文/伍玉振（中共濟南市委黨校，山東濟南 250100）

內(nèi)容提要：行政文化是政府實施有效公共治理和提升公共服務(wù)水平的靈魂指引。中國特色社會主義新時代所引起的社會變革和權(quán)利關(guān)系調(diào)整，必然對政府行政觀念的塑造提出新要求，需要輔之以新的行政價值規(guī)范與價值體系相適應(yīng)。“以人民為中心”的行政文化塑造，既體現(xiàn)著政府在國家治理現(xiàn)代化實踐中對現(xiàn)代民主行政理念的進一步確認和發(fā)展，也反映著一般社會成員在新時代背景下政治主體意識的自我覺醒和權(quán)利主張?；谌嗣褚庵竞腿嗣裨竿男枰?，新時代的行政文化塑造需要賦予更多的開放性、參與性、公共性和法理性，以構(gòu)建起符合現(xiàn)代公共治理需要的行政理念、行政人格、行政倫理和行政制度等。

人民是我國政府的權(quán)力來源，人民本位是政府執(zhí)政的核心要義。我國《憲法》第二條明確規(guī)定，中華人民共和國的一切權(quán)力來源于人民，屬于人民。黨的十八大以來圍繞著為誰執(zhí)政、靠誰執(zhí)政這一根本性問題，習(xí)近平總書記多次強調(diào)人民在黨的建設(shè)、國家治理和社會發(fā)展中的主體地位和主體作用，并首次提出了“以人民為中心”的發(fā)展思想。黨的十八屆五中全會報告明確指出：“必須堅持以人民為中心的發(fā)展思想，把增進人民福祉、促進人的全面發(fā)展作為發(fā)展的出發(fā)點和落腳點。”［1］“要著力踐行以人民為中心的發(fā)展思想?！w現(xiàn)在經(jīng)濟社會發(fā)展各個環(huán)節(jié)?！保?］“以人民為中心”的發(fā)展思想是以習(xí)近平同志為核心的黨中央不斷結(jié)合中國特色社會主義事業(yè)發(fā)展新實際、新情況和新特點，對馬克思主義人民群眾理論與實踐內(nèi)涵的進一步深化，體現(xiàn)和反映著中國特色社會主義本質(zhì)的內(nèi)在規(guī)定性、實踐性和發(fā)展性。黨的十九大站在中國特色社會主義新時代的歷史起點繼續(xù)凝練和升華了“以人民為中心”的思想體系，并將其作為習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的價值靈魂和根本立場。習(xí)近平總書記指出，“我們的人民熱愛生活，期盼有更好的教育、更穩(wěn)定的工作、更滿意的收入、更可靠的社會保障、更高水平的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、更舒適的居住條件、更優(yōu)美的環(huán)境，期盼孩子們能成長得更好、工作得更好、生活得更好?！保?］以人民為中心是面向新時代中國經(jīng)濟社會發(fā)展的核心理念，是黨和國家全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨在新歷史方位的具體踐行，是對人民在社會發(fā)展中主體地位的凸顯和對人民至上價值取向的彰顯。黨和國家要把促進社會的全面發(fā)展和人的全面發(fā)展作為首要政治任務(wù)，通過保障人民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利，最終實現(xiàn)人民所向往的美好生活和維護社會公平正義。“堅持以人民為中心”，作為新時代政府治理的核心內(nèi)涵和價值要義，將直接和間接地作用于行政組織的結(jié)構(gòu)運行、公共決策、監(jiān)督管理、職能履行全過程，影響和規(guī)范著行政管理人員的意識、價值、道德與心理等活動。

一、以人民為中心與新時代行政文化塑造的邏輯關(guān)聯(lián)性

（一）適應(yīng)社會主要矛盾轉(zhuǎn)化，維護社會公平正義

作為文化的一種亞形態(tài)，行政文化是在行政社會化過程中，由一般社會文化、社會心理以及特定的行政思想雜糅和積淀而成。［4］它的發(fā)展和演進是一個與社會環(huán)境動態(tài)適應(yīng)以及不斷調(diào)整的過程。任何政治、經(jīng)濟和社會結(jié)構(gòu)的變化，都會對行政文化提出適應(yīng)性要求。改革開放后，在政府簡政放權(quán)、社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌、利益關(guān)系調(diào)整的逐步推進下，一方面我國社會生產(chǎn)力水平總體上顯著提高，城鄉(xiāng)居民生活水平不斷提升，消費質(zhì)量明顯改善，教育、就業(yè)、住房、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、養(yǎng)老等民生事業(yè)和公共服務(wù)質(zhì)量進步巨大；另一方面，社會變得多元復(fù)雜化：社會需求日益多樣、價值觀念多元碰撞，促使人們的生產(chǎn)、生活方式以及思想觀念發(fā)生著根本性的改變。隨之而來，正如黨的十九大報告所指出我國在取得巨大發(fā)展成績的同時，也面臨著經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡不充分的突出矛盾和問題。具體表現(xiàn)在：社會成員之間的貧富差距拉大，不同主體之間的需求矛盾和利益矛盾加劇，部分弱勢困難群體的基本利益需求得不到合理滿足等。［5］這些涉及人民群眾利益需求、權(quán)利保障、公平正義等問題的出現(xiàn)，將會對我國目前正在進行的全面深化改革進程以及人民生活水平的全面提高產(chǎn)生阻滯性影響。中國特色社會主義進入新時代后，人民對美好生活的向往愈發(fā)強烈，不僅對物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長和更加迫切。政府要適應(yīng)新的歷史發(fā)展方位和社會主要矛盾的變化，調(diào)整工作重心，完善發(fā)展戰(zhàn)略，創(chuàng)新治理理念，以持續(xù)推進國家與社會、國家與公民關(guān)系的良性發(fā)展。在滿足于一般性的物質(zhì)和文化需要基礎(chǔ)上，政府要重點致力于實現(xiàn)人民群眾的全方位、多層次、多領(lǐng)域的美好生活需要，以及促進人的自由全面發(fā)展。而這要求我們的政府必須堅持以人民為中心的治理理念，更加重視社會公平正義的實現(xiàn)，傾聽不同群體的利益訴求，關(guān)注不同群體的意見表達，充分實現(xiàn)全體人民的權(quán)利平等、機會平等、程序平等和結(jié)果平等。

