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      野生動(dòng)物棲息地的立法保護(hù):以美國(guó)林蛙棲息地保護(hù)為例

      2019-02-17 08:34:52郭一君
      濕地科學(xué)與管理 2019年1期
      關(guān)鍵詞:林蛙最高法院動(dòng)植物

      郭一君

      (華東政法大學(xué),上海 200042)

      2017年,國(guó)家一級(jí)保護(hù)動(dòng)物“綠孔雀”在云南的棲息地被破壞的新聞在網(wǎng)上引起熱議。該事件不斷發(fā)酵,2018年8月28日,昆明市中級(jí)人民法院開庭審理了這起“中國(guó)第一例瀕危野生動(dòng)物保護(hù)預(yù)防性公益訴訟”。一方面,綠孔雀、蘇鐵等珍稀瀕危野生動(dòng)植物棲息地面臨被侵害的危險(xiǎn);另一方面,戛灑江水電站已經(jīng)投入10億多元,一旦停建經(jīng)濟(jì)損失巨大,司法部門面臨兩難選擇。瀕危物種保護(hù)所涉及的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生物多樣性保護(hù)、棲息地保護(hù)與私人利益沖突、生態(tài)補(bǔ)償?shù)葐栴}是我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)亟待解決的重要問題。

      1 我國(guó)野生動(dòng)植物棲息地立法保護(hù)現(xiàn)狀

      1972年《人類環(huán)境宣言》和1992年《生物多樣性公約》呼吁國(guó)際社會(huì)加強(qiáng)對(duì)生物多樣性的保護(hù)。為落實(shí)公約義務(wù),我國(guó)陸續(xù)頒布實(shí)施了1988年《野生動(dòng)物保護(hù)法》、1989年《環(huán)境保護(hù)法》、1994年《自然保護(hù)區(qū)條例》,為國(guó)內(nèi)野生動(dòng)植物棲息地和生物多樣性保護(hù)提供了法律依據(jù)。我國(guó)野生動(dòng)植物資源非常豐富,但棲息地保護(hù)狀況不容樂觀。近年來,地方政府為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展修建水電站而破壞瀕危動(dòng)植物棲息地報(bào)道頻見于報(bào)端,經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)的兩難選擇困擾著政府部門。

      《野生動(dòng)物保護(hù)法》第12條規(guī)定了政府主導(dǎo)的模式,但未對(duì)“棲息地”的定義作出明確的規(guī)定,法定概念存在模糊不清等問題?!蹲匀槐Wo(hù)區(qū)條例》第10條規(guī)定了自然保護(hù)區(qū)的范圍,但“天然集中分布區(qū)域”是否可以認(rèn)為是“棲息地”的解釋仍然存在爭(zhēng)議?!蹲匀粎^(qū)保護(hù)條例》禁止在自然區(qū)范圍內(nèi)砍伐、放牧等,僅允許科學(xué)研究,且需要經(jīng)過嚴(yán)格的審批手續(xù)。這在一定程度上改變了原來居住在該區(qū)域居民的原有生活方式和習(xí)慣,同時(shí)為了避免出現(xiàn)違法破壞行為,政府部門也付出了巨大的執(zhí)法成本。如果忽視土地權(quán)屬問題和權(quán)利人的利益訴求,不僅損害個(gè)人合法權(quán)益,也影響自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)。

      2 美國(guó)“密西西比林蛙案”概述

      2018年11月27日,美國(guó)聯(lián)邦最高法院(簡(jiǎn)稱“最高法院”)就“惠好公司訴美國(guó)漁業(yè)及野生動(dòng)植物管理局案”(簡(jiǎn)稱“密西西比林蛙案”或“林蛙案”)作出最終判決。在長(zhǎng)達(dá)6年的訴訟中,聯(lián)邦各級(jí)法院就《瀕危物種法》規(guī)定的“關(guān)鍵棲息地”的定義和“司法審查”等問題展開討論,不僅折射出當(dāng)前美國(guó)社會(huì)關(guān)于瀕危物種保護(hù)和私人產(chǎn)權(quán)問題不同的利益訴求,也為我國(guó)瀕危野生動(dòng)植物保護(hù)提供了值得借鑒的有益經(jīng)驗(yàn)。

