包蕓山

摘要：隨著我國高校規(guī)模的不斷擴(kuò)大，高校的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也日益加強(qiáng)，特別是依靠財(cái)務(wù)撥款的公辦高校。通過對高校財(cái)務(wù)從業(yè)人士的調(diào)查數(shù)據(jù)分析表明，廣西公辦高校的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要由貸款風(fēng)險(xiǎn)、發(fā)展戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)、組織結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)和監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)構(gòu)成。依據(jù)分析，有針對性的提出了廣西公辦高校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制的政策建議。

關(guān)鍵詞：公辦高校 財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn) 風(fēng)險(xiǎn)控制

中國高等教育從規(guī)模上歷經(jīng)10幾年急速擴(kuò)大，使得現(xiàn)階段中國的高等教育從精英教育轉(zhuǎn)化成國際公認(rèn)的大眾化教育階段。但中國高等教育資金投入渠道單一，高校作為公益性的事業(yè)單位，財(cái)政撥款是最主要的籌資方式。近幾年頻發(fā)的高校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件已經(jīng)引起了教育工作者和相關(guān)研究學(xué)者的高度重視。

影響高校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的主要因素有哪些？對這一問題進(jìn)行研究，有利于辨識高校發(fā)展戰(zhàn)略與財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)之間的矛盾，從高校辦學(xué)目標(biāo)和發(fā)展規(guī)劃來統(tǒng)領(lǐng)財(cái)務(wù)管理，將資源與戰(zhàn)略規(guī)劃相結(jié)合，從而提高資金使用效益和效率，引導(dǎo)高校財(cái)務(wù)管理工作走向良性健康的道路。所以本研究選擇通過設(shè)計(jì)問卷，對廣西高校財(cái)務(wù)工作人員進(jìn)行調(diào)查，通過他們沒有任何“功利性和目的性”的看法，以統(tǒng)計(jì)手段分析廣西高校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的主要影響因素，找出有效地解決廣西高校財(cái)務(wù)管理問題的辦法并有針對性地給出政策性建議。

一、數(shù)據(jù)來源與分析

高校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的影響因素很多，而且各因素間也會相互作用。為了探究廣西公辦高校產(chǎn)生財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的主要影響因素，本文從廣西公辦高校的辦學(xué)目的和根本任務(wù)出發(fā)，設(shè)計(jì)了“廣西高校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)影響因素”調(diào)查問卷調(diào)查了廣西公辦高校財(cái)務(wù)工作人員。

通過發(fā)放紙質(zhì)問卷、問卷星方式調(diào)查，共收回有效問卷174份（含問卷星收到的電子問卷數(shù)據(jù)）。對收回的所有有效問卷用統(tǒng)計(jì)軟件SPSS進(jìn)行因子分析。首先對調(diào)查問卷中所有涉及高校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)影響因素的30個(gè)問題分別定義成30個(gè)指標(biāo)（變量），以每一份問卷作為一個(gè)樣本，逐一排查使得每個(gè)指標(biāo)（變量）在因子分析時(shí)保持剩下的指標(biāo)（變量）相關(guān)系數(shù)矩陣為正定矩陣，最后確定20個(gè)問題（變量）作為分析指標(biāo)。用SPSS軟件進(jìn)行因子分析后，其結(jié)果如表一所示。

二、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成原因

（一）貸款風(fēng)險(xiǎn)

一是在全國高校擴(kuò)招的這一大環(huán)境下，廣西幾乎所有高校都進(jìn)行了擴(kuò)招，相應(yīng)地，辦學(xué)規(guī)模都極劇增大，高校原有的基礎(chǔ)設(shè)施已無法滿足擴(kuò)招后的辦學(xué)需求，許多高校為此不得不籌措和安排大量資金征地建設(shè)新校區(qū)和其他基礎(chǔ)設(shè)施，但這些如此巨大開支很難從預(yù)算有限的財(cái)政中安排，絕大部分不得不依靠銀行貸款。

