丘美珊/文

一、引言

2013 年9 月，習(xí)近平主席提出“新絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”和“21世紀(jì)海上絲綢之路”倡議（以下簡(jiǎn)稱“一帶一路”倡議）?！耙粠б宦贰背h堅(jiān)持以和平發(fā)展為要義，強(qiáng)調(diào)與沿線國(guó)家之間彼此平等的合作伙伴關(guān)系，暢通基礎(chǔ)設(shè)施和擴(kuò)展產(chǎn)業(yè)合作，深化經(jīng)貿(mào)合作伙伴關(guān)系，旨在構(gòu)建互利互惠、互信互助的命運(yùn)共同體，得到國(guó)際社會(huì)的高度關(guān)注和認(rèn)同，獲得了65 個(gè)國(guó)家的支持。

“一帶一路”倡議的提出，很好地滿足了我國(guó)重構(gòu)對(duì)外開(kāi)放區(qū)域格局和促進(jìn)東西部協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求，能夠很好地提高對(duì)外開(kāi)放水平，增強(qiáng)區(qū)域合作聯(lián)系，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)，推動(dòng)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程。2018 年在全球跨國(guó)投資規(guī)模同比下降19%的背景下，我國(guó)對(duì)“一帶一路”沿線國(guó)家非金融類(lèi)直接投資是156.4 億美元，同比增長(zhǎng)了8.9%。區(qū)別于以往傳統(tǒng)貿(mào)易出口模式，“一帶一路”倡議下的資本輸出、投資能夠促進(jìn)初級(jí)產(chǎn)品與制成品共同出口，緩解產(chǎn)能過(guò)剩，還能優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

“一帶一路”倡議給國(guó)有企業(yè)境外投資帶來(lái)發(fā)展機(jī)遇的同時(shí)，也帶來(lái)了不可回避的發(fā)展挑戰(zhàn)。從外部環(huán)境分析，“一帶一路”沿線國(guó)家以新興經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中國(guó)家為主，彼此之間的政權(quán)形式、生態(tài)環(huán)境、民族文化和宗教信仰等諸多方面千差萬(wàn)別，缺乏必要的了解會(huì)給國(guó)有資產(chǎn)境外投資埋下安全隱患。從內(nèi)部條件分析，我國(guó)改革開(kāi)放剛滿四十年，加入WTO 也不過(guò)十余年，國(guó)有企業(yè)境外投資起步晚，經(jīng)驗(yàn)匱乏、監(jiān)管缺位等劣勢(shì)制約，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、把控和應(yīng)對(duì)能力都不足以保障境外國(guó)有資產(chǎn)安全，監(jiān)管體系如何為國(guó)有資產(chǎn)保駕護(hù)航就尤為關(guān)鍵。

國(guó)有企業(yè)境外資產(chǎn)的安全完整既事關(guān)人民財(cái)產(chǎn)安全，又會(huì)影響國(guó)有企業(yè)“走出去”成效，進(jìn)而影響“一帶一路”倡議穩(wěn)健高效地推行。審計(jì)作為國(guó)家治理的基石，應(yīng)該關(guān)注國(guó)家重大戰(zhàn)略的推行和國(guó)有資產(chǎn)的保障。本文基于“一帶一路”背景，通過(guò)對(duì)國(guó)有企業(yè)境外資產(chǎn)監(jiān)管和審計(jì)的現(xiàn)狀進(jìn)行分析，剖析其原因，分析風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，探索國(guó)有企業(yè)境外資產(chǎn)審計(jì)模式，為國(guó)有企業(yè)境外資產(chǎn)保駕護(hù)航。

