劉倩

（徐州工程學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，江蘇 徐州221000）

近年來，隨著我國(guó)政治體制改革的不斷深化，政府也在不斷探索新的治理模式以適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和公眾需求與公共事務(wù)的改變。而建設(shè)以公民本位和社會(huì)本位為核心理念的服務(wù)型政府就成為我國(guó)行政管理體制改革的重要途徑。建設(shè)服務(wù)型政府的最終目的是提高政府運(yùn)作效率，提高公眾滿意度，推動(dòng)各項(xiàng)公共事務(wù)的協(xié)調(diào)與妥善處理，在這一過程中，以權(quán)力主體多元性和權(quán)力中心轉(zhuǎn)移性為特征的公共治理就成為建設(shè)服務(wù)型政府的重要環(huán)節(jié)。對(duì)于建設(shè)服務(wù)型政府來說，公共治理既是基石又是途徑。政府應(yīng)充分把握公共治理理論，認(rèn)清其在建設(shè)服務(wù)型政府中的價(jià)值，并不斷探索出符合公共需求、社會(huì)進(jìn)步和國(guó)家發(fā)展的公共治理舉措。

一、公共治理的概念和特征

一般來說學(xué)術(shù)界認(rèn)為公共治理的理論起源于20世紀(jì)90年代的西方，之后變成了西方學(xué)術(shù)界最為流行的理論之一。二戰(zhàn)結(jié)束以來，世界經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，各類國(guó)際貿(mào)易組織的興起推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)全球化的不斷深化。經(jīng)濟(jì)發(fā)展大大改善了人們的生活，人們參政、議政的意愿不斷提高。同時(shí)，由于公共事務(wù)管理時(shí)間的發(fā)展及其需要，西方各國(guó)的經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)家都開始將公共治理作為解決社會(huì)管理的重要手段。在過去，世界各國(guó)對(duì)“有形的手”和“無形的手”在社會(huì)資源配置中的作用都存在著各種解讀，在我國(guó)，就是“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”向“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”的轉(zhuǎn)變，但無論是從西方社會(huì)20世紀(jì)60年代、70年代的社會(huì)發(fā)展滯漲以及我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中對(duì)政府調(diào)控的需求來看，“有形的手”和“無形的手”都存在著失靈的情況?，F(xiàn)在，學(xué)術(shù)界對(duì)公共治理尚未形成一個(gè)確切的定義，不同國(guó)家和不同流派的學(xué)者都有著不同的看法。目前學(xué)術(shù)界對(duì)公共治理較有權(quán)威性和代表性的定義是全球治理委員提出的，即公共治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過程。由此可以看出，公共治理是平衡“有形”和“無形”的有效治理模式，它具有最核心的兩個(gè)特點(diǎn)。

第一，權(quán)利主體多元性。從公共治理定義可以看出，政府機(jī)構(gòu)不再是處理公共或者個(gè)人事務(wù)的唯一主體和權(quán)力中心，而是各種公共的和個(gè)人管理機(jī)構(gòu)的總和，如各種公共組織、民間組織、行業(yè)協(xié)會(huì)、非盈利組織、科研團(tuán)體乃至社會(huì)個(gè)人，等等。這些團(tuán)體和組織之間的關(guān)系是平等的，而政府機(jī)構(gòu)在其中起到的作用更多的是協(xié)調(diào)和引導(dǎo)，弱化了政府權(quán)力中心作用。［1］因此，相對(duì)于自上而下的傳統(tǒng)治理體系，公共治理更強(qiáng)調(diào)動(dòng)員全社會(huì)的力量，這不僅有助于推動(dòng)政府建設(shè)的專業(yè)性和規(guī)范性，也有利于減輕政府的負(fù)擔(dān)。

第二，權(quán)力中心的轉(zhuǎn)移性與合作性。從目標(biāo)和對(duì)象上來看，公共治理面向的是在現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)活動(dòng)、公民日常生活中涉及到的各項(xiàng)事務(wù)和活動(dòng)，特別是面向公眾的事務(wù)。從整個(gè)社會(huì)來看，公眾事務(wù)多種多樣，僅僅有政府單方面的協(xié)調(diào)和調(diào)動(dòng)很難滿足所有社會(huì)成員的需求。因此，公共治理更強(qiáng)調(diào)因地制宜，具體情況具體分析，自覺地將公共事務(wù)的處理權(quán)轉(zhuǎn)移到別的機(jī)構(gòu)、組織和個(gè)人上。為了達(dá)成各項(xiàng)事務(wù)之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，要求多個(gè)主體之間要通力合作。因此，公共治理體系不是一成不變的，它需要根據(jù)公共事務(wù)的變動(dòng)進(jìn)行靈活調(diào)整，不斷吸納新的社會(huì)組織、個(gè)人和專家學(xué)者參與進(jìn)來。

