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      社會(huì)資本參與流域綜合治理的現(xiàn)狀、問(wèn)題和建議

      2019-02-19 13:01:40馬毅鵬
      水利經(jīng)濟(jì) 2019年4期
      關(guān)鍵詞:公益性流域資本

      吳 強(qiáng),李 淼,高 龍,馬毅鵬

      (水利部發(fā)展研究中心,北京 100038)

      流域綜合治理是生態(tài)文明建設(shè)的重要領(lǐng)域之一,是落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”新時(shí)期治水方針的重要抓手,也是全面推行河長(zhǎng)制工作的重要載體。近些年,流域綜合治理的資金主要依賴(lài)于政府投入,面臨需求缺口大、管理效率亟待提高等多重壓力,尤其是在國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)、地方政府財(cái)政收入增速放緩的背景下,單純依賴(lài)政府投資難以滿(mǎn)足流域綜合治理的需求。近年來(lái),國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)等社會(huì)資本積極參與流域綜合治理,市場(chǎng)在資源配置中的作用持續(xù)增強(qiáng),相當(dāng)程度上解決了流域綜合治理中資金不足和管理低效問(wèn)題[1]。然而,社會(huì)資本在參與流域綜合治理的過(guò)程中,也存在不少問(wèn)題亟待解決。

      1 流域綜合治理的概念和特征

      1.1 流域綜合治理的概念

      流域綜合治理是根據(jù)流域內(nèi)地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r,順應(yīng)當(dāng)?shù)鼐用竦默F(xiàn)實(shí)需求,基于流域自身要素稟賦特征基礎(chǔ)上的區(qū)域開(kāi)發(fā),是一項(xiàng)以水土資源的開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)與合理配置為主要內(nèi)容的包括工程與非工程措施在內(nèi)的綜合治理工作,其目的是促使流域生態(tài)環(huán)境良性循環(huán)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展、居民生活水平提高和人居環(huán)境改善,最終達(dá)到人水和諧。2012年,生態(tài)文明建設(shè)寫(xiě)入黨的十八大報(bào)告,促使我國(guó)水生態(tài)治理理念發(fā)生重大變化,由傳統(tǒng)的防洪疏浚、水土保持、河道治理等河段工程建設(shè)轉(zhuǎn)變?yōu)楦訌?qiáng)調(diào)山水林田湖草整體性和協(xié)調(diào)性的流域區(qū)域統(tǒng)籌、水岸共治的新模式。

      1.2 流域綜合治理項(xiàng)目的特征

      流域綜合治理普遍具有整體性、公益性、專(zhuān)業(yè)綜合性等特點(diǎn)。①流域綜合治理的整體性。流域綜合治理項(xiàng)目類(lèi)型豐富,功能種類(lèi)多樣,但最終目標(biāo)服務(wù)于整個(gè)流域內(nèi)防洪安全、供水安全、糧食安全、生態(tài)安全等重要功能,因此,在進(jìn)行流域綜合治理的前期工作時(shí),需要在基本掌握流域特征的基礎(chǔ)上,整體開(kāi)展規(guī)劃和論證,多項(xiàng)目配合實(shí)施,滿(mǎn)足流域的整體需求。②流域綜合治理的公益性(準(zhǔn)公益性)。流域綜合治理水安全保障、生態(tài)保護(hù)與修復(fù)等目標(biāo)決定了流域治理的絕大多數(shù)項(xiàng)目屬于公益性或準(zhǔn)公益性項(xiàng)目,項(xiàng)目投資規(guī)模較大,運(yùn)行周期較長(zhǎng),但項(xiàng)目的盈利能力普遍偏弱,堤防建設(shè)、河道清淤等項(xiàng)目本身不具備盈利能力。③流域綜合治理的專(zhuān)業(yè)綜合性。與過(guò)去狹義的以防洪疏浚、水土保持為目標(biāo)的河道或流域治理相比,如今的流域綜合治理有了更加豐富的內(nèi)涵,以多目標(biāo)協(xié)調(diào)治理為根本,項(xiàng)目涵蓋了多種類(lèi)型工程,需要水利、環(huán)境、規(guī)劃、國(guó)土、金融、法律等專(zhuān)業(yè)部門(mén)共同配合參與,項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)各異,專(zhuān)業(yè)化要求高,技術(shù)集成難度大。