二、國(guó)有企業(yè)境外資產(chǎn)審計(jì)監(jiān)管現(xiàn)狀及風(fēng)險(xiǎn)分析

（一）國(guó)有企業(yè)境外資產(chǎn)監(jiān)管和審計(jì)現(xiàn)狀

根據(jù)國(guó)務(wù)院各部門(mén)職能劃分，對(duì)國(guó)有企業(yè)境外資產(chǎn)直接或間接負(fù)有監(jiān)管責(zé)任的部門(mén)包括國(guó)資委、財(cái)政部、審計(jì)署、發(fā)改委等，國(guó)資委代表國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)履行出資人的責(zé)任，負(fù)有直接的綜合管理責(zé)任。

作為“國(guó)家八大監(jiān)督體系”之一的審計(jì)，職責(zé)范圍包括：國(guó)家各監(jiān)管機(jī)構(gòu)履行其職能范圍內(nèi)的監(jiān)管情況及其負(fù)責(zé)人履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況。審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)于監(jiān)管機(jī)構(gòu)履職情況進(jìn)行審計(jì)，既是一種再監(jiān)督，更是一種獨(dú)立監(jiān)督，具有較強(qiáng)的針對(duì)性和政策性，有利于從宏觀層面、制度層面發(fā)掘共性問(wèn)題，有的放矢地完善國(guó)有企業(yè)境外資產(chǎn)監(jiān)管體系。

由于國(guó)有企業(yè)境外資產(chǎn)規(guī)模較大，監(jiān)管責(zé)任范圍劃分交叉重疊，各部門(mén)之間各自為政，導(dǎo)致監(jiān)管效率較低，國(guó)有企業(yè)境外資產(chǎn)監(jiān)管方面存在的具體問(wèn)題如下：

1.注重審批監(jiān)管而忽視管理監(jiān)管。對(duì)于國(guó)有企業(yè)境外投資的審批流程監(jiān)管?chē)?yán)格，但是忽視了國(guó)有企業(yè)境外資產(chǎn)后期運(yùn)用管理的監(jiān)管。國(guó)有企業(yè)運(yùn)營(yíng)境外國(guó)有資產(chǎn)的效率難以得到保障，管理水平難以得到提高。

2.注重微觀監(jiān)管忽視宏觀監(jiān)管。監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)于國(guó)有企業(yè)境外資產(chǎn)的監(jiān)管過(guò)于側(cè)重微觀監(jiān)管，如果事無(wú)巨細(xì)一刀切地嚴(yán)管控死，國(guó)有企業(yè)喪失了自主經(jīng)營(yíng)的空間，既不利于調(diào)動(dòng)國(guó)有企業(yè)的積極性，也不利于長(zhǎng)期良好穩(wěn)定發(fā)展。

3.注重監(jiān)管責(zé)任劃分而忽視監(jiān)管職能協(xié)同。各大監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間各自為政，忽視促進(jìn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)同合作，既造成了監(jiān)管范圍重疊，加重監(jiān)管機(jī)構(gòu)和國(guó)有企業(yè)工作負(fù)擔(dān)，也會(huì)造成監(jiān)管范圍盲區(qū)，存在監(jiān)管缺失的現(xiàn)象。

4.注重形式監(jiān)管而忽視實(shí)質(zhì)監(jiān)管。監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)于國(guó)有企業(yè)境外投資的監(jiān)管方式，停留在手續(xù)流程形式上齊全與否的審批監(jiān)管；卻忽視經(jīng)濟(jì)活動(dòng)本身的實(shí)質(zhì)內(nèi)容監(jiān)管，沒(méi)有起到真正的監(jiān)管作用。

（二）風(fēng)險(xiǎn)分析

“一帶一路”倡議下，國(guó)有企業(yè)多以境外項(xiàng)目承包的方式走出國(guó)門(mén)，開(kāi)展經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作，既面臨著更多的發(fā)展機(jī)遇，也面臨著更大的發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)。