（二）推進國家治理現(xiàn)代化，提升政府治理效能

行政文化作為一種蘊含或鑲嵌于行政體制、行政法律、公共政策中的“客觀精神”，對公共治理實踐、政府治理績效起著支配和制約作用。傳統(tǒng)科層制官僚體系由于過分強調(diào)層級制約、分散行動和技術(shù)理性等，往往導(dǎo)致政府自身機構(gòu)膨脹、財政開支加大，行政效率降低和管理成本增大等難題。當(dāng)這種臃腫的官僚體系面臨社會日益多元化的利益訴求和復(fù)雜化的矛盾問題時，難免使政府陷入捉襟見肘和治理能力不足的困境。［6］推動政府行政體制改革，實施政府機構(gòu)瘦身，打造一種兼具科學(xué)、效能和進取型的現(xiàn)代公共服務(wù)政府，就成為當(dāng)前世界各國政府所致力追求的目標(biāo)。黨的十八屆三中全會適應(yīng)現(xiàn)代社會治理的需要，提出了構(gòu)建國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)，涉及政府行政體制、職能、模式、方法、能力、倫理等眾多改革和提升內(nèi)容。實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化，一方面需要對行政體制與機制，行政機構(gòu)與行政人員等硬件進行變革，推動行政組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、職權(quán)劃分以及權(quán)力結(jié)構(gòu)的完善調(diào)整；另一方面需要對行政心理、行政意識、行政道德等軟件進行更新與升級，促進社會公共治理觀念氛圍、價值取向的生成。黨的十九大“堅持以人民為中心”作為思想統(tǒng)領(lǐng)，不斷豐富對國家治理現(xiàn)代化的探索，提出從轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)、創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強政府公信力和執(zhí)行力等方面建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。因為現(xiàn)代國家的公共治理能力提升，歸根結(jié)底主要取決于政府與公民的良性互動關(guān)系，以及公共服務(wù)供給水平和質(zhì)量的提高。通過向公民提供具體、現(xiàn)實和優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)和社會福利，既能保障他們的公共權(quán)利和公共需要，又能增進國家治理的有效性和正當(dāng)性。“以人民為中心”背景下的國家治理現(xiàn)代化要求政府機構(gòu)、權(quán)力配置以及行政組織運行都要體現(xiàn)和圍繞著“人民滿意”和“公共意志”展開。在行政理念上政府要由“統(tǒng)治”“管制”角色走向“合作”“治理”；在治理架構(gòu)上，政府要和市場、社會一起分享公共治理的過程和結(jié)果；在治理轉(zhuǎn)向上，從工具理性轉(zhuǎn)向價值理性，更加突出對維護社會公平正義的追求，增強政府公共責(zé)任意識，履行公共服務(wù)職能。最終，政府和社會公眾之間要達成一種具有雙向生成性和互益性的合作關(guān)系，實現(xiàn)肯定意義上的價值互動、治理互動和善治互動。

（三）促進現(xiàn)代民主政治發(fā)展，保障公民政治參與

現(xiàn)代行政管理活動，實質(zhì)上是一個建立于國家、社會和公民等多元主體之上的權(quán)力與權(quán)利的動態(tài)博弈過程。強調(diào)民主、合作與對話，實現(xiàn)民主價值觀和政治倫理規(guī)范的有機統(tǒng)一，是現(xiàn)代行政管理的核心價值追求。［7］公民作為現(xiàn)代社會最核心、最根本的政治主體，天然地擁有對執(zhí)掌公共權(quán)力的政府機構(gòu)及其成員進行監(jiān)督制約的權(quán)利。而且，如果沒有一般社會成員廣泛介入的行政參與和行政監(jiān)督，就難以實現(xiàn)對政府權(quán)力進行限制和制衡的目的。中國古代社會適應(yīng)封建專制統(tǒng)治需要所衍生的權(quán)威倫理型行政文化，人治思想和等級觀念嚴重，呈現(xiàn)出行政管理過程中人格化的權(quán)威服從關(guān)系和官民隸屬特征。［8］中華人民共和國成立后，高度集權(quán)的政治體制和計劃經(jīng)濟模式造就了政府的全能、集權(quán)、官僚主義、封閉保守，帶來政府行為的機械僵化，以及行政活力的缺乏。因為政府掌握著絕大多數(shù)的行政資源，行政參與渠道缺乏和參與方式單一，使普通老百姓被阻滯在公共決策之外。改革開放后，伴隨著行政體制改革和政府職能的轉(zhuǎn)變，政府與社會的關(guān)系才發(fā)生新的變化。政府從行政集權(quán)轉(zhuǎn)向行政分權(quán)，并不斷賦權(quán)于社會。普通公民開始擁有更多合法的行政參與途徑，并在一定程度上影響著行政體系的構(gòu)成、運行和決策過程。社會和市場力量也從這一時期開始迅速發(fā)展壯大，尤其具有現(xiàn)代意識和現(xiàn)代元素的社會公益組織、市場經(jīng)濟組織逐漸興起，更是助推了公民作為社會政治主體意識的自覺培育和發(fā)展。根據(jù)對現(xiàn)代意義上政府的理解，政府本質(zhì)上是一種凝聚和體現(xiàn)公共意志的力量，維護社會公共利益和社會公共活動秩序的需要，是政府一切公權(quán)力行使的基本準(zhǔn)則和價值約束。進入新時代，堅持以人民為中心，是對人民至上、全心全意為人民服務(wù)理念的進一步確認和發(fā)展，將真正實現(xiàn)政府管理從權(quán)力向權(quán)利的轉(zhuǎn)向，起到規(guī)范和約束行政主體價值選擇的作用，真正地提升全體人民群眾對現(xiàn)行政治制度和行政管理體系的認同。堅持以人民為中心，政府需要充分保障公民的政治民主權(quán)利，拓寬公民行政參與渠道，提高公民參政議政的積極性和主動性，并與整個社會的自由、公正、平等與和諧等價值觀念相關(guān)聯(lián)，推動公民政治參與的制度化以及政治價值觀念的社會化。