      2 社會(huì)資本參與流域綜合治理項(xiàng)目的現(xiàn)狀

      社會(huì)資本參與流域綜合治理項(xiàng)目的方式包括傳統(tǒng)模式以及政府與社會(huì)資本合作模式(以下簡(jiǎn)稱(chēng)PPP模式),當(dāng)前,PPP模式經(jīng)政府大力推廣實(shí)踐,已經(jīng)逐漸成為主流方式。

      2.1 社會(huì)資本參與流域綜合治理項(xiàng)目的模式

      2.1.1PPP模式

      2014年,國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2014〕60號(hào)),強(qiáng)調(diào)建立健全政府和社會(huì)資本合作(PPP)機(jī)制,鼓勵(lì)社會(huì)資本積極參與生態(tài)建設(shè)和保護(hù)。截至2017年12月底,PPP項(xiàng)目庫(kù)中流域綜合治理項(xiàng)目已達(dá)475個(gè),項(xiàng)目投資總金額6 106億元[2]。項(xiàng)目涵蓋了河道綜合治理、水環(huán)境綜合治理、生態(tài)修復(fù)與保護(hù)、生態(tài)綜合治理、生態(tài)廊道建設(shè)、河湖生態(tài)景觀(guān)建設(shè)等。約70%的流域綜合治理項(xiàng)目采用BOT合作方式,其他的合作模式還有TOT、BOO等;流域綜合治理項(xiàng)目周期較長(zhǎng),項(xiàng)目平均合作年限為15.8年,有68%的項(xiàng)目合作期限在10~30年之間。采取PPP模式開(kāi)展流域綜合治理,一是緩解地方財(cái)政資金不足,有利于項(xiàng)目加速落地。在財(cái)政資金不足的情況下,PPP項(xiàng)目使政府部門(mén)能夠進(jìn)行一些重大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),解決政府部門(mén)不能滿(mǎn)足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)龐大資金需求的問(wèn)題。二是能夠充分發(fā)揮企業(yè)高效成熟的管理優(yōu)勢(shì)。引入高度參與市場(chǎng)化項(xiàng)目的社會(huì)資本作為投資者和管理經(jīng)營(yíng)者,充分發(fā)揮其在技術(shù)和管理上經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì),以及在決策、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方面高效性,提高項(xiàng)目建設(shè)的質(zhì)量、速度及后期運(yùn)營(yíng)效率。

      2.1.2傳統(tǒng)模式

      社會(huì)資本參與流域綜合治理較為傳統(tǒng)的方式主要是在財(cái)政資金主導(dǎo)下按照流域綜合治理整體或其中的單獨(dú)項(xiàng)目利用參股方式組建項(xiàng)目法人,或參股水利企業(yè)并由其直接組建項(xiàng)目法人參加建設(shè),一般參與的規(guī)模較小,形式也較為單一,參與周期往往也僅限于項(xiàng)目的建設(shè)階段,話(huà)語(yǔ)權(quán)較少,處于從屬地位。社會(huì)資本參與項(xiàng)目的初衷一方面是與政府合作,打好基礎(chǔ),尋求下一步長(zhǎng)期合作的可能;另一方面通過(guò)公益性項(xiàng)目產(chǎn)生良好的社會(huì)效益來(lái)提高企業(yè)知名度。目前,這種方式已不多見(jiàn)。

      另外,浙江省按照“五水共治”模式,在建設(shè)“美麗大花園”的整體布局下,地方政府堅(jiān)持系統(tǒng)治理,綠色發(fā)展的原則,積極推行以水岸同治為理念的縣域范圍全流域治理,由財(cái)政出資,開(kāi)展流域綜合治理項(xiàng)目中的筑堤保灘、清淤拓浚、岸坡整治、生態(tài)修復(fù)、配水引調(diào)、截污治污等公益性工程建設(shè),打造濱河綠廊,實(shí)行全流域“景區(qū)化”提升改造,搭建生態(tài)流域的大平臺(tái)。在此基礎(chǔ)上,吸引社會(huì)資本參與流域內(nèi)水土資源開(kāi)發(fā)、綠色農(nóng)產(chǎn)品、旅游、港口、漁業(yè)等經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。如湖州市德清縣武康項(xiàng)目區(qū)通過(guò)整片水系治理,打通斷頭河、溝通小微水系,恢復(fù)河流自然功能,讓項(xiàng)目周邊鄉(xiāng)村面貌煥然一新,直接吸引以浙商為主的5億元的社會(huì)資本投資,開(kāi)展旅游觀(guān)光、娛樂(lè)休閑、綠色農(nóng)業(yè)等經(jīng)營(yíng)性產(chǎn)業(yè),帶動(dòng)周邊村鎮(zhèn)致富。這種模式堪稱(chēng)社會(huì)資本參與流域綜合治理傳統(tǒng)模式的“升級(jí)版”。

