金江峰

摘要：以貴州T縣與河南C縣的精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)踐為例，研究發(fā)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧基層實(shí)踐中，因責(zé)任推卸、僵化服從和模糊治理等科層制體制惰性，導(dǎo)致了政策“變通”、政策“懸浮”和“邊緣人”謀利等問題，自下而上倒逼著地方政府進(jìn)行扶貧體制機(jī)制的改革。地方政府出于政治壓力與社會(huì)壓力，通過運(yùn)動(dòng)式治理的方式，整合體制力量與社會(huì)力量，再造了精準(zhǔn)扶貧的組織結(jié)構(gòu)和識(shí)別流程等，有效地在反倒逼中實(shí)現(xiàn)了扶貧體制機(jī)制創(chuàng)新和扶貧政策的糾偏。精準(zhǔn)扶貧由“非精準(zhǔn)化”向“精準(zhǔn)化”的變遷過程，根本上反映了轉(zhuǎn)型期國家治理中存在自上而下體制認(rèn)證的不足和自下而上社會(huì)認(rèn)證的缺陷，需要整合體制與社會(huì)力量，建立體制——社會(huì)交叉認(rèn)證模式，以提升國家認(rèn)證能力，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的精準(zhǔn)化。國家認(rèn)證能力是國家基礎(chǔ)能力的基礎(chǔ)，體制與社會(huì)力量在國家認(rèn)證能力建設(shè)中的良性互動(dòng)，有助于從國家與社會(huì)合作互利的視角探索現(xiàn)代國家能力建設(shè)的實(shí)踐路徑。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧;倒逼與反倒逼;國家與社會(huì);體制—社會(huì)交叉認(rèn)證;國家能力

中圖分類號(hào)：F304.8;C912.82文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-9107（2019）01-0007-08

一、研究綜述與本文框架

國內(nèi)學(xué)界對(duì)扶貧問題的論述，基本上可歸納為以下4個(gè)方面：一是定義和解釋貧困。研究者從西方貧困理論切入，結(jié)合國內(nèi)反貧困實(shí)踐，提出理解貧困問題的本土化視角。如郭熙保結(jié)合阿瑪?shù)賮啞ど难芯浚瑥慕?jīng)濟(jì)學(xué)角度批判了學(xué)界對(duì)貧困的定義，提出貧困的內(nèi)涵應(yīng)包括收入貧困、能力貧困和權(quán)利貧困3個(gè)互不替代的方面[1];屈錫華等通過反思國外學(xué)者對(duì)貧困的定義，提出貧困“是因種種發(fā)展障礙和制約因素造成的生存危機(jī)和生活困境”[2];周怡則認(rèn)為，無論是以馬克思、倫斯基和甘斯等人為代表的結(jié)構(gòu)貧困論，還是以劉易斯、班費(fèi)爾德和布迪厄等人為代表的文化貧困論，在解釋貧困問題時(shí)都如同“一塊硬幣的兩面”，各有不足，又渾然一體。真正理解貧困，需要文化與結(jié)構(gòu)解釋的結(jié)合[3]。二是測量與評(píng)估貧困。研究者主要側(cè)重討論貧困線、貧困發(fā)生率、貧困人口數(shù)量和反貧困的福利指數(shù)等，并結(jié)合具體國情做出理論與實(shí)踐論證。如有學(xué)者指出，我國傳統(tǒng)脫貧線主導(dǎo)的貧困測定方法缺乏科學(xué)性，應(yīng)當(dāng)建立特困線、溫飽線和發(fā)展線相結(jié)合的貧困線標(biāo)準(zhǔn)，以全面準(zhǔn)確地反映農(nóng)村貧困問題[4];在此基礎(chǔ)上，有研究者分別從農(nóng)村貧困測定的理論模型[5]、現(xiàn)實(shí)維度[67]和貧困人口的地區(qū)分布情況[8]等方面論述了測量與評(píng)估貧困的路徑。三是反貧困政策、措施與存在的問題研究。如有研究者從政策變遷角度，將國家改革開放以來的扶貧政策分為3個(gè)階段[9]或4個(gè)階段[10]，并總結(jié)了不同階段治理貧困的主導(dǎo)模式。徐月賓等人則從扶貧模式轉(zhuǎn)變的視角，提出國家反貧困應(yīng)當(dāng)建立普遍性的醫(yī)療保障制度、普惠型社會(huì)福利、選擇性社會(huì)救助和新型開發(fā)式扶貧政策“四位一體”的扶貧政策體系[11]，這可以被認(rèn)作是精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施的先聲。而后有研究者從精準(zhǔn)扶貧制度創(chuàng)新[12]、機(jī)制創(chuàng)新[13]、精準(zhǔn)識(shí)別困難[14]、精準(zhǔn)施策困難[15]、精準(zhǔn)考核困難[16]、精英俘獲[17]和政策規(guī)避[18]等方面討論了國家精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)踐存在的問題，并提出相關(guān)決策建議。此外，也有研究者專門論述了少數(shù)民族地區(qū)精準(zhǔn)扶貧面臨的問題與出路。四是探析精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)踐的政治與社會(huì)影響。一方面是通過精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)踐，討論國家治理體制機(jī)制、中央—地方關(guān)系和鄉(xiāng)村治理等[1921];另一方面是反思精準(zhǔn)扶貧政策的社會(huì)后果，如朱曉陽認(rèn)為，國家反貧困戰(zhàn)略一定程度上造成了貧困群體的標(biāo)簽化和邊緣化等問題[22]。