（四）汲取傳統(tǒng)民本思想精華，推動現(xiàn)代民主思想形成

任何一個國家的行政體系、行政體制總是與其文化傳統(tǒng)有著千絲萬縷的聯(lián)系，深受社會歷史中的民族精神、風(fēng)俗習(xí)慣、思維方式、道德情感的影響。馬克思曾經(jīng)說過：“人們創(chuàng)造自己的歷史，但是他們并不是隨心所欲的創(chuàng)造，并不是在他們自己選定的條件下的創(chuàng)造，而是在直接碰到的、既定的、從過去繼承下來的條件下創(chuàng)造。”［9］以人民為中心行政文化理念的生成，離不開我國傳統(tǒng)社會歷史文化基因，是對傳統(tǒng)民本行政思想的延續(xù)與超越。我國傳統(tǒng)行政文化是建立在小農(nóng)經(jīng)濟和君主集權(quán)的行政體制基礎(chǔ)上，以儒家思想為核心，匯集和融合著不同歷史時期的行政思想、意識、觀念和道德規(guī)范。其中，民本思想是中國傳統(tǒng)行政文化的核心思想之一，積極倡導(dǎo)重民思想，奉行樸素的民本主義。它承認“民”對整個政治體制的穩(wěn)定具有重要作用，強調(diào)施政要順乎民情民心，實行愛民、利民、富民、恤民政策。這在眾多古代圣君賢相的施政綱要和政治思想家的文化典籍中均有所體現(xiàn)。諸如：《尚書·五子之歌》中“民惟邦本，本固邦寧”；孔子“仁政”“愛民”，孟子“民貴君輕”，荀子“君舟民水”，賈誼“民為政本”，唐太宗“國依于民”，柳宗元“吏為民役”，朱熹“蓋國以民為本，社稷亦為民而立”，張居正“知人安民”，康熙“以足民為首務(wù)”等。傳統(tǒng)民本思想在封建社會一直作為專制統(tǒng)治者治國安邦的指導(dǎo)思想，發(fā)揮著協(xié)調(diào)和緩解社會矛盾，限制和弱化專制暴政，培養(yǎng)“賢臣”“明君”等作用。但是，這種傳統(tǒng)民本思想也存在著非常明顯的局限性。首先，它不承認人民群眾的社會政治主體地位，排斥民眾參與社會發(fā)展和公共政策的制定。其次，封建統(tǒng)治者僅僅把它視為“存社稷”“固君位”的“治民”“馭民”之術(shù)，［10］其本質(zhì)是出于維持封建王權(quán)和君主統(tǒng)治的需要。這使它只能停留于樸素民本主義的層次，而無法升化為現(xiàn)代意義上的民主思想。在當(dāng)今崇尚公民權(quán)利的現(xiàn)代社會，傳統(tǒng)民本思想的這種非現(xiàn)代和逆民主的屬性［11］，實質(zhì)上已經(jīng)阻礙著行政文化由傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)化。適應(yīng)現(xiàn)代民主行政和公民權(quán)利社會建設(shè)的需要，對傳統(tǒng)民本思想進行改造，吸取傳統(tǒng)民本思想中的精華和優(yōu)秀成份，去除糟粕的、落后的思想元素；樹立以人民為中心的行政文化，突出人民的主體地位和主體作用，實現(xiàn)社會治理從人治走向法治，政治發(fā)展從臣民走向公民的轉(zhuǎn)變。

（五）貫徹民意至上，塑造良好政府形象

行政文化是行政系統(tǒng)塑造行政觀念、引導(dǎo)行政行為和完善政府形象的重要內(nèi)在支撐。在人類政治歷史發(fā)展過程中，伴隨著公眾與政府之間“從身份到契約”“從附庸到主體”關(guān)系的變化，［12］行政文化也相繼經(jīng)歷了從統(tǒng)治型向管理型，再到服務(wù)型的轉(zhuǎn)變。中國特色社會主義進入新時代，社會主要矛盾和權(quán)利關(guān)系的變化必將推動政府與市場、政府與社會、政府與公民之間的關(guān)系界限重新調(diào)整。黨的十九大立足于公民本位、社會本位，致力于經(jīng)濟社會全面發(fā)展和實現(xiàn)人民群眾的根本利益，提出了打造人民滿意的服務(wù)型政府的目標(biāo)追求。這是黨和國家對現(xiàn)代執(zhí)政規(guī)律的深刻認識和把握，更加注重民情，尊重民權(quán)，反映人民意志和體現(xiàn)對人民負責(zé)。構(gòu)建人民滿意的服務(wù)型政府，要求政府工作的重心將開始從偏重于物質(zhì)經(jīng)濟改革轉(zhuǎn)向社會公共領(lǐng)域的全面改革，更加注重對社會公平正義的維護。無論是政府機構(gòu)的改革、職能的轉(zhuǎn)變，管理方式的變革，還是行政人員的思維方式與思維習(xí)慣的轉(zhuǎn)變，都要樹立人民至上、為民服務(wù)的理念，使服務(wù)公眾成為政府行政的根本理念和政府職能的終極定位。比如十九大報告中提出“加強人權(quán)法治保障，保證人民依法享有廣泛權(quán)利和自由”。這意味著以人民為中心的行政體系建設(shè)將會更加徹底地貫徹民意至上，為民行政的理念，更加注重行政合法性、公信力及權(quán)威性資源，來保障行政體系輸出的政策能夠得到人民的擁護，行政效果能夠體現(xiàn)出公共利益的最大化。

