呂軍書 翁曉宇

摘要：以農(nóng)村宅基地退出制度的歷史考察與法律解讀為研究起點，分析透視農(nóng)村宅基地退出制度面臨的困境。通過對農(nóng)戶宅基地退出補償意愿的“百村調(diào)查”得出結(jié)論：補償是否合理、公平是影響農(nóng)戶宅基地退出的關(guān)鍵;貨幣補償中要“以高于商品性住房的價格進行補償”，實物補償中要“以高比例進行房屋面積置換”是大多數(shù)農(nóng)戶的心理預(yù)期。針對調(diào)查結(jié)論，政府在鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)戶宅基地退出的過程中，要把制定完善宅基地退出與補償?shù)姆煞ㄒ?guī)，制定合理的補償標準，建立宅基地退出的動力機制以及保障體系作為重點工作。

關(guān)鍵詞：農(nóng)戶宅基地退出;補償意愿;百村調(diào)查;政策建議

中圖分類號：F301.23文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2019）01-0051-09

引言

城鎮(zhèn)化是未來中國經(jīng)濟增長和轉(zhuǎn)型的重要引擎，我國城鎮(zhèn)化水平已從1978年的17.9%快速發(fā)展至2015年的56.1%[1]，堪稱奇跡，但仍低于工業(yè)化發(fā)展中后期65.8%的國際水平[2]?？梢灶A(yù)見，未來相當(dāng)長時期內(nèi)，城鎮(zhèn)化仍是我國經(jīng)濟社會發(fā)展中的一項基本任務(wù)。據(jù)專家測算，要在2020年前實現(xiàn)城鎮(zhèn)化率60%左右、1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶的目標，需要全國新增建設(shè)用地1.5億畝，可是未來幾年實際可以供應(yīng)建設(shè)用地不足3 000萬畝，尚有1.2億畝的缺口[3]。另一方面，18億畝耕地紅線必須嚴守，該紅線事關(guān)國家糧食安全、經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的目標和基礎(chǔ)，是我們生存發(fā)展的底線，具有重要的戰(zhàn)略意義，所以耕地不僅要占補平衡，還要實現(xiàn)數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)保護的三位一體。盡管截止到2015年底，全國耕地總面積保持在20.25億畝，距2020和2030年的保有目標尚有2億畝利用空間，但根據(jù)耕地占補平衡原則，這些耕地也不能隨意使用[4]。

鑒于我國土地利用和控制形勢的嚴峻性，為了彌補工業(yè)化與城鎮(zhèn)化對建設(shè)用地需求的短板，緩解城鎮(zhèn)化發(fā)展與建設(shè)用地短缺的矛盾，就必須加強農(nóng)村宅基地的集約節(jié)約使用。據(jù)統(tǒng)計，目前我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地中，農(nóng)村建設(shè)用地占2.84億畝，是城鎮(zhèn)的5倍，具有較大的節(jié)約集約利用空間[5]。有學(xué)者認為，農(nóng)村宅基地退出問題是我國經(jīng)濟社會發(fā)展過程中產(chǎn)生的重大課題，是土地供應(yīng)無法滿足城鎮(zhèn)化和工業(yè)化建設(shè)而浮現(xiàn)出的現(xiàn)實問題，該問題的良好解決需要我們以戰(zhàn)略思維通盤考慮，它是與城鎮(zhèn)化與工業(yè)化良性互動、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、土地整理與集約利用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是農(nóng)村宅基地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移的需要[6]。因此，農(nóng)村宅基地退出就成為當(dāng)前農(nóng)村“三塊地”改革的重要內(nèi)容。全面了解和掌握農(nóng)戶宅基地退出的利益訴求、補償意愿，并據(jù)此制定相應(yīng)的政策和法規(guī)，是鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)戶宅基地退出的關(guān)鍵。

一、我國農(nóng)村宅基地退出政策的演變及特征

自2008年國務(wù)院首次提出農(nóng)村宅基地退出政策以來，農(nóng)村宅基地有償退出就成為改革的主調(diào)，特別是自黨的十八屆三中全會以后，農(nóng)村宅基地有償退出制度改革已經(jīng)步入快車道。回顧我國農(nóng)村宅基地退出政策的發(fā)展演變，其歷程可分3個階段，每階段宅基地管理制度和主要思路各有不同。

（一）第一階段：允許農(nóng)村宅基地房地一體轉(zhuǎn)讓

這個時期的時間跨度主要集中在1978年至1998年期間。其主要特征就是農(nóng)村宅基地所有權(quán)屬于農(nóng)民，允許房地一體轉(zhuǎn)讓。在此期間，國家出臺了多部政策法律加強農(nóng)村宅基地的管理和規(guī)范，并且明確了農(nóng)戶將農(nóng)村房屋以及宅基地一體轉(zhuǎn)讓的合法權(quán)利。1978年中央《農(nóng)村人民公社工作條例（試行草案）》指出：宅基地的使用權(quán)和所有權(quán)歸于農(nóng)戶，農(nóng)戶有權(quán)自由轉(zhuǎn)讓和使用其私有財產(chǎn)。1982年國務(wù)院頒布《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》不僅首次肯定了農(nóng)戶出租、出賣宅基地的權(quán)利，而且肯定城鎮(zhèn)居民可以通過合法途徑取得宅基地使用權(quán)的權(quán)利。1986年制定的首部《土地管理法》第38條又將農(nóng)戶出租、出賣宅基地的權(quán)利上升到法律高度予以確認。同時，該《土地管理法》第41條也規(guī)定了城鎮(zhèn)居民可以使用集體土地建設(shè)住宅，為城鎮(zhèn)居民擁有農(nóng)村宅基地使用權(quán)提供了法律支撐。1988年新修的《土地管理法》第2條針對國家和集體可以通過合法途徑轉(zhuǎn)讓國有土地和集體土地使用權(quán)作出了具體規(guī)定，1991年通過的《土地管理法實施條例》對此作了進一步補充和完善。雖然1998年新修的《土地管理法》刪除了關(guān)于城鎮(zhèn)居民可以取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)的規(guī)定，但仍然允許宅基地可以依法轉(zhuǎn)讓，只是規(guī)定當(dāng)農(nóng)戶出租、出賣房屋時不得再次申請宅基地。顯然，為給“小產(chǎn)權(quán)房”降溫，新的《土地管理法》限制了城鎮(zhèn)居民申請和使用宅基地，但根據(jù)房地一體原則，并沒有禁止宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓?？偟膩碚f，這個時期允許農(nóng)戶房地一體轉(zhuǎn)讓，允許宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓。

