野生動(dòng)物棲息地的立法保護(hù)：以美國(guó)林蛙棲息地保護(hù)為例

郭一君

（華東政法大學(xué)，上海 200042）

2017年，國(guó)家一級(jí)保護(hù)動(dòng)物“綠孔雀”在云南的棲息地被破壞的新聞在網(wǎng)上引起熱議。該事件不斷發(fā)酵，2018年8月28日，昆明市中級(jí)人民法院開庭審理了這起“中國(guó)第一例瀕危野生動(dòng)物保護(hù)預(yù)防性公益訴訟”。一方面，綠孔雀、蘇鐵等珍稀瀕危野生動(dòng)植物棲息地面臨被侵害的危險(xiǎn)；另一方面，戛灑江水電站已經(jīng)投入10億多元，一旦停建經(jīng)濟(jì)損失巨大，司法部門面臨兩難選擇。瀕危物種保護(hù)所涉及的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生物多樣性保護(hù)、棲息地保護(hù)與私人利益沖突、生態(tài)補(bǔ)償?shù)葐栴}是我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)亟待解決的重要問題。

1 我國(guó)野生動(dòng)植物棲息地立法保護(hù)現(xiàn)狀

1972年《人類環(huán)境宣言》和1992年《生物多樣性公約》呼吁國(guó)際社會(huì)加強(qiáng)對(duì)生物多樣性的保護(hù)。為落實(shí)公約義務(wù)，我國(guó)陸續(xù)頒布實(shí)施了1988年《野生動(dòng)物保護(hù)法》、1989年《環(huán)境保護(hù)法》、1994年《自然保護(hù)區(qū)條例》，為國(guó)內(nèi)野生動(dòng)植物棲息地和生物多樣性保護(hù)提供了法律依據(jù)。我國(guó)野生動(dòng)植物資源非常豐富，但棲息地保護(hù)狀況不容樂觀。近年來，地方政府為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展修建水電站而破壞瀕危動(dòng)植物棲息地報(bào)道頻見于報(bào)端，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)的兩難選擇困擾著政府部門。

《野生動(dòng)物保護(hù)法》第12條規(guī)定了政府主導(dǎo)的模式，但未對(duì)“棲息地”的定義作出明確的規(guī)定，法定概念存在模糊不清等問題?！蹲匀槐Ｗo(hù)區(qū)條例》第10條規(guī)定了自然保護(hù)區(qū)的范圍，但“天然集中分布區(qū)域”是否可以認(rèn)為是“棲息地”的解釋仍然存在爭(zhēng)議?！蹲匀粎^(qū)保護(hù)條例》禁止在自然區(qū)范圍內(nèi)砍伐、放牧等，僅允許科學(xué)研究，且需要經(jīng)過嚴(yán)格的審批手續(xù)。這在一定程度上改變了原來居住在該區(qū)域居民的原有生活方式和習(xí)慣，同時(shí)為了避免出現(xiàn)違法破壞行為，政府部門也付出了巨大的執(zhí)法成本。如果忽視土地權(quán)屬問題和權(quán)利人的利益訴求，不僅損害個(gè)人合法權(quán)益，也影響自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)。

2 美國(guó)“密西西比林蛙案”概述

2018年11月27日，美國(guó)聯(lián)邦最高法院（簡(jiǎn)稱“最高法院”）就“惠好公司訴美國(guó)漁業(yè)及野生動(dòng)植物管理局案”（簡(jiǎn)稱“密西西比林蛙案”或“林蛙案”）作出最終判決。在長(zhǎng)達(dá)6年的訴訟中，聯(lián)邦各級(jí)法院就《瀕危物種法》規(guī)定的“關(guān)鍵棲息地”的定義和“司法審查”等問題展開討論，不僅折射出當(dāng)前美國(guó)社會(huì)關(guān)于瀕危物種保護(hù)和私人產(chǎn)權(quán)問題不同的利益訴求，也為我國(guó)瀕危野生動(dòng)植物保護(hù)提供了值得借鑒的有益經(jīng)驗(yàn)。