二、服務(wù)型政府建設(shè)中公共治理的價(jià)值

在公共治理模式的基礎(chǔ)上，我國(guó)進(jìn)一步提出了建設(shè)服務(wù)型政府的理念，強(qiáng)調(diào)公民本位、權(quán)利本位，主張政府積極承擔(dān)責(zé)任，依法行使權(quán)利。目前，學(xué)術(shù)界對(duì)于服務(wù)型政府的概念尚無明確界定，一般認(rèn)為服務(wù)型政府主要具有三個(gè)特點(diǎn)：一是公共服務(wù)性，提供高效的公共服務(wù)平臺(tái)是服務(wù)型政府的首要目標(biāo)，其核心是著眼于人民的利益；二是合法有效性，服務(wù)型政府的職能和責(zé)任由法律規(guī)定，其建設(shè)也要在法律框架下進(jìn)行；三是權(quán)責(zé)統(tǒng)一性，服務(wù)型政府的權(quán)利來源于人民，并且由人民負(fù)責(zé)。相對(duì)于公共治理而言，服務(wù)型政府更強(qiáng)調(diào)公民的利益和自下而上的管理模式，“公民中心”的內(nèi)涵給公共治理提供新的核心價(jià)值。

（一）公共治理是建設(shè)服務(wù)型政府的基石

服務(wù)型政府的核心內(nèi)涵是公民本位、社會(huì)本位，建立為公民提供公正平等、優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)的政府。因此在建設(shè)服務(wù)型政府的過程中，要始終堅(jiān)持以公民為中心的內(nèi)核，讓公民參與治理。從公民的角度來看，其對(duì)政府公共服務(wù)的要求就是高效、快捷，這同時(shí)也是服務(wù)型政府建設(shè)的目標(biāo)。

第一，公共治理權(quán)力主體的多元性和權(quán)力中心轉(zhuǎn)移在一定程度上弱化了國(guó)家權(quán)力中心論，政府在其中的角色不再是獨(dú)占性的，而是更加強(qiáng)化了政府的服務(wù)職能。在西方社會(huì)，公共治理就是有效解決政府膨脹和獨(dú)占問題的重要手段，與公民以及社會(huì)組織建立合作的“伙伴關(guān)系”是公共治理的顯著特征之一。［2］通過公共治理，國(guó)家的權(quán)力和權(quán)威逐漸回歸到公民手中，政府的權(quán)勢(shì)也轉(zhuǎn)移到社會(huì)，做到真正的還政于民。

第二，公共治理還是建設(shè)民主社會(huì)的重要途徑，有助于真正落實(shí)公民的中心和主體地位，并促進(jìn)顧客導(dǎo)向服務(wù)的實(shí)現(xiàn)。民主有不同的表現(xiàn)形式，世界上大多數(shù)國(guó)家，民主的本質(zhì)實(shí)際上是一種經(jīng)營(yíng)手段，它是通過將公共事務(wù)的管理權(quán)委托給相關(guān)代表而實(shí)現(xiàn)的，并不是真正意義上的民主。公共治理體現(xiàn)了公民共同和持續(xù)的參與到公共事務(wù)的管理中，是官僚制度向民主制度的轉(zhuǎn)變。我國(guó)是實(shí)行人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家，權(quán)力來源于人民，用之于人民。公共治理和服務(wù)型政府的核心和內(nèi)涵體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨全心全意為人民服務(wù)的宗旨，也是實(shí)現(xiàn)我國(guó)民主政治的重要途徑。

