王 萌，何偉波

自2016年由中共中央辦公廳、國務院辦公廳正式印發(fā)《關于省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》(以下簡稱《意見》)至今，云南、上海、河北、重慶、江蘇、廣東、河南、陜西、貴州等12個省(市)申請實行環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理的改革試點。在改革實踐中取得顯著成效，不僅解決地方保護主義對環(huán)境監(jiān)測、監(jiān)察執(zhí)法的干預，也增強了環(huán)境執(zhí)法統(tǒng)一、執(zhí)法權威[1]。根據(jù)《生態(tài)環(huán)境部職能配置、內設機構和人員編制規(guī)定》的規(guī)定，地方省級環(huán)境保護廳新增環(huán)境監(jiān)察職能，在該單位的內設機構里新增了省環(huán)境監(jiān)察辦公室和6個區(qū)域環(huán)境監(jiān)察辦公室[注]省環(huán)境監(jiān)察辦公室的主要職責是，擬訂環(huán)境保護督察政策、制度并組織實施，制定環(huán)境監(jiān)察工作制度規(guī)范、工作計劃、實施方案并組織實施；制定并組織實施全省環(huán)境監(jiān)察工作計劃；指導區(qū)域環(huán)境監(jiān)察辦公室日常工作；對環(huán)境監(jiān)察中發(fā)現(xiàn)的問題及相關黨政領導干部應負責任提出處理建議，并向有關部門移送材料；對環(huán)境監(jiān)察案件整改情況進行監(jiān)督檢查；承擔省環(huán)境保護督察工作領導小組辦公室具體工作。。不過環(huán)垂改也出現(xiàn)一些問題。典型問題主要有地方政府保護環(huán)境責任難以落實，權責不明晰，在一定范圍內增加了地方環(huán)保部門的工作任務量；改革后人、財、物均歸省、市管理，導致各級政府在環(huán)境污染治理上的投入減少，削弱了環(huán)境保護資金投入的積極性。這些突出問題亟待理論界和實務界深入探索，否則嚴重影響環(huán)垂改的全面推進和進程，本文嘗試性展開論述并結合美國相關實踐特色，以期對問題的化解有所裨益。

一、目前我國環(huán)垂改的困局及其后果

(一)市級監(jiān)管能力不足

此次環(huán)垂改，市級環(huán)境保護局依舊作為市級政府的組成部門，保留了雙重管理模式。雙重管理模式要求市級環(huán)境保護局一方面接受以省級環(huán)境保護廳為主的業(yè)務指導，另一方面還要受市黨委和市政府的領導。市級環(huán)境保護局統(tǒng)一指揮調配各縣執(zhí)法力量，發(fā)揮其在屬地與城市綜合執(zhí)法方面執(zhí)行力的同時，也對市級環(huán)境保護局的綜合管理、統(tǒng)籌協(xié)調能力提出了挑戰(zhàn)。比如當省級環(huán)境保護廳與市黨委和市政府之間出現(xiàn)意見分歧時，市級環(huán)境保護局如果沒有足夠的協(xié)調能力以及獨立的判斷力，往往導致事倍功半的效果。雙重管理的弊端不會自然弱化或消失，即使是在環(huán)垂改的背景下，市級環(huán)境保護局保留了雙重管理，對環(huán)境監(jiān)管進行創(chuàng)新之余，也要預判并重視雙重管理制度可能帶來的問題。環(huán)保部門與地方政府之間的管理沖突，歸根到底是環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展的矛盾。若本質矛盾無法解決，則容易導致治標不治本的問題，市級環(huán)境保護局在環(huán)境垂直管理大背景下實施雙重管理模式不僅發(fā)揮不到作用，反而會弱化了環(huán)境監(jiān)管能力和環(huán)境監(jiān)管權威。