這個時期農(nóng)村宅基地退出制度的主要特征是：（1）農(nóng)村宅基地所有權(quán)屬于農(nóng)民。農(nóng)村宅基地屬于農(nóng)戶私有，農(nóng)戶有權(quán)自由轉(zhuǎn)讓或者使用宅基地。（2）農(nóng)戶不僅有權(quán)自由轉(zhuǎn)讓宅基地上的建筑，同時還可以轉(zhuǎn)讓宅基地。（3）農(nóng)戶宅基地不僅有權(quán)在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，還可以在集體經(jīng)濟組織之外流轉(zhuǎn)。

（二）第二階段：嚴禁向城鎮(zhèn)居民出售宅基地及房屋

這個時期的時間跨度主要集中在1999-2008年期間。隨著城郊“小產(chǎn)權(quán)房”數(shù)量的增加和“炒房熱”的升溫，農(nóng)村集體建設(shè)用地管理混亂且利用效率低下現(xiàn)象更加突出，于是，1999年的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴禁炒賣土地的通知》首次對“炒房熱”造成的農(nóng)村集體土地管理混亂現(xiàn)象進行全方位的整改。《通知》不僅限制農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓宅基地和房屋，而且限制受讓對象。一方面禁止農(nóng)戶向城鎮(zhèn)居民出售住宅，另一方面禁止城市使用農(nóng)村集體土地建造房屋。細研此前的國家法律，國家對于農(nóng)民房屋的處置（根據(jù)房地一體原則，當(dāng)然也包括宅基地的轉(zhuǎn)讓）以及房屋的受讓對象從未進行過限制。盡管2004年再次修訂的《土地管理法》依舊保留了“土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”和“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，不準再次申請宅基地”等允許農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的條款，但在同年頒布的《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》中卻嚴禁城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村宅基地，以從根源上解決小產(chǎn)權(quán)房問題。2004年國土資源部頒布的《關(guān)于加強宅基地管理的意見》不僅再次強調(diào)禁止城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村宅基地，而且強調(diào)禁止為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買和違法建造的房屋頒發(fā)土地使用證。

在農(nóng)村宅基地自由轉(zhuǎn)讓的敏感時期，2007年國家頒布實施《物權(quán)法》，對于農(nóng)村宅基地是否能夠自由流轉(zhuǎn)問題，在《物權(quán)法》草案討論期間，經(jīng)歷了從最初允許本集體經(jīng)濟組織以外的居民可以通過繳納使用費的形式取得宅基地使用權(quán)，到經(jīng)集體經(jīng)濟組織同意后，農(nóng)戶可以將宅基地和房屋一同轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部符合條件的農(nóng)戶，集體經(jīng)濟組織以外的城鎮(zhèn)居民無權(quán)購買農(nóng)村宅基地和地上房屋。最后全國人大綜合多方面因素，在發(fā)布《物權(quán)法》時最終采用了“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定”這一說辭，從而規(guī)避農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓這一極其敏感而又矛盾的問題，可謂“一波三折”。2008年中共中央、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部和國土資源部先后發(fā)布文件，調(diào)整農(nóng)村宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓政策。該文件整體表達了兩個方面的涵義：（1）加強對農(nóng)村集體建設(shè)用地的管理。即，嚴禁通過“以租代征”方式獲得建設(shè)用地，嚴禁農(nóng)戶將農(nóng)村住宅及宅基地轉(zhuǎn)讓給城鎮(zhèn)居民。（2）嚴禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置住宅、宅基地以及“小產(chǎn)權(quán)房”，否則不予登記。

這一時期農(nóng)村宅基地退出制度的主要特征是：（1）農(nóng)村宅基地管理更加嚴格和規(guī)范。雖然這個時期的土地管理法保留了“農(nóng)民出賣、出租房屋后不得再申請宅基地”的條款，但是在實踐中已經(jīng)嚴格限制宅基地的出售和出租等，對于城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村使用宅基地更是嚴加禁止。（2）對于“小產(chǎn)權(quán)房”的建設(shè)、出售采取高壓政策。國務(wù)院及其有關(guān)部委多次發(fā)文要求加強集體建設(shè)用地的審批和管理，堅決查處違規(guī)建設(shè)“小產(chǎn)權(quán)房”，并且嚴禁“以租代征”。

