董紅剛

(安徽工程大學(xué) 體育學(xué)院,安徽 蕪湖 241000)

場(chǎng)館治理已不是一個(gè)新鮮的話題,然而,韓國(guó)平昌冬奧會(huì)鳳凰滑雪公園場(chǎng)地的諸多特殊之處僅賽后的場(chǎng)地修復(fù)就需要造型師和修型師反復(fù)打磨,成本巨大,再次將場(chǎng)館治理的難題置于世人眼前。又如新近亞布力滑雪場(chǎng)的公私互爭(zhēng),令人們不得不思慮北京冬奧會(huì)場(chǎng)館的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)問(wèn)題,權(quán)力與權(quán)利的配置問(wèn)題、以及業(yè)已成形的天津“水滴治理模式”(租賃、租賃+合作經(jīng)營(yíng)、獨(dú)資、租賃+合作經(jīng)營(yíng)+年終股東利潤(rùn)分成)。回應(yīng)這些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題與理論難題是體育界的責(zé)任。

1 北京冬奧會(huì)場(chǎng)館面臨的5個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

北京冬奧會(huì)場(chǎng)館總體規(guī)劃是建設(shè)北京、張家口、延慶3個(gè)相對(duì)集聚的場(chǎng)館群,比賽場(chǎng)館12個(gè)(新建5個(gè)、改造7個(gè)),訓(xùn)練場(chǎng)館3個(gè)(新建1個(gè)、改造2個(gè)),開(kāi)閉幕式等涉及場(chǎng)地10個(gè)。北京賽區(qū)是北京冬奧會(huì)的冰上基地,場(chǎng)館包括水立方、國(guó)家體育館、五棵松體育館、首都體育館、國(guó)家速滑館;張家口賽區(qū)是雪上項(xiàng)目大本營(yíng),場(chǎng)地包括北歐中心越野滑雪場(chǎng)、北歐中心跳臺(tái)滑雪場(chǎng)、冬季兩項(xiàng)中心、云頂滑雪公園場(chǎng)地A和B;延慶將舉行雪橇雪車(chē)和高山滑雪項(xiàng)目,場(chǎng)地包括國(guó)家高山滑雪中心和國(guó)家雪車(chē)雪橇中心。北京冬奧會(huì)場(chǎng)館面臨著建設(shè)融資、賽后運(yùn)營(yíng)、維修維護(hù)等大型體育場(chǎng)館的共性問(wèn)題,也存在諸多冬奧場(chǎng)館的特殊之處。具體體現(xiàn)在以下5點(diǎn):

(1) 奧組委的特殊要求。奧組委對(duì)冬奧會(huì)場(chǎng)館提出諸多要求,其中最值得關(guān)注的是,奧組委要求冬奧會(huì)的所有場(chǎng)館賽前2年進(jìn)行測(cè)試賽。因?yàn)楸╉?xiàng)目尤其是“雪上短道”要求必須有試滑修正、反復(fù)打磨場(chǎng)地等檢測(cè),加上1年正式比賽,冬奧會(huì)場(chǎng)館3年無(wú)法從事商業(yè)運(yùn)營(yíng),這就將涉足冬奧場(chǎng)館企業(yè)的投資與回報(bào)問(wèn)題凸顯出來(lái)。

(2) 雪上場(chǎng)地對(duì)管理團(tuán)隊(duì)的特別要求。如運(yùn)動(dòng)員受傷后的急救要求管理團(tuán)隊(duì)配備直升飛機(jī)、隊(duì)員都會(huì)滑雪,坡面障礙技巧對(duì)管的弧度、臺(tái)的高度、軌的長(zhǎng)度、段的坡度都有嚴(yán)格規(guī)定。這就對(duì)辦賽方——中國(guó)政府、北京市政府、北京冬奧會(huì)組織委員會(huì)提出了極高的要求,成本巨大。

(3) 觀賽問(wèn)題。雪上項(xiàng)目的現(xiàn)場(chǎng)觀眾席偏少、固定觀眾席更少、有些場(chǎng)地的多數(shù)地段無(wú)觀眾席。社會(huì)公眾如何觀看比賽,如何應(yīng)對(duì)媒體轉(zhuǎn)播以及觀眾的安全問(wèn)題,這些都對(duì)管理方、運(yùn)營(yíng)商、轉(zhuǎn)播者提出了挑戰(zhàn)。

(4) 環(huán)境問(wèn)題。人工造雪、人工造冰是冬季項(xiàng)目場(chǎng)館無(wú)法回避的問(wèn)題。如何回應(yīng)習(xí)近平總書(shū)記對(duì)籌辦北京冬奧會(huì)提出的首要原則——綠色;如何回應(yīng)政府節(jié)約用水、節(jié)儉用電的要求。尤其是在我國(guó)北方水電資源緊張與環(huán)境壓力較大的背景下,在場(chǎng)館建設(shè)之初就應(yīng)考慮用水的回收、清潔能源的啟用,賽后更須嚴(yán)控。

