楊春麗

摘要：財(cái)政存款由于資金名目繁多，性質(zhì)難以界定，國庫及財(cái)政性繳存款管理的法律法規(guī)時(shí)間較長，缺乏具體操作細(xì)則，人民銀行各部門工作著重點(diǎn)不同，權(quán)責(zé)不統(tǒng)一，造成財(cái)政性存款繳存及國庫資金管理長期以來未得到有效重視，大量屬于財(cái)政性存款的資金未全額繳存，國庫資金流失財(cái)政存款被占?jí)含F(xiàn)象十分嚴(yán)重，基層人民銀行在國庫監(jiān)管及財(cái)政性繳存款管理中，如何界定財(cái)政存款有些模糊認(rèn)識(shí)，筆者通過查閱財(cái)政存款產(chǎn)生以來的大量文件及實(shí)地調(diào)研檢查，對(duì)界定財(cái)政性存款及在央行履職中的地位和作用作初淺闡述。

關(guān)鍵詞：財(cái)政存款? 界定? 依據(jù)

一、財(cái)政存款在央行履職中的歷史地位和作用

（一）財(cái)政存款的含義

《金融違法行為處罰辦法》對(duì)財(cái)政存款解釋為“財(cái)政存款是國家財(cái)政在集中分配國民收入的過程中，對(duì)其中待分配、待使用和結(jié)余部分形成的存款，以及財(cái)政撥付款項(xiàng)后所形成的存款的總稱。財(cái)政存款又稱財(cái)政金庫存款，是財(cái)政部門存放銀行的貨幣資金，是由歷年的財(cái)政結(jié)余及當(dāng)年財(cái)政預(yù)算收入待用款所形成的，具體說，是由財(cái)政先收后支的待用款和收大于支的結(jié)余款在銀行形成的，它可以分為中央金庫存款和地方金庫存款。我國財(cái)政收支實(shí)行金庫制度，設(shè)立中央金庫和地方金庫，國家的一切財(cái)政收入都納入同級(jí)金庫，一切財(cái)政支出都由同級(jí)金庫撥付?！薄吨腥A人民共和國中國人民銀行法》規(guī)定，中國人民銀行經(jīng)理國庫，代理財(cái)政金庫收支。

（二）財(cái)政存款在央行成立之初作為信貸資金管理的一種手段

1983年國務(wù)院決定由人民銀行專門行使中央銀行職能，為了加強(qiáng)信貸資金集中管理，人民銀行必須掌握一定數(shù)量的信貸資金，同時(shí)國務(wù)院將財(cái)政金庫存款和機(jī)關(guān)團(tuán)體、部隊(duì)等財(cái)政性存款，劃為人民銀行的信貸資金，各金融機(jī)構(gòu)要全額繳存人民銀行。1985年銀發(fā)[85]第281號(hào)，明確了專業(yè)銀行代理財(cái)政性存款業(yè)務(wù)的范圍和職責(zé)、繳存時(shí)間要求及有關(guān)處罰規(guī)定，此時(shí)財(cái)政存款的范圍包括：財(cái)政金庫存款、地方財(cái)政預(yù)算外存款、機(jī)關(guān)團(tuán)體、部隊(duì)存款等。

（三）財(cái)政存款制度變革

1998年存款準(zhǔn)備金制度改革，對(duì)繳存款基本原則重新進(jìn)行核定，劃定財(cái)政存款的范圍是“金融機(jī)構(gòu)代辦的中央預(yù)算收入、地方金庫存款和代理發(fā)行國債款項(xiàng)等財(cái)政存款是中央銀行的資金來源，應(yīng)全額就地劃繳中國人民銀行”，改革主要有兩方面的變化：一是將財(cái)政性存款中的機(jī)關(guān)團(tuán)體、財(cái)政預(yù)算外存款等劃為一般存款;二是規(guī)定財(cái)政存款是中央銀行的資金來源。近些年，部分銀行的財(cái)政預(yù)算外存款科目重新納入財(cái)政存款繳存范圍，財(cái)預(yù)【2010】88號(hào)將全部預(yù)算外收入納入預(yù)算管理。