二是我國的各級財(cái)政對于高等教育的投入相對不足，而廣西高校通常沒有其他資金來源渠道，財(cái)政撥款是廣西絕大部分公辦高校辦學(xué)的最主要甚至是唯一的來源。這些高校，財(cái)政撥款（含事業(yè)收入回?fù)埽﹥H能滿足學(xué)校日常運(yùn)行及人員經(jīng)費(fèi)支出。在財(cái)政撥款中，除日常公用經(jīng)費(fèi)外，更多的都是項(xiàng)目的形式下?lián)艿挠糜趶?qiáng)化高校教學(xué)質(zhì)量或?qū)I(yè)建設(shè)等用途特定安排的專項(xiàng)資金，這些專項(xiàng)資金的使用有著嚴(yán)格的限制，一般來說，各高校不能夠改變專項(xiàng)資金用途，亦不能用于償還債務(wù)等。事實(shí)上造成了學(xué)校可自由支配的經(jīng)費(fèi)非常有限，為了滿足日常開支，學(xué)校只能采取借款的方式解決資金問題。

三是高層次人才引進(jìn)需要大量經(jīng)費(fèi)。最近幾年，國家對高校人事處、管理權(quán)下放，學(xué)校為了自身發(fā)展需要，需要靠優(yōu)厚的待遇吸引高層人才。而大部分高校特別是地緣性沒有任何優(yōu)勢的區(qū)市共建高校，只能依靠提高待遇來吸引高層次人才，所有這些資金都需要由各高校自籌資金解決。在籌資渠道不暢的情況下，許多高校只能通過銀行借貸來解決。

（二）發(fā)展戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)

高校的發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃是高校應(yīng)該長期堅(jiān)持的“憲法”，一所高校應(yīng)該制定一個(gè)合理可行的發(fā)展戰(zhàn)略并能長期實(shí)施。但廣西大部分高校特別是新建本科高校同質(zhì)化較嚴(yán)重，沒能依據(jù)經(jīng)濟(jì)大環(huán)境和自身?xiàng)l件制定有特色的發(fā)展戰(zhàn)略，而為了短期利益貪大求，“大干快干”，戰(zhàn)線拉得太長，新校區(qū)、新專業(yè)、新學(xué)科蜂擁而上。以擴(kuò)招來爭取生均撥款，解決“辦學(xué)效益”。但增加的在校生數(shù)量如果沒有大量資源的投入，會影響高校辦學(xué)質(zhì)量，而辦學(xué)質(zhì)量的隱患將會是高校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的“定時(shí)炸彈”。

（三）組織結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)

高校作為具有獨(dú)立法人資格的辦學(xué)主體，按理應(yīng)該有相對獨(dú)立的自主權(quán)，但高校作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體卻產(chǎn)權(quán)不明晰，高校所有資產(chǎn)作為國有資產(chǎn)，所有資產(chǎn)的處置權(quán)在政府（通過國有資產(chǎn)管理部門執(zhí)行）。既然資產(chǎn)不是高校自己的，那債務(wù)呢？由此造成的高校權(quán)屬不明確，也就是公辦高校的債務(wù)責(zé)任人不明確。高校和地方政府都希望對方是高校債務(wù)的最終責(zé)任人，現(xiàn)在制度似乎劃分得不是很明晰。公辦高校的校長既是所有者的委托人，又是管理者的受托人。同時(shí)，政府是公辦高校的出資人和所有人，除了在高校重大發(fā)展方向上決策和主導(dǎo)作用外，在一些重大項(xiàng)目建設(shè)和資金籌措、舉債等重大經(jīng)濟(jì)決策也應(yīng)該占主導(dǎo)作用。但是在現(xiàn)實(shí)具體實(shí)踐中，由于政府負(fù)責(zé)管理的事情太多，往往是各高校的領(lǐng)導(dǎo)層決定了這些重大經(jīng)濟(jì)決策，而上級主管部門權(quán)利不能完全和有效地實(shí)施，只對高校的重大經(jīng)濟(jì)決策做一些形式上的批準(zhǔn)。“政府也覺得冤屈，決策我管不了，出了簍子卻是我負(fù)責(zé)”。雖然《中華人民共和國高等教育法》在法律上明確了高校的法人地位及承擔(dān)的民事責(zé)任，但是對高校的所有權(quán)與管理公（經(jīng)營權(quán)）沒有明確，高校在民事活動能否獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任？就算法律有詳細(xì)的規(guī)定，但執(zhí)行起來肯定是一筆糊涂賬。所以，公辦高校法人產(chǎn)權(quán)缺位的問題，造成了公辦高校債務(wù)最終歸屬不清，這也是高校盲目貸款和理科學(xué)性貸款的根源。

（四）監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)