(5) 建設(shè)融資與賽后運(yùn)營(yíng)問(wèn)題。這是大型體育場(chǎng)館的共性問(wèn)題,但冬奧會(huì)場(chǎng)館似乎更加突出。一方面,場(chǎng)館建設(shè)融資比例的反復(fù)變更將公私之間的利益矛盾問(wèn)題凸顯。申辦報(bào)告合同寫(xiě)明:“北京冬奧會(huì)場(chǎng)館建設(shè)資金中政府、奧組委、企業(yè)各占1/3”(源于課題組對(duì)北京冬奧組委總體策劃和法務(wù)部原部長(zhǎng)的訪談)。后期,在場(chǎng)館建設(shè)融資中,奧組委不投資固定設(shè)備,只負(fù)責(zé)“零星”部件;中國(guó)政府、北京市政府、企業(yè)3方負(fù)責(zé)永久工程建設(shè),而北京市政府直接出資的場(chǎng)館只有國(guó)家高山滑雪中心(8 048萬(wàn)美元)、國(guó)家雪車(chē)雪橇中心(8 002萬(wàn)美元)。另一方面,季節(jié)轉(zhuǎn)換、成本過(guò)高、項(xiàng)目難度太大等將場(chǎng)館賽后運(yùn)營(yíng)問(wèn)題凸顯。例如:哈爾濱大冬會(huì)冬季兩項(xiàng)、單板U型池、跳臺(tái)滑雪、單板空中技巧等雪上場(chǎng)地,賽后已經(jīng)廢棄;哈爾濱理工大學(xué)體育館、哈爾濱市滑冰館、哈爾濱體育學(xué)院滑冰館、哈爾濱冰上基地天潤(rùn)館等冰上場(chǎng)館,賽后因收不抵支已經(jīng)停止商業(yè)性運(yùn)營(yíng)[1];哈爾濱市人民體育館、哈爾濱商業(yè)大學(xué)體育館、黑龍江大學(xué)體育館、哈爾濱會(huì)展中心體育館,因無(wú)法應(yīng)對(duì)冬夏轉(zhuǎn)換導(dǎo)致的需求不足,賽后還原成多功能體育館。事實(shí)上,國(guó)際、國(guó)內(nèi)舉辦過(guò)冬季比賽的場(chǎng)館都出現(xiàn)了此類問(wèn)題[2-6]。

5個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的背后凸顯了利益相關(guān)者之間的要求難以協(xié)調(diào)、訴求難以均衡、需求難以滿足。政府部門(mén)與私人企業(yè)在何種意義上合作、在什么程度上分離？面對(duì)政府部門(mén)的辦賽要求、市場(chǎng)主體的利益訴求、社會(huì)公眾的現(xiàn)實(shí)需求,如何協(xié)調(diào)、何以均衡、怎么滿足？剩余權(quán)配置是關(guān)鍵點(diǎn),維系合作關(guān)系是平衡點(diǎn)。

2 剩余權(quán)配置:北京冬奧會(huì)場(chǎng)館治理的理論難題

北京冬奧會(huì)場(chǎng)館治理主體的異質(zhì)性、訴求的離散性、需求的多樣性,導(dǎo)致的迫切性問(wèn)題是剩余權(quán)如何配置。契約的不完全性決定了剩余控制權(quán)是公私之間爭(zhēng)奪的主要對(duì)象[7]。治理目標(biāo)的差異性決定了合作雙方相互擠占剩余索取權(quán)空間。因此,剩余權(quán)合理配置是北京冬奧會(huì)場(chǎng)館治理的關(guān)鍵。

2.1剩余權(quán)合理配置:剩余控制權(quán)與剩余索取權(quán)對(duì)稱分布享有剩余索取權(quán)等同于承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn),擁有剩余控制權(quán)意味著制造風(fēng)險(xiǎn),而剩余控制權(quán)與剩余索取權(quán)對(duì)稱分布的政策性表述是:治理主體之間利益共享、責(zé)任連帶、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。

政府部門(mén)基于對(duì)產(chǎn)品價(jià)值的評(píng)價(jià)必定保留部分剩余索取權(quán)以分擔(dān)部分風(fēng)險(xiǎn),確保吸引更多的私人資本介入北京冬奧會(huì)場(chǎng)館的建設(shè)和治理;同時(shí),政府部門(mén)必須掌握部分剩余控制權(quán),以維系北京冬奧會(huì)場(chǎng)館治理的制度框架,控制合作機(jī)構(gòu)的規(guī)范運(yùn)行,確保北京冬奧會(huì)和冬殘奧會(huì)的成功舉辦以及冬奧場(chǎng)館的公益屬性。對(duì)于企業(yè)而言,其擁有北京冬奧會(huì)場(chǎng)館部分剩余控制權(quán)才能實(shí)現(xiàn)充分激勵(lì);同時(shí),欲達(dá)到有效約束私人企業(yè)的目的,則必須令其擁有部分剩余索取權(quán)。