      2.2 社會(huì)資本參與流域綜合治理的特征

      從區(qū)域分布來(lái)看,積極參與流域綜合治理的社會(huì)資本大部分來(lái)自經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為活躍的地區(qū)(社會(huì)資本注冊(cè)地),如北京、上海、江蘇、浙江、山東等地[3],主要原因在于:一方面,當(dāng)?shù)卣畬?duì)于生態(tài)建設(shè)更加重視,出臺(tái)相關(guān)政策鼓勵(lì)社會(huì)資本參與進(jìn)來(lái);另一方面,這些地區(qū)有資金有實(shí)力的公司較多,信息渠道多樣通暢,建設(shè)和運(yùn)營(yíng)理念先進(jìn),抗風(fēng)險(xiǎn)能力強(qiáng),整體參與意愿較高。

      從參與主體來(lái)看,社會(huì)資本中央企和省屬大型國(guó)有企業(yè)參與較多,意愿較為強(qiáng)烈,在現(xiàn)行主流的PPP模式中,通常采取強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合,以聯(lián)合體的方式參與流域綜合治理項(xiàng)目。國(guó)企擁有與政府的良好關(guān)系,較低的資金融資成本、先進(jìn)的技術(shù)及運(yùn)營(yíng)理念等優(yōu)勢(shì),同時(shí)還承擔(dān)著社會(huì)責(zé)任。民營(yíng)企業(yè)則以獨(dú)資參與流域內(nèi)小型經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的形式為主,即使是參與到流域綜合治理項(xiàng)目主體建設(shè)中,參與主體也是以建筑類(lèi)、材料類(lèi)、設(shè)備類(lèi)的民營(yíng)企業(yè)為主。

      從參與方式來(lái)看,社會(huì)資本中央企或國(guó)有企業(yè)參與方式較為固定,主要是以國(guó)家政策鼓勵(lì)、制度相對(duì)完善、法律合同規(guī)范的PPP項(xiàng)目為主;民營(yíng)企業(yè)參與方式則靈活多樣,可以是項(xiàng)目建設(shè)施工,也可以是獨(dú)立參與流域內(nèi)配套的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目,實(shí)力較強(qiáng)的民營(yíng)企業(yè)也可以與政府合作,參與流域治理的全過(guò)程[4]。

      3 存在的問(wèn)題

      近年來(lái),社會(huì)資本參與流域綜合治理為主的生態(tài)建設(shè)逐漸增多,部分項(xiàng)目也取得了很好的社會(huì)效益,但仍然存在一些問(wèn)題亟待解決。

      3.1 以公益性、準(zhǔn)公益性為主的流域綜合治理項(xiàng)目本身對(duì)社會(huì)資本吸引力不足

      流域綜合治理項(xiàng)目一般以河道為主要治理對(duì)象,集中開(kāi)展堤防加固、清淤疏浚、河道整治、固坡護(hù)岸、生態(tài)修復(fù)等工程,在有條件的地區(qū)兼顧水土資源開(kāi)發(fā)、旅游開(kāi)發(fā)、漁業(yè)林業(yè)資源開(kāi)發(fā)等項(xiàng)目。整體上還是以公益性和準(zhǔn)公益性項(xiàng)目為主,且項(xiàng)目投資規(guī)模較大,周期較長(zhǎng)。而社會(huì)資本的逐利性要求在參與流域綜合治理項(xiàng)目時(shí)需要獲得一定收益回報(bào),過(guò)多的公益性、準(zhǔn)公益性項(xiàng)目建設(shè),以及大規(guī)模長(zhǎng)周期的投入,對(duì)社會(huì)資本持續(xù)收益產(chǎn)生較大影響[5]?,F(xiàn)有的以PPP模式為主的流域綜合治理項(xiàng)目,除了依靠政府付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助等方式之外,很難找一些合適的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目作為能夠支撐整個(gè)項(xiàng)目運(yùn)行的“造血點(diǎn)”,為企業(yè)帶來(lái)足夠的收益。工程本身過(guò)低的整體項(xiàng)目投資回報(bào)率難以吸引到社會(huì)資本積極參與,這也是當(dāng)下流域綜合治理項(xiàng)目政府和社會(huì)資本雙方亟待解決的核心問(wèn)題[6]。