二、財(cái)政存款的劃分及在央行履職中性質(zhì)和作用的爭(zhēng)議

第一，財(cái)政存款劃分范圍認(rèn)識(shí)上的差異。財(cái)政預(yù)算收入方面稅務(wù)機(jī)關(guān)征收的預(yù)算收入作為財(cái)政性存款，在收繳入庫方面基本沒有爭(zhēng)議，現(xiàn)階段各基層人民銀行“金融機(jī)構(gòu)繳來財(cái)政性存款”科目大多只收到這類資金。近幾年財(cái)政等征收機(jī)關(guān)征收的預(yù)算收入在收繳方面有很多變化，而人民銀行財(cái)政性繳存款除繳存范圍有變化外，其余“仍按原規(guī)定執(zhí)行”央行規(guī)章長期不變，很多制度在時(shí)間的蹉跎中執(zhí)行上形成偏差，基層金融機(jī)構(gòu)甚至人民銀行工作人員認(rèn)為非稅收入、社會(huì)保險(xiǎn)基金收入等財(cái)政機(jī)關(guān)征收的預(yù)算收入不應(yīng)作為財(cái)政性存款繳存;財(cái)政金庫存款方面認(rèn)為財(cái)政部門在商業(yè)銀行開立的扶貧資金、支農(nóng)周轉(zhuǎn)金、會(huì)計(jì)核算中心賬戶等形成的各種財(cái)政預(yù)算專項(xiàng)存款，已經(jīng)撥出國庫是一般存款。基于以上認(rèn)識(shí)，占財(cái)政存款決大多數(shù)的資金沒有100%劃繳人民銀行，根據(jù)《金融違法行為處罰辦法》對(duì)財(cái)政存款的解釋我們認(rèn)為上述公共財(cái)政資金不是機(jī)關(guān)團(tuán)體等一般存款，應(yīng)作為財(cái)政性存款。

第二，認(rèn)為財(cái)政性繳存款不是貨幣信貸工具。我國目前的貨幣政策工具包括再貸款、利率、公開市場(chǎng)操作、存款準(zhǔn)備金、再貼現(xiàn)、指導(dǎo)性信貸計(jì)劃和信貸政策，財(cái)政性繳存款未在其中，另外，由于財(cái)政性繳存款比例是100%，不具有調(diào)節(jié)貨幣供應(yīng)量的功能。

第三，筆者贊同以下觀點(diǎn)，認(rèn)為財(cái)政性存款的變化是與經(jīng)濟(jì)金融形勢(shì)以及人民銀行履職要求緊密相關(guān)。隨著貨幣政策由適度、到適度從緊、再到適度寬松等，央行多次上調(diào)或下調(diào)存款準(zhǔn)備金率，一般存款準(zhǔn)備金作為主要貨幣政策工具被多次使用，而財(cái)政性繳存款對(duì)貨幣政策的影響，取決于金融機(jī)構(gòu)對(duì)繳存款制度落實(shí)情況。當(dāng)金融機(jī)構(gòu)完整、規(guī)范的向人民銀行繳存財(cái)政性存款時(shí)，由于全額繳存沒有彈性，對(duì)貨幣政策影響恒定，但當(dāng)貨幣政策緊縮金融機(jī)構(gòu)處于“流動(dòng)性饑渴”，或當(dāng)貨幣政策寬松金融機(jī)構(gòu)處于“流動(dòng)性泛濫”時(shí)，制度執(zhí)行不到位，有可能導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)道德風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)政存款在金融機(jī)構(gòu)與人民銀行之間不規(guī)則流動(dòng)，在一定程度上會(huì)造成基礎(chǔ)貨幣流失，弱化甚至遞減宏觀調(diào)控政策效應(yīng)，與央行貨幣政策相悖，增加了宏觀調(diào)控的難度。

第四，一種觀點(diǎn)認(rèn)為人民銀行非商業(yè)機(jī)構(gòu)沒有追求自身利益的動(dòng)機(jī)，財(cái)政存款多點(diǎn)、少點(diǎn)無關(guān)央行大礙;另一種觀點(diǎn)認(rèn)為經(jīng)理國庫發(fā)揮國庫監(jiān)督職責(zé)，是我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民主政治建設(shè)的客觀需要。公共財(cái)政資金的管理關(guān)系到政府能否有效履行公共服務(wù)職能、促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展以及整個(gè)社會(huì)和諧穩(wěn)定，公共財(cái)政資金的運(yùn)行管理必須確保全程處于有效監(jiān)督和制約之下。人民銀行作為政府部門和中央銀行雙重身份，安全、高效、公平的履行國家金庫職責(zé)，避免公共權(quán)力被濫用，顯得尤為重要。不言而喻，筆者支持后者。