二、新時代以人民為中心行政文化塑造所面臨的困境

傳統(tǒng)行政管理所形成的路徑依賴、體制機制性障礙以及政府自身的行為慣性，滋生了一些落后陳舊的行政觀念和思維方式，延緩著現(xiàn)代公共行政觀念的確立和行政制度的變革，阻礙著行政職能的現(xiàn)代轉(zhuǎn)變以及行政權(quán)利的現(xiàn)代調(diào)整。

（一）傳統(tǒng)管控思維嚴重，公共行政精神缺乏

改革開放以來，我國在行政機構(gòu)精簡、行政制度確立、行政信息化應(yīng)用等方面成效顯著，行政體制、運行機制、行政效能不斷改進和完善。但與之相比，由于受“文化墮距”［13］的作用，行政觀念、行政思想、行政心理和行政倫理的改變則明顯滯后，目前為止仍未能完全確立符合現(xiàn)代公共治理精神需要的行政理念。而寄生于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟社會需要的人治理念和管控思維仍然廣泛盛行于當(dāng)前行政管理的眾多領(lǐng)域。重管理輕治理，對管理價值盲目崇拜導(dǎo)致政府不斷擴大行政管理范圍，擴增行政機構(gòu)和編制，導(dǎo)致行政人員數(shù)量的急劇增加；傳統(tǒng)等級制度、宗族和家族主義思想觀念的存在，則使政府的特權(quán)思想和官本位思想嚴重，偏執(zhí)地追求分部分層、集權(quán)統(tǒng)一、指揮服從等為特征的組織形態(tài)。這些蘊含著傳統(tǒng)行政文化基因的思想觀念將對塑造現(xiàn)代公共行政流程產(chǎn)生不利影響，阻礙著現(xiàn)代行政觀念的移植，使先進行政技術(shù)和公共治理經(jīng)驗難以有效轉(zhuǎn)移或扎根。因為缺少相應(yīng)的行政制度依托和環(huán)境塑造，使得現(xiàn)代社會治理和市場經(jīng)濟發(fā)展所需要的具有公共責(zé)任意識、現(xiàn)代契約理念和法理性權(quán)威的公共行政體系尚未建立。在面對社會轉(zhuǎn)型期復(fù)雜的利益矛盾和多元價值沖突時，龐大的行政管理體系時常陷入行政價值迷失和混亂的困境。

（二）公民行政參與不足，互信度偏低

中國傳統(tǒng)社會實行的是專制主義的中央集權(quán)體制，呈現(xiàn)出“權(quán)威型”人格取向的行政特征，一方面皇權(quán)至上、權(quán)大于法，強調(diào)社會對權(quán)威的畏懼、崇拜與依附；另一方面血緣倫理、家國同構(gòu)的宗法社會結(jié)構(gòu)，使普通民眾被隔離于行政系統(tǒng)之外，只能依附統(tǒng)治階級，淪為君主政治的馴服臣民。我國古代法律也是以維護封建統(tǒng)治和君主政治為首要任務(wù)，而保障普通人的個人權(quán)利方面則較少涉及。［14］中華人民共和國成立后，實行計劃經(jīng)濟以及政府包辦的社會管理體制，政府全面介入政治、經(jīng)濟、社會、文化諸領(lǐng)域。行政權(quán)力高度泛化，在權(quán)能、機構(gòu)、人員規(guī)模、職能以及運行方式上無限擴張。改革開放后適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，國家開始不間斷地進行行政機構(gòu)改革和簡政放權(quán)，但趕超型發(fā)展戰(zhàn)略的客觀要求以及政府自身行為的文化慣性，依然使政府保持著巨大權(quán)能。這種強國家弱社會的非對稱性社會治理特征，往往使政府公共權(quán)力的主體意識表現(xiàn)強勢，而來自于社會和法律的制約監(jiān)督則處于弱勢地位。

依據(jù)我國憲法，國家政權(quán)歸全體人民所有，而作為人民代理人的政府實質(zhì)上要圍繞著實現(xiàn)人民的根本利益和核心利益來履行一切行政職能。人民有權(quán)通過合法的渠道直接地或間接地參與政府公共決策、執(zhí)行和監(jiān)督過程，并被賦予追究行政責(zé)任者失職、瀆職以及濫用權(quán)力的制度化機制和手段。但由于自古以來我國缺乏一種對于普通社會成員參與行政管理活動的文化體系支撐，致使政府始終以一種傲慢與冷漠的行政態(tài)度示眾，衍生出排他性和封閉性的行政特征。這在具體行政實踐中表現(xiàn)為，政府行政人員不愿讓公眾了解自己的決策管理過程，缺乏應(yīng)有的透明度，增加外界對行政運作的神秘感。此外，我國公民社會的“先天不足”也影響著人民群眾的行政參與程度。普通公眾，尤其是基層群眾對政府、對領(lǐng)導(dǎo)干部有著一種天然的依附順從心理，一般不會去主動了解政府的具體運作過程，也不愿積極爭取公共決策過程的參與，導(dǎo)致他們的社會政治主體意識不強，公民權(quán)利意識的淡薄。如果行政體系與社會公共體系之間長期地延續(xù)“畫地為牢”式的單向度運行，缺少必須的交流與對話，必然造成公眾與政府之間互信度的缺失，阻滯公眾行政參與度的提升。

