陳 旭 輝

（四川大學(xué) 法學(xué)院， 四川 成都 610207）

一、引言

在2018年國慶，全國政協(xié)舉辦了首次網(wǎng)絡(luò)議政、遠程協(xié)商會議。隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”時代的到來，網(wǎng)絡(luò)社會逐步形成，甚至與現(xiàn)實社會并駕齊驅(qū)，形成并行的“雙層社會結(jié)構(gòu)”體系。互聯(lián)網(wǎng)成為輿情表達的全新空間，成為各界反映民聲、收集民情、集中民智的重要平臺，網(wǎng)絡(luò)民主逐步走入各級政協(xié)組織的視線之內(nèi)。

政協(xié)網(wǎng)絡(luò)議政、遠程協(xié)商的發(fā)展由來已久。2008年，時任國家主席胡錦濤在人民網(wǎng)與廣大網(wǎng)友進行互動，開啟了中國網(wǎng)絡(luò)問政的新紀元。2011年是“中國政務(wù)微博元年”，越來越多的政府部門陸續(xù)開通官方微博，為網(wǎng)民廣開言路。2014年2月，中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息領(lǐng)導(dǎo)小組成立，由習(xí)近平任組長，國務(wù)院總理李克強任副組長，凸顯中共中央對網(wǎng)絡(luò)發(fā)展的重視。2014年9月，習(xí)近平在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上首次提出要“探索網(wǎng)絡(luò)議政、遠程協(xié)商等新形式，提高協(xié)商實效”。2015年2月,中共中央印發(fā)《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》。2015年3月，時任全國政協(xié)主席俞正聲在政協(xié)第十二屆全國委員會常務(wù)委員會工作報告中指出，要深入探索網(wǎng)絡(luò)議政和遠程協(xié)商等新形式，促進協(xié)商多層次、多領(lǐng)域，提高靈活性。同年6月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實施意見》，多次提及網(wǎng)絡(luò)議政、遠程協(xié)商，為人民政協(xié)在“互聯(lián)網(wǎng)+”時代更好地發(fā)揮政治協(xié)商功能提供新思路。十九大以來，探索政協(xié)網(wǎng)絡(luò)議政、遠程協(xié)商更是成為貫徹落實習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想、發(fā)揚多黨合作和政治協(xié)商制度優(yōu)勢的重要舉措。2019年3月，全國政協(xié)十三屆二次會議新聞發(fā)布會上，新聞發(fā)言人郭衛(wèi)民表示，網(wǎng)絡(luò)議政已成為政協(xié)委員履職的新方式。[1]

二、網(wǎng)絡(luò)議政與遠程協(xié)商的含義辨析

中共中央印發(fā)《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》，在“進一步完善政協(xié)協(xié)商”中指出：“更加靈活、更為經(jīng)常地開展專題協(xié)商、對口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商，探索網(wǎng)絡(luò)議政、遠程協(xié)商等新形式?！盵2]《關(guān)于加強人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實施意見》中指出：“整合現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)資源，探索網(wǎng)絡(luò)議政、遠程協(xié)商等新形式?！盵3]從以上文件可以看出，網(wǎng)絡(luò)議政和遠程協(xié)商是與專題協(xié)商、對口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商等協(xié)商方式并行不悖的新型協(xié)商方式。由于缺乏更加準(zhǔn)確的理論界定，目前實踐中出現(xiàn)含義混淆、使用混亂的情況，一些地方政協(xié)組織把在日常工作中開電話會議、視頻會議作為完成網(wǎng)絡(luò)議政、遠程協(xié)商的方式，對其概念簡單化處理。因此，確實有必要明確網(wǎng)絡(luò)議政、遠程協(xié)商的概念和運作方式。