(二)相關條文滯后

改革后實行省以下環(huán)保垂直管理，強化了地方政府對環(huán)境保護的責任。中共中央國務院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出，要“構建充分反映資源消耗、環(huán)境損害和生態(tài)效益的生態(tài)文明績效評價考核和責任追究制度，著力解決發(fā)展績效評價不全面、責任落實不到位、損害責任追究缺失等問題”。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法(試行)》第2條規(guī)定：“本辦法適用于縣級以上地方各級黨委和政府及其有關工作部門的領導成員?！敝醒胱鞒龅倪@些規(guī)定，主要目的在于督促地方政府(當然包括縣級地方政府)履行環(huán)境保護的屬地責任。但現(xiàn)行《環(huán)境保護法》中第27條、47條規(guī)定的相關內容已經(jīng)具有明顯的滯后性，尤其是對縣級政府的責任規(guī)定，改革實施后，縣級環(huán)境保護局作為市級環(huán)境保護局的分局后，其管理環(huán)境保護的職責和方式均發(fā)生很大的變化。法律條文的滯后導致地方政府難以發(fā)揮正常作用，甚至助長政府淡化環(huán)境保護監(jiān)管的責任，嚴重制約環(huán)垂改的全面推進。

(三)環(huán)境監(jiān)管協(xié)調性與專業(yè)性的雙重缺失

對于環(huán)境監(jiān)管體制的研究，還有部門間權力交叉、權責不清的問題，有效地實施環(huán)境監(jiān)管，需要各部門間分工協(xié)調，而不是靠單一的某一個政府部門完成[2]，因此，環(huán)保管理體制也在環(huán)境監(jiān)管中占有重要地位。正如馬克思·韋伯所言，“與市場組織不同，現(xiàn)行的政府組織是建立在分工及專業(yè)化基礎上的，依靠行政權威而非市場機制來維持運轉的行政等級體系”[3]。我國環(huán)境監(jiān)管制度在增強分工的專業(yè)化水平的同時，也帶來一些弊端。比如，生態(tài)環(huán)境監(jiān)測司有“組織開展生態(tài)環(huán)境監(jiān)測、溫室氣體減排監(jiān)測、應急監(jiān)測，調查評估全國生態(tài)環(huán)境質量狀況”的職能；生態(tài)環(huán)境執(zhí)法局有“指導協(xié)調調查處理工作，協(xié)調解決有關跨區(qū)域環(huán)境污染糾紛，組織實施建設項目環(huán)境保護設施同時設計、同時施工、同時投產(chǎn)使用制度”的職能。若內設機構之間的信息不共享，溝通不及時，就會相互推卸責任，無法有效地實施環(huán)境治理與生態(tài)保護。

結合我國環(huán)境監(jiān)管體制的現(xiàn)狀與改革目標可知[4]，從“以塊為主”到“條塊結合”的監(jiān)管模式，其最主要的問題在于如何劃分權責明晰，我國的環(huán)境監(jiān)管人員專業(yè)水平有待提升，不能有效地對本轄區(qū)內的環(huán)境質量負責；大多數(shù)監(jiān)管機構業(yè)務經(jīng)費保障不足；環(huán)境監(jiān)管標準、執(zhí)法程序科學性較差；公眾對環(huán)境信息信任度不高，監(jiān)管行為和執(zhí)法結果可信度不高；現(xiàn)行體制下地方政府失去了對環(huán)境保護部門的領導權，落實地方政府的環(huán)境質量責任反而加大，由此可知，我國環(huán)境監(jiān)管的專業(yè)性、透明性、可問責性及可信性均有不同程度的缺失。

二、美國縱向環(huán)境監(jiān)管的特色

針對我國環(huán)垂改的困局，下面分別從環(huán)境監(jiān)管的機構設置、環(huán)境監(jiān)管權責劃分、環(huán)境監(jiān)管的法律、執(zhí)法與隊伍建設和環(huán)境信息方面總結美國縱向環(huán)境監(jiān)管的特色，以資借鑒。

(一)環(huán)境監(jiān)管機構的分權制衡與“合作伙伴”特色

美國的環(huán)境監(jiān)管體系由環(huán)保署、國會和司法機關共同組成，其中環(huán)保署主要履行環(huán)境監(jiān)管職責。縱觀美國環(huán)境監(jiān)管體制，分為聯(lián)邦、州和地方三級，依次為美國聯(lián)邦環(huán)保署、聯(lián)邦環(huán)保分局、州環(huán)保局、州環(huán)境派出機構、縣市環(huán)保機構，每一級均有各自特點[5]。聯(lián)邦環(huán)境保護署與各州之間相互獨立，各司其職，但又密切合作。