2.1 訴訟過程及結(jié)果

自2012年開始，一種名為 “密西西比林蛙”（the Dusky Gopher Frog）的瀕危動(dòng)物在美國(guó)引起了司法界和動(dòng)物保護(hù)者們的廣泛關(guān)注，起因是美國(guó)漁業(yè)及野生動(dòng)植物管理局（United States Fish and Wildlife Service， FWS）將位于路易斯安那州圣塔姆馬尼教區(qū)（St. Tammany Parish, Louisiana）約625 hm2的私有林土地指定為密西西比林蛙的“關(guān)鍵棲息地”（critical habitat）。包括惠好公司（WEYERHAEUSER CO.）在內(nèi)的十余位土地所有者認(rèn)為美國(guó)漁業(yè)及野生動(dòng)植物管理局（以下簡(jiǎn)稱“管理局”）的指定侵犯了他們?cè)谠撏恋厣舷碛械暮戏?quán)利，遂提起訴訟要求法院判定管理局的指定無效。由于該案涉及土地使用監(jiān)管和對(duì)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的司法審查，在經(jīng)歷了地方法院初審、巡回法庭上訴、重審后，引起了全國(guó)范圍的關(guān)注。美國(guó)15個(gè)州作為法庭之友（Amicus curiae）和巡回法院的6位法官提請(qǐng)最高法院復(fù)審。最高法院于2018年11月27日作出“撤銷原判，發(fā)回重審”（vacated and remanded）的裁決。該案歷時(shí)6年，一波三折，引起美國(guó)社會(huì)關(guān)于瀕危物種保護(hù)和私人產(chǎn)權(quán)的廣泛討論。

2.2 爭(zhēng)議焦點(diǎn)

2018年1月22日，最高法院下達(dá)“調(diào)卷令”（certiorari）提審此案，并且明確了將要重點(diǎn)審理的兩個(gè)問題：關(guān)鍵棲息地的界定和法院司法審查的權(quán)限。

最高法院采用文本解釋的方法，對(duì)“棲息地”和“關(guān)鍵棲息地”的定義進(jìn)行了區(qū)分?！稙l危物種法》第1533條a項(xiàng)第3款中認(rèn)定“關(guān)鍵棲息地”屬于“棲息地”的“子集”（subset），而不是管理局所認(rèn)為的“關(guān)鍵棲息地可以不是現(xiàn)有棲息地”。換言之，該法案僅是授權(quán)內(nèi)政部在現(xiàn)有棲息地范圍內(nèi)指定關(guān)鍵棲息地而非其他廣泛的區(qū)域。巡回法院忽視了這一規(guī)定，應(yīng)當(dāng)重新進(jìn)行審理。

基于《美國(guó)行政程序法》所確立的基本推定——針對(duì)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)錯(cuò)誤適用法律有權(quán)進(jìn)行司法審查以及林肯訴比希爾案（Lincoln v. Vigil）所確立的司法審查先例，法官們認(rèn)為法院一直持有強(qiáng)烈的司法審查傾向，管理局的經(jīng)濟(jì)影響分析結(jié)果未對(duì)1號(hào)棲息地進(jìn)行單獨(dú)分析，存在不合理之處，影響了自由裁量權(quán)的行使。因此，巡回法院需要對(duì)管理局的經(jīng)濟(jì)影響評(píng)估是否存在缺陷進(jìn)行審理。

2.3 案例評(píng)析

本案涉及的法律主要有《瀕危物種法》（ESA）、《國(guó)家環(huán)境政策法》（NEPA）和《行政程序法》（APA），同時(shí)也與“商業(yè)條款”“謝弗林尊重”(Chevron Deference)和諸多案例有關(guān)。其中最為重要的是《瀕危物種法》關(guān)于棲息地、聯(lián)邦機(jī)構(gòu)自由裁量權(quán)和司法審查的規(guī)定。

2.3.1 《瀕危物種法》關(guān)于“關(guān)鍵棲息地”的規(guī)定 《瀕危物種法》第1536條b項(xiàng)第2款明確規(guī)定了內(nèi)政部長(zhǎng)對(duì)瀕危物種的生存所承擔(dān)的義務(wù)。第1533條a項(xiàng)第3款規(guī)定了內(nèi)政部長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)為瀕危物種指定關(guān)鍵棲息地。同時(shí)也規(guī)定了各州之間的合作（第1535條）、聯(lián)邦各部門之間的合作（第1536條）、國(guó)際合作以及處罰、執(zhí)行、撥款等內(nèi)容。

本案訴訟雙方和各級(jí)法院圍繞該條款進(jìn)行了不同的分析，呈現(xiàn)出巨大的差異。結(jié)合第1533條a項(xiàng)第3款，最高法院給出了“答案”：關(guān)鍵棲息地屬于棲息地的“子集”，不能超出棲息地的范疇。棲息地必須是“可棲息的”（habitable），也就是必須是現(xiàn)在或?qū)砜梢陨畹膮^(qū)域。不難發(fā)現(xiàn)，這極大地限制了關(guān)鍵棲息地的范圍，也與多數(shù)環(huán)保組織所期待的結(jié)果大相徑庭。但必須指出這一解釋是基于法律文本和司法判例作出的，其合法性和權(quán)威性不容置疑。