三、國庫經(jīng)收處業(yè)務(wù)管理中存在的問題

筆者通過對(duì)轄內(nèi)金融機(jī)構(gòu)實(shí)地調(diào)研檢查中發(fā)現(xiàn)國庫經(jīng)收處業(yè)務(wù)管理不規(guī)范問題突出，主要表現(xiàn)在 ：

一是國庫經(jīng)收處把財(cái)政性存款中稅款收入，必須納入“待結(jié)算財(cái)政款項(xiàng)”科目的資金，轉(zhuǎn)入一般的活期存款科目核算，未按100%的比例劃繳人民銀行。

二是國庫經(jīng)收處把財(cái)政性存款中的，非稅收入、社會(huì)保險(xiǎn)基金收入，例如、金融機(jī)構(gòu)把專項(xiàng)收入、行政事業(yè)性收費(fèi)收入、具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)收納的罰沒收入等，沒有納入“待結(jié)算財(cái)政款項(xiàng)”科目核算，而當(dāng)作一般存款科目核算，未全額劃繳人民銀行。

三是金融機(jī)構(gòu)把各級(jí)財(cái)政撥入的各種專項(xiàng)資金，例如、財(cái)政部門在商業(yè)銀行開立的扶貧資金、支農(nóng)周轉(zhuǎn)金、會(huì)計(jì)核算中心賬戶等形成的各種財(cái)政預(yù)算專項(xiàng)存款，當(dāng)作一般存款核算，未全額劃繳人民銀行。

四、財(cái)政性存款界定的依據(jù)

財(cái)政存款在中央銀行成立之際，就由國務(wù)院劃為人民銀行的信貸資金，《中華人民共和國中國人民銀行法》規(guī)定中國人民銀行經(jīng)理國庫負(fù)責(zé)辦理國家預(yù)算收入和支出。2004年7月22日（人行與銀監(jiān)分設(shè)后）銀辦函【2004】387《中國人民銀行辦公廳關(guān)于國庫經(jīng)收處延壓稅票行為進(jìn)行處罰適用法律等有關(guān)問題的批復(fù)》第二條“關(guān)于處罰標(biāo)準(zhǔn)的問題按《金融違法行為處罰辦法》第二十二條......處5萬元以上30萬元以下的罰款。”，國務(wù)院頒布的《金融違法行為處罰辦法》規(guī)定“各銀行吸收的財(cái)政存款都必須按照中國人民銀行有關(guān)規(guī)定及時(shí)上繳人民銀行，不得占?jí)?，同時(shí)，不得將財(cái)政存款擠占挪用到其他科目”，由此可見金融機(jī)構(gòu)：一是國庫經(jīng)收處經(jīng)收的稅款收入，未列入“待結(jié)算財(cái)政款項(xiàng)”科目 ;二是國庫經(jīng)收處經(jīng)收的財(cái)政機(jī)關(guān)收納的非稅收入、社會(huì)保險(xiǎn)基金收入等 ，未列入“待結(jié)算財(cái)政款項(xiàng)”科目 ;三是金融機(jī)構(gòu)把各級(jí)財(cái)政撥入的各種專項(xiàng)資金等形成的各種財(cái)政預(yù)算專項(xiàng)存款，作為一般存款科目，上述三項(xiàng)違法行為進(jìn)行處罰適用《金融違法行為處罰辦法》。

另外，中國人民銀行令【2001】1號(hào)《商業(yè)銀行、信用社代理國庫業(yè)務(wù)管理辦法》第四十一條“（三）國庫經(jīng)收處將經(jīng)收稅款轉(zhuǎn)入待結(jié)算財(cái)政款項(xiàng)以外其他科目或賬戶，視同挪用預(yù)算收入處理”。財(cái)政部、中國人民銀行財(cái)預(yù)字【1998】201號(hào)《罰款代收代繳管理辦法》規(guī)定代收機(jī)構(gòu)代收的罰款，應(yīng)統(tǒng)一使用“待結(jié)算財(cái)政款項(xiàng)”科目專戶核算，1999年云南省財(cái)政廳中國人民銀行昆明中心支行云財(cái)綜【1999】42號(hào)“關(guān)于印發(fā)《云南省行政事業(yè)性收費(fèi)委托銀行代收辦法實(shí)施細(xì)則》的通知”“規(guī)定收款專戶行...應(yīng)在待結(jié)算財(cái)政款項(xiàng)科目核算”。雖然上述文件規(guī)定時(shí)間較長，但至今仍然具有法律效力。