（三）第三階段：探索農(nóng)村宅基地有償退出

這個時期為2008年至今。我國農(nóng)村宅基地退出是指農(nóng)村集體經(jīng)濟組織中的部分農(nóng)戶通過放棄占有或轉(zhuǎn)移占有的方式讓渡宅基地使用權(quán)。如若宅基地上建筑有房屋，應(yīng)當(dāng)一并放棄或轉(zhuǎn)移占有。農(nóng)村宅基地退出是一種自主選擇行為，不得強制放棄或轉(zhuǎn)移。為提高農(nóng)村宅基地的利益效率，減緩農(nóng)村宅基地閑置率不斷增大的趨勢，國家開始鼓勵進城農(nóng)戶和一戶多宅者退出宅基地或者在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓宅基地。2008年頒布的《國務(wù)院關(guān)于促進節(jié)約集約用地的通知》明確指出，當(dāng)?shù)卣梢酝ㄟ^獎勵或者補助的形式，鼓勵農(nóng)戶自愿退出閑置的宅基地，促進符合宅基地取得條件的農(nóng)戶購買并高效利用宅基地。2010年國務(wù)院頒布《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》提出“雙空間”概念，即農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間和綠色生態(tài)空間。根據(jù)農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化的規(guī)模和速度，通過適度縮減農(nóng)村空間（宅基地退出），逐步將閑置空間轉(zhuǎn)變?yōu)椤半p空間”。2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決議》和2014年《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》都強調(diào)要深入推進農(nóng)村宅基地制度改革，探索一條符合廣大農(nóng)民利益的農(nóng)村宅基地有償退出新途徑，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。2015年中共中央發(fā)布“三塊地”改革意見中明確規(guī)定要“探索進城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部自愿有償退出或者轉(zhuǎn)讓宅基地”。2015年全國人大常委會發(fā)布《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京大興區(qū)等232個試點縣（市、區(qū)）、天津市薊縣等59個試點縣（市、區(qū)）區(qū)域分別暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定的決定（草案）》后，四川成都、湖北枝江、重慶墊江、安徽寧國等地嚴格依據(jù)法律授權(quán)開展宅基地有償退出，保證社會風(fēng)險系數(shù)在可管控范圍之內(nèi)。按照《決定》要求，堅持法律授權(quán)原則改革，試點地區(qū)封閉操作，根據(jù)特殊情況暫停實行相關(guān)法律條款，大力推進農(nóng)村宅基地有償退出的改革，探索出一條綠色通道。其他非試點地區(qū)，積極學(xué)習(xí)并總結(jié)試點地區(qū)的成功經(jīng)驗，制定相應(yīng)方案，確保能夠有序、高效地在全國推行宅基地有償退出政策。特別是2018年中央一號文件《中共中央、國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出，要完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。筆者認為，這是一項重大的理論和實踐創(chuàng)新，此次探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”中最關(guān)鍵的問題就是適度放活宅基地使用權(quán)，包括探索農(nóng)房及農(nóng)村宅基地的退出、租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押等。

這一時期農(nóng)村宅基地退出制度改革的主要特征是：（1）農(nóng)村宅基地退出的受讓主體被限定在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部范圍內(nèi)。2015年中共中央辦公廳和國務(wù)院部多次要求“宅基地的有償退出和轉(zhuǎn)讓應(yīng)當(dāng)在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部進行”。（2）農(nóng)村宅基地退出的行為方式是農(nóng)戶直接放棄宅基地使用權(quán)或通過房地一體轉(zhuǎn)讓原則自愿讓渡宅基地使用權(quán)。（3）農(nóng)村宅基地退出要堅持自愿、合法、有償原則，這是農(nóng)村宅基地退出的基本原則。

總而言之，近年來國家不斷增大對農(nóng)村宅基地退出的改革與探索力度，農(nóng)村宅基地有嘗退出頗有些“終點又回到起點”之意味。即從最初農(nóng)村宅基地歸農(nóng)民私人所有，宅基地及地上房屋可自由流轉(zhuǎn);而后農(nóng)村宅基地歸集體所有，農(nóng)民僅享有使用權(quán)，宅基地也被限制流轉(zhuǎn);再到最近的農(nóng)村宅基地制度改革，宅基地可以有償退出或者轉(zhuǎn)讓。但是，我國農(nóng)村宅基地退出主要還是限定在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部，城鎮(zhèn)居民仍無權(quán)購置宅基地和農(nóng)村住宅。

二、我國農(nóng)村宅基地退出的主要障礙

宅基地交易、宅基地置換、宅基地換房、征地拆遷、宅基地回收等是農(nóng)村宅基地退出幾種有效形式[7]。國家正在進行的農(nóng)村宅基地制度改革，其主旨就是通過鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)戶宅基地退出，對所退宅基地進行土地整理達到復(fù)耕之標準，借助城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”政策，彌補和緩解城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程中建設(shè)用地緊張的缺口，提高集體建設(shè)用地的使用效率，實現(xiàn)農(nóng)戶宅基地發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)移，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。但是，實現(xiàn)農(nóng)戶宅基地的順暢退出仍面臨著諸多障礙因素：