這就是學(xué)術(shù)界通常所指的公益與營(yíng)利分類、保護(hù)與激勵(lì)并重,促進(jìn)剩余控制權(quán)與剩余索取權(quán)的對(duì)稱分布,具體在于:①公益與營(yíng)利分類,厘清類別、責(zé)權(quán)利明晰,將北京冬奧會(huì)的營(yíng)利性場(chǎng)館與非營(yíng)利性場(chǎng)館分開(kāi),或者場(chǎng)館的營(yíng)利部分與非營(yíng)利部分分開(kāi),營(yíng)利性場(chǎng)館從建設(shè)階段起就考慮賽后運(yùn)營(yíng)問(wèn)題,構(gòu)建系統(tǒng)化的經(jīng)營(yíng)策略和專業(yè)化的管理團(tuán)隊(duì),而非營(yíng)利性場(chǎng)館主要提供公共服務(wù),不收費(fèi)或低收費(fèi)。②保護(hù)與激勵(lì)并重,彼此關(guān)切、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān),并且,政府部門(mén)首先應(yīng)盡可能保護(hù)私人經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)。例如,美國(guó)場(chǎng)館治理中私人公司的運(yùn)營(yíng)收入一般由基礎(chǔ)運(yùn)營(yíng)收入和激勵(lì)費(fèi)用組成,私人公司盈虧與否都會(huì)獲得基礎(chǔ)運(yùn)營(yíng)收入,區(qū)別在于激勵(lì)費(fèi)用的計(jì)算方式和計(jì)算依據(jù):芝加哥公園管理局與SMG約定,SMG運(yùn)營(yíng)收入在500萬(wàn)美元/年以下時(shí)3%歸SMG,其中1/4要根據(jù)消費(fèi)者滿意度的調(diào)查結(jié)果支付;杰克遜維爾市與SMG約定,SMG運(yùn)營(yíng)收入超過(guò)931.3萬(wàn)美元/年,才能夠獲得激勵(lì)費(fèi)用且最高為15萬(wàn)美元[2]。

2.2我國(guó)場(chǎng)館治理的剩余權(quán)配置困境我國(guó)的場(chǎng)館治理為何未實(shí)現(xiàn)剩余控制權(quán)與剩余索取權(quán)對(duì)稱分布？根源在于,我國(guó)采用的是所有權(quán)激勵(lì)方式。所有權(quán)激勵(lì)難以有效激勵(lì)管理者,經(jīng)營(yíng)者每年繳納政府部門(mén)固定的管理費(fèi)用,所有的凈收益都?xì)w經(jīng)營(yíng)者所有。表面上,經(jīng)營(yíng)者擁有全部剩余控制權(quán),這也意味著經(jīng)營(yíng)者能夠任意制造風(fēng)險(xiǎn);實(shí)質(zhì)上,缺乏激勵(lì)的政府部門(mén)不僅會(huì)產(chǎn)生源于固定索取權(quán)導(dǎo)致的惰性,還可以通過(guò)關(guān)系資本任意追加經(jīng)營(yíng)成本,進(jìn)而擠占經(jīng)營(yíng)者剩余索取權(quán)的空間。因此,問(wèn)題的關(guān)鍵是如何激勵(lì)政府部門(mén)。

如果經(jīng)營(yíng)者每年上繳給政府部門(mén)固定數(shù)額的管理費(fèi),政府部門(mén)顯然缺乏激勵(lì),或稱缺乏保護(hù)私人企業(yè)的動(dòng)機(jī)。在政府部門(mén)無(wú)法獲得部分剩余索取權(quán)(否則與人民代言人的身份相悖)的情況下,其自然表現(xiàn)出對(duì)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)漠不關(guān)心的態(tài)度,此時(shí),單純強(qiáng)調(diào)政府部門(mén)責(zé)任意識(shí),恐怕效果有限。更加嚴(yán)重的問(wèn)題是,由于契約的不完備性,私人企業(yè)的剩余索取權(quán)是一個(gè)變量,然而,政府部門(mén)要求私人企業(yè)上繳固定的費(fèi)用,事實(shí)上,經(jīng)營(yíng)者的變量收入不可能保證管理者的常量費(fèi)用。從經(jīng)營(yíng)者角度出發(fā):一方面,經(jīng)營(yíng)者必須營(yíng)利,否則無(wú)法上繳管理費(fèi)用,導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)者對(duì)場(chǎng)館的過(guò)度經(jīng)營(yíng)甚至掠奪性開(kāi)發(fā)等短期行為(例如,我國(guó)臨近大修的場(chǎng)館常無(wú)人經(jīng)營(yíng),即使處于合同期內(nèi)政府部門(mén)也不得不采取追加合同的方式,進(jìn)行額外補(bǔ)貼);另一方面,經(jīng)營(yíng)者既要負(fù)擔(dān)員工的工資和福利,還要負(fù)擔(dān)場(chǎng)館的維修維護(hù)費(fèi)用,加上地方政府附帶解決部分人員就業(yè)的條款,以及承擔(dān)關(guān)系單位的所謂公益性項(xiàng)目,經(jīng)營(yíng)成本太高。