（三）官本位盛行，法治意識淡薄

中國傳統(tǒng)社會建立在有著嚴格等級秩序的血緣宗法關(guān)系基礎(chǔ)之上，政治色彩濃厚，等級觀念和官本位思想嚴重，比較看重秩序規(guī)范與權(quán)威依賴。時至今日，這些封建思想文化仍然遺存于行政實踐活動和行政人員頭腦中。諸如，在行政系統(tǒng)內(nèi)部，奉行權(quán)威主義的倫理結(jié)構(gòu)，形成了以集權(quán)和對首長負責(zé)為特征的官員考核和任免規(guī)則；行政級別主導(dǎo)著資源與權(quán)力的配置方式，衍生出“人情政治”和“權(quán)力尋租”；部分行政人員“官位”思想嚴重，缺乏應(yīng)有的擔(dān)當(dāng)與作為，習(xí)慣于按部就班、循規(guī)蹈矩，存在著“多干多錯、少干少錯”的消極心態(tài)，使行政活動缺乏應(yīng)有的彈性和活力。除此之外，在行政管理實踐中還存在著行政人員特權(quán)思想嚴重，法治意識淡薄，程序意識缺乏的問題。少數(shù)行政人員抱有“官老爺”的心態(tài)，習(xí)慣于扮演“父母官”“家長”的角色，缺乏民主意識以及忽視對公民權(quán)利的尊重；行政方式簡單粗暴，單純采用命令、處罰、強制等手段，伴隨而來的則是諸多“超越法定權(quán)限”行政行為的發(fā)生；因為對行政規(guī)則的輕視，以及隨意執(zhí)法和濫用自由裁量權(quán)，必然帶來政府行政行為的含糊性和不確定性風(fēng)險。甚至，受市場經(jīng)濟逐利性的影響，部分行政人員與企業(yè)合伙搞權(quán)錢交易和“暗箱操作”，導(dǎo)致公共權(quán)力的目的嚴重偏離與不當(dāng)使用。

（四）行政行為市場化，行政道德感下降

改革開放后，以商品交換和自由競爭為精神內(nèi)核的市場經(jīng)濟一方面帶來人們利益關(guān)系的深刻調(diào)整和權(quán)利意識的逐步增長，使我國社會生活朝著理性化和契約化轉(zhuǎn)向；另一方面隨著市場經(jīng)濟行為不斷地對行政社會的滲透，也對中國行政文化精神和倫理價值觀念帶來了巨大沖擊。雖然許多基于經(jīng)濟理性和市場競爭所衍發(fā)的行政理念、行政思維，短期內(nèi)可以帶來行政人員的主體意識、效率意識和效益意識的增加，但長期來看對行政人員思想、道德、情操等方面的良性培養(yǎng)往往顯得乏力無助，甚至可能產(chǎn)生副作用。諸如，承包制、契約化、績效導(dǎo)向等理念和思維，可以在行政體系內(nèi)營造一種崇尚效率至上和政績至上的氛圍，但往往會忽視對社會公平和社會正義觀念的保護；趨利性、排他性、競爭性和等價交換則可能對部分政府行政人員的世界觀、人生觀、價值觀、政績觀、權(quán)力觀、地位觀等產(chǎn)生不利影響；還有，以GDP 為核心的政績評估體系和以行政權(quán)為主導(dǎo)的績效評估體制，引導(dǎo)著行政人員的評判標(biāo)準(zhǔn)從重動機轉(zhuǎn)向了重效果。傳統(tǒng)行政評價體系的道德價值觀和義利觀逐漸被功利主義價值觀所取代，［15］其后果：一方面引發(fā)社會主義義利關(guān)系的蛻變，義利價值取向的喪失，出現(xiàn)集體主義與功利主義、服務(wù)意識與政績意識、權(quán)利意識與權(quán)力意識等方面的矛盾、沖突；另一方面可能造成行政道德失范與行政倫理文化氛圍缺失，使公開倡導(dǎo)的行政道德規(guī)范與行政人員現(xiàn)實中奉行的“潛規(guī)則”相互脫節(jié)。宣揚功利和個人色彩的行政文化盛行，將會不斷降低行政人員對自私和麻木不仁的羞恥感，忽視對公平正義倫理價值的堅持，進而引發(fā)行政道德和公共倫理危機。對此，基于“理性人”分析基礎(chǔ)上的公共選擇學(xué)派認為，文官制度下的行政人員錄用雖然經(jīng)過嚴格篩選和層層選拔，但也不可能保證就是“道德人”“公共人”，許多仍然是追求個人效用最大化的“經(jīng)濟人”。［16］也就是說，部分喪失行政道德約束和自控力薄弱的行政人員，難以避免在抵制市場經(jīng)濟的誘惑時犯錯誤，由此增加行政權(quán)力被濫用的機率。