      3.2 項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性阻礙了社會(huì)資本參與項(xiàng)目建設(shè)的意愿

      近年來(lái),國(guó)家投融資政策調(diào)整頻繁,如近期已逐步收緊PPP項(xiàng)目規(guī)模,調(diào)整PPP項(xiàng)目庫(kù)項(xiàng)目等;項(xiàng)目中一些原本符合規(guī)定的水土資源開(kāi)發(fā)、港口建設(shè)等打包在內(nèi)的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目,隨時(shí)可能因?yàn)檎叩耐蝗徽{(diào)整而無(wú)法實(shí)施,由此產(chǎn)生了較大的政策風(fēng)險(xiǎn)。另外,社會(huì)資本建設(shè)運(yùn)營(yíng)流域綜合治理項(xiàng)目的收益大多數(shù)來(lái)源于政府直接付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助,近年來(lái)由于財(cái)力不足、領(lǐng)導(dǎo)變更等原因?qū)е碌恼判袨橐呀?jīng)發(fā)生過(guò)多起,雖然有合同約定,并且《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見(jiàn)》中明確要求,認(rèn)真履行在招商引資、政府與社會(huì)資本合作等活動(dòng)中與投資主體依法簽訂的各類(lèi)合同,不得以政府換屆、領(lǐng)導(dǎo)人員更替等理由違約毀約,因違約毀約侵犯合法權(quán)益的,要承擔(dān)法律和經(jīng)濟(jì)責(zé)任。但是政府信用的有效制約機(jī)制仍未完全建立,這就存在著一定的政府信用風(fēng)險(xiǎn),令社會(huì)資本對(duì)參與PPP項(xiàng)目尚存在疑慮和觀(guān)望心態(tài)。

      3.3 新型治理模式對(duì)民營(yíng)企業(yè)存在擠出效應(yīng)

      當(dāng)前,PPP模式是流域綜合治理項(xiàng)目利用社會(huì)資本的主要方式,由于其合作與采購(gòu)模式較為復(fù)雜,一定程度上也限制了民營(yíng)企業(yè)參與的機(jī)會(huì)。在合作模式上,由于流域綜合治理項(xiàng)目的整體性和綜合性特征,要求社會(huì)資本必須具備投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的綜合能力,而民營(yíng)資本在企業(yè)規(guī)模、融資能力、人員力量、項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)等方面均具備較強(qiáng)能力的數(shù)量并不多,通過(guò)多家企業(yè)組建聯(lián)合體形成具備綜合實(shí)力的社會(huì)資本來(lái)參與PPP項(xiàng)目可能是一個(gè)更好的選擇;然而在采購(gòu)模式上,為了規(guī)范實(shí)施PPP項(xiàng)目,地方政府一般會(huì)采取公開(kāi)招標(biāo)的方式選擇社會(huì)資本,但是在是否允許聯(lián)合體投標(biāo)以及聯(lián)合體數(shù)量、資質(zhì)要求、出資方式和比例等方面卻經(jīng)常做出種種約束,這種做法或者直接把聯(lián)合體拒之門(mén)外,或者極大地限制了聯(lián)合體內(nèi)部權(quán)利義務(wù)優(yōu)化分配的空間,使得大量具備專(zhuān)業(yè)服務(wù)能力但出資能力不強(qiáng)的民營(yíng)社會(huì)資本無(wú)法直接參與流域綜合治理PPP項(xiàng)目[7]。