在聯(lián)邦層面上，環(huán)保署在環(huán)境法中扮演主要角色，環(huán)保署下有14個部門，如空氣與輻射辦公室、水辦公室、固體廢棄物辦公室等，這些部門職責明確，是環(huán)保署的重要機構。除此之外，環(huán)保署還在全國各地設置10個地區(qū)辦公室，每個地區(qū)辦公室的機構組成都與聯(lián)邦環(huán)保署的總體結構相仿，目的是為了能夠更好地回應地方所關心的問題[6]。美國憲法規(guī)定聯(lián)邦與州的環(huán)境監(jiān)管權劃分，聯(lián)邦的環(huán)境監(jiān)管權由憲法授予，其余憲法沒有規(guī)定的權力可以由各州行使[7]。因環(huán)境保護的特殊性，聯(lián)邦與州共同管轄的地區(qū)，州立法不能與聯(lián)邦法相抵觸，但是州可以制定更嚴格的法律法規(guī)以實現(xiàn)環(huán)境保護的目的。各州需要遵守聯(lián)邦環(huán)保署出臺的相關政策，并簽訂工作協(xié)議，將聯(lián)邦與州的關系稱之為聯(lián)邦伙伴關系。聯(lián)邦環(huán)保署下設的部門，即環(huán)保署的區(qū)域辦公室是實施伙伴關系的重要紐帶，因監(jiān)管區(qū)域針對性強，作為聯(lián)邦環(huán)保署的代表負責監(jiān)督各州的環(huán)境保護工作?！肚鍧嵖諝夥ā愤€賦予了聯(lián)邦環(huán)保分局追究違法者責任的權力，有權尋求行政及民事救濟。

在州層面上，每個州都設有相應的環(huán)境管理機構，即州環(huán)保派出機構。90%的監(jiān)測數(shù)據(jù)由州收集，97%的監(jiān)督工作由州開展，大多數(shù)環(huán)境許可由州頒發(fā)[8]。雖然在環(huán)境監(jiān)管方面，州起到主力作用，依照州法律獨立行使權力，履行職責，但州采取行動依舊受限。各州通常會制定自己的“州實施計劃”(SIP)滿足環(huán)境的要求，SIP的制定同時也要保證公眾參與。州執(zhí)行計劃的制定需要經(jīng)過美國環(huán)保署的審核，如果審批不能通過，則由美國環(huán)保署自己執(zhí)行。各州也會準確匯報各州監(jiān)管情況，向環(huán)保署提交相關監(jiān)管數(shù)據(jù)。按照《清潔空氣法》的規(guī)定，在新建項目排污前必須有排污許可證，在運營期間必須符合排放標準以及聯(lián)邦、州、地方提出的控制要求，聯(lián)邦環(huán)保署對許可證擁有最終的監(jiān)管權。如果州環(huán)保局違反相關規(guī)定，則失去頒發(fā)許可權的機會，也將無法得到聯(lián)邦環(huán)保署的財政資助。根據(jù)既往案例，大多數(shù)環(huán)境污染案件，由聯(lián)邦環(huán)保署委托經(jīng)審查合格的州環(huán)保機構執(zhí)行。州環(huán)保局及派出機構對本區(qū)域環(huán)境進行獨立監(jiān)管，不受地方利益影響，因此擁有強大的自治權。

在地方環(huán)保機構上，對于面積較大，人口較多的州采用地方環(huán)保機構建制。在州環(huán)保機構下設州環(huán)保機構的派出機構，在市縣設地方環(huán)保機構。而對于較小的州，則地方環(huán)保機構不需設立，由州環(huán)保機構直接管理。因此，州與地方環(huán)保機構的關系比較簡單。