（五）政府職能轉(zhuǎn)變緩慢，公共服務(wù)責(zé)任缺失

在工業(yè)社會化以及現(xiàn)代信息技術(shù)的快速推動下，社會公共事務(wù)呈現(xiàn)出紛繁復(fù)雜的狀態(tài)，政府公共治理環(huán)境急劇變遷，面臨著公共服務(wù)需求日益多樣化與公共服務(wù)供給能力不足的矛盾。首先，傳統(tǒng)呆板僵化的科層制管理體系和等級組織結(jié)構(gòu)，無法適應(yīng)經(jīng)濟社會環(huán)境的快速變化，更無法滿足公眾越來越個性化與多樣化的服務(wù)需求，致使行政管理過程中行政主體的錯位、漏位、越位現(xiàn)象時有發(fā)生，甚至因為政府職能轉(zhuǎn)變緩慢還引發(fā)主客體之間的利益對立和爭奪。其次，現(xiàn)行行政服務(wù)理念更新緩慢，適應(yīng)社會公共治理需要的行政意識、行政觀念、行政心理等尚未形成。受傳統(tǒng)權(quán)力本位觀念的影響，許多政府部門及其行政人員不同程度地存在著重權(quán)力輕責(zé)任、重管理輕服務(wù)的現(xiàn)象。公共服務(wù)行政化傾向嚴重，用行政邏輯替代服務(wù)邏輯的現(xiàn)象普遍存在。許多公共服務(wù)的供給主要還是依賴于行政命令和行政指導(dǎo)，難以及時有效回應(yīng)老百姓的需求，帶來公共服務(wù)供給數(shù)量短缺、質(zhì)量不高、覆蓋面窄等問題。再次，政府在諸多社會治理領(lǐng)域存在著“九龍治水”的困局，公共資源整合、利益協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌推進等方面缺乏整體意識和系統(tǒng)性制度安排，導(dǎo)致政出多門、互相推倭扯皮的現(xiàn)象時有發(fā)生，降低了社會公共治理的效能和質(zhì)量。

三、新時代以人民為中心行政文化發(fā)展的價值塑造

美國文化人類學(xué)家霍爾曾經(jīng)說過，文化決定著人的生存和發(fā)展形式，包括自我表達，思考問題，行為舉止，規(guī)劃建設(shè)，憧憬未來，以及如何對待經(jīng)濟、社會與政府的關(guān)系和發(fā)揮作用的方式。［17］錢穆先生也曾說：“一切問題，由文化問題產(chǎn)生；一切問題，由文化問題解決。”［18］新時代以人民為中心的行政文化塑造是一個系統(tǒng)而復(fù)雜的工程，包括行政價值觀念的創(chuàng)新、行政制度的構(gòu)建和行政道德的培養(yǎng)，以及正確對待傳統(tǒng)行政文化和借鑒西方現(xiàn)代公共行政文化等。

（一）樹立現(xiàn)代公共行政理念，規(guī)范行政權(quán)力邊界

行政理念是現(xiàn)代行政文化的核心，對整個行政體系起著整合和導(dǎo)向作用。新時代以人民為中心的行政體系，要求政府在行政價值觀、行政意識、行政制度、行政道德、行政心理等方面倡導(dǎo)和落實人民本位、人民中心、人民滿意的服務(wù)價值理念，以打造一個兼具科學(xué)、效率、服務(wù)和民主意識的現(xiàn)代性政府。首先，適應(yīng)新時代社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、價值日益多元化的需要，推動政府行政由封閉轉(zhuǎn)向開放，由保守轉(zhuǎn)向創(chuàng)新，由強調(diào)共性轉(zhuǎn)向尊重個性。消除和化解傳統(tǒng)行政文化中強化對立、固化矛盾的消極因素，以廉潔、效能、服務(wù)的行政精神來規(guī)范引導(dǎo)行政人員，推動行政方式由強制性、管理性、命令性向柔性、彈性、韌性轉(zhuǎn)變。其次，在吸收借鑒優(yōu)秀的傳統(tǒng)行政倫理文化和西方公共行政精神的基礎(chǔ)上，聚集于政府“公共性”的本質(zhì)，實現(xiàn)行政文化內(nèi)在性、外在性和超越性之間的均衡。［19］新時代的社會發(fā)展方略要求政府突破傳統(tǒng)樸素“民本主義”思想的局限，革除等級觀念和“官本位”思想的束縛，防止功利主義和個人主義的蔓延，以實現(xiàn)公民公共利益最大化為行政旨歸，推動政府本位向社會本位、管理本位向服務(wù)本位轉(zhuǎn)變。最后，營造一個舒適、健康、和諧、富有人性化的現(xiàn)代公共行政環(huán)境。政府要從過去在行政管理上只重視物、過分依賴行政體制、規(guī)章制度、管理結(jié)構(gòu)和工作流程，轉(zhuǎn)而重視人、關(guān)注行政人員的思想、價值和個性的發(fā)揮，并為之創(chuàng)造一個良好的環(huán)境。

孟德斯鳩曾說：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，……有權(quán)力的人們一直遇到有界限的地方才休止。”［20］美國學(xué)者邁克爾·羅斯金延續(xù)這一論點，并在《政治科學(xué)》中闡釋指出“政府需要擁有公共權(quán)力以保證它執(zhí)行國家事務(wù)和社會事務(wù)的需要，但這種權(quán)力必須受到某種限制以免侵犯公民的合法權(quán)益?！保?1］按照現(xiàn)代法治社會建設(shè)的要求，行政主體的權(quán)力邊界必須被嚴格限定，推動行政人員由“權(quán)力崇拜”向“法律信仰”的轉(zhuǎn)變，以保證政府每一項公共權(quán)力的運行都要接受憲法和法律的約束。在中紀(jì)委第十八屆二次全體會議上習(xí)近平總書記明確強調(diào)：“各級領(lǐng)導(dǎo)干部都要牢記，任何人都沒有法律之外的絕對權(quán)力，任何人行使權(quán)力都必須為人民服務(wù)、對人民負責(zé)并自覺接受人民監(jiān)督?！保?2］每一名行政管理人員都要摒棄傳統(tǒng)行政文化中的特權(quán)意識和權(quán)力本位思想，正確處理好行政權(quán)力與公民權(quán)利之間的關(guān)系。同時，政府公共權(quán)力的行使還要適應(yīng)現(xiàn)代社會公共治理結(jié)構(gòu)變革的需要，大量減少對經(jīng)濟社會活動的微觀管理和直接干預(yù)，更多地依賴和運用經(jīng)濟、法律手段，以實現(xiàn)行政資源和社會資源的優(yōu)化配置，促進經(jīng)濟效率和社會效率的更大提高。