（一）法律和政策的限制

目前，雖然中央及各級地方政府一直在大力提倡并積極推進農(nóng)村宅基地有償退出工作，但是由于專門針對農(nóng)村宅基地退出的相關(guān)法律法規(guī)及政策不健全以及各級政府監(jiān)督管理不到位，以致農(nóng)村宅基地退出改革踟躅不前。我國農(nóng)村宅基地管理制度，更多的是對農(nóng)民的一種保護機制，承擔(dān)的是對農(nóng)民生存權(quán)的尊重和保障，這項制度所具有的政治功能和社會福利功能起到了穩(wěn)定農(nóng)村社會關(guān)系的重大作用。但是，發(fā)展到今天，鼓勵農(nóng)地流轉(zhuǎn)、增加農(nóng)民收入已經(jīng)成為必然。對于農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，歷來的做法多以強制性為主，由各級政府部門組織并統(tǒng)征出讓，政府在農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)中處于主導(dǎo)地位，而作為宅基地使用者的農(nóng)民則處于附屬地位，不具備談判的資格與權(quán)利。農(nóng)民在宅基地流轉(zhuǎn)及退出中的“缺位”勢必會導(dǎo)致農(nóng)民的合法權(quán)益受到影響甚至損害。而且，政府統(tǒng)征出讓農(nóng)村土地的行為并沒有嚴格區(qū)分是否出于公益目的，在面臨城鄉(xiāng)建設(shè)用地價格巨大差異、政績及私利的誘惑下，尋租現(xiàn)象不斷發(fā)生。

立法及政策對農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的嚴格限制，使得農(nóng)村宅基地退出面臨法律障礙?，F(xiàn)行立法中除了《土地管理法》對農(nóng)村宅基地回收做了概括界定外，國家層面缺乏相關(guān)的配套政策和規(guī)范，農(nóng)村宅基地退出試點地區(qū)立足地方實際，制定了不少地方性規(guī)定，但是由于國家層面統(tǒng)一立法的缺失，地方性規(guī)定總是在自我探索中前進，不可能突破現(xiàn)有的法規(guī)框架。現(xiàn)行立法一方面禁止農(nóng)村宅基地向集體經(jīng)濟組織成員以外主體轉(zhuǎn)讓，同時禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買宅基地及房屋，還沒有形成鼓勵農(nóng)民有償退出的激勵機制，使得農(nóng)村宅基地處于一種相對“僵化”狀態(tài)，限制了農(nóng)村宅基地資源的利用效率，無法實現(xiàn)財產(chǎn)的資本信用功能，不能為農(nóng)民擴建新房、擴大生產(chǎn)或者其他的資本需求提供支持。由于農(nóng)村宅基地財產(chǎn)價值不能實現(xiàn)，農(nóng)民進城定居、城鎮(zhèn)化的步伐必然受到影響;再者，城鎮(zhèn)居民不能到農(nóng)村購房安居，也阻斷了人才回流之路。農(nóng)民可以到城市買房而城市居民不能到農(nóng)村買房，造成了法律上的不平等。同樣是建設(shè)用地使用權(quán)，城市居民可以自由流轉(zhuǎn)其房屋，而農(nóng)民的房屋及宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)則會受到種種限制，這種立法上的不公平性（縱然有其他層面的考慮），既侵害了農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利，不利于社會的進步，也違背了城鄉(xiāng)融合的大政方針。

（二）動力機制不足

動力機制簡單來說就是動力的來源，即發(fā)展動力的根源。就是指各經(jīng)濟主體在對經(jīng)濟利益最大化追求過程中形成的促動機制，其基礎(chǔ)是經(jīng)濟利益驅(qū)動。農(nóng)村宅基地退出的動力機制就是農(nóng)戶為了追求自身利益的最大化，而在內(nèi)在動力（主要是利益驅(qū)動）或外在壓力的驅(qū)使下自愿放棄宅基地使用權(quán)的行為。根據(jù)理性經(jīng)濟人理論，趨利避害、追求自身利益最大化是主體決策的首要標準，可現(xiàn)行僵化的農(nóng)村宅基地管理的政策法規(guī)必將導(dǎo)致農(nóng)戶宅基地退出動力喪失。

造成農(nóng)戶宅基地退出動力缺乏的原因是多方面的。首先，無償取得和無限使用的宅基地管理制度嚴重削弱了農(nóng)民退出宅基地的積極性?；谵r(nóng)村宅基地的社會福利性，集體經(jīng)濟組織成員可以無償取得，無限期使用。這就使得農(nóng)民幾乎不需要付出代價就可以獲得宅基地使用權(quán)，所以，一方面想方設(shè)法去獲得更多的宅基地，“一戶多宅”、超標占用，甚至占用耕地去建房;另一方面，基于傳統(tǒng)思維，加之目前城市房地產(chǎn)行業(yè)的飛速發(fā)展帶來的高房價誘惑，又不愿退出多余或閑置宅基地。其次，農(nóng)村宅基地退出收益分配制度不完善，農(nóng)民的收益權(quán)及土地發(fā)展權(quán)得不到實現(xiàn)。在城市房地產(chǎn)發(fā)展白熱化、房價居高不下的背景下，利益驅(qū)動使得地方政府及村集體經(jīng)濟組織都更樂于將農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地。作為農(nóng)村宅基地使用權(quán)主體，農(nóng)民有權(quán)參與宅基地退出后的土地增值收益分配，共享土地發(fā)展權(quán)。而實際情況是農(nóng)民不僅不能合理分享宅基地退出收益，也不能參與土地入市后土地增值收益的分配?，F(xiàn)行立法并未對農(nóng)村宅基地發(fā)展權(quán)的內(nèi)容與歸屬進行解釋，屬于立法空白，法律依據(jù)的缺失使得農(nóng)民的土地增值權(quán)益遭到侵害，嚴重影響農(nóng)戶退出宅基地的積極性。

