制，但仍無法完全排除相關(guān)國家特別是發(fā)達(dá)國家采取此種行為的可能性，而這則可能導(dǎo)致氣候義務(wù)或減排義務(wù)的失衡。因此，中國在未來提交國家自主貢獻(xiàn)之前，應(yīng)密切關(guān)注其他締約方，特別是大國在國內(nèi)減排制度安排的趨向③例如，歐盟不僅有關(guān)于自身減排的法律規(guī)定，而且各成員國都有相關(guān)減排國內(nèi)法作為限制，如英國的《2008年氣候變化法》，這樣就易于分析歐盟國家做出的國家自主貢獻(xiàn)的情況。但與歐盟不同，迄今為止，美國國內(nèi)并無一個(gè)具有全國范圍的減排制度或政策。盡管美國前總統(tǒng)奧巴馬積極推動(dòng)《清潔電力計(jì)劃》，以期促成美國國內(nèi)減排的制度安排，但其國內(nèi)政治司法力量紛爭(zhēng)，使其仍存在較大的不確定性，有待進(jìn)一步觀察。。

（四）加強(qiáng)國內(nèi)減緩努力，提升國家自主貢獻(xiàn)的實(shí)質(zhì)要件

無論《巴黎協(xié)定》的規(guī)定如何，應(yīng)對(duì)全球氣候變化做出中國貢獻(xiàn)，歷來是我們秉持的基本理念。因此，未來中國國家自主貢獻(xiàn)的提升仍須端賴于國內(nèi)的減緩努力。無疑，中國不僅應(yīng)在“十三五”規(guī)劃中體現(xiàn)出已提交的中國預(yù)期國家自主貢獻(xiàn)所做出的承諾，而且也應(yīng)盡早出臺(tái)國內(nèi)《應(yīng)對(duì)氣候變化法》和區(qū)域、次區(qū)域的應(yīng)對(duì)氣候變化制度安排［28］。在加強(qiáng)排放貿(mào)易機(jī)制試點(diǎn)的同時(shí)，總結(jié)實(shí)施以來的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，盡快建立全國范圍的減排機(jī)制。此外，在溫室氣體減排國際合作方面，中國也應(yīng)在《巴黎協(xié)定》可持續(xù)發(fā)展機(jī)制的框架內(nèi)，積極引導(dǎo)國內(nèi)的公私實(shí)體參與到減緩溫室氣體排放的國際合作中，為中國乃至全球應(yīng)對(duì)氣候變化做出實(shí)質(zhì)性貢獻(xiàn)。

六、結(jié)語

十八大以來，黨中央、國務(wù)院高度重視應(yīng)對(duì)氣候變化工作，將應(yīng)對(duì)氣候變化融入國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局，進(jìn)一步完善應(yīng)對(duì)氣候變化頂層設(shè)計(jì)和體制機(jī)制建設(shè)，為推動(dòng)落實(shí)新發(fā)展理念、推動(dòng)國際氣候治理與生態(tài)文明建設(shè)做出了重要貢獻(xiàn)［29］。中國將繼續(xù)推動(dòng)綠色低碳發(fā)展，切實(shí)落實(shí)已經(jīng)提出的國家自主貢獻(xiàn)，與國際社會(huì)一道推動(dòng)《巴黎協(xié)定》的實(shí)施，不斷為推進(jìn)全球氣候治理、推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展做出新的更大的貢獻(xiàn)。