從字面上看，網(wǎng)絡(luò)議政與遠程協(xié)商并非同一協(xié)商方式，但筆者認為，網(wǎng)絡(luò)議政、遠程協(xié)商應(yīng)作為一種方式看待，是一體兩面的新型協(xié)商方式。從整體來看，“人民政協(xié)網(wǎng)絡(luò)議政、遠程協(xié)商，是在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，政協(xié)各級組織、各參加單位、各專門委員會、各界委員和有關(guān)方面人士以及其他相關(guān)各方，充分利用互聯(lián)網(wǎng)信息平臺，圍繞改革發(fā)展穩(wěn)定的重大問題和關(guān)系群眾切身利益的實際問題，在異地共同實時開展協(xié)商議政活動，以匯集民意、化解分歧、達成共識、影響公共決策、協(xié)調(diào)不同利益關(guān)系、引導(dǎo)有序政治參與的一種新型協(xié)商民主形式”[4]。具體而言，當(dāng)人們提及“網(wǎng)絡(luò)議政”，更多強調(diào)的是人民群眾以網(wǎng)絡(luò)為平臺，廣泛參與，建言獻策，即在網(wǎng)上征集群眾意見、協(xié)商議題、與廣大網(wǎng)民進行網(wǎng)絡(luò)互動。而當(dāng)提及“遠程協(xié)商”時，則更偏向于強調(diào)突破時空界限，以互聯(lián)網(wǎng)聯(lián)通各地委員，進行視頻會議。二者的本質(zhì)都是“互聯(lián)網(wǎng)+”時代以網(wǎng)絡(luò)為手段的新型協(xié)商形式，因此不宜將其認為是兩種協(xié)商形式，而應(yīng)該是有機統(tǒng)一的整體。

三、政協(xié)網(wǎng)絡(luò)議政、遠程協(xié)商是“互聯(lián)網(wǎng)+”時代的必然選擇

2019年是人民政協(xié)成立70周年，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是馬克思主義政黨學(xué)說、統(tǒng)一戰(zhàn)線理論與中國國情相結(jié)合的偉大創(chuàng)造。代表各個階層利益、實現(xiàn)民主最大化的人民政協(xié)在新中國成立前就已存在，其組織、結(jié)構(gòu)、工作方式隨著時代的進步也逐步趨于完善。隨著互聯(lián)網(wǎng)時代的到來，以互聯(lián)網(wǎng)為媒介實現(xiàn)人民政協(xié)與廣大網(wǎng)民的聯(lián)通，勢必成為協(xié)商民主未來的努力方向和必然選擇。網(wǎng)絡(luò)議政、遠程協(xié)商對新時代的政協(xié)工作具有重大意義。

（一）網(wǎng)絡(luò)議政、遠程協(xié)商拓寬政協(xié)的群眾基礎(chǔ)

截至2019年6月，中國網(wǎng)民達到8.54億人，比2018年增加2598萬人，互聯(lián)網(wǎng)普及率超六成，達到61%。同時，手機網(wǎng)民規(guī)模達到8.47億人，網(wǎng)民使用手機上網(wǎng)的比例高達99.1%。我國網(wǎng)民呈現(xiàn)逐年上升趨勢，可以說，全國總?cè)丝谥芯W(wǎng)民占絕大多數(shù)。

政府信息公開不充分、政協(xié)委員聯(lián)系群眾不密切形成的“信息鴻溝”長期阻礙著政治協(xié)商工作的開展。網(wǎng)民呼聲是人民呼聲，網(wǎng)絡(luò)議政、遠程協(xié)商在很大程度上能縮小政協(xié)委員與群眾的距離。網(wǎng)絡(luò)議政、遠程協(xié)商，以互聯(lián)網(wǎng)為平臺，匯集網(wǎng)民智慧、征集網(wǎng)民意愿、凝聚網(wǎng)民力量，打破傳統(tǒng)的線下意見征集模式，為廣大網(wǎng)民參政議政提供更加便捷的渠道，從而打下堅實的群眾基礎(chǔ)，也給政協(xié)帶來更多“新鮮出爐”的一手信息，實現(xiàn)政協(xié)民主性與網(wǎng)絡(luò)開放性的辯證統(tǒng)一。

（二）網(wǎng)絡(luò)議政、遠程協(xié)商提高政協(xié)的工作效率

“互聯(lián)網(wǎng)+”時代的信息傳播特點集中體現(xiàn)在即時性。微博、QQ、微信等的廣泛運用，使得廣大網(wǎng)民能夠更加便捷、有效地獲取和表達信息。截至2019年6月，我國297個地級行政區(qū)開通“兩微一端”等新媒體傳播平臺，總體覆蓋率達88.9%，在線政務(wù)服務(wù)的用戶高達5.09億人次，占整體網(wǎng)民的59.6%。“長期以來，政協(xié)委員肩負‘一崗雙責(zé)’，深感參政工作和業(yè)務(wù)工作矛盾沖突”[5]，政協(xié)委員基本沒有時間集中聽取群眾意見。網(wǎng)絡(luò)議政、遠程協(xié)商的出現(xiàn)使得政協(xié)委員可以充分利用碎片化時間，隨時隨地關(guān)注廣大網(wǎng)民心聲，吸納群眾意見。而政協(xié)委員對意見、呼聲的即時處理，有助于激發(fā)社會各界人士參政議政、建言獻策的熱情，從而達到上接天線、下接地氣，集眾智、匯眾力、凝共識的效果。