(二)環(huán)境監(jiān)管權責分明特色

美國政府在環(huán)境監(jiān)管層面上也取得突出成就，聯(lián)邦政府與州政府密切合作，共同承擔環(huán)境法規(guī)責任[9]。聯(lián)邦環(huán)保署與州環(huán)保機構的職權劃分明確，以《國家環(huán)境政策法》及《清潔空氣法》為基礎，各地方政府間以合作方式，找到利益均衡點，達到發(fā)展經(jīng)濟的效果。聯(lián)邦環(huán)保署不僅與地方環(huán)保局之間分工明確，與其他具有環(huán)境管理職能的部門也有明確的職權劃分，共同協(xié)調工作。州環(huán)保機構獨立于聯(lián)邦環(huán)保署。雖然聯(lián)邦政府頒布了很多法律加強環(huán)境監(jiān)管體制的運營，但也擔心地方官員與地方勢力太接近，容易對違法者網(wǎng)開一面，這需要美國政府機構與環(huán)保組織等多種力量積極配合，發(fā)揮其在環(huán)境監(jiān)管中的重要作用。若在環(huán)境保護與環(huán)境污染監(jiān)管方面地方政府沒有履行相應職責，那么聯(lián)邦政府或公民可以直接起訴，若政府人員有不作為，可以通過換屆選舉新的領導人。盡管環(huán)保署在實踐中處于核心地位，但并不具備獨立權限來提起訴訟。為了彌補這一缺憾，司法部就像是環(huán)保署的律師，代表環(huán)保署提起訴訟并出庭[10]。在州政府與州環(huán)保機構關系上，每個州的環(huán)保機構需要向州政府負責的同時還需要接收聯(lián)邦環(huán)保局專門區(qū)域辦公室的監(jiān)督。因此，美國國會在制定環(huán)保法時需要考慮州政府的責任，各個州的環(huán)保機構人員由本州自己決定，負責人由州長提名，州議會審核通過生效。若州的環(huán)保機構在執(zhí)行州政府制定的環(huán)境保護政策中出現(xiàn)沖突，則由地方法院裁決。此外，州環(huán)保機構和其他行政機構可以依據(jù)州的環(huán)境保護法律享有環(huán)境行政管理權，有權對違法者罰款，還可以進行現(xiàn)場檢查等資料的搜索。

(三)環(huán)境監(jiān)管法律體系健全與行政執(zhí)法為主的特色

美國在環(huán)境監(jiān)管立法上主要有《國家環(huán)境政策法》《清潔空氣法》《清潔水法》《瀕危物種保護法》等。美國復雜的環(huán)境監(jiān)管體系引發(fā)了較為廣泛的環(huán)境問題，這些問題不單是監(jiān)管成本問題，如控制或減少污染物的排放；也不是遵守相關法律法規(guī)的負擔，而是在環(huán)境監(jiān)管體系中有關發(fā)放許可證和守法保護環(huán)境的不確定性。環(huán)保署開始積極尋找解決環(huán)境監(jiān)管對產(chǎn)業(yè)界帶來的不利影響，并意識到改變的必要性，努力使在環(huán)境監(jiān)管中既能保護環(huán)境，又可以處理好工業(yè)與人們所關心的問題。為了實現(xiàn)保護環(huán)境目標，聯(lián)邦環(huán)保署采用集中監(jiān)管方式，要求州政府也參與一些環(huán)境項目和執(zhí)行環(huán)境計劃。一些項目需要在環(huán)保署授權后州政府才可實施，比如排污許可證的管理。州政府只有經(jīng)聯(lián)邦環(huán)保署授權并由聯(lián)邦環(huán)保署根據(jù)排污控制規(guī)劃批準后方可頒發(fā)許可證,而對尚未達到環(huán)保標準的地方由環(huán)保署直接頒發(fā)許可證、執(zhí)法許可要求[11]。在此，法律規(guī)定了要減少400家左右大型化工廠的污染物排放量，這些條款是在“排放物平均標準”基礎上的進一步創(chuàng)新。如果有其他控制污染的措施能抵消呈上升趨勢的污染，那么就允許放棄以相關機構來控制工廠的部分排放物，這是為了減輕法令的負荷。環(huán)保署的環(huán)境引領計劃是在現(xiàn)有的環(huán)境法規(guī)下，發(fā)展起來的具有創(chuàng)新性的環(huán)境監(jiān)管體制，由環(huán)保署的執(zhí)法保障辦公室負責監(jiān)督，使某一地區(qū)的環(huán)境管理計算機化，比如可以自動審核環(huán)境資源的監(jiān)視監(jiān)測數(shù)據(jù)和回收利用數(shù)據(jù)。