      3.4 企業(yè)融資成本較高

      流域綜合治理項(xiàng)目建設(shè)需要大量的資金,社會(huì)資本通常會(huì)通過(guò)銀行貸款等方式籌措建設(shè)資金。受到國(guó)家內(nèi)外部環(huán)境變化、宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)政策調(diào)整等因素影響,利率短期內(nèi)可能出現(xiàn)較大波動(dòng),從而影響社會(huì)資本融資成本。2018年以來(lái),財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對(duì)地方政府和國(guó)有企業(yè)投融資行為有關(guān)問(wèn)題的通知》(財(cái)金〔2018〕23號(hào))等文件,要求銀行不得提供債務(wù)性資金作為地方建設(shè)項(xiàng)目、政府投資基金或政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目資本金,使國(guó)有企業(yè)原本較為寬松的融資環(huán)境逐步趨緊。不少之前已經(jīng)商定的企業(yè)融資被迫暫停或終止,社會(huì)資本不得不另找融資渠道,短期內(nèi)增加了項(xiàng)目建設(shè)的融資成本,也對(duì)后續(xù)項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施以及項(xiàng)目整體收益造成一定影響。另外,民營(yíng)企業(yè)還存在融資渠道不暢和融資能力不足的問(wèn)題。與國(guó)有企業(yè)規(guī)模大,融資渠道多樣,更易得到國(guó)開(kāi)行、農(nóng)發(fā)行等政策性銀行的低利率貸款相比,民營(yíng)企業(yè)因自身規(guī)模較小,信用評(píng)級(jí)較低,多數(shù)情況下難以獲取銀行低利率的大額貸款,這就客觀(guān)上抬升了民營(yíng)企業(yè)參與流域綜合治理項(xiàng)目的融資成本。

      另外,個(gè)別地區(qū)的一些政府官員對(duì)于新形勢(shì)下流域綜合治理項(xiàng)目建設(shè)以及政府與社會(huì)資本合作,都存在知識(shí)儲(chǔ)備不足,認(rèn)識(shí)不到位的情況,一方面擔(dān)心社會(huì)資本參與項(xiàng)目后,特別是取得經(jīng)營(yíng)權(quán)之后,政府會(huì)失去對(duì)項(xiàng)目的主導(dǎo)權(quán)和控制權(quán),擔(dān)心社會(huì)資本拿走地方過(guò)多的資源和利益;另一方面,項(xiàng)目涉及專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域多樣,專(zhuān)業(yè)性強(qiáng),在實(shí)際操作中需要具備法律、金融、財(cái)務(wù)等專(zhuān)業(yè)知識(shí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),目前一些地區(qū)的水利部門(mén)還缺乏相關(guān)專(zhuān)業(yè)人才,對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行中政府所面臨的風(fēng)險(xiǎn)把控不住。在這種情況下,很多地方采取限制社會(huì)資本參與,提高參與門(mén)檻等措施確保政府處于有利的位置,導(dǎo)致一些具備條件的社會(huì)資本無(wú)法參與流域綜合治理項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。

      4 相關(guān)建議

      4.1 合理控制流域綜合治理區(qū)域和規(guī)模

      目前流域綜合治理項(xiàng)目建設(shè)存在的普遍問(wèn)題是流域河道治理過(guò)長(zhǎng)、范圍過(guò)大,打包項(xiàng)目過(guò)多,資金規(guī)模龐大,地方政府會(huì)考慮將所有需要做的項(xiàng)目全部納入流域綜合治理項(xiàng)目。這樣往往導(dǎo)致項(xiàng)目審批流程復(fù)雜,周期拉長(zhǎng);用地計(jì)劃龐大,審批難度進(jìn)一步加大;項(xiàng)目資本金規(guī)模要求過(guò)大;項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性進(jìn)一步加大;項(xiàng)目區(qū)域間協(xié)調(diào)配合問(wèn)題突出。這種情況下,前期有意向的社會(huì)資本從資金的安全性、項(xiàng)目的周期性和獲益能力以及項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)控制的角度考慮,可能選擇退出流域綜合治理項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)。因此,建議在實(shí)施流域綜合治理時(shí),在流域整體規(guī)劃的基礎(chǔ)上,分區(qū)域分時(shí)期分階段推進(jìn),可以考慮條件允許的情況下,在縣域范圍內(nèi)開(kāi)展流域綜合治理工作,盡量減少跨區(qū)域橫向協(xié)調(diào)。同時(shí),加強(qiáng)項(xiàng)目前期工作,依據(jù)現(xiàn)階段浙江、重慶等流域綜合治理項(xiàng)目成功案例,單個(gè)項(xiàng)目(分階段的單期項(xiàng)目)投資規(guī)模以10億元以下為宜,減少社會(huì)資本前期資本投入與貸款規(guī)模,降低風(fēng)險(xiǎn)。