（三）缺乏補償機制

現(xiàn)行《土地管理法》第65條主要規(guī)定了農(nóng)村宅基地收回的幾種情形《中華人民共和國土地管理法》第65條：有下列情形之一的，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織報經(jīng)原批準用地的人民政府批準，可以收回土地使用權(quán)：（一）為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，需要使用土地的;（二）不按照批準的用途使用土地的;（三）因撤銷、遷移等原因而停止使用土地的。依照前款第（一）項規(guī)定收回農(nóng)民集體所有的土地的，對土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補償。，這可以說是目前國家法律層面有關(guān)農(nóng)村宅基地退出的最高法律依據(jù)。但是，這些規(guī)定比較籠統(tǒng)，也沒有提及補償?shù)臉藴屎统绦?，他僅規(guī)定了收回的第一種情形，補償也局限于“適當(dāng)補償”。其他的收回方式（主要指的是《土地管理法》第65條的第（二）、（三）種情形）以及其他宅基地退出方式如農(nóng)民主動退出方式的補償則沒有涉及。但就這一種方式的補償而言，“適當(dāng)補償”并沒有一個明確的標準，也沒有相應(yīng)的下位法去補充，實踐中缺乏可操作性，補償方式不明確，到底是補償現(xiàn)金、房屋還是補償其他？怎么補償、如何補償、補償程序是什么？立法都沒有做出規(guī)定。這就使得現(xiàn)有的各地農(nóng)村宅基地退出試點補償都是“摸著石頭過河”——各地區(qū)都有自己的標準。

目前，農(nóng)村宅基地退出的最大障礙就是“補償標準低”。在各地的補償試點中，現(xiàn)金補償方式的標準多參考征地補償標準執(zhí)行，問題是當(dāng)下對集體土地征收補償標準相比較城市建設(shè)用地是非常低的。城市建設(shè)用地補償標準主要以地塊的市場價值為標準，而集體用地的征地補償標準則按照《土地管理法》第47條執(zhí)行，其補償主要包括4個方面，即土地補償、青苗補償、地上附著物補償、被征地人員的安置補助等，并非以土地的市場價值為依據(jù)。以農(nóng)村宅基地換房的補償標準相較現(xiàn)金補償、養(yǎng)老補償、地票補償?shù)确绞蕉裕r(nóng)民獲得的利益相對要高一些，但是補償標準仍是比較低的。各地的農(nóng)村宅基地換房基本做法都是交出原有宅基地，或到新劃撥的宅基地進行房屋再建，或通過貨幣補償購買新住房，這里面至少存在2個問題：一是超過地區(qū)規(guī)定標準的舊宅基地面積怎么辦？是否補償、補償多少？于法無據(jù);二是退出宅基地的農(nóng)民入住新房后，隱形的生存成本不斷增加，農(nóng)民難以承受，這部分成本在宅基地退出時并沒有考慮在內(nèi)。這些顧慮，必然影響到農(nóng)民退出宅基地的積極性。而且，無論是現(xiàn)金補償，還是以地換房，都沒有考慮到宅基地退出后的土地增值收益分配，這對失去土地的農(nóng)民有失公平。

（四）缺乏保障機制

我國農(nóng)村宅基地承擔(dān)著基礎(chǔ)的社會保障功能，農(nóng)民憑借集體經(jīng)濟組織成員身份，獲得基本的生活和生產(chǎn)條件。要實現(xiàn)農(nóng)村宅基地退出及有償使用就必須保障退地后失地農(nóng)民的生活保障問題。農(nóng)民對宅基地的依賴程度以及宅基地退出對于農(nóng)民既定的生活方式的影響及未來可能發(fā)生的改變，可能遠超出他們目前的想象力和退出后的承受力，就業(yè)、養(yǎng)老、子女教育、生活成本等一系列隨之而來的生活問題都可能超出現(xiàn)在可能想象的難度，必將成為農(nóng)村和農(nóng)地糾紛的隱患。農(nóng)民主動退出宅基地的前提就是退地以后的生活應(yīng)該會比現(xiàn)在更好，至少能夠維持現(xiàn)有的生活水準不降低，農(nóng)民傾向于選擇對以后生活更有保障的補償方式。

研究表明，農(nóng)村社會保障制度的缺位，或者低水平保障是影響農(nóng)戶宅基地退出的重要因素[8]。目前農(nóng)村社會保障存在覆蓋面小、保障和籌資水平低、體系不健全、缺乏規(guī)范性和穩(wěn)定性、缺乏法律保障、城鄉(xiāng)社會保障程度差異過大、城鄉(xiāng)社會保障體系銜接不完善等問題。農(nóng)村宅基地退出后補償制度和救濟制度的不完善，造成征地補償標準不合理，社會保障工作不完善，農(nóng)民權(quán)益得不到保障，農(nóng)民對未來的生活保障缺乏信心，農(nóng)民不愿也不敢退出宅基地。

三、“百村調(diào)查”樣本分析

本文研究背景和材料主要源于筆者主持的國家社會科學(xué)基金年度項目《我國農(nóng)村宅基地退出與補償?shù)姆蓹C制研究》課題組的“百村調(diào)查”。課題組采用隨機抽樣調(diào)查與重點調(diào)查相結(jié)合的方法，在全國20多個省（市、自治區(qū)、直轄市）100多個鄉(xiāng)村進行了實地調(diào)查，參與調(diào)查過程的研究生和本科生達200余人次。同時，課題主持人協(xié)同課題組核心成員還重點對全國農(nóng)村改革試驗區(qū)——河南省新鄉(xiāng)市進行為期2個月的實地考察。百村調(diào)查與重點考察都緊緊圍繞農(nóng)戶宅基地的占用、退出意愿、補償訴求、影響因素等問題展開，獲取了豐富的有價值的第一手材料。