2.3.2 國(guó)際條約中的“棲息地”條款 根據(jù)“條約必須遵守原則”（Pacta Sunt Servanda Principle）這一習(xí)慣國(guó)際法規(guī)則，最高法院在裁判案件時(shí)也需要注意美國(guó)應(yīng)承擔(dān)的國(guó)際條約義務(wù)。盡管《華盛頓公約》中沒有“棲息地”的條款，但1979年《波恩公約》第1條就對(duì)“棲息地”的定義作出明確表述：“在遷徙物種遷徙范圍內(nèi)能夠?yàn)樵撐锓N提供適宜生存條件的任何區(qū)域”。這說明“棲息地”的范圍應(yīng)當(dāng)包括物種“遷徙范圍內(nèi)”的區(qū)域，而非“所有可能適合其生活”的區(qū)域。其具體內(nèi)涵是指棲息地需要滿足兩個(gè)條件：一是適宜該物種生存的任何區(qū)域，二是棲息地必須在該物種的遷徙范圍內(nèi)。由此可見，如果某一區(qū)域不屬于瀕危物種的遷徙范圍，即便滿足適宜生存的條件，也無法被認(rèn)定為棲息地。結(jié)合上述法律文本分析，最高法院的解釋沒有與《波恩公約》的相關(guān)規(guī)定沖突，在合理范疇之內(nèi)。

2.3.3 環(huán)境法中的司法審查 1969年，美國(guó)國(guó)會(huì)頒布《國(guó)家環(huán)境政策法》要求聯(lián)邦機(jī)構(gòu)全面應(yīng)對(duì)環(huán)境問題，這也擴(kuò)展了法院對(duì)行政行為進(jìn)行司法審查的范圍。結(jié)合《行政程序法》706條規(guī)定，法院可以對(duì)行政機(jī)關(guān)的任何行為進(jìn)行原則上的審查。《瀕危物種法》規(guī)定公民可以針對(duì)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)關(guān)于瀕危物種的許可證發(fā)放、列入清單、委員會(huì)的決定等提起訴訟。

本案圍繞第1533條b項(xiàng)第2款產(chǎn)生了巨大的爭(zhēng)議。該條款確定了關(guān)鍵棲息地的指定依據(jù)：經(jīng)濟(jì)影響評(píng)估是管理局的義務(wù)，而是否予以豁免則是其自由裁量范疇。尤為特殊的是，最高法院不再單純著眼于自由裁量是否應(yīng)當(dāng)受到司法審查這一問題的探討，而是重新回顧管理局的經(jīng)濟(jì)影響評(píng)估，肯定了惠好公司認(rèn)為經(jīng)濟(jì)影響評(píng)估存在瑕疵的主張。這一思路解決了令下級(jí)法院十分苦惱的司法審查權(quán)限問題，為要求巡回法院重新審理管理局的經(jīng)濟(jì)影響評(píng)估是否錯(cuò)誤提供了依據(jù)。

3 美國(guó)瀕危物種保護(hù)實(shí)踐概述

自上世紀(jì)六七十年代開始，《寂靜的春天》（Silent spring） 和《 公 地 的 悲 劇》（The Tragedy of the Commons）在美國(guó)社會(huì)掀起環(huán)境保護(hù)的浪潮，國(guó)際社會(huì)也開始重點(diǎn)關(guān)注生物多樣性和野生動(dòng)植物的保護(hù)問題：1971年《濕地公約》、1972年《人類環(huán)境宣言》和《世界遺產(chǎn)公約》加快了各國(guó)的立法進(jìn)程。特別是美國(guó)作為1973年《華盛頓公約》東道國(guó)，在1973年頒布《瀕危物種法》以落實(shí)公約項(xiàng)下義務(wù)，起到了示范性的效應(yīng)。在司法實(shí)踐中，1972年“塞拉俱樂部訴莫頓案”被認(rèn)為是環(huán)境公益訴訟歷史上的里程碑事件（嚴(yán)厚福,2006）。1978年“希爾案”中“小魚”最終戰(zhàn)勝“大壩”，環(huán)保至上主義可謂是一路高歌（陳冬, 2003）。不禁讓人深思：如今，管理局不惜犧牲3 000萬美元來保護(hù)100只密西西比林蛙的“努力”似乎被最高法院否定，是否意味著美國(guó)社會(huì)在瀕危物種保護(hù)的重大“退步”？