（二）完善行政制度建設(shè)，提升信息技術(shù)水平

將以人民為中心的行政理念落實到國家的基本行政制度、體制和工作規(guī)范中去，使行政體系的制度設(shè)計、公共政策的制定以及執(zhí)行都能體現(xiàn)人民的根本利益和價值導(dǎo)向。首先，以便民利民為指導(dǎo)原則，加大行政制度的規(guī)范整合。廣泛吸收和容納社會公眾的意見，構(gòu)筑行政決策、行政過程、行政結(jié)果等一系列公開參與制度，確保公眾的行政參與權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的落實。進一步深化當(dāng)前的“放管服”改革，創(chuàng)新行政管理方式，推動行政事務(wù)由繁瑣復(fù)雜、阻隔不暢向簡潔高效、開放暢通轉(zhuǎn)變。其次，以理順權(quán)責(zé)關(guān)系為重點，推動行政體制改革的系統(tǒng)化、精細化和效率化。不斷完善和修訂當(dāng)前行政人員錄用、考核、晉升、待遇、培訓(xùn)、解職、退休、保障等制度體系的內(nèi)容。建立職責(zé)明晰的職位分類制度，最大限度降低其職責(zé)模糊性和交叉性；科學(xué)確立管理層級和幅度，提高行政效率和職責(zé)擔(dān)當(dāng)，從而營造一種有利于現(xiàn)代公仆意識和服務(wù)觀念成長的制度氛圍。

提升信息技術(shù)利用水平，推動科學(xué)行政的生成。適應(yīng)當(dāng)前社會環(huán)境快速變化和不確定性因素日益增多的現(xiàn)狀，增加網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、信息平臺、數(shù)據(jù)分析等手段在行政管理活動中的應(yīng)用范圍和深度。首先，借助于現(xiàn)代信息技術(shù)優(yōu)化行政機構(gòu)改革和組織結(jié)構(gòu)設(shè)計，推動行政組織向扁平化、彈性化和柔性化方向發(fā)展，加強行政管理縱向與橫向間的溝通與交流。其次，構(gòu)建現(xiàn)代化的政府?dāng)?shù)據(jù)應(yīng)用和分析平臺，推動政府由經(jīng)驗行政轉(zhuǎn)向科學(xué)行政，由封閉行政轉(zhuǎn)向開放行政。完善電子政務(wù)運作機制，落實好信息公開、數(shù)據(jù)開放、公眾參與等環(huán)節(jié)，實現(xiàn)行政系統(tǒng)與社會系統(tǒng)的不間斷、無縫隙的信息交流。［23］加大與社會第三方在大數(shù)據(jù)監(jiān)測和大數(shù)據(jù)分析等方面的技術(shù)合作，將政府所屬的教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、環(huán)保等方面的治理數(shù)據(jù)有機嵌入社會公眾生活中，為人民群眾提供富有針對性、即時性、情景化的公共服務(wù)。

（三）加強道德自覺意識，注重政德修養(yǎng)

除了從法律、規(guī)章制度、技術(shù)應(yīng)用等方面加強對政府及其行政人員的外部剛性約束，還要從行政道德、行政倫理等內(nèi)部心里層面引導(dǎo)行政人員的道德走向和精神建構(gòu)。“公共管理者的工作還要接受一種深層次的道德取向的指導(dǎo)……我們稱之為‘樂善好施’，它意味著一種對公民的廣泛的和問心無愧的熱愛，也意味著一種服務(wù)于更好的公共利益，公平地照顧公民的需要的承諾”。［24］首先，吸收和挖掘傳統(tǒng)行政倫理文化中優(yōu)秀的民本思想、官德思想和禮治思想，為以人民為中心的行政理念生成提供養(yǎng)分。中華優(yōu)秀的傳統(tǒng)倫理支撐以及對個人道德修養(yǎng)的注重，可以有效地激活現(xiàn)代行政人員的服務(wù)意識與內(nèi)在自省。比如，傳統(tǒng)儒家所倡導(dǎo)的“道德自律”、“道德自覺”思想和道家“性善”論思想有機融入現(xiàn)代公共治理過程中，［25］可以使行政人員養(yǎng)成隨和、低調(diào)、謙卑、寬容、平和的性情，有助于緩解社會利益主體多元背景下某些不和諧關(guān)系的作用。其次，建立政社合一特征的現(xiàn)代行政人員道德約束體系。以《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》《中華人民共和國公務(wù)員法》等作為主要依據(jù)，構(gòu)建集社會公德、職業(yè)道德、家庭美德和個人品德等為一體的現(xiàn)代行政人員道德約束體系，最終使行政人員形成公益至上、慎用權(quán)力、社會責(zé)任、平等競爭、增進信任的倫理規(guī)范。行政人員要擺脫功利主義和個人主義的政績思維羈絆，將“能否堅持全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，能否吃苦在前、享受在后，能否勤奮工作、廉潔奉公，能否為理想而奮不顧身去拼搏”［26］作為行政人員基本的道德規(guī)范和價值要求。只有實現(xiàn)行政人員高尚的道德品行與社會公平正義的完美結(jié)合，這樣才會增進國家利益、集體利益和個體利益，推動政府和社會的良性互動運行。