通常情況下，政府是通過教育主管部門和財(cái)政部門來監(jiān)督高校財(cái)務(wù)預(yù)算的制定與執(zhí)行，同時(shí)通過審計(jì)部門進(jìn)一步對高校的預(yù)算執(zhí)行和資金進(jìn)行檢查和監(jiān)管。看似制度很完善，但在事實(shí)操作中，由于高校教學(xué)科研的專業(yè)性和綜合業(yè)務(wù)較為復(fù)雜，同時(shí)，高校的運(yùn)行相對封閉和獨(dú)立。教育主管部門、財(cái)政部門、審計(jì)部門“各自為政”的情形又難于對高校進(jìn)行有效的監(jiān)管。再者，政府和高校在高校實(shí)際管理中信息的不對稱，高校很清楚自己的行為意味著什么，但政府就是那么容易評估了，這也是政府無法對高校進(jìn)行全面的有效的監(jiān)督的原因。所以，在實(shí)際監(jiān)督缺位的情形下，高校單方面促使政府承擔(dān)全部責(zé)任，而政府又無法合理評估這一事實(shí)，就是在這責(zé)任推卸過程中逐漸形成了高校在財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)意識和責(zé)任意識的淡薄，促使高校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的加劇。

三、公辦高校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制的政策建議

（一）債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范與控制

1.切實(shí)提高財(cái)政投入力度。因?yàn)槲覈呀?jīng)從法律層面明確了高等教育的經(jīng)費(fèi)來源以財(cái)政投入為主，《中華人民共和國教育法》第五十三條規(guī)定：“對于教育體制經(jīng)費(fèi)的支出，主要以國家財(cái)政性撥款為主，學(xué)校通過社會、個(gè)人等其他渠道籌集到的經(jīng)費(fèi)只能是作為其辦學(xué)的輔助來源?！薄吨腥A人民共和國高等教育法》第六十條也規(guī)定，我國高校教育經(jīng)費(fèi)渠道以國家財(cái)政性撥款為主，其他籌措渠道為輔的體制。這兩項(xiàng)政策說明了政府是高校教育投入的主體，財(cái)政是高等教育經(jīng)費(fèi)保障的主力軍。2018年國家對高等教育的投入達(dá)1.2萬億，10年間投入增長達(dá)1.7倍，但同時(shí)看到，這10年高校在校生人數(shù)由2021萬增加到3833萬，生均投入非但沒有提高，還有略有下降。為解決高校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)與還貸壓力，通過增加學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)等事業(yè)收入已不太現(xiàn)實(shí)。在保持現(xiàn)有高等教育規(guī)模前提下，要根本改善高等教育質(zhì)量，提高高校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的可控率，唯有加大政府的財(cái)政性投入。

2.加強(qiáng)高校債務(wù)規(guī)?？刂坪皖A(yù)算管理。教育主管部門要發(fā)揮主觀能動性，為保證高校能可持續(xù)地健康發(fā)展，主動加強(qiáng)高校貸款籌資活動過程的監(jiān)控，避免高校負(fù)債籌資規(guī)模過快過在增長，加強(qiáng)對高校債務(wù)規(guī)模宏觀政策上的引導(dǎo)和監(jiān)督。高校債務(wù)應(yīng)納入全口徑預(yù)算管理。財(cái)政部門應(yīng)規(guī)定高校在編制年度預(yù)算時(shí)，將高校債務(wù)支出納入預(yù)算管理，明確債務(wù)支出資金來源，確保償債資金到位。