      2.1 訴訟過程及結(jié)果

      自2012年開始,一種名為 “密西西比林蛙”(the Dusky Gopher Frog)的瀕危動(dòng)物在美國(guó)引起了司法界和動(dòng)物保護(hù)者們的廣泛關(guān)注,起因是美國(guó)漁業(yè)及野生動(dòng)植物管理局(United States Fish and Wildlife Service, FWS)將位于路易斯安那州圣塔姆馬尼教區(qū)(St. Tammany Parish, Louisiana)約625 hm2的私有林土地指定為密西西比林蛙的“關(guān)鍵棲息地”(critical habitat)。包括惠好公司(WEYERHAEUSER CO.)在內(nèi)的十余位土地所有者認(rèn)為美國(guó)漁業(yè)及野生動(dòng)植物管理局(以下簡(jiǎn)稱“管理局”)的指定侵犯了他們?cè)谠撏恋厣舷碛械暮戏?quán)利,遂提起訴訟要求法院判定管理局的指定無效。由于該案涉及土地使用監(jiān)管和對(duì)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的司法審查,在經(jīng)歷了地方法院初審、巡回法庭上訴、重審后,引起了全國(guó)范圍的關(guān)注。美國(guó)15個(gè)州作為法庭之友(Amicus curiae)和巡回法院的6位法官提請(qǐng)最高法院復(fù)審。最高法院于2018年11月27日作出“撤銷原判,發(fā)回重審”(vacated and remanded)的裁決。該案歷時(shí)6年,一波三折,引起美國(guó)社會(huì)關(guān)于瀕危物種保護(hù)和私人產(chǎn)權(quán)的廣泛討論。

      2.2 爭(zhēng)議焦點(diǎn)

      2018年1月22日,最高法院下達(dá)“調(diào)卷令”(certiorari)提審此案,并且明確了將要重點(diǎn)審理的兩個(gè)問題:關(guān)鍵棲息地的界定和法院司法審查的權(quán)限。

      最高法院采用文本解釋的方法,對(duì)“棲息地”和“關(guān)鍵棲息地”的定義進(jìn)行了區(qū)分?!稙l危物種法》第1533條a項(xiàng)第3款中認(rèn)定“關(guān)鍵棲息地”屬于“棲息地”的“子集”(subset),而不是管理局所認(rèn)為的“關(guān)鍵棲息地可以不是現(xiàn)有棲息地”。換言之,該法案僅是授權(quán)內(nèi)政部在現(xiàn)有棲息地范圍內(nèi)指定關(guān)鍵棲息地而非其他廣泛的區(qū)域。巡回法院忽視了這一規(guī)定,應(yīng)當(dāng)重新進(jìn)行審理。

      基于《美國(guó)行政程序法》所確立的基本推定——針對(duì)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)錯(cuò)誤適用法律有權(quán)進(jìn)行司法審查以及林肯訴比希爾案(Lincoln v. Vigil)所確立的司法審查先例,法官們認(rèn)為法院一直持有強(qiáng)烈的司法審查傾向,管理局的經(jīng)濟(jì)影響分析結(jié)果未對(duì)1號(hào)棲息地進(jìn)行單獨(dú)分析,存在不合理之處,影響了自由裁量權(quán)的行使。因此,巡回法院需要對(duì)管理局的經(jīng)濟(jì)影響評(píng)估是否存在缺陷進(jìn)行審理。

      2.3 案例評(píng)析

      本案涉及的法律主要有《瀕危物種法》(ESA)、《國(guó)家環(huán)境政策法》(NEPA)和《行政程序法》(APA),同時(shí)也與“商業(yè)條款”“謝弗林尊重”(Chevron Deference)和諸多案例有關(guān)。其中最為重要的是《瀕危物種法》關(guān)于棲息地、聯(lián)邦機(jī)構(gòu)自由裁量權(quán)和司法審查的規(guī)定。

      2.3.1 《瀕危物種法》關(guān)于“關(guān)鍵棲息地”的規(guī)定 《瀕危物種法》第1536條b項(xiàng)第2款明確規(guī)定了內(nèi)政部長(zhǎng)對(duì)瀕危物種的生存所承擔(dān)的義務(wù)。第1533條a項(xiàng)第3款規(guī)定了內(nèi)政部長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)為瀕危物種指定關(guān)鍵棲息地。同時(shí)也規(guī)定了各州之間的合作(第1535條)、聯(lián)邦各部門之間的合作(第1536條)、國(guó)際合作以及處罰、執(zhí)行、撥款等內(nèi)容。

      本案訴訟雙方和各級(jí)法院圍繞該條款進(jìn)行了不同的分析,呈現(xiàn)出巨大的差異。結(jié)合第1533條a項(xiàng)第3款,最高法院給出了“答案”:關(guān)鍵棲息地屬于棲息地的“子集”,不能超出棲息地的范疇。棲息地必須是“可棲息的”(habitable),也就是必須是現(xiàn)在或?qū)砜梢陨畹膮^(qū)域。不難發(fā)現(xiàn),這極大地限制了關(guān)鍵棲息地的范圍,也與多數(shù)環(huán)保組織所期待的結(jié)果大相徑庭。但必須指出這一解釋是基于法律文本和司法判例作出的,其合法性和權(quán)威性不容置疑。