在過去35年里，美國用刑法來保護環(huán)境的思路得到進一步的發(fā)展。理查德·索伯思曾指出：“刑法是環(huán)境法擴大最為迅速的領域之一，運用刑事制裁是威懾故意違法行為的最有效辦法。”但對今天的環(huán)境監(jiān)管人員來說，承擔刑事責任會加大環(huán)境管理者的個人嚴重后果，同時也會給企業(yè)帶來財務上的損失。司法部曾向環(huán)保署施壓，加快執(zhí)行案件的進程，同時環(huán)保署督促他們的下屬機構加大執(zhí)行力度，最終成功地將426件刑事案件移交到司法部。這些致力于環(huán)境犯罪控訴的聯(lián)邦機構的龐大規(guī)模引發(fā)很多憂慮，司法部對全國各地由檢察官提起的訴訟進行某種程度上的集中監(jiān)督已變得越發(fā)重要，但這些檢察官缺乏環(huán)境方面的專業(yè)知識，在環(huán)境違法案件中對歸屬責任的劃分常常束手無策。正如司法部環(huán)境和自然資源局助理總檢察官羅杰·馬爾祖拉指出：“美國環(huán)境署和司法部在評估環(huán)境強制執(zhí)行項目上并不是基于環(huán)境是否有了實質性改變，而是基于定罪的數(shù)量和懲罰的規(guī)模作出的評價?！蹦壳埃绹h(huán)境監(jiān)管主要依靠行政執(zhí)法，美國環(huán)境訴訟的建制目的乃在彌補行政執(zhí)法之不足，而非另立一平行的執(zhí)法管道[12]。美國《聯(lián)邦行政程序法》將“窮盡行政救濟原則”作為一項重要的原則，廣泛應用于行政執(zhí)法[13]。只有當窮盡一切環(huán)境行政手段均無法保護環(huán)境時，才可以用法律手段來解決。

(四)隊伍建設專業(yè)化和環(huán)境監(jiān)管信息精準的特色

在環(huán)境監(jiān)測體系方面，美國分為國家監(jiān)測網(wǎng)、州監(jiān)測網(wǎng)和地區(qū)監(jiān)測網(wǎng)。聯(lián)邦環(huán)保署負責制定監(jiān)測標準，同時監(jiān)督州環(huán)保局的監(jiān)測行為。美國環(huán)保署下設有專門的辦公室負責對各領域的監(jiān)管，各州下也設有具體的委員會，有利于提高環(huán)境監(jiān)管的專業(yè)化水平。例如，對于大氣污染情況，不能以行政區(qū)劃為限，因此專門成立空氣污染控制州際委員會管理并執(zhí)行本區(qū)域的空氣污染情況。美國聯(lián)邦環(huán)保署下的專門負責大氣污染防治工作人員約1 400人左右，在加州，空氣資源委員會下有35個地方設有專門空氣質量管理局，地方從事空氣污染治理的人員達到3 000余人。聯(lián)邦政府和州政府均設有專門的行政機構負責制定監(jiān)管實施細則。州以下地方政府環(huán)保部門內部設有環(huán)境和資源管理部，專門負責環(huán)境執(zhí)法[14]。美國對地方上報的污染數(shù)據(jù)審核嚴格，污染排放的數(shù)據(jù)要經(jīng)過地方環(huán)保部門、中央數(shù)據(jù)交換網(wǎng)絡以及聯(lián)邦環(huán)保局的逐級審核才能最終進入國家排放源清單，建立國家污染源排放清單，實現(xiàn)污染數(shù)據(jù)管理的專業(yè)化和精細化。

聯(lián)邦環(huán)保署與另一個美國總統(tǒng)直屬辦公室,即管理和預算辦公室(OMB)共同制定法規(guī)，具體是與其下屬的信息和規(guī)范事物辦公室(OIRA)直接合作。該部門審核所有影響經(jīng)濟的重要規(guī)范行為，能夠影響其他聯(lián)邦機構的行動，也提出相關法律或政策問題，提高環(huán)境信息收集的準確性。

三、化解環(huán)垂改困局的美國特色借鑒

通過以上對美國縱向環(huán)境監(jiān)管特色的分析，結合我國目前環(huán)垂改進程，通過明確環(huán)境監(jiān)管職責、提高監(jiān)管專業(yè)化水平、加強監(jiān)管動力、提高環(huán)保部門收集和傳遞信息的有效性和真實性以及完善環(huán)境制度、綜合環(huán)境監(jiān)管手段方面，美國縱向環(huán)境監(jiān)管特色為我們化解改革困局進行借鑒。