在此意義上,我國(guó)大型體育場(chǎng)館治理中公私之間的剩余控制權(quán)和剩余索取權(quán)配置不合理。實(shí)際上,滑雪場(chǎng)地賽后運(yùn)營(yíng)的難度極大,考驗(yàn)著各方的耐心與誠(chéng)心。本課題組的一項(xiàng)調(diào)查佐證了這一觀點(diǎn):中誠(chéng)信集團(tuán)2010年開(kāi)始投資亞布力滑雪場(chǎng),當(dāng)時(shí)共投入2.9億元,其中2.7億元用來(lái)償還亞布力陽(yáng)光度假村積累的部分債務(wù)及利息(此外還有債務(wù)4億元,中誠(chéng)信集團(tuán)需償還利息200萬(wàn)元/年);場(chǎng)地工作人員季節(jié)輪換也是一個(gè)難題,陽(yáng)光度假村滑雪場(chǎng)的工作人員多為附近的農(nóng)民,只有在雪季才到旅游場(chǎng)所工作,平常靠種地、養(yǎng)殖等維持生計(jì),導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量低下,顧客投訴事件不斷;滑雪教練員收入很低(輔導(dǎo)每人每天50元,每位教練員每天只能輔導(dǎo)3名游客,收入150元),接受調(diào)查的10名教練員只有2人連續(xù)工作滿3個(gè)月以上。綜上,經(jīng)營(yíng)者無(wú)法上繳固定費(fèi)用,加之管理方的不當(dāng)行為,最終導(dǎo)致了亞布力滑雪場(chǎng)公私互爭(zhēng)事件的發(fā)生。

北京冬奧會(huì)場(chǎng)館應(yīng)如何應(yīng)對(duì)？其實(shí),資本結(jié)構(gòu)能夠決定的是北京冬奧會(huì)場(chǎng)館的性質(zhì),不能夠決定的是政府部門(mén)對(duì)待私人企業(yè)的態(tài)度。正如即使存在剩余控制權(quán)和剩余索取權(quán)的最優(yōu)配置,也無(wú)法框定隱性經(jīng)營(yíng)成本。既然場(chǎng)館必須立足成功辦賽,企業(yè)必須承擔(dān)公益責(zé)任,那么政府部門(mén)就必須給予政策性補(bǔ)償,如此,公與私已無(wú)法分離、更無(wú)法分清。公私之間的合作關(guān)系成為影響北京冬奧會(huì)場(chǎng)館治理績(jī)效的關(guān)鍵變量。

3 合作關(guān)系:維系北京冬奧會(huì)場(chǎng)館治理的紐帶

合作關(guān)系的長(zhǎng)期性是北京冬奧會(huì)場(chǎng)館治理的特征之一,公私之間能否長(zhǎng)期合作取決于合作收益及其分配。在完全市場(chǎng)化條件下,治理主體的議價(jià)能力和風(fēng)險(xiǎn)偏好以及投入資源的重要性決定了合作收益的分配比例[8]。在不完全市場(chǎng)條件下,所謂的“收益”涵蓋資金收益和關(guān)系收益,又將如何？

3.1北京冬奧會(huì)場(chǎng)館治理主體之間維系良好合作關(guān)系的必要條件法律法規(guī)不可能至善,契約設(shè)計(jì)不可能至美,北京冬奧會(huì)場(chǎng)館治理的契約執(zhí)行依賴于治理主體之間的合作關(guān)系。

維系良好合作關(guān)系的基礎(chǔ)是合理的利益分配機(jī)制,此外,還有以下2個(gè)必要條件:①利益相關(guān)者彼此關(guān)切。如北京冬奧會(huì)的北京奧運(yùn)村項(xiàng)目,北京市政府要求北京新奧集團(tuán)有限公司確保北京奧運(yùn)村中郵局、銀行、圖書(shū)館等公共服務(wù)設(shè)施為社區(qū)公用,這雖然限制了該公司的經(jīng)營(yíng)空間,但合同中規(guī)定奧運(yùn)村的其他建筑設(shè)施可以出售、出租,體現(xiàn)出彼此之間的關(guān)切;而哈爾濱大冬會(huì)的哈爾濱理工大學(xué)體育館、哈爾濱體育學(xué)院滑冰館、哈爾濱商業(yè)大學(xué)體育館、黑龍江大學(xué)體育館遭遇相反命運(yùn),起初的設(shè)計(jì)是場(chǎng)館與高校結(jié)合,其初衷和愿景是美好的,但場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)與高校行政、教學(xué)、科研不相容,高校根本負(fù)擔(dān)不起巨額的管理和維護(hù)費(fèi)用[1]。②信息對(duì)稱分布。剩余控制權(quán)只有在信息不對(duì)稱的情況下才具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值,進(jìn)而轉(zhuǎn)化為自身利益,即控制權(quán)收益[9]。信息不對(duì)稱導(dǎo)致場(chǎng)館治理主體陷入爭(zhēng)奪剩余控制權(quán)和剩余索取權(quán)的困境,并且政府部門(mén)明顯處于絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位,那么私人企業(yè)在何種程度以及何種意義上有動(dòng)力監(jiān)督政府部門(mén)呢？事實(shí)上,只有在觸及自身利益至其無(wú)法承受的地步,私人企業(yè)才會(huì)要求政府部門(mén)披露完整的、可靠的相關(guān)信息乃至揭露政府部門(mén)的行為,如亞布力滑雪場(chǎng)事件;否則,私人企業(yè)一般選擇“理性的無(wú)知”——奧爾森在《權(quán)力與繁榮》中稱為理性的人和非理性的社會(huì)。