關(guān)于調(diào)查樣本鄉(xiāng)村的選擇，課題組兼顧了城郊村與遠郊村、經(jīng)濟發(fā)達村與欠發(fā)達村、純農(nóng)區(qū)與農(nóng)副業(yè)兼營村等因素。對于調(diào)查樣本農(nóng)戶的選擇，課題組在隨機入戶訪問的同時，也兼顧到了戶主年齡、家庭收入來源、戶主文化程度、是否參加社保等因素。采取的主要方法是，首先向其發(fā)放預(yù)先設(shè)制好的調(diào)查問卷，并圍繞調(diào)查主題進行訪談，答疑解惑;其次是召開小型座談會，對大家關(guān)心的問題進行討論;第三是到鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理所、縣土地管理局等部門查詢相關(guān)資料。調(diào)查活動先后發(fā)放問卷3 210份，收回問卷3 026份。其中，有效問卷2 880份，有效率為95.2%。調(diào)查問卷回收之后，課題組先后動員了20多人參加問卷的統(tǒng)計和分析?，F(xiàn)將其中的關(guān)于“農(nóng)戶宅基地退出的補償意愿”調(diào)查樣本數(shù)據(jù)資料統(tǒng)計分析如下：

（一）關(guān)于農(nóng)戶宅基地退出的補償模式訴求

北京大學(xué)中國社會科學(xué)調(diào)查中心發(fā)布的《2014年中國民生發(fā)展報告》中稱，農(nóng)房是農(nóng)民最重要的財產(chǎn)之一，占農(nóng)戶家庭財產(chǎn)的60%左右。農(nóng)戶宅基地能否按照國家宅基地制度改革目標實現(xiàn)順利退出，補償標準是否合理、補償方式是否科學(xué)是其關(guān)鍵因素和重要考量指標。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的大背景下，全國各地探索建立了多元化的農(nóng)村宅基地退出補償模式。目前，城鄉(xiāng)居民房屋拆遷補償模式主要有兩種，即貨幣化補償和安置補償[9]。宅基地貨幣化補償模式主要有四川“土地銀行”模式、重慶“地票交易”模式、江蘇宅基地“收購儲備”模式等;宅基地安置補償模式主要有上海“中心村”建設(shè)模式、浙江“兩分兩換”模式、天津“宅基地換房”模式、重慶“宅基地雙換”模式等。當(dāng)然，也有些地方將兩者進行了一定程度的融合。

農(nóng)戶歡迎什么樣的宅基地退出補償模式呢？在百村調(diào)查中，有46.6%的農(nóng)戶表示希望是貨幣化補償和安置補償相結(jié)合，即在安置住房的同時并給予一定的現(xiàn)金。現(xiàn)在出售的商品房大多是不具備起碼居住條件的“毛坯房”，必須投資進行二次裝修。據(jù)有關(guān)專家測算，100平方米左右的新房普通裝修大約需要投資6～8萬元，這對于一般的農(nóng)戶來講也是一筆不菲的開支。排在第二位的選項是“安置補償”，占被訪農(nóng)戶的22.6%。基于日益上漲的高房價，“以物易物”是農(nóng)戶比較好的選擇。還有15.2%的農(nóng)戶表示“無所謂，怎么都行”，這主要是少數(shù)經(jīng)濟實力比較強，對于補償要求不太高，再者是從事生產(chǎn)經(jīng)營活動比較忙無暇討價還價（見表1）。

（二）關(guān)于農(nóng)戶宅基地“貨幣補償”的標準訴求

農(nóng)村宅基地退出的貨幣補償，就是給予一定數(shù)額的現(xiàn)金，保障農(nóng)民的基本住房及生活。現(xiàn)實中，貨幣補償具有效率高、操作簡便之特點?？墒牵a償標準的科學(xué)設(shè)定是關(guān)鍵。研究發(fā)現(xiàn)，我國現(xiàn)階段對農(nóng)村宅基地的補償標準缺乏法律依據(jù)，從已有法律條文中可以發(fā)現(xiàn)一些適用于農(nóng)村宅基地的補償標準的規(guī)定，而對于由于非征收原因?qū)е碌恼赝顺龅难a償標準沒有涉及。農(nóng)村宅基地屬于農(nóng)村集體建設(shè)用地，根據(jù)“房地一體”原則，再參照耕地補償標準的制定方法，農(nóng)村宅基地退出補償應(yīng)該包括：對宅基地本身的補償、對退出宅基地農(nóng)戶的安置補償和對宅基地上的房屋及其附屬建筑物的補償。

在百村調(diào)查中，有38.3%的農(nóng)戶希望能夠“以高于商品性住房的價格”進行補償，其價格標準為“商品房價格+裝修費用”，這樣不會因為宅基地退出而降低現(xiàn)在居住條件和生活水平。另有37.5%的被訪農(nóng)戶希望“以商品性住房的價格進行補償”排在第2位（見表2）。農(nóng)戶的這種期望與國家的補償政策基本吻合（宅基地退出補償價格掛鉤當(dāng)?shù)厣唐贩科骄績r[10]）。在通貨膨脹壓力加大、商品房價格不斷上漲的情況下，農(nóng)戶只有拿到更多的貨幣補償金心里才會更踏實。

（三）關(guān)于農(nóng)戶宅基地“安置補償”的標準訴求

農(nóng)村宅基地退出的安置補償，就是按照規(guī)定的置換標準，農(nóng)戶以自家宅基地及其上面的建筑物換取政府統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)的房屋。宅基地置換是我國農(nóng)村宅基地退出與補償?shù)闹匾Ｊ街?，也是保障農(nóng)民居住權(quán)利的重要手段，根據(jù)置換方式不同，主要有政府主導(dǎo)，征地方式;市場主導(dǎo)，出租方式;農(nóng)民主導(dǎo)，企業(yè)產(chǎn)業(yè)化方式。根據(jù)置換對象不同，通常有異地房產(chǎn)置換、異地宅基地置換、社保置換等模式。