總體而言，既有研究從理論與現(xiàn)實(shí)維度系統(tǒng)呈現(xiàn)了精準(zhǔn)扶貧研究的重點(diǎn)、難點(diǎn)與突破，為后續(xù)研究奠定了基礎(chǔ)。不足的是，就扶貧講扶貧的研究比較多，通過扶貧政策實(shí)踐討論國家政治生態(tài)、政治體制與治理能力的研究比較少。有的研究者雖然意識(shí)到精準(zhǔn)扶貧與國家治理之間的復(fù)雜關(guān)系，但受研究方法與研究路徑的約束，研究視角多局限在微觀的基層治理與鄉(xiāng)村政治，未能將研究成果提升至國家治理轉(zhuǎn)型與國家治理能力建設(shè)等宏觀層面?；诖?，本研究從國家認(rèn)證能力建設(shè)視角切入，通過還原地方政府與鄉(xiāng)村社會(huì)在精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)踐中的互動(dòng)邏輯，思考轉(zhuǎn)型期國家治理能力建設(shè)現(xiàn)實(shí)路徑。

二、社會(huì)“倒逼”政府：體制惰性與政策執(zhí)行異化

官僚科層制自產(chǎn)生之初，就因其嚴(yán)格的等級(jí)結(jié)構(gòu)、絕對(duì)技術(shù)理性和組織僵化等廣受詬病。著名社會(huì)學(xué)家默頓認(rèn)為，科層組織僵化的弊端，必將導(dǎo)致“科層制儀式主義”[23]。法國小說家巴爾扎克更是將科層制比喻成“由侏儒行使巨人的權(quán)力”。雖然科層制并非如批判的那樣“罪惡昭彰”，但在治理實(shí)踐中確實(shí)存在深陷技術(shù)化、標(biāo)準(zhǔn)化和簡單化泥淖的缺陷[24]?？茖又频捏w制缺陷，可以被視為是因龐大組織管理與復(fù)雜社會(huì)事務(wù)交織在一起而產(chǎn)生的體制惰性。其基本表現(xiàn)是：部門分工與權(quán)責(zé)不明引起的責(zé)任推卸，強(qiáng)調(diào)權(quán)威與技術(shù)理性帶來的僵化服從，以及委托/代理關(guān)系與信息斷裂導(dǎo)致的模糊治理等。在精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)踐中，科層制的體制惰性，直接導(dǎo)致了精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核等非精準(zhǔn)化實(shí)踐。如，責(zé)任推卸帶來扶貧壓力的“底層聚集”，刺激村干部的政策“變通”行為;僵化服從引起貧困戶信息收集與管理困難，造成精準(zhǔn)扶貧的政策“懸浮”;模糊治理導(dǎo)致貧困戶信息收集與確認(rèn)難題，激發(fā)釘子戶、上訪戶的謀利沖動(dòng)，等等。科層制常規(guī)治理的體制惰性，是造成精準(zhǔn)扶貧政策在基層執(zhí)行異化的重要原因。同時(shí)，自上而下政策執(zhí)行的異化，也自下而上地“倒逼”著國家（地方政府）進(jìn)行扶貧體制機(jī)制的變革。