在不完全市場(chǎng)條件下,私人企業(yè)承擔(dān)更大的風(fēng)險(xiǎn),畢竟政府部門(mén)保留了最終的控制權(quán)與解釋權(quán)。政府部門(mén)以隱性成本(關(guān)系資本)控制私人企業(yè),私人企業(yè)轉(zhuǎn)而追求外部利潤(rùn),這一事實(shí)將剩余控制權(quán)理論解釋北京冬奧會(huì)場(chǎng)館治理問(wèn)題帶入困境。更為嚴(yán)重的是,西方學(xué)者關(guān)于合作關(guān)系(關(guān)系契約、關(guān)系治理)的數(shù)學(xué)建模顯然進(jìn)行了與實(shí)際剩余控制權(quán)分配不符的簡(jiǎn)化。在這種困局中,根本沒(méi)有任何一方可以公開(kāi)宣稱享有北京冬奧會(huì)場(chǎng)館的剩余控制權(quán)。政府部門(mén)在盤(pán)活國(guó)有資產(chǎn)和激勵(lì)市場(chǎng)主體、成功舉辦賽事和維持社會(huì)穩(wěn)定的抉擇中,自然選擇后者;而經(jīng)營(yíng)者在可以獲得政策性補(bǔ)償和個(gè)人關(guān)系收益的情況下,自然選擇放棄剩余控制權(quán)。因此,在我國(guó)的制度文化框架下,探討治理主體的嵌入性及其訴求的離散性和選擇的傾向性,是維系良好合作關(guān)系的重要線索。

3.2嵌入性是我國(guó)場(chǎng)館公私合作治理困境的起點(diǎn)與癥候嵌入性是關(guān)系契約的出發(fā)點(diǎn)[10],嵌入的制度環(huán)境和社會(huì)文化是闡釋合作主體行為的關(guān)鍵點(diǎn)。

在場(chǎng)館的實(shí)際運(yùn)營(yíng)中,公私之間的互動(dòng)常常發(fā)生在合約之外,場(chǎng)館的真實(shí)運(yùn)營(yíng)不是依賴于看得見(jiàn)的合同條款,而是看不見(jiàn)的合作關(guān)系——一種基于交流與合作、威脅與策略的公私之間的博弈均衡。調(diào)查結(jié)果顯示,國(guó)內(nèi)多數(shù)場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)公司的性質(zhì)是國(guó)有獨(dú)資,即使是采用委托專業(yè)公司運(yùn)營(yíng)場(chǎng)館模式,運(yùn)營(yíng)方與政府部門(mén)也存在著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。北京冬奧會(huì)的北京奧運(yùn)村項(xiàng)目由北京新奧集團(tuán)有限公司投資興建,該公司的性質(zhì)是國(guó)有控股。亞布力滑雪旅游度假區(qū)管理委員會(huì)多數(shù)管理人員來(lái)自于柴河林業(yè)局,這在《關(guān)于組建省政府亞布力滑雪旅游度假區(qū)管理委員會(huì)的通知》(黑編[2011]32號(hào)文)中有詳細(xì)的說(shuō)明。

廣州體育館的經(jīng)歷對(duì)此作出了強(qiáng)有力的詮釋。2001—2003年廣州體育館運(yùn)營(yíng)出現(xiàn)巨額虧損(據(jù)廣州市體育局經(jīng)濟(jì)處提供數(shù)據(jù):2001年虧損242.4萬(wàn)元、2002年虧損820.26萬(wàn)元、2003年虧損198.83萬(wàn)元),經(jīng)營(yíng)者珠江實(shí)業(yè)集團(tuán)旗下的廣州珠江體育文化發(fā)展有限公司的運(yùn)營(yíng)無(wú)以為繼,委托人廣州市政府及其代言人廣州市體育局考慮經(jīng)營(yíng)者的困境,給予經(jīng)營(yíng)者的優(yōu)惠政策是“九運(yùn)會(huì)”的運(yùn)動(dòng)員村賽后可以作為商品房出售,并且收入全部歸經(jīng)營(yíng)者所有,廣州體育館前3年的運(yùn)營(yíng)費(fèi)用基本來(lái)源于此。此后,廣州珠江體育文化發(fā)展有限公司一直遵守政府部門(mén)的公益性要求,甚至是在體育館主體建筑的外墻及延伸結(jié)構(gòu)不設(shè)商業(yè)性廣告牌,而廣州市體育局也熱切關(guān)注該公司的利益訴求。當(dāng)然,這依賴于政府部門(mén)公共財(cái)產(chǎn)守護(hù)者的責(zé)任意識(shí)和全方位的服務(wù)意識(shí),以及委托人與代理人之間的積極溝通和良好關(guān)系,但更重要的是存在公私之間千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。鑒于此,如果北京冬奧會(huì)場(chǎng)館治理的“公”與“私”主體均認(rèn)為將良好的合作關(guān)系維持下去是有利可圖的,在某種程度上合作關(guān)系的培育就會(huì)成為政府部門(mén)和私人企業(yè)共同追求的目標(biāo)。