      2.3.2 國(guó)際條約中的“棲息地”條款 根據(jù)“條約必須遵守原則”(Pacta Sunt Servanda Principle)這一習(xí)慣國(guó)際法規(guī)則,最高法院在裁判案件時(shí)也需要注意美國(guó)應(yīng)承擔(dān)的國(guó)際條約義務(wù)。盡管《華盛頓公約》中沒有“棲息地”的條款,但1979年《波恩公約》第1條就對(duì)“棲息地”的定義作出明確表述:“在遷徙物種遷徙范圍內(nèi)能夠?yàn)樵撐锓N提供適宜生存條件的任何區(qū)域”。這說明“棲息地”的范圍應(yīng)當(dāng)包括物種“遷徙范圍內(nèi)”的區(qū)域,而非“所有可能適合其生活”的區(qū)域。其具體內(nèi)涵是指棲息地需要滿足兩個(gè)條件:一是適宜該物種生存的任何區(qū)域,二是棲息地必須在該物種的遷徙范圍內(nèi)。由此可見,如果某一區(qū)域不屬于瀕危物種的遷徙范圍,即便滿足適宜生存的條件,也無法被認(rèn)定為棲息地。結(jié)合上述法律文本分析,最高法院的解釋沒有與《波恩公約》的相關(guān)規(guī)定沖突,在合理范疇之內(nèi)。

      2.3.3 環(huán)境法中的司法審查 1969年,美國(guó)國(guó)會(huì)頒布《國(guó)家環(huán)境政策法》要求聯(lián)邦機(jī)構(gòu)全面應(yīng)對(duì)環(huán)境問題,這也擴(kuò)展了法院對(duì)行政行為進(jìn)行司法審查的范圍。結(jié)合《行政程序法》706條規(guī)定,法院可以對(duì)行政機(jī)關(guān)的任何行為進(jìn)行原則上的審查。《瀕危物種法》規(guī)定公民可以針對(duì)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)關(guān)于瀕危物種的許可證發(fā)放、列入清單、委員會(huì)的決定等提起訴訟。

      本案圍繞第1533條b項(xiàng)第2款產(chǎn)生了巨大的爭(zhēng)議。該條款確定了關(guān)鍵棲息地的指定依據(jù):經(jīng)濟(jì)影響評(píng)估是管理局的義務(wù),而是否予以豁免則是其自由裁量范疇。尤為特殊的是,最高法院不再單純著眼于自由裁量是否應(yīng)當(dāng)受到司法審查這一問題的探討,而是重新回顧管理局的經(jīng)濟(jì)影響評(píng)估,肯定了惠好公司認(rèn)為經(jīng)濟(jì)影響評(píng)估存在瑕疵的主張。這一思路解決了令下級(jí)法院十分苦惱的司法審查權(quán)限問題,為要求巡回法院重新審理管理局的經(jīng)濟(jì)影響評(píng)估是否錯(cuò)誤提供了依據(jù)。

      3 美國(guó)瀕危物種保護(hù)實(shí)踐概述

      自上世紀(jì)六七十年代開始,《寂靜的春天》(Silent spring) 和《 公 地 的 悲 劇》(The Tragedy of the Commons)在美國(guó)社會(huì)掀起環(huán)境保護(hù)的浪潮,國(guó)際社會(huì)也開始重點(diǎn)關(guān)注生物多樣性和野生動(dòng)植物的保護(hù)問題:1971年《濕地公約》、1972年《人類環(huán)境宣言》和《世界遺產(chǎn)公約》加快了各國(guó)的立法進(jìn)程。特別是美國(guó)作為1973年《華盛頓公約》東道國(guó),在1973年頒布《瀕危物種法》以落實(shí)公約項(xiàng)下義務(wù),起到了示范性的效應(yīng)。在司法實(shí)踐中,1972年“塞拉俱樂部訴莫頓案”被認(rèn)為是環(huán)境公益訴訟歷史上的里程碑事件(嚴(yán)厚福,2006)。1978年“希爾案”中“小魚”最終戰(zhàn)勝“大壩”,環(huán)保至上主義可謂是一路高歌(陳冬, 2003)。不禁讓人深思:如今,管理局不惜犧牲3 000萬美元來保護(hù)100只密西西比林蛙的“努力”似乎被最高法院否定,是否意味著美國(guó)社會(huì)在瀕危物種保護(hù)的重大“退步”?