3.合理控制投資規(guī)模，確保投資額度在學(xué)?？沙惺芊秶?。投資規(guī)模決定著資金需求規(guī)模，控制投資規(guī)模就控制了資金需求。高校為了擴(kuò)張發(fā)展，通常較注重視硬件、軟件方面的建設(shè)，如規(guī)模宏大的教學(xué)樓、功能齊全的圖書館、引進(jìn)院士、長江學(xué)者等高級人才，以期能在短期內(nèi)快速增強(qiáng)學(xué)校綜合實(shí)力、形成學(xué)校辦學(xué)特色。但這些必須要量體裁衣、合理控制投資，以防債務(wù)規(guī)模過大。特別是高校的基礎(chǔ)建設(shè)投資，這些投資巨大，應(yīng)從長遠(yuǎn)考慮，控制在學(xué)校財(cái)力可承受范圍。而不能一味追求形象工程，超出學(xué)?，F(xiàn)有資金承受能力，甚至造成大量的教學(xué)樓、辦公樓空置浪費(fèi)的現(xiàn)象。政府部門也應(yīng)對高校的基建或重大投資在立項(xiàng)上嚴(yán)格把控，結(jié)合學(xué)校的在校生規(guī)模、招生計(jì)劃、在建工程現(xiàn)狀、資金來源等，對學(xué)校基建、實(shí)驗(yàn)室建設(shè)的立項(xiàng)進(jìn)行審核，不允許盲目擴(kuò)建。高校應(yīng)分輕重緩急抓好重點(diǎn)建設(shè)，重點(diǎn)做好有利于提高內(nèi)涵建設(shè)的方面，如引進(jìn)高級人才、優(yōu)勢學(xué)科等;不能撒糊面，搞大而全，結(jié)果是重點(diǎn)優(yōu)勢學(xué)科沒建好，薄弱學(xué)科也沒建設(shè)起來，白白浪費(fèi)了學(xué)校資金，增加了學(xué)校的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，影響學(xué)校的長遠(yuǎn)發(fā)展;學(xué)校僅要控制投資規(guī)模，還要注意日常節(jié)約各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的開支，削減不必要的支出，要加強(qiáng)日常管理，加化資產(chǎn)在學(xué)校范圍調(diào)配使用，對可以共享的儀器設(shè)備，盡量減少重復(fù)購買，減少不必要的支出，降低辦學(xué)成本，減少學(xué)校債務(wù)，降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）籌資風(fēng)險(xiǎn)的防范與控制

高?；I資風(fēng)險(xiǎn)主要是學(xué)校借款未能按合同規(guī)定按期還本付息產(chǎn)生的違約風(fēng)險(xiǎn)。防范和控制高?；I資風(fēng)險(xiǎn)，一是政府應(yīng)承擔(dān)起社會責(zé)任和義務(wù)，應(yīng)加大財(cái)政高校投入，因?yàn)?，高校為社會提供?zhǔn)公共產(chǎn)品，具有公益性，政府應(yīng)承擔(dān)起對教育投入的責(zé)任，保證高校正常運(yùn)轉(zhuǎn)和適當(dāng)發(fā)展，同時(shí)要制定和完善高校貸款的相關(guān)政策，保持高校貸款的可持續(xù)性，設(shè)立高校專項(xiàng)貸款貼息補(bǔ)助資金，對經(jīng)過批準(zhǔn)建設(shè)的項(xiàng)目貸款，如教學(xué)樓、實(shí)驗(yàn)樓、圖書館、實(shí)驗(yàn)及教學(xué)設(shè)備等支撐高校正常運(yùn)行的基本設(shè)施貸款進(jìn)行全額貼息，以減輕高校的貸款壓力;建立和完善社會捐資助學(xué)政策，鼓勵(lì)社會資金支助辦學(xué)，在稅收等方面給予捐資辦學(xué)資金優(yōu)惠政策，調(diào)動社會資金支助辦學(xué)積極性，同時(shí)高校應(yīng)充分利用自身科研優(yōu)勢開展校企合作，尋找企業(yè)資金支持，增加資金來源渠道，增加學(xué)?？捎觅Y金總量，從而減少學(xué)校負(fù)債，降低財(cái)務(wù)負(fù)債，降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。二是高校要做好籌資規(guī)劃，做到債務(wù)規(guī)模和債務(wù)結(jié)構(gòu)適度。高校應(yīng)根據(jù)自身發(fā)展目標(biāo)和籌資計(jì)劃，結(jié)合學(xué)校的資金實(shí)力和資金預(yù)算安排制定資金籌方案，籌資方案應(yīng)進(jìn)過科學(xué)論證，認(rèn)真分析測算投資項(xiàng)目為學(xué)校帶來的收入、支出情況，確保收入資金既能保正常運(yùn)轉(zhuǎn)又能還本付息;同時(shí)對借款做好長短期結(jié)合，避免還本付息過度集中，從而降低還本付息壓力，降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）組織和監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)的防范與控制