（三）網(wǎng)絡(luò)議政、遠程協(xié)商打破協(xié)商時空距離

網(wǎng)絡(luò)議政、遠程協(xié)商的意義不僅在于擴大協(xié)商主體，提高協(xié)商效率，更在于它充分發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+”的溝通優(yōu)勢，創(chuàng)新履職方式。一條網(wǎng)線聯(lián)通全國，一塊屏幕展示未來，全國各地的政協(xié)委員們通過手機、電腦聯(lián)結(jié)在一起，突破時間與空間的界限，天南地北的委員在同一塊屏幕下共商發(fā)展大計。

“網(wǎng)絡(luò)議政、遠程協(xié)商的一場專題議政會議時間跨度可長達20多天，這是傳統(tǒng)的協(xié)商議政會議形式所無法企及的。”[6]2018年10月24日，全國政協(xié)舉行第一次遠程協(xié)商活動，商討如何優(yōu)化營商環(huán)境，促進民營經(jīng)濟發(fā)展。本次會議由北往南橫跨北京、浙江、湖南、廣東四大會場，共有13位委員以手機連線方式發(fā)言，位于北京主會場的大屏幕上實時動態(tài)切換畫面，屏幕下方滾動播放其他委員的實時觀點，前后共有800余位委員通過移動履職平臺開展在線互動。不久前召開的全國政協(xié)遠程會議上，北京、河北、吉林、河南、海南5個會場，200多名委員實時參與，有效破解“京外委員履職不便”難題。全國政協(xié)把握時代脈絡(luò)、抓住發(fā)展機遇、發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)思維、破解時空難題，是新時代政協(xié)履職的重要嘗試。

四、網(wǎng)絡(luò)議政、遠程協(xié)商雖前景大好但尚有不足

近年來，部分地方政協(xié)創(chuàng)建相關(guān)網(wǎng)站，開通公眾號，電子政務(wù)工作取得長足進步。但仍要看到，人民政協(xié)網(wǎng)絡(luò)議政、遠程協(xié)商為暢所欲言提供便利、積累寶貴經(jīng)驗的同時，也存在著一些不容忽視的問題。

（一）部分委員缺乏培訓(xùn)，思維固化

自2015年首次提出網(wǎng)絡(luò)議政、遠程協(xié)商至今已過四年，部分政協(xié)委員和政協(xié)工作人員仍未重視網(wǎng)絡(luò)議政、遠程協(xié)商在新時代政協(xié)工作中的作用。部分同志滿足于固守“老辦法”、“老模式”，不愿主動擁抱互聯(lián)網(wǎng)，有的同志因缺乏系統(tǒng)培訓(xùn)，不善于利用網(wǎng)絡(luò)，導(dǎo)致一出現(xiàn)負面評價就半途而廢，閉關(guān)自守，遠離新事物，視網(wǎng)絡(luò)為洪水猛獸，唯恐避之而不及。甚至還有不少縣級政協(xié)委員不會使用微信、微博，亟待系統(tǒng)培訓(xùn)。

（二）地方政協(xié)資金匱乏，技術(shù)落后

人民政協(xié)網(wǎng)絡(luò)議政、遠程協(xié)商背后靠的是強有力的技術(shù)支持，以及雄厚的資金補助。從現(xiàn)狀來看，網(wǎng)絡(luò)議政、遠程協(xié)商主要是中央層面主導(dǎo)，一些經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)響應(yīng)。要想實現(xiàn)政協(xié)委員的互聯(lián)互通，維護政協(xié)網(wǎng)站的有效運行，離不開大量的人才儲備，目前，基層政協(xié)組織既無人才儲備也無專項基金，技術(shù)短板明顯，對于網(wǎng)絡(luò)議政、遠程協(xié)商有力無心。

（三）程序運行欠缺保障，制度缺失

目前，網(wǎng)絡(luò)議政、遠程協(xié)商主要集中在實踐層面，缺乏對實踐經(jīng)驗的提煉總結(jié)。從中央到地方尚未出臺系統(tǒng)規(guī)范的網(wǎng)絡(luò)議政、遠程協(xié)商管理辦法或工作細則，對于何時開展遠程協(xié)商，如何進行網(wǎng)絡(luò)議政等問題分歧較大，各地政協(xié)自主性過強，制度構(gòu)建嚴重落后于實踐探索。總的來說，網(wǎng)絡(luò)議政、遠程協(xié)商尚處于初級階段并缺乏常態(tài)化監(jiān)督機制，各地政協(xié)仍是以“自辦自管”、“單打獨斗”為主，質(zhì)量和效果參差不齊。