      事實(shí)上,《瀕危物種法》實(shí)施45年以來并非一帆風(fēng)順。美國(guó)社會(huì)一直在試圖尋求瀕危物種保護(hù)和公共利益之間的平衡:自1986年起,斑點(diǎn)貓頭鷹的棲息地問題一直爭(zhēng)論不休,管理局最后指定的關(guān)鍵棲息地僅占其棲息地的10%,遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足生存的需要,數(shù)量至今仍在下降。2003年格蘭德河鰷魚訴美國(guó)墾務(wù)局案中,環(huán)保團(tuán)體以瀕危物種為共同原告提起訴訟,要求解決水資源問題以保護(hù)格蘭德河鰷魚的生存。盡管最后水資源問題得到解決,但鰷魚的生活環(huán)境已經(jīng)被嚴(yán)重破壞。灰熊、太平洋鮭魚等瀕危物種的保護(hù)歷程也十分艱難曲折。

      在“密西西比林蛙棲息地案”中,環(huán)保人士認(rèn)為該物種瀕臨滅絕是人類活動(dòng)造成的,人類有義務(wù)保護(hù)其生存環(huán)境。以管理局為代表的聯(lián)邦政府認(rèn)為生態(tài)環(huán)境并非一成不變,可以通過具體措施改善以適應(yīng)物種生存的需要,并且棲息地應(yīng)當(dāng)有更加科學(xué)合理的定義。最高法院明確了“棲息地”的定義,進(jìn)一步加強(qiáng)聯(lián)邦法院的司法審查權(quán)力在美國(guó)現(xiàn)有成熟的環(huán)境法體系下不會(huì)產(chǎn)生消極影響,并為今后棲息地的確定提供了明確的規(guī)則,避免了相關(guān)爭(zhēng)議的產(chǎn)生,能夠更好地為瀕危物種或受威脅的物種提供關(guān)鍵棲息地的保護(hù)。

      近年來,美國(guó)漁業(yè)及野生動(dòng)植物管理局(FWS)通過“棲息地保護(hù)計(jì)劃”(HCPs)與聯(lián)邦機(jī)構(gòu)之外的機(jī)構(gòu)建立了伙伴關(guān)系,以保護(hù)瀕危物種所依賴的生態(tài)系統(tǒng),最終有助于其恢復(fù)。該計(jì)劃不僅可以適用于列入名單的物種,也可以包括“擬被列入名單”(proposed for listing)的物種。在特定物種面臨滅絕危險(xiǎn)或可能滅絕之前對(duì)其進(jìn)行保護(hù),通過預(yù)防措施以避免其被列為瀕危動(dòng)物。管理局還采用“協(xié)商保護(hù)程序”就土地產(chǎn)權(quán)問題與私人或非政府組織進(jìn)行協(xié)商,通過提供資金補(bǔ)償?shù)却胧┨嵘饺送恋厮姓叩姆e極性。聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的重視和努力并不意味著瀕危物種的狀況有所改善,盡管有統(tǒng)計(jì)表明227個(gè)美國(guó)物種免于滅絕,但仍有很多瀕危物種需要保護(hù)。筆者認(rèn)為,雖然“密西西比林蛙案”在最高法院被駁回,但這并不意味著該物種無法得以生存,更不能視為瀕危物種保護(hù)的挫折,而是可以通過法案修訂完善關(guān)鍵棲息地的條款,加強(qiáng)對(duì)私人產(chǎn)權(quán)的保障,鼓勵(lì)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)與私人、公益組織的交流與合作,從這一角度來看,是該法案隨著美國(guó)社會(huì)瀕危物種保護(hù)的實(shí)際情況而作出的改變。

      4 美國(guó)立法司法實(shí)踐對(duì)中國(guó)瀕危動(dòng)植物保護(hù)的啟示

      美國(guó)自上世紀(jì)70年代開始了瀕危物種保護(hù)的立法和司法實(shí)踐,取得了較為成熟的經(jīng)驗(yàn)。特別是處理環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題的實(shí)踐可以為中國(guó)解決現(xiàn)實(shí)問題提供經(jīng)驗(yàn)(王曦, 2009)。我國(guó)在構(gòu)建自然保護(hù)區(qū)制度時(shí)參考了美國(guó)黃石國(guó)家公園的思路,并取得了良好的效果。關(guān)于瀕危物種保護(hù)與棲息地問題也可以借鑒美國(guó)《瀕危物種法》和“密西西比林蛙案”的有益經(jīng)驗(yàn)。