3.3嵌入關(guān)系中的解救之道其實(shí),嵌入關(guān)系并非陷入困境,嵌入關(guān)系之中也并不必然導(dǎo)致合作關(guān)系的破裂。關(guān)系契約有利于解決由于專有性投資導(dǎo)致的合作主體簽約后的機(jī)會(huì)主義行為[11],北京冬奧會(huì)場(chǎng)館的治理主體完全可以在相互信任和互惠承諾[12]的框架下構(gòu)建良好的合作關(guān)系,協(xié)商解決利益矛盾。

政府部門(mén)立足于成功辦賽和公益責(zé)任,直接出資經(jīng)營(yíng)難度較大的場(chǎng)館、給予經(jīng)營(yíng)者政策性補(bǔ)償、承擔(dān)公益性項(xiàng)目的費(fèi)用,都是切實(shí)之舉。在北京市延慶區(qū)2個(gè)雪場(chǎng)建設(shè)招標(biāo)合同擬定過(guò)程中,歷經(jīng)反復(fù)征求意見(jiàn)和調(diào)研論證,最終,國(guó)家高山滑雪中心和國(guó)家雪車(chē)雪橇中心的融資比例還是定為北京市政府與企業(yè)1∶1,加之,奧組委負(fù)責(zé)移動(dòng)設(shè)施(國(guó)家高山滑雪中心1 237萬(wàn)美元、國(guó)家雪車(chē)雪橇中心1 413萬(wàn)美元),基本消除了企業(yè)的顧慮,相信經(jīng)營(yíng)者在獲得利潤(rùn)后會(huì)積極投身于公益事業(yè)。新近,國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)安排中央預(yù)算內(nèi)資金109.681萬(wàn)元用于首都體育館、首都滑冰館等5個(gè)項(xiàng)目的改擴(kuò)建(發(fā)改社會(huì)[2018]201號(hào)),中央財(cái)政肩負(fù)了這些無(wú)利可圖的北京冬奧會(huì)場(chǎng)館項(xiàng)目。政府部門(mén)的責(zé)任在于認(rèn)真評(píng)估北京冬奧會(huì)場(chǎng)館的成本與收益,切實(shí)維護(hù)經(jīng)營(yíng)者的剩余索取權(quán),保持良好的合作關(guān)系,制訂合理的合同條款,輔以關(guān)系資本控制或修正經(jīng)營(yíng)者行為,有效地激勵(lì)私人經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)和培育市場(chǎng)主體,尋找北京冬奧會(huì)場(chǎng)館經(jīng)營(yíng)性和公益性的平衡度。

4 治理之道:公私之間的合作與分離

治理主體對(duì)場(chǎng)館的價(jià)值評(píng)價(jià)、目標(biāo)訴求和風(fēng)險(xiǎn)態(tài)度都存在差異,難以避免剩余權(quán)爭(zhēng)奪及由此引發(fā)的利益沖突。一個(gè)無(wú)法回避的問(wèn)題是:政府部門(mén)與私人企業(yè)在何種意義上合作、在什么程度上分離？

4.1公與私的分離合作主體對(duì)產(chǎn)品價(jià)值的評(píng)價(jià)決定了公與私在什么程度上分離。政府部門(mén)和私人企業(yè)對(duì)北京冬奧會(huì)場(chǎng)館價(jià)值的評(píng)價(jià)決定著剩余控制權(quán)和剩余索取權(quán)的配置,畢竟物有所值[7,13]是合作治理的核心原則。對(duì)政府部門(mén)而言,公共財(cái)產(chǎn)“守夜人”的角色決定了其只能是在有限的空間盡可能減少公共財(cái)政壓力,一旦經(jīng)營(yíng)者突破了北京冬奧會(huì)場(chǎng)館“辦賽第一”和“公益屬性”的底線,結(jié)果已經(jīng)無(wú)從選擇。對(duì)私人企業(yè)而言,經(jīng)營(yíng)者追求利潤(rùn)是永恒的,但利潤(rùn)的內(nèi)涵是廣泛的,尤其是在我國(guó)的制度文化框架下探討這一問(wèn)題。