五、網(wǎng)絡(luò)議政、遠程協(xié)商雖任重道遠但雖遠必至

在可預(yù)見的未來，網(wǎng)絡(luò)議政、遠程協(xié)商將成為新時代發(fā)展社會主義協(xié)商民主的重要一招，有利于培養(yǎng)公民的政治意識，營造良好的社會氛圍，以主人翁的姿態(tài)主動參與國家的發(fā)展和建設(shè)。下一步，必須有針對性地開展政協(xié)工作，堅持正確的道路與方向，在“互聯(lián)網(wǎng)+”中搶占先機，破敵制勝。

（一）完善制度，建立標(biāo)準(zhǔn)

“建立可操作的工作辦法，為開展網(wǎng)絡(luò)協(xié)商提供制度化保障，是開展好相關(guān)工作的基礎(chǔ)?！盵7]堅持以憲法、政協(xié)章程為依據(jù)，探索建立網(wǎng)絡(luò)議政、遠程協(xié)商常態(tài)化制度，推動其向制度化、程序化發(fā)展，充實網(wǎng)絡(luò)議政、遠程協(xié)商的各項指標(biāo)。

具體而言，在網(wǎng)絡(luò)議政方面，各地應(yīng)根據(jù)本地區(qū)實際情況，探索出臺《政協(xié)網(wǎng)絡(luò)議政管理辦法》，規(guī)定網(wǎng)絡(luò)議政的平臺，確定網(wǎng)絡(luò)議政行為規(guī)范、協(xié)商程序，設(shè)計科學(xué)的發(fā)言互動流程，落實委員網(wǎng)絡(luò)議政責(zé)任，制定網(wǎng)絡(luò)議政工作評價標(biāo)準(zhǔn)，以群眾反饋、滿意度評價、委員互動情況等指標(biāo)進行定期考核，對考核不合格的委員予以督促或批評，確保及時回應(yīng)網(wǎng)民呼聲。正如學(xué)者指出：“回應(yīng)性是責(zé)任政府的一項重要屬性。責(zé)任政府作為一種理想的政府模式，表現(xiàn)為對公民與社會的需求能迅速且有效地回應(yīng)，具有良好的公共需求導(dǎo)向的公共服務(wù)能力。”[8]在遠程協(xié)商方面，明確遠程協(xié)商的次數(shù)或頻率，例如，規(guī)定每半年舉辦一次或按季度舉辦遠程協(xié)商會議，規(guī)定特殊情況下的臨時會議制度，明確會議主持、議題征集等程序事項，確保各項活動有序、高效鋪開。

（二）培養(yǎng)人才，合作共贏

針對網(wǎng)絡(luò)議政、遠程協(xié)商平臺建設(shè)緩慢，政協(xié)網(wǎng)站運營不當(dāng)?shù)葐栴}，從內(nèi)部看，要加強網(wǎng)絡(luò)技術(shù)人才培訓(xùn)，對年輕的、有興趣的政協(xié)委員、政協(xié)工作人員，免費開設(shè)互聯(lián)網(wǎng)培訓(xùn)班，定期組織集中學(xué)習(xí)，同時主動聯(lián)系新媒體行業(yè)中的有識之士，爭取吸收更多的新媒體從業(yè)人員進入政協(xié)工作，或成為政協(xié)委員。

在外部，推動網(wǎng)絡(luò)議政、遠程協(xié)商，打造“智慧政協(xié)”離不開互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)等社會力量的參與和幫助。杭州互聯(lián)網(wǎng)法院的建立依托阿里巴巴的技術(shù)支持，各地政協(xié)可以借鑒互聯(lián)網(wǎng)法院的發(fā)展模式，與當(dāng)?shù)鼗ヂ?lián)網(wǎng)公司合作，共同打造、推廣政協(xié)版手機APP。“最重要的是‘與民眾的溝通’，通過政協(xié)版手機APP可以讓普通民眾在APP中留言、提案，向政協(xié)委員投訴和建議，表達自己的訴求和尋求幫助。除此以外，積極發(fā)揮手機APP的便捷、快速功能，將政協(xié)協(xié)商民主向手機網(wǎng)絡(luò)延伸，通過政協(xié)版手機APP，實現(xiàn)政協(xié)機關(guān)和委員直接與普通民眾的‘在線直接交流’，解決民眾問題和疾苦，從而實現(xiàn)最大化的協(xié)商民主。”[9]