1.外部環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)分析

開(kāi)展國(guó)際貿(mào)易合作，經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)是重要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。國(guó)有企業(yè)到“一帶一路”沿線國(guó)家開(kāi)展經(jīng)濟(jì)合作時(shí)，慣例是東道國(guó)采用本國(guó)貨幣支付款項(xiàng)，外匯匯率波動(dòng)給款項(xiàng)帶來(lái)的損失只能由國(guó)有企業(yè)承擔(dān)。“一帶一路”沿線國(guó)家中，相當(dāng)一部分存在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、財(cái)政赤字壓力較大的問(wèn)題（例如吉爾吉斯斯坦、阿聯(lián)酋等國(guó)家），在這樣的國(guó)家開(kāi)展經(jīng)濟(jì)合作，要高度重視經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

“一帶一路”沿線國(guó)家的政治情況復(fù)雜且差異較大，對(duì)于境外國(guó)有資產(chǎn)的威脅不可忽視。以中海油與伊朗在2006 年合作開(kāi)發(fā)伊朗北帕爾斯油氣田的協(xié)議為例，約定在完成項(xiàng)目后25年內(nèi)向中國(guó)輸送天然氣，由于觸動(dòng)了西方大國(guó)的利益，2011 年美國(guó)以《達(dá)馬托法》為由叫停項(xiàng)目，致使中海油損失慘重。

境外投資項(xiàng)目在發(fā)生權(quán)益糾紛時(shí)，合同是保障國(guó)有企業(yè)權(quán)益的法律依據(jù)。我國(guó)實(shí)行的是中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，與“一帶一路”沿線國(guó)家法律體系存在差異。像歐洲這樣高度法治化的地區(qū)，如果合同條款對(duì)于情況變動(dòng)、糾紛的處理沒(méi)有列明解決方式，國(guó)有企業(yè)在維權(quán)過(guò)程中便會(huì)處于劣勢(shì)。中海外在建設(shè)連接波蘭與德國(guó)的A2 高速公路項(xiàng)目時(shí)，對(duì)于合同中的關(guān)鍵條款界定模糊，項(xiàng)目支出超額較多，與東道國(guó)業(yè)主方協(xié)調(diào)未果，被迫中途退出項(xiàng)目，造成了1.885 億歐元的損失。

2.內(nèi)部環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)分析

具體來(lái)說(shuō)，內(nèi)部環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)包括以下幾個(gè)方面：①內(nèi)部決策失敗風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)有企業(yè)部分管理決策人員，盲目追求境外投資項(xiàng)目數(shù)量和資產(chǎn)規(guī)模的增長(zhǎng)，缺少合理的科學(xué)論證支持，甚至在競(jìng)標(biāo)投標(biāo)環(huán)節(jié)以低于成本價(jià)的方式開(kāi)展惡意競(jìng)爭(zhēng)，罔顧國(guó)家利益。②境外分支機(jī)構(gòu)違規(guī)從事金融投資風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)有企業(yè)部分管理決策人員，存在僥幸心理，借由公司資金違規(guī)擅自投資期貨、外匯等高風(fēng)險(xiǎn)金融衍生品，罔顧風(fēng)險(xiǎn)，謀取私利，資金虧損規(guī)模越陷越大。③境外分支機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人“尋租”風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)有企業(yè)部分管理決策人員，憑借自身的職權(quán)之便，開(kāi)展利益尋租行為，收取提成回扣等，違規(guī)將項(xiàng)目、工程等合同簽給予自身存在利益相關(guān)密切關(guān)系人，致使境外資產(chǎn)損失。④?chē)?guó)有企業(yè)境外資產(chǎn)“私人化風(fēng)險(xiǎn)”。國(guó)有企業(yè)在境外開(kāi)展投資活動(dòng)時(shí)，囿于國(guó)有資本的敏感身份，只能借助高層管理人員等私人身份代持股份。境外分支機(jī)構(gòu)與境內(nèi)總公司之間，存在地域、時(shí)間等諸多阻礙監(jiān)管的因素，造成監(jiān)管不到位。