政府部門(mén)將北京冬奧會(huì)場(chǎng)館的首要目標(biāo)定位為成功辦賽,基本性質(zhì)定位為公益屬性,侵占私人企業(yè)的剩余控制權(quán)和剩余索取權(quán)只是時(shí)間與程度的問(wèn)題。如果政府部門(mén)只是想借用私人資本進(jìn)行融資、減輕公共財(cái)政壓力或以簡(jiǎn)單方式盤(pán)活沉滯資本,那么市場(chǎng)主體為什么要合作？顯然,私人企業(yè)無(wú)法獲得市場(chǎng)上可以接受的利潤(rùn)率,就會(huì)謀求外部利潤(rùn);獲得的外部利潤(rùn)仍然無(wú)法填補(bǔ)現(xiàn)實(shí)虧損,私人企業(yè)必定放棄場(chǎng)館的經(jīng)營(yíng)權(quán)。北京冬奧會(huì)場(chǎng)館還未觸及公私分離,但亞布力滑雪場(chǎng)公私互爭(zhēng)事件為我們提供了啟示。中誠(chéng)信集團(tuán)指責(zé)亞布力滑雪旅游度假區(qū)管理委員會(huì)對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行不正當(dāng)干預(yù)(主要是干預(yù)雪場(chǎng)經(jīng)營(yíng)聯(lián)盟的利益分配),對(duì)企業(yè)采取行政處罰、責(zé)令整改、違規(guī)調(diào)查等行為,甚至存在欺負(fù)、愚弄行為,非法侵占其23萬(wàn)m2土地(亞布力管委會(huì)實(shí)際占用了陽(yáng)光度假村12.6萬(wàn)m2土地),種種分歧實(shí)質(zhì)上是后期再談判過(guò)程中剩余權(quán)利分割問(wèn)題的反映。就此案例看,私人企業(yè)損失了資金和關(guān)系收益,政府部門(mén)陷入信任危機(jī),面對(duì)這一各方都不愿看到的結(jié)果,為什么不能立足于合作關(guān)系優(yōu)化剩余控制權(quán)和剩余索取權(quán)的配置呢？

4.2公與私的合作合作主體對(duì)產(chǎn)品價(jià)值的評(píng)價(jià)同樣決定著公與私在何種意義上合作。雖然,政府部門(mén)對(duì)北京冬奧會(huì)場(chǎng)館的價(jià)值評(píng)價(jià)較高,畢竟政府部門(mén)將成功辦賽作為首要目標(biāo)。政府部門(mén)基于職能轉(zhuǎn)型會(huì)主動(dòng)尋找利益契合,私人企業(yè)在外部利潤(rùn)的誘惑下也會(huì)積極尋求與政府部門(mén)的合作。因此,經(jīng)營(yíng)者即使偶爾觸及底線,政府部門(mén)也不能輕言制裁,畢竟雙方再次合作的收益遠(yuǎn)大于永不合作的收益。

從資本結(jié)構(gòu)看,公共財(cái)政投資建設(shè)或在融資結(jié)構(gòu)中占比較高的北京冬奧會(huì)場(chǎng)館具備公益屬性,進(jìn)而政府部門(mén)擁有全部或絕大部分剩余控制權(quán)[13-14],私人投資建設(shè)或在融資結(jié)構(gòu)中占比較高的北京冬奧會(huì)場(chǎng)館應(yīng)以經(jīng)營(yíng)性為主。然而,這只適用于場(chǎng)館的建設(shè)階段,對(duì)賽后運(yùn)營(yíng)缺乏解釋力——無(wú)法解釋經(jīng)營(yíng)方要承擔(dān)合約中難覓的公益性投入,經(jīng)營(yíng)者更加看重關(guān)系資本,政府部門(mén)給予政策性補(bǔ)償并承擔(dān)場(chǎng)館大修費(fèi)用?？梢?jiàn),北京冬奧會(huì)場(chǎng)館治理中公與私難以涇渭分明,合作與分離需要各方尋找平衡度。從合作關(guān)系角度考察,政府部門(mén)與私人企業(yè)之間彼此需要是合作的前提條件。政府能力的有限性決定了其必須尋求私人企業(yè)的合作,而經(jīng)營(yíng)者從中能夠獲得政策性補(bǔ)償和個(gè)人關(guān)系收益,由此保持良好的合作關(guān)系達(dá)到公私之間的雙贏。事實(shí)上,所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離為北京冬奧會(huì)場(chǎng)館公私合作治理提供了理論基礎(chǔ),當(dāng)代的治理變革和政府的有限性為北京冬奧會(huì)場(chǎng)館公私合作治理提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