實踐中，安置補償比較復(fù)雜，眾口難調(diào)，置換房屋的地理位置、居住樓層、置換面積、置換比例等問題是其操作的難點。在我們“由少至多”設(shè)置的幾個安置補償標準中，選項農(nóng)戶也是“由少至多”，追求高比例補償標準永遠是農(nóng)戶的第一訴求。例如，在百村調(diào)查中，有33.4%的被訪農(nóng)戶希望按照1∶1.5及以上比例進行安置補償（見表3），這說明追求利益最大化永遠是人的本性。從調(diào)查情況看，目前農(nóng)戶宅基地退出大多是“被動式”的，或者是農(nóng)戶所處地域土地升值，政府欲通過農(nóng)戶集中居住節(jié)省建設(shè)用地實現(xiàn)“土地財政”，或者是政府為“形象工程”而進行農(nóng)村社區(qū)（拆村并居）建設(shè)，這樣，政府就成為主導(dǎo)者，而作為宅基地使用主體的農(nóng)戶就成為被動者，這時農(nóng)戶往往會以自家宅基地為砝碼與政府“討價還價”，如果現(xiàn)實與理想之間差距較大，甚至不惜以血的代價對抗政府拆遷。

（四）結(jié)論

1.補償是否合理、公平是影響農(nóng)戶宅基地退出的關(guān)鍵。農(nóng)地征收補償，宅基地退出補償是塊大蛋糕，在農(nóng)戶與政府之間不可避免存在著利益博弈，無論是“貨幣補償”，還是“實物補償”都必須以市場化為原則，嚴禁政府“土地財政”傾向。

2.貨幣補償“以高于商品性住房的價格進行補償”，實物補償“以高比例進行房屋面積置換”是大多數(shù)農(nóng)戶的心理預(yù)期。農(nóng)戶退出宅基地而到城鎮(zhèn)或者農(nóng)村社區(qū)居住者，其房屋一則需要二次投入，二則房屋面積一般較小，為集中居住節(jié)約土地資源，農(nóng)戶做出了巨大犧牲。因此，不能因為宅基地退出而降低農(nóng)戶生活水平，這也是改革的底線。

四、鼓勵與引導(dǎo)農(nóng)戶宅基地退出的政策建議

筆者以“三塊地”改革、“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略為宏觀背景，以農(nóng)村宅基地退出制度的歷史考察與法律解讀為研究起點，分析透視農(nóng)村宅基地退出制度面臨的困境，剖析根源，從“土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損”三條原則出發(fā)，在百村調(diào)查和價值研究的基礎(chǔ)上，提出鼓勵和促進農(nóng)戶宅基地退出的政策建議：

（一）制定農(nóng)村宅基地退出與補償?shù)姆煞ㄒ?guī)

全國人大常委會于2017年12月研究決定延長全國33個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定的期限，將農(nóng)村土地制度三項改革（即農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度改革）試點期限延長1年至2018年底[11]。農(nóng)村“三塊地”改革試點期的延長再次證明了土地制度改革任重道遠，完善立法、構(gòu)建適應(yīng)現(xiàn)實需求的法律制度框架將成為延長期內(nèi)的重點任務(wù)之一。具體到農(nóng)村宅基地制度改革，其關(guān)鍵在于將改革試點區(qū)域探索的新經(jīng)驗、新做法與國家層面的立法相結(jié)合，確保“可復(fù)制、可推廣”的改革成果能落實轉(zhuǎn)化為法律。因此，盡快制定出臺一部既要反映農(nóng)村宅基地管理現(xiàn)實需要，又能保障農(nóng)村宅基地改革順利推進的法律法規(guī)是當(dāng)前亟待解決的重大問題。

農(nóng)村宅基地退出與補償?shù)牧⒎ㄒ獔猿帧皣栏裾赝顺鲋黧w→農(nóng)民自愿退出宅基地→補償宅基地金給農(nóng)民（補償價格掛鉤當(dāng)?shù)厣唐贩糠績r）→退出宅基地變成集體經(jīng)營性建設(shè)用地→集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市”的改革路徑，其內(nèi)容應(yīng)該主要包括：（1）立法宗旨（包括立法依據(jù)和立法目的）;（2）遵循原則（包括自愿原則、有償原則、集約利用土地原則等）;（3）農(nóng)戶宅基地退出的申請與審核（作為保障性物權(quán)的農(nóng)戶宅基地退出的申請與審核必須遵循嚴格的程序）;（4）農(nóng)戶宅基地退出的補償（補償應(yīng)包括住房拆遷補償和宅基地價值補償，其資金來源應(yīng)通過土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移建立由政府主導(dǎo)的農(nóng)村土地金融體系）;（5）農(nóng)戶宅基地的收回（強制收回是例外，包括收回的情景及收回程序）;（6）宅基地的溢價分配（基于宅基地多主體利益均衡原則使土地增值收益在國家、集體、農(nóng)戶之間合理分配）;（7）法律責(zé)任（由于不當(dāng)行使法律權(quán)利所產(chǎn)生的后果由行為人承擔(dān)法律責(zé)任）等。