第三，公共治理有助于提升政府公共服務(wù)的效率。無論是從建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)還是公民對(duì)公共事務(wù)管理的需求來看，高效率、高質(zhì)量總是排在最前列的。但在現(xiàn)實(shí)生活中，世界上絕大多數(shù)國(guó)家的政府處于對(duì)國(guó)民的支配地位，對(duì)公民的消費(fèi)需求和社會(huì)生活模式，其服務(wù)的流程和公共事務(wù)的管理方式集中化、中心化。同時(shí)，由于黨派之爭(zhēng)、政治體制和權(quán)力博弈的問題，通常會(huì)產(chǎn)生權(quán)力割裂運(yùn)行的情況，往往造成公共服務(wù)的公民高負(fù)擔(dān)與低質(zhì)量，極大地影響了公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，究其原因就是缺乏公共的有效參與。當(dāng)前，我國(guó)各地開展政務(wù)一體化，從公民最根本的需求出發(fā)，大大簡(jiǎn)化了公共事務(wù)的流程，建立以公民需求為主導(dǎo)的決策體制和機(jī)制，大大提高了政府的質(zhì)量和效率。

（二）公共治理是建設(shè)服務(wù)型政府的保障

公民參與是公共治理以及建設(shè)服務(wù)型政府的重要制度設(shè)計(jì)，這對(duì)于建設(shè)服務(wù)型政府和實(shí)現(xiàn)公共治理來說既是手段又是目的，有效的公民參與是服務(wù)型政府和公共治理施行的制度保證。第一，公共治理是確保政府貫徹公民本位和社會(huì)本位的內(nèi)在要求。從公共治理的內(nèi)涵和概念上來看，公共治理有助于政府權(quán)力的轉(zhuǎn)移，進(jìn)而建立起權(quán)力分享和權(quán)力監(jiān)督的有效機(jī)制，始終確保公共事務(wù)能夠從公共利益出發(fā)。第二，公共治理能夠一定程度上彌補(bǔ)服務(wù)型政府的缺陷。從服務(wù)型政府建設(shè)的目的來看，就是為了更好地把握公眾的需求，一切為公眾的利益考慮。但必須注意的是，政府活動(dòng)以及公共事務(wù)的科學(xué)化和規(guī)范化必須以民主為基礎(chǔ)，這就要求必須要有廣泛的民眾參與，而不是單方面的依靠政府意志，否則很容易出現(xiàn)需求與現(xiàn)實(shí)落差的情況。最后，公共治理能夠有效地增強(qiáng)服務(wù)型政府的合法性，促進(jìn)公眾與政府之間的互動(dòng)與聯(lián)系。公共治理主體多元，涉及的公共利益和公共事務(wù)也繁多，因此想要達(dá)成最佳的效果必須集合各個(gè)利益主體的意志，進(jìn)而促進(jìn)政府從專制型轉(zhuǎn)向民主型。

三、服務(wù)型政府視角下公共治理的挑戰(zhàn)

（一）公共治理認(rèn)知偏差

由于受我國(guó)古代長(zhǎng)期以來形成的政府文化影響，公共參與型的政治文化在我國(guó)發(fā)展較為緩慢。在新中國(guó)成立后，這一現(xiàn)象得到了極大改善，我國(guó)民主制度的建立賦予了公民參與政治的權(quán)力，但受長(zhǎng)期以來形成的文化、思想影響和市場(chǎng)政府意識(shí)的缺乏，公共治理在我國(guó)的發(fā)展步履維艱，尤其在一些領(lǐng)導(dǎo)干部思想中形成了一種“官本位”的思維定式，這是特定時(shí)代背景下造成的。但隨著改革開放的持續(xù)深化和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的日趨完善，“官本位”的治理方式已不再適應(yīng)當(dāng)前的政治環(huán)境。缺乏對(duì)公共治理的正確認(rèn)識(shí)，導(dǎo)致地方只能被動(dòng)接受和服務(wù)中央政府的指令，無法從公共的角度達(dá)成公共事務(wù)訴求和公共事務(wù)供給的供需平衡。另外，公民自主也缺乏對(duì)公民參與的理解。這些都需要政府不斷提高公信力和治理水平，構(gòu)建出符合公民認(rèn)知和社會(huì)現(xiàn)狀的公眾參與模式。