5 北京冬奧會(huì)場(chǎng)館治理策略

(1) 如果公私合作,則剩余控制權(quán)和剩余索取權(quán)的對(duì)稱分布是核心問(wèn)題。具體措施為:①構(gòu)建合理的利益分配機(jī)制。冬奧場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)是世界公認(rèn)的難題,政府部門(mén)應(yīng)切實(shí)關(guān)注私人企業(yè)的困難,充分考慮管理者的風(fēng)險(xiǎn)偏好和經(jīng)營(yíng)者的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí),制定經(jīng)營(yíng)者短期激勵(lì)與長(zhǎng)期激勵(lì)、基礎(chǔ)性激勵(lì)與保障性激勵(lì)計(jì)劃,構(gòu)建管理者報(bào)酬激勵(lì)與控制權(quán)激勵(lì)、體制內(nèi)約束與體制外約束機(jī)制,以利益共享理念提高治理主體的合作穩(wěn)定性。②構(gòu)建合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。北京冬奧會(huì)場(chǎng)館面臨著奧組委的特殊要求、雪上場(chǎng)地對(duì)管理團(tuán)隊(duì)的特別要求,無(wú)形中加大了場(chǎng)館治理成本乃至私人企業(yè)不堪重負(fù),此時(shí),政府部門(mén)應(yīng)適時(shí)介入,出臺(tái)產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠政策、稅費(fèi)減免政策等,將風(fēng)險(xiǎn)分配給最適合承擔(dān)的一方。③構(gòu)建有效的責(zé)任連帶機(jī)制。政府部門(mén)旨在成功辦賽,私人企業(yè)謀利無(wú)可指責(zé),社會(huì)公眾熱切關(guān)注冬奧會(huì)帶來(lái)的福祉,治理主體的不同訴求難以協(xié)調(diào)導(dǎo)致合作失敗;而責(zé)任連帶機(jī)制指向治理理念的轉(zhuǎn)化,即政府部門(mén)雖然掌握關(guān)鍵性資源且擁有最終解釋權(quán),但政府部門(mén)不能僅憑關(guān)系資本和底線思維控制經(jīng)營(yíng)者,否則合作異化為服從、治理退化為管理。

(2) 如果公私分離,則必然應(yīng)具備能夠令人信服的理由和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)某绦颉＞唧w措施為:①構(gòu)建制度化的糾紛解決機(jī)制。北京冬奧會(huì)場(chǎng)館建設(shè)資金比例起初是政府、奧組委、企業(yè)各占1/3,后期反復(fù)調(diào)整,矛盾重重,場(chǎng)館治理契約的不完全特征決定了公私之間的反復(fù)談判與復(fù)雜博弈,合作方的矛盾、糾紛不可避免。此時(shí),建立諸如聽(tīng)證制度、仲裁制度、訴訟制度等制度化、法治化、程序化的糾紛解決機(jī)制顯得尤其關(guān)鍵。②構(gòu)建適時(shí)的調(diào)控機(jī)制。公私之間孰強(qiáng)孰弱并非恒定,場(chǎng)館建設(shè)階段政府部門(mén)處于絕對(duì)強(qiáng)勢(shì)地位,而場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)階段,私人企業(yè)處于優(yōu)勢(shì),其可以通過(guò)隱瞞信息獲得利潤(rùn)最大化;因此,要構(gòu)建北京冬奧會(huì)場(chǎng)館治理風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向且分級(jí)分段的調(diào)控機(jī)制,制約公權(quán)力,保護(hù)私權(quán)利。③構(gòu)建有效的補(bǔ)償機(jī)制。政府部門(mén)強(qiáng)調(diào)成功辦賽,私人企業(yè)承擔(dān)公益責(zé)任,那么政府部門(mén)必然要對(duì)私人企業(yè)進(jìn)行政策性補(bǔ)償;私人企業(yè)一旦出局,政府部門(mén)對(duì)其前期投入進(jìn)行補(bǔ)償更加重要。公私分離并非政府部門(mén)之福,私人企業(yè)并非簡(jiǎn)單無(wú)為的侍者,合作主體反復(fù)博弈后存在多個(gè)均衡結(jié)果。所謂的政府職能轉(zhuǎn)型意指政府部門(mén)立足于培育良好的合作關(guān)系,進(jìn)而服務(wù)于私人企業(yè)。

6 結(jié)束語(yǔ)

面對(duì)北京冬奧會(huì)場(chǎng)館治理的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題與理論難題,剩余控制權(quán)和剩余索取權(quán)對(duì)稱分布是一種有效的解決方式。然而,我國(guó)政府部門(mén)以關(guān)系資本控制私人企業(yè),私人企業(yè)轉(zhuǎn)而追求外部利潤(rùn),此時(shí),合作關(guān)系的重要性凸顯。良好的合作關(guān)系成為決定剩余控制權(quán)歸屬和剩余索取權(quán)空間以及兩者最優(yōu)配置的關(guān)鍵變量,甚至是場(chǎng)館公私合作治理能否持續(xù)的基礎(chǔ)。最終的問(wèn)題是,政府部門(mén)與私人企業(yè)對(duì)產(chǎn)品價(jià)值的評(píng)價(jià)和面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的態(tài)度決定了北京冬奧會(huì)場(chǎng)館治理的方向。因此,確保北京冬奧會(huì)場(chǎng)館的辦賽任務(wù)和公益屬性是維系公私合作關(guān)系的基石,如果經(jīng)營(yíng)者頻繁觸及這一底線,那么政府部門(mén)遲早將剝奪其剩余控制權(quán)和剩余索取權(quán)。當(dāng)然,政府部門(mén)立足于“守夜人”的本分和“公權(quán)力”的普惠,經(jīng)營(yíng)者“領(lǐng)會(huì)”收益內(nèi)涵的廣泛性和真實(shí)性,北京冬奧會(huì)場(chǎng)館乃至國(guó)內(nèi)的大型體育場(chǎng)館之公私合作治理必將持續(xù)下去。