事實(shí)上，《瀕危物種法》實(shí)施45年以來并非一帆風(fēng)順。美國(guó)社會(huì)一直在試圖尋求瀕危物種保護(hù)和公共利益之間的平衡：自1986年起，斑點(diǎn)貓頭鷹的棲息地問題一直爭(zhēng)論不休，管理局最后指定的關(guān)鍵棲息地僅占其棲息地的10%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足生存的需要，數(shù)量至今仍在下降。2003年格蘭德河鰷魚訴美國(guó)墾務(wù)局案中，環(huán)保團(tuán)體以瀕危物種為共同原告提起訴訟，要求解決水資源問題以保護(hù)格蘭德河鰷魚的生存。盡管最后水資源問題得到解決，但鰷魚的生活環(huán)境已經(jīng)被嚴(yán)重破壞。灰熊、太平洋鮭魚等瀕危物種的保護(hù)歷程也十分艱難曲折。

在“密西西比林蛙棲息地案”中，環(huán)保人士認(rèn)為該物種瀕臨滅絕是人類活動(dòng)造成的，人類有義務(wù)保護(hù)其生存環(huán)境。以管理局為代表的聯(lián)邦政府認(rèn)為生態(tài)環(huán)境并非一成不變，可以通過具體措施改善以適應(yīng)物種生存的需要，并且棲息地應(yīng)當(dāng)有更加科學(xué)合理的定義。最高法院明確了“棲息地”的定義，進(jìn)一步加強(qiáng)聯(lián)邦法院的司法審查權(quán)力在美國(guó)現(xiàn)有成熟的環(huán)境法體系下不會(huì)產(chǎn)生消極影響，并為今后棲息地的確定提供了明確的規(guī)則，避免了相關(guān)爭(zhēng)議的產(chǎn)生，能夠更好地為瀕危物種或受威脅的物種提供關(guān)鍵棲息地的保護(hù)。

近年來，美國(guó)漁業(yè)及野生動(dòng)植物管理局（FWS）通過“棲息地保護(hù)計(jì)劃”（HCPs）與聯(lián)邦機(jī)構(gòu)之外的機(jī)構(gòu)建立了伙伴關(guān)系，以保護(hù)瀕危物種所依賴的生態(tài)系統(tǒng)，最終有助于其恢復(fù)。該計(jì)劃不僅可以適用于列入名單的物種，也可以包括“擬被列入名單”（proposed for listing）的物種。在特定物種面臨滅絕危險(xiǎn)或可能滅絕之前對(duì)其進(jìn)行保護(hù)，通過預(yù)防措施以避免其被列為瀕危動(dòng)物。管理局還采用“協(xié)商保護(hù)程序”就土地產(chǎn)權(quán)問題與私人或非政府組織進(jìn)行協(xié)商，通過提供資金補(bǔ)償?shù)却胧┨嵘饺送恋厮姓叩姆e極性。聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的重視和努力并不意味著瀕危物種的狀況有所改善，盡管有統(tǒng)計(jì)表明227個(gè)美國(guó)物種免于滅絕，但仍有很多瀕危物種需要保護(hù)。筆者認(rèn)為，雖然“密西西比林蛙案”在最高法院被駁回，但這并不意味著該物種無法得以生存，更不能視為瀕危物種保護(hù)的挫折，而是可以通過法案修訂完善關(guān)鍵棲息地的條款，加強(qiáng)對(duì)私人產(chǎn)權(quán)的保障，鼓勵(lì)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)與私人、公益組織的交流與合作，從這一角度來看，是該法案隨著美國(guó)社會(huì)瀕危物種保護(hù)的實(shí)際情況而作出的改變。

4 美國(guó)立法司法實(shí)踐對(duì)中國(guó)瀕危動(dòng)植物保護(hù)的啟示

美國(guó)自上世紀(jì)70年代開始了瀕危物種保護(hù)的立法和司法實(shí)踐，取得了較為成熟的經(jīng)驗(yàn)。特別是處理環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題的實(shí)踐可以為中國(guó)解決現(xiàn)實(shí)問題提供經(jīng)驗(yàn)（王曦, 2009）。我國(guó)在構(gòu)建自然保護(hù)區(qū)制度時(shí)參考了美國(guó)黃石國(guó)家公園的思路，并取得了良好的效果。關(guān)于瀕危物種保護(hù)與棲息地問題也可以借鑒美國(guó)《瀕危物種法》和“密西西比林蛙案”的有益經(jīng)驗(yàn)。