（二）公民資格不健全

公共治理的核心是公民本位和社會(huì)本位，要求公民廣泛參與，因此公民的資格即是實(shí)現(xiàn)公共治理的重要基礎(chǔ)。公民對(duì)公共事務(wù)的主張以及參與治理的主觀能動(dòng)性都要求其具有健全的公民資格。而在建設(shè)服務(wù)型政府的過程中，公民權(quán)利與義務(wù)之間的關(guān)系變動(dòng)和公共事務(wù)的改革與創(chuàng)新都一定程度上體現(xiàn)了公民的社會(huì)責(zé)任。近年來，我國(guó)公民權(quán)利意識(shí)不斷增強(qiáng)，參與治理的意愿也在逐步提高，但還缺乏一定的角色意識(shí)，對(duì)公民資格的認(rèn)識(shí)不夠，這也導(dǎo)致了公共治理的有效性和效率較為低下。公民參與公共治理尚未常態(tài)化，很多時(shí)候是由于熱點(diǎn)社會(huì)事件而引發(fā)的參政沖動(dòng)或情緒渲泄，而不是源于公民自身的義務(wù)和責(zé)任感。此外，公民的參與能力也有所欠缺，公共治理和服務(wù)型政府涉及到許多溝通機(jī)制的建立，如公民利益訴求、博弈與決策參與、溝通談判，等等。這就要求政府與公民要建立起平等的制度伙伴關(guān)系，并不斷健全公民資格。［3］

（三）公民自主組織尚不完善

公共治理既可以是公民以個(gè)體的形式參與，如選舉、決策和監(jiān)督等形式，也可以是由各種各樣的社會(huì)組織參與，其中公民自主組織就是重要的參與單位。但目前我國(guó)公民自主組織的參與現(xiàn)狀還不盡如人意。近年來，我國(guó)公民自主組織的種類和數(shù)量都在增加，這也促進(jìn)了公共治理主體的多元化發(fā)展。但目前發(fā)展尚不成熟，主要表現(xiàn)在以下方面：一是對(duì)于政府的過度依賴和依附，這導(dǎo)致公民自主組織缺乏獨(dú)立性和自主性，無法真正地從非政府的角度介入到公共事務(wù)中；二是資金來源的單一導(dǎo)致公民自主組織的利益有時(shí)無法完全代表公眾；三是組織體制較為簡(jiǎn)單，無法真正地滲透和涉及到公共治理的領(lǐng)域?？傊?，目前我國(guó)公民自主組織還無法完全參與到公共治理中，無法起到在服務(wù)型政府建設(shè)過程中的基礎(chǔ)管理主體作用。

（四）公共治理形式化與公民參與不平衡

公共治理形式化是服務(wù)型政府建設(shè)進(jìn)程中面臨的重大危機(jī)和瓶頸，這主要還是受到官員“官本位”思想的影響，這在一定程度上影響了公民參與的積極性。目前我國(guó)公民參與還十分不均衡。公共治理對(duì)參與的公民是有一定要求的，公民自身的精力、知識(shí)背景、信息等綜合素質(zhì)對(duì)公民參與的效果和質(zhì)量有著很大影響。其中影響最大的就是經(jīng)濟(jì)水平。從當(dāng)前我國(guó)公共治理和服務(wù)型政府建設(shè)的現(xiàn)狀來看，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)明顯要優(yōu)于貧困落后地區(qū)，同時(shí)在同一地區(qū)內(nèi)，城鄉(xiāng)之間也存在較大差異。而從個(gè)體上來看，接受過良好教育的群體，其政治意識(shí)更強(qiáng)，行為也更加理性。作為政府來說，就要探索出一條適應(yīng)各個(gè)人群的公共治理方式，讓服務(wù)型政府能夠真正地覆蓋到所有群體。

四、服務(wù)型政府視角下公共治理的新舉措

（一）創(chuàng)新公共治理理念，正確認(rèn)識(shí)公民參與

現(xiàn)代公共治理模式雖然有著去中心化的特點(diǎn)，但毋庸置疑的是政府仍是公共治理中最重要的角色，也是服務(wù)型政府建設(shè)中最為重要的力量。政府在公共治理和服務(wù)型政府建設(shè)中承擔(dān)著多重角色，包括引導(dǎo)者、促進(jìn)者、輔助者和協(xié)調(diào)者，因此政府以及官員對(duì)于公共治理和公民參與的認(rèn)識(shí)直接決定了公共治理的成效。對(duì)此，首先應(yīng)創(chuàng)新政府治理的理念：第一要樹立人民主權(quán)理念。我國(guó)是人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家，權(quán)力來源于人民也屬于人民。因此，建設(shè)服務(wù)型政府和公共治理的有效性要充分保障公民的權(quán)利，從根本上滿足服務(wù)公民的利益，促進(jìn)公民各項(xiàng)權(quán)利的有效實(shí)行；第二要牢牢樹立公民本位的思想。政府要關(guān)注民眾需求，尊重民意，一切以人民的利益為宗旨，為人民負(fù)責(zé)；第三要提高服務(wù)意識(shí)，樹立顧客觀念。政府應(yīng)以“顧客”的需求為主，建立良好服務(wù)機(jī)制，滿足公民合理訴求。