三、促進(jìn)完善國(guó)有企業(yè)境外資產(chǎn)審計(jì)的建議

與傳統(tǒng)國(guó)有企業(yè)審計(jì)相比，開(kāi)展境外審計(jì)面臨著地域間隔遠(yuǎn)、國(guó)情差異大和管轄權(quán)沖突、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)分散等問(wèn)題，因此需要?jiǎng)?chuàng)新方式，發(fā)散思維，促進(jìn)常態(tài)化審計(jì)。結(jié)合以往國(guó)有企業(yè)境外資產(chǎn)審計(jì)的實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)，提出以下幾點(diǎn)工作建議：

（一）圍繞決策鏈條開(kāi)展工作

部分國(guó)有企業(yè)片面追求規(guī)模效應(yīng)，缺乏合理的科學(xué)論證，盲目決策。因此要從審前調(diào)查階段開(kāi)始，全面梳理相關(guān)的法律法規(guī)、規(guī)章制度，圍繞決策鏈條開(kāi)展審計(jì)工作。嚴(yán)格如實(shí)記錄項(xiàng)目籌備、審批、推進(jìn)各階段工作開(kāi)展情況。重點(diǎn)關(guān)注決策流程是否合規(guī)，是否存在盲目上馬、罔顧國(guó)家利益現(xiàn)象。

（二）圍繞資金鏈條開(kāi)展工作

圍繞境外分支機(jī)構(gòu)資金流動(dòng)情況開(kāi)展審計(jì)，首先，關(guān)注資金內(nèi)控體系是否健全、資金賬戶管理是否規(guī)范等情況。其次，關(guān)注境外資金存量與流量變動(dòng)是否合理，是否存在進(jìn)行虛假交易套取資金、違規(guī)購(gòu)買(mǎi)商品或進(jìn)行投資等情況。最后，重點(diǎn)關(guān)注境外資金增值保值情況，是否存在違規(guī)從事高風(fēng)險(xiǎn)期貨期權(quán)交易、對(duì)東道國(guó)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估有誤造成匯兌風(fēng)險(xiǎn)等情況。

（三）圍繞數(shù)據(jù)鏈條開(kāi)展工作

首先，合理利用信息技術(shù)，構(gòu)建審計(jì)業(yè)務(wù)網(wǎng)絡(luò)，提高審計(jì)工作效率，降低由于信息不對(duì)稱引發(fā)的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。依托大數(shù)據(jù)審計(jì)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)通過(guò)關(guān)聯(lián)其系統(tǒng)進(jìn)行財(cái)務(wù)指標(biāo)分析，提高篩選確定風(fēng)險(xiǎn)隱患、發(fā)掘核查線索等審計(jì)工作效率，降低人為操作因素錯(cuò)誤率，短時(shí)高效鎖定審計(jì)重點(diǎn)，提升審計(jì)結(jié)果質(zhì)量。

（四）圍繞股權(quán)鏈條開(kāi)展工作

國(guó)有企業(yè)進(jìn)行境外投資項(xiàng)目，面臨國(guó)有資本的“敏感身份”和東道國(guó)法律雙重條件制約，出于資本運(yùn)作等目的，經(jīng)常需要設(shè)立特殊目的公司，導(dǎo)致股權(quán)鏈條較長(zhǎng)且關(guān)系復(fù)雜。同時(shí)，為避免國(guó)有資本可能帶來(lái)的運(yùn)作阻礙，借由私人身份代持股份，導(dǎo)致股權(quán)歸屬存在隱患。因此，開(kāi)展國(guó)有企業(yè)境外資產(chǎn)審計(jì)，應(yīng)該構(gòu)建境外機(jī)構(gòu)股權(quán)鏈條，圍繞股權(quán)鏈條開(kāi)展工作，明確公司間關(guān)聯(lián)關(guān)系。具體來(lái)說(shuō)，重點(diǎn)關(guān)注各關(guān)聯(lián)方，尤其是母子公司之間往來(lái)事項(xiàng)；可以核查企業(yè)是否存在通過(guò)往來(lái)科目開(kāi)展融資性貿(mào)易、虛假貿(mào)易以粉飾公司業(yè)績(jī)等問(wèn)題。