4.1 明晰棲息地與自然保護(hù)區(qū)的關(guān)系，發(fā)揮濕地資源的生態(tài)功能

野生動(dòng)植物的生存和繁衍離不開棲息地，瀕危物種保護(hù)的關(guān)鍵在于棲息地的保護(hù)。美國(guó)《瀕危物種法》將棲息地保護(hù)問題視為法案的核心和基礎(chǔ)，對(duì)棲息地的指定、責(zé)任部門、司法審查等內(nèi)容作出了詳細(xì)的規(guī)定。我國(guó)建立自然保護(hù)區(qū)是棲息地概念和范圍的延伸與拓展，有助于保護(hù)和改善我國(guó)瀕危物種的棲息環(huán)境。但棲息地和自然保護(hù)區(qū)的關(guān)系、界限及功能區(qū)別未作出具體的規(guī)定，在實(shí)際保護(hù)工作中難免產(chǎn)生困擾，一定程度上影響了執(zhí)法和司法裁判工作。因此，有必要將棲息地概念法定化，作為保護(hù)野生動(dòng)植物的關(guān)鍵措施，實(shí)施更為嚴(yán)格的保護(hù)制度。

濕地具有獨(dú)特的生態(tài)功能，為野生動(dòng)物提供了棲息環(huán)境，有助于保護(hù)生物多樣性。以1971年《濕地公約》為代表，國(guó)際社會(huì)普遍重視濕地資源在改善生態(tài)環(huán)境中的作用與價(jià)值。但我國(guó)《野生動(dòng)物保護(hù)法》未對(duì)濕地的保護(hù)作出明確的規(guī)定，僅有《濕地保護(hù)管理規(guī)定》這一部門規(guī)章，立法工作的滯后不利于各部門之間的協(xié)調(diào)合作，在一定程度上減損了濕地作為棲息地的生態(tài)價(jià)值，為此有必要盡快出臺(tái)一部專門針對(duì)濕地保護(hù)的單行法律，落實(shí)公約義務(wù)，為瀕危物種保護(hù)提供更加完備的法律支撐。

4.2 進(jìn)一步完善環(huán)境影響評(píng)估制度，加強(qiáng)信息披露

美國(guó)《國(guó)家環(huán)境政策法》和《瀕危物種法》對(duì)環(huán)境影響評(píng)估做了非常嚴(yán)格的規(guī)定，要求進(jìn)行全面的信息披露以保障聯(lián)邦部門和社會(huì)公眾可以有效監(jiān)督，并且賦予聯(lián)邦法院司法審查的權(quán)限，為我國(guó)環(huán)境影響評(píng)估制度提供了新思路。我國(guó)《野生動(dòng)植物保護(hù)法》明確了縣級(jí)以上政府有責(zé)任建立開展野生動(dòng)物棲息地的環(huán)境影響評(píng)估義務(wù)。2018年5月，四川省阿壩州馬爾康市腳木足河巴拉電站項(xiàng)目破壞了“水中大熊貓”川陜哲羅鮭的棲息地，社會(huì)普遍關(guān)注該項(xiàng)目是否進(jìn)行了環(huán)境影響評(píng)估、報(bào)告是否科學(xué)合理等問題。因此，需要在《野生動(dòng)物保護(hù)法》中強(qiáng)化涉及瀕危物種棲息地的環(huán)境影響評(píng)估和信息披露責(zé)任，在科學(xué)合理評(píng)估的基礎(chǔ)上，討論項(xiàng)目建設(shè)的科學(xué)性和合理性，以不損害野生動(dòng)物的生存和繁衍、保護(hù)生物多樣性資源為底線。

4.3 構(gòu)建全社會(huì)重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)的價(jià)值取向

在瀕危物種和生物多樣性保護(hù)的問題中，如何協(xié)調(diào)個(gè)人利益、經(jīng)濟(jì)開發(fā)與生態(tài)保護(hù)的關(guān)系，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)面臨的重要挑戰(zhàn)。我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)確立了“保護(hù)優(yōu)先”的戰(zhàn)略，經(jīng)濟(jì)社會(huì)與生態(tài)保護(hù)必須相向而行，不僅要做到經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，更要實(shí)現(xiàn)生態(tài)高水平保護(hù)。目前，關(guān)于與野生動(dòng)物資源利用、生物基因技術(shù)成為立法和司法部門面臨的新挑戰(zhàn)、新問題，需要以生態(tài)環(huán)境保護(hù)優(yōu)先為價(jià)值取向，在立法修訂、司法裁判、行政執(zhí)法、社會(huì)參與中尋求科技進(jìn)步、開發(fā)建設(shè)、生態(tài)保護(hù)的利益平衡點(diǎn)。