為了避免高校領(lǐng)導(dǎo)因上級任命而追求短期政績、總會計(jì)師責(zé)權(quán)不清、‘官僚作風(fēng)太濃、行政干擾過多等造成負(fù)債規(guī)模失控、管理不當(dāng)、財(cái)務(wù)成本增加而造成財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。因此，建議政府繼續(xù)和加強(qiáng)完善更有操作性的法律法規(guī)來規(guī)范高校的辦學(xué)特別是經(jīng)濟(jì)行為，同時(shí)要明確公辦高校領(lǐng)導(dǎo)的財(cái)務(wù)責(zé)任，建立起嚴(yán)格的公辦高校財(cái)務(wù)監(jiān)督體系和問責(zé)機(jī)制，以此來強(qiáng)化公辦高校領(lǐng)導(dǎo)人的財(cái)務(wù)責(zé)任意識和風(fēng)險(xiǎn)意識。此外，高校還應(yīng)加強(qiáng)財(cái)務(wù)責(zé)任意識和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)意識建設(shè)，提高風(fēng)險(xiǎn)防范認(rèn)識，做好防范措施 ，時(shí)時(shí)檢查學(xué)校財(cái)務(wù)運(yùn)行情況，準(zhǔn)備好緊急避險(xiǎn)預(yù)案。學(xué)校決策應(yīng)通過進(jìn)行民主討論、科學(xué)校論證，不能拍腦袋，個(gè)人說了算，學(xué)校重大決策，應(yīng)結(jié)合學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略，考慮學(xué)校實(shí)能力，召集各方面專業(yè)人士集中對所有提案進(jìn)行嚴(yán)謹(jǐn)?shù)胤治龊驼撟C，多方面比較，好中選優(yōu)，在充分進(jìn)行可行性研究的基礎(chǔ)上選擇對各方利益最大化的最優(yōu)方案。學(xué)校在進(jìn)行的硬件、軟件方面投資時(shí)，應(yīng)要充分分析學(xué)?，F(xiàn)有資源能力，考慮學(xué)校資金狀況及償債能力，多方面衡量自身?xiàng)l件，以做出科學(xué)的投資方案。學(xué)校對項(xiàng)目的決策、執(zhí)行按程序做記錄，在嚴(yán)格實(shí)行責(zé)任追究制的同時(shí)合理賦予各個(gè)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的權(quán)力，做權(quán)責(zé)匹配。這有利用加強(qiáng)公辦高校風(fēng)險(xiǎn)意識和責(zé)任意識。在校風(fēng)建設(shè)和校園文化建設(shè)的基礎(chǔ)培養(yǎng)師生員工關(guān)心支持學(xué)校建設(shè)發(fā)展，關(guān)注支持財(cái)務(wù)管理工作，增強(qiáng)科學(xué)理財(cái)觀念，降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

高?？倳?jì)師屬于專業(yè)性很強(qiáng)的崗位，與高校其它崗位領(lǐng)導(dǎo)有較大區(qū)別，總會計(jì)師主要職責(zé)保障學(xué)校建設(shè)發(fā)展的資金需要，確保資金合法高效運(yùn)行，因此，公辦高校要在學(xué)校的管理制度中明確總會計(jì)師的職責(zé)，特別是授予其執(zhí)行經(jīng)費(fèi)預(yù)算與決算、審查并監(jiān)督執(zhí)行年度財(cái)務(wù)計(jì)劃權(quán)力。同時(shí)，高校總會計(jì)師必需有權(quán)參與學(xué)校重大決策特別重大經(jīng)濟(jì)決策。如果總會計(jì)師不認(rèn)真履職，造成學(xué)校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的，必須負(fù)責(zé)，學(xué)校對其追責(zé)。

另一方面，要各公辦高校要主動配合政府探索建立現(xiàn)代大學(xué)的治理架構(gòu)，主動向高校投資主體（資金來源渠道）的多元化的辦學(xué)形式的轉(zhuǎn)變。將高等教育由單純的政府投資轉(zhuǎn)變?yōu)閺V泛吸收社會力量（如基金組織、企業(yè)、校友等）多渠道投資辦學(xué)的發(fā)展模式，一般來說社會資本比政府投資會更注重效益，更能提高高校籌資和投資項(xiàng)目的科學(xué)性。要建立現(xiàn)代大學(xué)治理結(jié)構(gòu)，需要建立和完善大學(xué)理事會制度，以“教授治?！钡睦砟顚Q策者的權(quán)利進(jìn)行有效的監(jiān)督，最大可能地實(shí)行民主管理。

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（作者單位：百色學(xué)院）