五、經(jīng)理國庫及財(cái)政性繳存款管理中存在的問題

第一，長期以來全額繳存人民銀行的財(cái)政存款被視為對(duì)金融機(jī)構(gòu)的流動(dòng)性無影響，未得到有效重視。對(duì)金融機(jī)構(gòu)而言，財(cái)政存款具有金額大、存放時(shí)間長的特點(diǎn)，爭(zhēng)取財(cái)政存款可以取得低成本資金，各金融機(jī)構(gòu)想盡各種辦法規(guī)避繳存財(cái)政性存款，國庫資金流失現(xiàn)象十分嚴(yán)重。

第二，財(cái)政存款規(guī)定過于原則，不夠具體，缺乏界定財(cái)政存款的具體條款，實(shí)際操作中有一定難度。

第三，最容易導(dǎo)致財(cái)政存款被占?jí)菏强颇渴褂铆h(huán)節(jié)。雖然人民銀行總行規(guī)定了金融機(jī)構(gòu)繳存的具體會(huì)計(jì)科目范圍，但是，有些金融機(jī)構(gòu)的會(huì)計(jì)科目說明較為籠統(tǒng)，同時(shí)近些年財(cái)政資金變化較大，名目繁多，基層行難以根據(jù)會(huì)計(jì)科目說明來判斷具體財(cái)政資金放入哪個(gè)科目核算，客觀上導(dǎo)致了財(cái)政存款被占?jí)骸?/p>

第四，目前人民銀行對(duì)存款準(zhǔn)備金的管理規(guī)定依據(jù)（銀發(fā)〔2004〕302號(hào)）：規(guī)定貨幣信貸部門負(fù)責(zé)組織存款準(zhǔn)備金管理、監(jiān)督、處罰和動(dòng)用審批工作，會(huì)計(jì)部門負(fù)責(zé)存款準(zhǔn)備金交存范圍的會(huì)計(jì)科目審定工作，營業(yè)部門負(fù)責(zé)存款準(zhǔn)備金的報(bào)表審查、資金收繳和日?？己斯ぷ?，財(cái)政性繳存款是否與存款準(zhǔn)備金制度等同管理不明確。同時(shí)，財(cái)政收入和支出的監(jiān)管還涉及國庫部門，多部門監(jiān)管難以形成合力。

六、對(duì)策及建議

第一，當(dāng)前財(cái)政性繳存款管理的法律法規(guī)時(shí)間較長，有些規(guī)定已經(jīng)脫離了當(dāng)時(shí)的背景，財(cái)政管理制度變革較大，人民銀行的制度規(guī)定沒有根據(jù)財(cái)政體制變化作相應(yīng)調(diào)整，法律法規(guī)制度的障礙分支行難以完整履行職責(zé)，建議有關(guān)部門重新制定財(cái)政性繳存款管理辦法。

第二，建議明確規(guī)定金融機(jī)構(gòu)財(cái)政預(yù)算專項(xiàng)存款在金融機(jī)構(gòu)應(yīng)納入繳存財(cái)政性存款核算科目的具體規(guī)定及劃轉(zhuǎn)國庫資金的及時(shí)性、準(zhǔn)確性的具體要求并對(duì)資金性質(zhì)作詳細(xì)說明，特別對(duì)金融機(jī)構(gòu)代理的財(cái)政預(yù)算專項(xiàng)存款作具體解釋。

第三，加強(qiáng)國庫監(jiān)督管理并適時(shí)開展對(duì)金融機(jī)構(gòu)代理人民銀行經(jīng)理國庫行為的檢查，加強(qiáng)預(yù)算資金收納、撥付全過程的監(jiān)督管理。

參考文獻(xiàn)：

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（作者單位：中國人民銀行大理州中心支行）