(一)通過立法明確各級部門責任

目前我國實施環(huán)境垂改是依據(jù)相關政策、行政命令，很少通過法律形式落實。正如有學者認為，“概觀現(xiàn)有的垂直管理改革，可以發(fā)現(xiàn)其絕大部分規(guī)范依據(jù)是中央政府及其職能部門的政策性文件，上升到法律和行政法規(guī)層次的還非常少見”[15]。在相關法律法規(guī)中明確監(jiān)管機構的法律地位和職權范圍，通過職權法定提高監(jiān)管機構的法律權威；從人、財、物三方面加強監(jiān)管機構能力建設，提高監(jiān)管機構專業(yè)監(jiān)管的能力；制定規(guī)章的過程公開，實施監(jiān)管的過程和監(jiān)管結果公開，提高監(jiān)管透明度；通過在一定層次實施監(jiān)管機構的垂直管理，提高監(jiān)管功能的獨立性；加大內部監(jiān)督監(jiān)察力度，強化縱向問責；鼓勵公眾和媒體參與，強化橫向問責。使問責制度法制化、規(guī)范化和程序化；通過切實履行監(jiān)管職責、專業(yè)實施監(jiān)管、及時公布監(jiān)管結果，提高監(jiān)管可信度。

(二)增強監(jiān)管動力

《關于省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》指出，市縣環(huán)境保護局的環(huán)境監(jiān)察與環(huán)境質量監(jiān)測職能上收，一方面在一定的程度上減少了市級環(huán)境保護局的監(jiān)察職能，容易出現(xiàn)“責任上交”現(xiàn)象，我國目前地方監(jiān)察執(zhí)法人員超過7萬人，其中河南、河北、山西三省約占50%，僅河南就超過了1萬人[16]。不利于環(huán)境執(zhí)法責任的落實，省級環(huán)境保護廳也難以應對復雜的行政處罰、行政復議等大量工作。另一方面，市級環(huán)境保護局也要遵從市黨委和市政府的領導，從嚴格意義上講，市政府對環(huán)境保護的責任起到關鍵作用，但是由于缺乏相應的激勵機制安排，使得市級環(huán)境保護局的壓力增加，不能將提供良好的生態(tài)環(huán)境等公共物品作為重要的職能，從而減少了環(huán)境監(jiān)管的動力。環(huán)境監(jiān)管動力不足其實也反應了財政能力不足。盡管我國財政收入不斷增長，但環(huán)境治理投入方面依然偏低。治理環(huán)境的財政支出能力不足，引起環(huán)境監(jiān)管能力下降，從而會造成一種重經(jīng)濟、輕環(huán)境的反向激勵局面。

(三)提高環(huán)境監(jiān)管數(shù)據(jù)精準度

為促進垂直管理改革試點的有效推行還必須建立健全議事協(xié)調機制，建立健全信息共享機制。在當今互聯(lián)網(wǎng)快速發(fā)展的時代，政府信息公開化、數(shù)據(jù)信息共享成為發(fā)展趨勢，在此背景下，環(huán)保部通過了《生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)建設總體方案》以及《國務院關于積極推進“互聯(lián)網(wǎng) +”行動的指導意見》中明確規(guī)定將生態(tài)文明建設與互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新成果相結合，集中管理數(shù)據(jù)資源，并將數(shù)據(jù)開放共享，形成互聯(lián)網(wǎng)+綠色生態(tài)。完善污染物監(jiān)測及信息發(fā)布系統(tǒng)，加強資源環(huán)境動態(tài)監(jiān)測，完善廢舊資源回收利用體系，建立廢棄物在線交易系統(tǒng)[17]。公開透明的環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)有利于公眾參與，同時也可以減少政府執(zhí)法過程中的機會主義行為。大數(shù)據(jù)突出表現(xiàn)在對數(shù)量巨大、來源分散、形式多樣的數(shù)據(jù)進行采集分析，以速度快、信息量大、應用價值高為主要特征，環(huán)境監(jiān)管中出現(xiàn)的監(jiān)測數(shù)據(jù)等符合大數(shù)據(jù)的要求，從環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)中，我們可以具體分析出新的規(guī)律，以有利于我們做進一步改進，發(fā)現(xiàn)新知識、創(chuàng)造新價值將成為未來監(jiān)管的主要模式。