（四）加強政府公共性建設(shè)，強化公共服務(wù)責(zé)任

現(xiàn)代行政管理是行政機關(guān)運用國家公共權(quán)力對國家事務(wù)、社會公共事務(wù)以及行政機關(guān)內(nèi)部事務(wù)所進行的一種管理活動?；趪遗c社會的雙向互動關(guān)系視角，使它不僅表現(xiàn)為一種物化的、制度的和技術(shù)的結(jié)構(gòu)，而且體現(xiàn)為一種精神的、倫理的和價值的過程。［27］也就是說，政府在追求行政管理過程科學(xué)化、技術(shù)化和效率化的同時，還要圍繞著促進社會的公平正義、自由民主等價值理念而展開。以人民為中心的政府行政管理要超越效率至上、工具理性和技術(shù)崇拜，凸顯自身的價值性、責(zé)任性和公共性。從真正維護和發(fā)展最廣大人民群眾的根本利益出發(fā)，政府要注重與社會主體、市場主體的協(xié)商與共識，及時回應(yīng)社會公眾的基本要求和利益關(guān)切，不斷提升人民群眾的獲得感、幸福感。首先，立足于公共利益，維護公共秩序，并以社會公平的實現(xiàn)程度作為衡量一切公共政策制定和行政管理是否科學(xué)有效的首要標(biāo)準(zhǔn)。行政管理維度的優(yōu)先性要由職權(quán)讓位于效果，減少對權(quán)力層級的崇拜，增加政治性和責(zé)任性。尊重不同社會治理主體間所達成的意見共識，提升社會公眾對政府公共政策的支持和認同度。其次，以滿意度為導(dǎo)向，提高政府的公共服務(wù)能力和效率。針對當(dāng)前教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老、環(huán)保、文化等基本公共服務(wù)依然短缺的現(xiàn)狀，一方面立足于滿足人民群眾日益多樣化、個性化和差異性的需求，加大公共財政投入，擴大基本公共服務(wù)供給范圍和數(shù)量，實現(xiàn)公共服務(wù)的“需求側(cè)響應(yīng)”；另一方面要敢于打破存在于權(quán)力體系內(nèi)部的掣肘因素，調(diào)整和完善公共服務(wù)的供給體系，疏浚公共服務(wù)的輸送通道。再次，政府要加強與社會、市場力量的合作共治。格里·斯托克認為“辦好事情的能力并不在于政府的權(quán)力，不在于政府下命令或運用其權(quán)威。政府可以動用新的工具和技術(shù)來控制和引導(dǎo)；而政府的能力和責(zé)任均在此?！保?8］在現(xiàn)代社會治理中，政府不再是唯一的公共權(quán)力中心，要打破傳統(tǒng)政府對社會公共事務(wù)壟斷的桎梏。為了提升社會治理的效能，政府要積極吸納公共的和私人的社會力量參與社會治理，并主動承擔(dān)起對他們的培育、扶持和監(jiān)管的責(zé)任。

（五）推動現(xiàn)代民主行政，保障公民行政監(jiān)督權(quán)

政府要構(gòu)建起一種科學(xué)合理、公開透明、系統(tǒng)完備的公眾參與行政體系，以有效地反映和體現(xiàn)公民的利益、需要、意志和目標(biāo)。首先，樹立民主行政和公共行政的理念。政府要打破傳統(tǒng)的單向度、封閉式的政府管理與決策模式，通過政策吸引、資源分配和利益保障等措施來鼓勵公眾的行政參與。不斷擴大公眾參與政府公共政策制定的范圍和渠道，使公共政策的制定最大限度地體現(xiàn)公共意志而非部門利益和私人利益。完善政務(wù)公開機制，使公眾及時了解政府的機構(gòu)設(shè)置、權(quán)力架構(gòu)、職能規(guī)模和運行機制變化等。其次，平衡行政權(quán)力與公民權(quán)利之間的對等關(guān)系?，F(xiàn)代社會良性治理的實現(xiàn)有賴于公民的自愿組合和對政府權(quán)威的自覺認同。政府要改進社會治理方式，積極主動去了解公眾的利益訴求，提高公民權(quán)利意識和行政參與意識。通過引導(dǎo)和培養(yǎng)公民的理性思維方式，來化解和緩沖隱匿于風(fēng)險社會之中的信息危機、信任危機。重視對當(dāng)前民情民意的觀察和社會普遍輿論的分析，及時回應(yīng)民眾需求和反饋行政結(jié)果。同時，政府要遵照“惠顧最不利者”的原則，充分保障社會競爭中弱勢群體和貧苦老百姓的權(quán)利，讓社會公平正義價值體現(xiàn)在一切行政事實和結(jié)果之中。

總之，站在新時代的歷史起點，我國行政文化處于傳統(tǒng)與現(xiàn)代、歷史與未來的交替和融合之中，呈現(xiàn)出抗拒、變遷、融合、創(chuàng)新的時代特征。以人民為中心的行政文化塑造，是基于對人民至上理念的認同，是對人民群眾利益最大化所作出的一種積極性肯定，同時它也是對傳統(tǒng)民本思想的承繼超越以及現(xiàn)代公共治理理念的創(chuàng)新發(fā)展。以人民為中心的行政文化塑造既有利于規(guī)范、引導(dǎo)新舊時代交替的各種行政思想和行政行為，也對推進行政制度移植和行政制度變遷，保持行政體系和行政秩序的穩(wěn)定與發(fā)展具有重要作用。