（一）責(zé)任推卸與村干部的政策“變通”

當(dāng)前，精準(zhǔn)扶貧作為地方政府的中心工作，要求地方政府動(dòng)員所有“條線”資源，集中力量在短期內(nèi)打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。地方政府各層級(jí)、各部門為應(yīng)對(duì)扶貧壓力，一般會(huì)向貧困村與非貧困村派駐“第一書記”、扶貧工作隊(duì)和包村干部等。各方扶貧力量進(jìn)駐村莊后，雖然在名義上有著分工負(fù)責(zé)的關(guān)系，如，第一書記是總責(zé)任人，工作隊(duì)隊(duì)長對(duì)第一書記負(fù)責(zé)并監(jiān)管工作隊(duì)成員。但在實(shí)際工作中，因扶貧干部都來自不同部門和單位，彼此間沒有行政隸屬關(guān)系，也沒有具體的監(jiān)督責(zé)任，導(dǎo)致彼此之間各自為政、相互推責(zé)問題的產(chǎn)生。最終，精準(zhǔn)扶貧工作落在行政級(jí)別最低、對(duì)村莊情況最熟悉的村干部肩上。而村干部作為國家非正式權(quán)力主體，在扶貧工作中往往不愿意也不能夠擔(dān)負(fù)起主要責(zé)任。當(dāng)扶貧責(zé)任被扶貧干部當(dāng)作“皮球”踢到自己手中的時(shí)候，村干部會(huì)以政策“變通”的形式對(duì)上應(yīng)付。精準(zhǔn)扶貧政策前期實(shí)踐中，村干部最常用的“變通”手段是“數(shù)字扶貧”。即，按照政策要求和檔卡規(guī)范，主觀認(rèn)定貧困戶和填寫扶貧信息，而不進(jìn)村入戶做詳細(xì)調(diào)查。

村干部以應(yīng)付的心態(tài)識(shí)別出來的貧困戶一般是村莊的低保戶、五保戶和關(guān)系戶等。如，筆者在貴州省T縣B村文章經(jīng)驗(yàn)材料來源于筆者2017年6月底至8月中下旬，在貴州省T縣與河南省C縣的調(diào)研，基于學(xué)術(shù)倫理，行文對(duì)所涉及的地名和人名都作了技術(shù)處理。調(diào)研時(shí)就發(fā)現(xiàn)，村里34戶貧困戶中，25戶是低保戶，3戶是五保戶，占貧困戶總數(shù)的82%。在河南省C縣，J街道扶貧辦的張書記告訴我們：

“2014年精準(zhǔn)識(shí)別的時(shí)候，村干部把所有低保戶都識(shí)別了進(jìn)來。2016年縣里第一次精準(zhǔn)識(shí)別‘回頭看P村清退了263戶低保戶，占該村低保戶總數(shù)的75%左右;S村清退了314名低保人口，占村莊低保人口總數(shù)的61%。2017年5月，第二次精準(zhǔn)識(shí)別‘回頭看，S村又清退了150名低保人口，占村莊低保人口總數(shù)的75.1%左右2017年8月6日，河南省C縣J街道，與扶貧辦張主任訪談?dòng)涗洝薄??！?/p>

除此之外，在精準(zhǔn)扶貧前期工作中，村干部為應(yīng)付建檔立卡要求，在精準(zhǔn)識(shí)別時(shí)會(huì)鼓勵(lì)村民自愿報(bào)名成為貧困戶。而很多村民在沒有看到具體利益之前，會(huì)因擔(dān)心名聲受損而不愿意村干部將自己識(shí)別為貧困戶。所以，村干部為滿足上級(jí)政府?dāng)?shù)據(jù)要求，往往會(huì)將自己的親戚朋友認(rèn)定為貧困戶。P村任書記（村黨支部書記）給自己將親戚定為貧困戶的行為找了一個(gè)合理的借口——就算他們知道了，都是親戚關(guān)系，也不好跟你鬧翻臉2017年8月8日，河南省J街道P村，與任書記訪談?dòng)涗洝?。而任書記的“變通”行為，在精?zhǔn)扶貧開始實(shí)行“增收到戶”之后，也為自己帶來了眾多麻煩。