（二）制定合理的農(nóng)村宅基地退出補償標準

補償最重要的目標就是制定出符合退出宅基地農(nóng)戶利益的補償標準和補償方式，而補償標準的科學(xué)性、合理性則是關(guān)鍵和基礎(chǔ)。如何做到合理？一方面要根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟社會發(fā)展水平和地理區(qū)位情況決定，需要實地調(diào)查和綜合考量;另一方面在此基礎(chǔ)上做到同類宅基地同等補償，不同資源稟賦的宅基地差異化補償，但應(yīng)有合理區(qū)間[12]。合理的補償標準還應(yīng)基于宅基地的居住保障功能，以退出人在退出宅基地后可在城鎮(zhèn)或社區(qū)獲得相當(dāng)住房保障為標準。退出宅基地者的社會保障、就業(yè)等方面也是應(yīng)考慮的問題。另外，也要科學(xué)評估宅基地的價值，這種科學(xué)性體現(xiàn)在對宅基地所蘊含的經(jīng)濟和社會價值的考量，而社會價值除了社保、就業(yè)等農(nóng)民后顧之憂的間接性補償，還有身份認同、代際繼承等問題[13]。是否合理或科學(xué)，還是要看補償標準對市場機制的適應(yīng)性，為此可以通過土地交易平臺、符合市場機制的價格評估體系及標準，并參照城鎮(zhèn)土地價格來指導(dǎo)宅基地的退出。無論如何，退出宅基地農(nóng)戶的退出意愿是前提，農(nóng)民最關(guān)心的還是退出補償及生存保障狀況的預(yù)期，只要退出宅基地后其生活和居住水平不低于甚至高于退出之前的水平，他們的宅基地退出意愿大多會是積極的[14]。

（三）建立農(nóng)村宅基地退出的動力機制

從主體角度看，農(nóng)村宅基地退出是一項涉及中央政府、地方政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民等在內(nèi)多方主體參與的一項系統(tǒng)工程，需要多方合力推動才能順利進行。不同主體在農(nóng)村宅基地退出中的動力因其所處位置和利益訴求的不同而有所差異，因而他們的動力機制也是不一樣的。各個主體只有形成一種合力機制，農(nóng)村宅基地退出工作才能順利開展。但是在實踐中，農(nóng)村宅基地退出主要靠地方政府的強力推動，對集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的訴求關(guān)注不夠，無法形成有效的合力機制，使得農(nóng)村宅基地退出工作踟躕不前。從制度建設(shè)角度看，建立農(nóng)村宅基地退出動力機制包括以下幾個方面主要內(nèi)容：通過福利政策制度安排引導(dǎo)農(nóng)民自愿退出宅基地的引力機制、通過有償使用制度促使農(nóng)民退出超標宅基地的壓力機制、通過宅基地復(fù)墾工程推動農(nóng)戶宅基地退出的推力機制[15]。通過這三種機制的協(xié)同發(fā)力，推進農(nóng)村宅基地退出的順利進行。然而，由于制度乏力、規(guī)劃滯后以及配套措施不到位等因素影響農(nóng)村宅基地退出。農(nóng)村宅基地補償制度不合理、農(nóng)村社會保障制度不完善導(dǎo)致引力機制不具實效;有償使用制度不健全、閑置土地費用征收制度及違規(guī)占有拆除制度沒有建立，使得農(nóng)民對于退不退出宅基地沒有壓力;宅基地整理、置換、復(fù)墾等配套制度沒有形成完善的可操作機制所導(dǎo)致的工作滯后，使得農(nóng)村宅基地退出沒有推力機制，這些都成為影響農(nóng)村宅基地退出的關(guān)鍵因素。建立農(nóng)村宅基地退出機制必須綜合考慮這些因素。

（四）建立農(nóng)村宅基地退出的保障體系

建立完善的農(nóng)村社會保障制度，實行城鄉(xiāng)居民社會保障的一體化是推動農(nóng)村宅基地退出的必要條件。調(diào)查顯示，目前影響農(nóng)民宅基地退出積極性的主要因素除了居住保障之外，醫(yī)保、養(yǎng)老、就業(yè)、生活成本和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等是農(nóng)民考慮比較多的方面，退地農(nóng)民進城后，不能像城鎮(zhèn)居民那樣享受相同的醫(yī)保、養(yǎng)老、就業(yè)和教育福利，因此，必須構(gòu)建完善的城鄉(xiāng)社會保障對接機制，解除農(nóng)戶退出宅基地的后顧之憂[16]。城鄉(xiāng)醫(yī)療保障制度存在較大差異，不能有效對接，退地農(nóng)民進城后還不能享受城市的基本醫(yī)療保障，因此，必須把構(gòu)建城鄉(xiāng)醫(yī)療保障體系的對接機制作為重點;城鄉(xiāng)教育資源差異大，戶籍制度成為退地進城農(nóng)民子女教育的最大障礙，留守兒童教育問題已成為阻礙農(nóng)民退出的重要因素之一，因此，構(gòu)建城鄉(xiāng)教育保障體系的對接機制也是應(yīng)有之意;關(guān)于養(yǎng)老保障問題，許多農(nóng)村地區(qū)還沒有建立社會養(yǎng)老體系，農(nóng)民“以房養(yǎng)老”“家庭養(yǎng)老”非常普遍，即使已經(jīng)建立社會養(yǎng)老保障的地區(qū)也存在諸多缺陷，運行中的問題也非常多，如覆蓋范圍小、受惠對象少、對土地依賴程度高等，亟須完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保障體系。逐步完善農(nóng)村社會保障制度，為失地農(nóng)民構(gòu)筑和完善養(yǎng)老保險保障、最低生活保障以及社會救助等保障，才能為農(nóng)村宅基地退出提供動力。

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