（三）防止數(shù)據(jù)孤島，打造政協(xié)智庫

我們應(yīng)不再滿足于傳統(tǒng)電子政務(wù)，“互聯(lián)網(wǎng)+”時代事實上就是“大數(shù)據(jù)時代”，而“在大數(shù)據(jù)時代，新的分析工具和思路為我們提供了一系列新的視野和有用的預(yù)測，我們看到了以前很多不曾注意到的聯(lián)系”[10]。通過大數(shù)據(jù)的整合梳理能使我們發(fā)現(xiàn)事物的聯(lián)系，從而準(zhǔn)確預(yù)測社會走向。網(wǎng)絡(luò)議政、遠程協(xié)商不能僅僅停留在對互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的運用層面，而應(yīng)該對公眾在政協(xié)網(wǎng)上平臺、移動端手機APP中的身份信息、留言信息、瀏覽信息等進行大數(shù)據(jù)分析。為防止數(shù)據(jù)“孤島”，應(yīng)主動與人大、政府等數(shù)據(jù)庫實時對接，實現(xiàn)信息共享，通過整合各方數(shù)據(jù)，為政協(xié)委員提供更加準(zhǔn)確的社會預(yù)測，掌握不同社會階層、年齡層的真實動態(tài)和社情民情。

同時，各地政協(xié)應(yīng)與當(dāng)?shù)馗叩仍盒?、企業(yè)、非政府組織保持經(jīng)常性溝通，分別遴選政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)專家，建立互聯(lián)網(wǎng)政協(xié)專家智庫，根據(jù)不同的協(xié)商議題，邀請不同的專家參與線下政協(xié)協(xié)商，或線上遠程協(xié)商，定期發(fā)布年度政協(xié)智庫報告，打造政協(xié)智庫產(chǎn)品，提高政協(xié)智庫的權(quán)威性和影響力。

（四）重視網(wǎng)絡(luò)輿情，警惕群體極化

群體極化指的是團體成員剛開始對某一問題僅有一些偏向，但經(jīng)過集體討論后，最終走向極端的觀點。這種現(xiàn)象在網(wǎng)絡(luò)上更為突出，需警惕廣大網(wǎng)民在網(wǎng)絡(luò)上就政協(xié)某一熱點問題集中討論，但隨著參與人數(shù)的增加，觀點逐漸走偏，呈現(xiàn)越來越極端化的趨勢，甚至引發(fā)群體性事件。這一群體較為沖動，價值觀基礎(chǔ)不牢，加之網(wǎng)絡(luò)隱蔽性、虛擬性的特點，極易朝極端化、非理性化趨勢發(fā)展，對網(wǎng)絡(luò)議政、協(xié)商的有序性造成極大沖擊。

參政議政是公民的基本權(quán)利，但是權(quán)利并非無邊無際，需要有一定的規(guī)范對其進行約束，而不能僅指望參與者的自身理性與自覺?！昂嗤㈩D曾指出，我們只能去要求一個在民意面前表現(xiàn)得更好、更得體的制度，而不能要求活在不正義之下的民眾在受到傷害后，永遠像紳士一樣保持理性和矜持。因此，政府需要出臺具體的規(guī)章制度去規(guī)范政治參與?！盵11]探索建立網(wǎng)絡(luò)協(xié)商責(zé)任追究制，其中落實網(wǎng)絡(luò)實名制參與應(yīng)是首要。某些組織和個人利用網(wǎng)絡(luò)的隱蔽性，在網(wǎng)絡(luò)議政中散布虛假信息、煽動情緒、混淆視聽，損害人民的真實意愿。參與者在進行網(wǎng)絡(luò)議政前需注冊賬號，綁定手機及身份證，保障協(xié)商的真實性，將責(zé)任落實到個人，防止別有用心之人對民主協(xié)商的破壞。

六、結(jié)語

互聯(lián)網(wǎng)時代，人民政協(xié)網(wǎng)絡(luò)議政、遠程協(xié)商既是機遇也是挑戰(zhàn)，更是時代賦予的重任。必須在做好頂層設(shè)計的基礎(chǔ)上，根據(jù)各地情況層層落實，腳踏實地，展望未來。需積極推動實踐，積累經(jīng)驗，提高新時代協(xié)商方式的質(zhì)量和水平，充分發(fā)揮協(xié)商民主的制度優(yōu)勢。網(wǎng)絡(luò)議政、遠程協(xié)商從來就不是一蹴而就的通途，路雖遠,行則必至；事雖難,做則必成。