(四)發(fā)揮環(huán)保制度作用

垂直監(jiān)管的有效落實需要以一個合理的制度安排作為基礎和保障，不管是現(xiàn)在還是未來，環(huán)境監(jiān)測的核心前提是健康，安全的環(huán)境監(jiān)管方法能夠激勵優(yōu)秀的環(huán)境管理，喬治·霍金斯指出了支持聯(lián)邦環(huán)境署相關環(huán)保計劃的重要性：支持環(huán)保署制定環(huán)保績效基準來取代傳統(tǒng)環(huán)保執(zhí)行目標的不間斷努力很重要。討論不同類型環(huán)境監(jiān)管行為的有效性很難，因為衡量這些監(jiān)管行為的環(huán)境指標不容易，除非能夠完全理解這些環(huán)境監(jiān)管措施，否則就會過于簡單地通過計算采取環(huán)境執(zhí)法的數(shù)量來評價聯(lián)邦環(huán)保署，而很難對旨在消除環(huán)境損害源頭的其他解決辦法做出正確評價[18]。威斯康星州的自然資源部門指出，只有20%的環(huán)境污染問題適用環(huán)境管理制度，剩下的80%是用環(huán)境監(jiān)管之外的方法來解決?！氨M管在減少從龐大和明顯的污染來源中排放廢棄物，環(huán)境監(jiān)管經(jīng)常是有效的；但是它們并不允許聯(lián)邦環(huán)保署和州管理者彈性的減少來自于污染大戶即大量小污染源的排放。”現(xiàn)在對環(huán)保實績的衡量大多通過邏輯推理方式，對此，環(huán)保法協(xié)會的約翰·彭德格拉斯提出這樣的疑問：環(huán)境監(jiān)管機構的負責人對環(huán)境或至少是與環(huán)境相關的某些方面在其任期內是否負有責任？大氣質量和水質量有提高嗎？更少的污染排放到空氣、水、土壤和地下水了嗎？也可以從被污染的土地，被含有化學物質的飲用水或是污染的空氣傷害到的人類，以及一些地區(qū)是否符合空氣質量標準或是水體是否符合水質量標準等其他相似的方面提出問題。因此，在我國環(huán)境垂改實施后，更應建立相配套的制度來保障監(jiān)管的有效實施，比如建立綜合協(xié)調執(zhí)法機制、多元聯(lián)合機制等。

四、結語

在美國的政治文化傳統(tǒng)中，強調的是地方自治，對于涉及區(qū)域事務的問題，多數(shù)情況只建立管理體制，不建立政府體制[19]。美國通常強化環(huán)境保護機構的權力，建立集中的環(huán)境保護管理、執(zhí)法機制，密切機構間的執(zhí)法協(xié)作關系。聯(lián)邦環(huán)保署為此與具有環(huán)境職能部門簽訂諒解備忘錄，利于達成協(xié)調管理和執(zhí)法的共同協(xié)議，并共同跟蹤調查，測量效果，通過加強守法援助服務為減輕執(zhí)法壓力鋪平了道路，利用信息技術自動化記錄信息，簡化報告要求。因此，在互聯(lián)網(wǎng)迅速發(fā)展的時代，環(huán)境監(jiān)管作為保護環(huán)境的重要手段，也應提升現(xiàn)代化治理能力與治理模式。在美國，環(huán)境戰(zhàn)略管理中包含了四個方面的競爭利益，即邊際改善(通過更加有效地使用勞動力、能源和原材料尋求在產(chǎn)品生產(chǎn)線上的每一個環(huán)節(jié)節(jié)約成本)、快速循環(huán)時間(通過在設計早期考慮把環(huán)境問題作為“并行工程”過程的一部分來縮短市場時間)、市場準入(研發(fā)環(huán)保型的全球性產(chǎn)品并滿足環(huán)保標準)以及產(chǎn)品差異(引進有特色的環(huán)境效益)[20]，這些舉措符合了現(xiàn)代化環(huán)境管理發(fā)展模式，大數(shù)據(jù)時代下的環(huán)境監(jiān)管信息儲蓄分析，是我國省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革的發(fā)展方向，也是我國環(huán)境監(jiān)管升級的必經(jīng)之路。學習美國的縱向環(huán)境監(jiān)管經(jīng)驗有利于更好地認識我國環(huán)垂改中的不足，并結合我國現(xiàn)狀，幫助找出解決問題的最佳方法。