（二）僵化服從與精準(zhǔn)扶貧的政策“懸浮”

科層制自上而下的權(quán)力分配結(jié)構(gòu)，有利于塑造一種層層負(fù)責(zé)、逐級(jí)監(jiān)督的權(quán)威秩序。上級(jí)政府通過向下分配權(quán)力，激勵(lì)下級(jí)政府主動(dòng)承擔(dān)行政任務(wù)并接受其監(jiān)督考核。對(duì)于能夠高效完成任務(wù)的干部，上級(jí)黨委和政府會(huì)以職務(wù)晉升作為獎(jiǎng)勵(lì)。行政發(fā)包權(quán)與人事權(quán)的向上集中，使得行政任務(wù)在向下發(fā)包的過程中容易出現(xiàn)層層加碼、逐級(jí)加壓等問題。有學(xué)者將這一政府過程形象地概括為“壓力型體制”[25]。但政府行政壓力并非總是向下無限傳遞的，當(dāng)行政任務(wù)發(fā)包至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府時(shí)，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)面對(duì)的是一個(gè)非科層化、非程式化的鄉(xiāng)村社會(huì)[26]，行政壓力很難通過科層體制向下傳遞。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)始終處于權(quán)小、責(zé)大、利少的非均衡狀態(tài)。行政權(quán)力的不足與行政任務(wù)的聚集，致使基層干部缺乏主動(dòng)承接任務(wù)的能力與動(dòng)力，因此，政策執(zhí)行在基層往往陷入被動(dòng)服從的僵化狀態(tài)，且政策執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)越精細(xì)，政策考核越嚴(yán)厲，基層干部在執(zhí)行政策時(shí)就愈發(fā)僵化服從。這一切會(huì)導(dǎo)致行政任務(wù)在執(zhí)行壓力下走向兩個(gè)極端：一是強(qiáng)大的行政壓力，有助于政策快速地向下傳遞，并得到高效執(zhí)行;二是因政策任務(wù)超出了基層干部的權(quán)力與能力范圍，迫使他們形式化地執(zhí)行政策，導(dǎo)致政策“懸浮”于鄉(xiāng)村社會(huì)之上。

國家精準(zhǔn)扶貧政策為實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核等目的，制定了精細(xì)化的識(shí)別指標(biāo)和嚴(yán)格的監(jiān)督、管理與考核標(biāo)準(zhǔn)。扶貧干部如果不能按照規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行政策，會(huì)因“第三方評(píng)估”難以通過，不得不重新進(jìn)行檔卡、表格的填報(bào)工作，并被上級(jí)政府問責(zé)。而扶貧干部為避免重復(fù)工作與問責(zé)，傾向于嚴(yán)格遵照“兩不愁、三保障”和“建檔立卡操作指南”等規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別與貧困戶信息的管理。但扶貧干部這種“本本主義”的僵化服從，在鄉(xiāng)村社會(huì)往往容易遭遇政策落地難的問題。如，在核算村民家庭收入時(shí)，扶貧干部能夠了解其家庭勞動(dòng)力人數(shù)和耕地面積，但很難準(zhǔn)確地掌握農(nóng)戶的家庭人均純收入。其中的原因可能是村民故意隱瞞，也可能是因農(nóng)村生產(chǎn)、生活的特殊性，村民本來就不清楚家庭收入，就算扶貧干部以“統(tǒng)計(jì)加估計(jì)”的方式，核算出了農(nóng)戶家庭收入的大概，他們也很難準(zhǔn)確把握農(nóng)戶貧困的結(jié)構(gòu)性因素。如，有的農(nóng)戶是因消費(fèi)而致貧，有的卻是因懶惰而致貧。所以，嚴(yán)格按照政策標(biāo)準(zhǔn)和檔卡項(xiàng)目來認(rèn)定村莊內(nèi)部的貧困戶，會(huì)帶來精準(zhǔn)識(shí)別不精準(zhǔn)問題，即，識(shí)別出來的貧困戶不是村莊內(nèi)部真正的貧困戶，其根源在于識(shí)別指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)過于強(qiáng)調(diào)精細(xì)化、技術(shù)化與數(shù)量化，造成政策在實(shí)踐中“懸浮”于鄉(xiāng)村社會(huì)之上。