      4.2 穩(wěn)定并提高社會(huì)資本收益預(yù)期

      流域綜合治理項(xiàng)目中的各類(lèi)項(xiàng)目以公益性和準(zhǔn)公益性項(xiàng)目居多,后期運(yùn)行幾乎不產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益,想更好地吸引社會(huì)資本參與項(xiàng)目建設(shè),需要想辦法通過(guò)優(yōu)惠渠道和扶持政策,進(jìn)一步提高社會(huì)資本的收益預(yù)期。可以考慮采取項(xiàng)目“打捆”的形式[8-10],增加項(xiàng)目造血點(diǎn),提高項(xiàng)目本身的盈利能力。如可以考慮條件允許的情況下,將流域內(nèi)需要新建的供水水廠(chǎng)一并納入綜合治理項(xiàng)目投資建設(shè),并在項(xiàng)目運(yùn)行階段配置水廠(chǎng)特許經(jīng)營(yíng)權(quán),提高項(xiàng)目整體收益;也可以依托流域區(qū)域規(guī)劃,結(jié)合實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,將產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展,如綠色農(nóng)產(chǎn)品加工,鄉(xiāng)村文化旅游、交通等項(xiàng)目打包加入流域綜合治理項(xiàng)目,提供一段時(shí)期的特許經(jīng)營(yíng),或采取將經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目收益部分返還社會(huì)資本的方式來(lái)提高社會(huì)資本的收益預(yù)期。

      4.3 加強(qiáng)金融支持力度

      金融支持社會(huì)資本參與流域綜合治理項(xiàng)目主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面:

      a. 提高信貸規(guī)模。流域綜合治理是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容,事關(guān)國(guó)計(jì)民生,但其交付周期長(zhǎng)、盈利能力弱的問(wèn)題導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)在目前趨緊的金融環(huán)境下采取謹(jǐn)慎信貸的原則,從而影響項(xiàng)目融資。在更好的甄別項(xiàng)目盈利能力的基礎(chǔ)上,對(duì)于關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目,應(yīng)進(jìn)一步增加信貸規(guī)模,扶持社會(huì)資本積極參與項(xiàng)目建設(shè)。

      b. 提供信貸優(yōu)惠政策并充分落實(shí)。在流域綜合治理等生態(tài)建設(shè)PPP項(xiàng)目中,政府應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)《關(guān)于推進(jìn)開(kāi)發(fā)性金融支持政府和社會(huì)資本合作有關(guān)工作的通知》(發(fā)改投資〔2015〕445號(hào))等文件精神,在監(jiān)管政策允許范圍內(nèi),給予PPP項(xiàng)目差異化信貸政策,包括優(yōu)先保障PPP項(xiàng)目的融資需求,延長(zhǎng)貸款期限最長(zhǎng)至30年,適當(dāng)優(yōu)惠貸款利率,建立綠色通道,加快PPP項(xiàng)目貸款審批等。

      c. 鼓勵(lì)參與流域綜合治理建設(shè)項(xiàng)目的社會(huì)資本或PPP項(xiàng)目公司發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債券。按照《政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行指引》(發(fā)改辦財(cái)金〔2017〕730號(hào))等文件精神,符合條件的社會(huì)資本可以充分考慮在參與流域綜合治理PPP項(xiàng)目時(shí),發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債券,作為補(bǔ)充資金用于項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)或償還已直接用于項(xiàng)目建設(shè)的銀行貸款。

      4.4 健全政企雙方遵守契約的長(zhǎng)效機(jī)制

      一方面,應(yīng)該在當(dāng)?shù)厣鐣?huì)發(fā)展總體規(guī)劃框架下,對(duì)流域綜合治理等項(xiàng)目開(kāi)展綜合論證,除項(xiàng)目可行性研究,還要針對(duì)政策連續(xù)性、資金保障等因素開(kāi)展論證,在條件具備的基礎(chǔ)上謀劃和實(shí)施,杜絕地方政府盲目招商引資上項(xiàng)目,繼而避免因前期論證不充分,考慮不周密可能產(chǎn)生的政府違約現(xiàn)象。另一方面,社會(huì)資本必須履行自身職責(zé),杜絕一切流域綜合治理項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中可能存在的短期化行為,如跑馬圈地,率先建設(shè)項(xiàng)目中經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目,公益性項(xiàng)目遲遲不開(kāi)工;在參與施工建設(shè)獲得可觀(guān)的利潤(rùn)之后忽視項(xiàng)目后期運(yùn)營(yíng)管護(hù)等。

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