（二）提高公民素質(zhì)，健全公民資格

在公共治理和服務(wù)型政府建設(shè)中，面向的都是公民，因此公民本身的素質(zhì)也決定著其利益、權(quán)利和價(jià)值能夠得到有效的實(shí)現(xiàn)。對(duì)于公民來說，教育是參與公共治理的重要條件，受過良好教育的公民不僅能夠更好地獲得資源和信息，同時(shí)也表現(xiàn)出更加強(qiáng)烈的參與意愿。因此對(duì)于政府來說，必須要不斷加強(qiáng)公民教育、提高公民總體素質(zhì)，進(jìn)而提高其參與公共治理的能力，不斷培養(yǎng)其參與治理的意識(shí)和意愿。［4］此外，還要進(jìn)一步強(qiáng)化公民的資格意識(shí)。如前所述，公民資格對(duì)于公民自身的生存、發(fā)展以及公共治理模式和服務(wù)型政府的建設(shè)十分重要，它既是公民各項(xiàng)權(quán)利和義務(wù)實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)，也是政府層面提煉和維護(hù)公共利益的重要渠道。公民資格集成了個(gè)人的責(zé)任和義務(wù)。對(duì)此，政府應(yīng)大力加強(qiáng)公民資格與公民意識(shí)教育，同時(shí)進(jìn)一步完善公民資格，夯實(shí)公共治理基礎(chǔ)。

（三）培育完善非政府組織

公共治理和服務(wù)型政府的一大特點(diǎn)就是政府權(quán)力中心的分散和轉(zhuǎn)移，凸顯出非政府組織的重要性。政府要當(dāng)好引導(dǎo)者和調(diào)節(jié)者，大力培育非政府組織，進(jìn)而提高公民自治的權(quán)威性和影響力，讓其成為公共治理模式中不可或缺的重要一環(huán)。在公共治理的模式下，強(qiáng)調(diào)治理主體的多元性，各個(gè)治理主體之間應(yīng)實(shí)施有效的制約和博弈機(jī)制，這些都有賴于各類非政府組織的建立與完善。對(duì)此，政府首先應(yīng)做好引導(dǎo)者的角色，主動(dòng)分權(quán)，通過相關(guān)政策鼓勵(lì)和引導(dǎo)非政府組織的建立，同時(shí)幫助其建立多元化的資金來源渠道，進(jìn)而減少非政府組織對(duì)政府的依賴，逐步提高其獨(dú)立性和權(quán)威性。其次，做好調(diào)節(jié)者，對(duì)于各類型的非政府組織，要明確各個(gè)組織的權(quán)力與責(zé)任，形成有效的制約機(jī)制，防止出現(xiàn)第二個(gè)權(quán)力中心。同時(shí)還要根據(jù)公共事務(wù)的變動(dòng)不斷合并或者完善非政府組織職能。

（四）健全公民參與制度

針對(duì)公民參與形式化和不均衡的情況，除了加強(qiáng)教育外，還要不斷完善公民治理的機(jī)制，建立健全公民參與制度。具體來說，包括以下幾點(diǎn)：一是大力發(fā)展基層民主，下放權(quán)力，完善群眾自治制度；二是健全各個(gè)層面的民主管理制度，建立社會(huì)化的服務(wù)體系與機(jī)制；三是進(jìn)一步完善政務(wù)公開制度，保障公民的知情權(quán)，同時(shí)大力健全智慧政府和電子政府，拓寬公民參與的渠道；四是建立良好的公民參與機(jī)制，以完善政府考核制度來提高政府的效率；五是減輕公民負(fù)擔(dān)，建立公民參與的激勵(lì)機(jī)制，進(jìn)一步提高公民的參與意愿及參與積極性。