      4.1 明晰棲息地與自然保護(hù)區(qū)的關(guān)系,發(fā)揮濕地資源的生態(tài)功能

      野生動(dòng)植物的生存和繁衍離不開棲息地,瀕危物種保護(hù)的關(guān)鍵在于棲息地的保護(hù)。美國(guó)《瀕危物種法》將棲息地保護(hù)問題視為法案的核心和基礎(chǔ),對(duì)棲息地的指定、責(zé)任部門、司法審查等內(nèi)容作出了詳細(xì)的規(guī)定。我國(guó)建立自然保護(hù)區(qū)是棲息地概念和范圍的延伸與拓展,有助于保護(hù)和改善我國(guó)瀕危物種的棲息環(huán)境。但棲息地和自然保護(hù)區(qū)的關(guān)系、界限及功能區(qū)別未作出具體的規(guī)定,在實(shí)際保護(hù)工作中難免產(chǎn)生困擾,一定程度上影響了執(zhí)法和司法裁判工作。因此,有必要將棲息地概念法定化,作為保護(hù)野生動(dòng)植物的關(guān)鍵措施,實(shí)施更為嚴(yán)格的保護(hù)制度。

      濕地具有獨(dú)特的生態(tài)功能,為野生動(dòng)物提供了棲息環(huán)境,有助于保護(hù)生物多樣性。以1971年《濕地公約》為代表,國(guó)際社會(huì)普遍重視濕地資源在改善生態(tài)環(huán)境中的作用與價(jià)值。但我國(guó)《野生動(dòng)物保護(hù)法》未對(duì)濕地的保護(hù)作出明確的規(guī)定,僅有《濕地保護(hù)管理規(guī)定》這一部門規(guī)章,立法工作的滯后不利于各部門之間的協(xié)調(diào)合作,在一定程度上減損了濕地作為棲息地的生態(tài)價(jià)值,為此有必要盡快出臺(tái)一部專門針對(duì)濕地保護(hù)的單行法律,落實(shí)公約義務(wù),為瀕危物種保護(hù)提供更加完備的法律支撐。

      4.2 進(jìn)一步完善環(huán)境影響評(píng)估制度,加強(qiáng)信息披露

      美國(guó)《國(guó)家環(huán)境政策法》和《瀕危物種法》對(duì)環(huán)境影響評(píng)估做了非常嚴(yán)格的規(guī)定,要求進(jìn)行全面的信息披露以保障聯(lián)邦部門和社會(huì)公眾可以有效監(jiān)督,并且賦予聯(lián)邦法院司法審查的權(quán)限,為我國(guó)環(huán)境影響評(píng)估制度提供了新思路。我國(guó)《野生動(dòng)植物保護(hù)法》明確了縣級(jí)以上政府有責(zé)任建立開展野生動(dòng)物棲息地的環(huán)境影響評(píng)估義務(wù)。2018年5月,四川省阿壩州馬爾康市腳木足河巴拉電站項(xiàng)目破壞了“水中大熊貓”川陜哲羅鮭的棲息地,社會(huì)普遍關(guān)注該項(xiàng)目是否進(jìn)行了環(huán)境影響評(píng)估、報(bào)告是否科學(xué)合理等問題。因此,需要在《野生動(dòng)物保護(hù)法》中強(qiáng)化涉及瀕危物種棲息地的環(huán)境影響評(píng)估和信息披露責(zé)任,在科學(xué)合理評(píng)估的基礎(chǔ)上,討論項(xiàng)目建設(shè)的科學(xué)性和合理性,以不損害野生動(dòng)物的生存和繁衍、保護(hù)生物多樣性資源為底線。

      4.3 構(gòu)建全社會(huì)重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)的價(jià)值取向

      在瀕危物種和生物多樣性保護(hù)的問題中,如何協(xié)調(diào)個(gè)人利益、經(jīng)濟(jì)開發(fā)與生態(tài)保護(hù)的關(guān)系,是我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)面臨的重要挑戰(zhàn)。我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)確立了“保護(hù)優(yōu)先”的戰(zhàn)略,經(jīng)濟(jì)社會(huì)與生態(tài)保護(hù)必須相向而行,不僅要做到經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展,更要實(shí)現(xiàn)生態(tài)高水平保護(hù)。目前,關(guān)于與野生動(dòng)物資源利用、生物基因技術(shù)成為立法和司法部門面臨的新挑戰(zhàn)、新問題,需要以生態(tài)環(huán)境保護(hù)優(yōu)先為價(jià)值取向,在立法修訂、司法裁判、行政執(zhí)法、社會(huì)參與中尋求科技進(jìn)步、開發(fā)建設(shè)、生態(tài)保護(hù)的利益平衡點(diǎn)。

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