（三）模糊治理與村莊“邊緣人”的謀利

新中國成立之后，國家通過政黨下鄉(xiāng)與廣泛的政治動(dòng)員，實(shí)現(xiàn)了對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的政治整合，被整合進(jìn)入國家權(quán)力體系的鄉(xiāng)村社會(huì)，長期以來成為支撐國家現(xiàn)代化建設(shè)的基礎(chǔ)，但就算在“汲取型政權(quán)”階段[27]，國家也并不直接與單個(gè)農(nóng)民打交道，而是依靠村干部從農(nóng)民手中提取資源。村干部作為鄉(xiāng)村社會(huì)的“自己人”，運(yùn)用各種“地方性知識(shí)”和信息，提高了資源汲取的效率，同時(shí)也帶來了國家與村莊之間的信息斷裂。也就是說，國家長期以來未能真正掌握村莊和農(nóng)戶的詳細(xì)信息。這一模糊治理體制，在國家精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施中，帶來自上而下精準(zhǔn)識(shí)別和精準(zhǔn)幫扶的困難，為村莊“邊緣人”謀取扶貧資金提供了契機(jī)。所謂村莊邊緣人，是指不被鄉(xiāng)村主流文化價(jià)值規(guī)范所認(rèn)同、不為主流社會(huì)所接納、游離于鄉(xiāng)村主流社會(huì)且有著自身獨(dú)特亞文化的群體。具體包括混混、地痞流氓、釘子戶、上訪戶等[28]。精準(zhǔn)扶貧中，村莊邊緣人謀利主要表現(xiàn)為釘子戶和上訪戶放棄“臉面”的行為。以河南省J街道P村為例：

周某玲夫妻40多歲，身體健康，育有一兒一女，都在讀書。因是外來戶，周某玲認(rèn)為在村莊日常生活中，總是受到欺負(fù)，村里面什么福利自家都得不到。2016年，周某玲在沒有爭取到貧困戶名額的情況下，多次去J街道上訪。受“第三方評(píng)估”壓力影響，街道不得不授意村干部將周某玲識(shí)別為貧困戶，并為其提供了大棚蔬菜種植項(xiàng)目。后周某玲又通過上訪的形式，迫使村莊為她修建了一條通往大棚的水泥路。并且由街道出面，幫助周某玲聯(lián)系了幾個(gè)單位食堂，定點(diǎn)提供蔬菜2017年8月7日，河南省J街道P村，與任某（第一書記）的訪談?dòng)涗洝！?/p>

李某霞現(xiàn)年56歲，自幼患有小兒麻痹癥，行動(dòng)不是很方便，2014年被識(shí)別為貧困戶。李某霞夫妻生育有2個(gè)兒子，大兒子已經(jīng)結(jié)婚，并有1個(gè)3歲的女兒，小兒子25歲左右，也已經(jīng)到了結(jié)婚年齡。李某霞和丈夫跟隨兒子和兒媳在廣東打工，一家人1年收入至少有10萬元以上，不能算作貧困戶。2016年村干部將李某霞的貧困戶資格取消后，李某霞從廣東回到村里，要求村干部重新將自己識(shí)別為貧困戶。遭到拒絕之后，她多次去街道和縣政府上訪，并獲得“危房改造”項(xiàng)目。訪談時(shí)，李某霞對(duì)自己的上訪結(jié)果很滿意。她認(rèn)為有了“危房改造”項(xiàng)目，小兒子結(jié)婚就有了新房，這樣找對(duì)象就容易多了2017年8月12日，河南省J街道P村，與村民李某霞的訪談?dòng)涗??！?/p>

科層制常規(guī)治理下責(zé)任推卸、僵化服從和模糊治理等體制惰性，帶來精準(zhǔn)扶貧政策基層實(shí)踐中的政策“變通”、精英“俘獲”和村莊“邊緣人”謀利等問題。2016年開始，國家精準(zhǔn)扶貧政策開始實(shí)施“增收到戶”，當(dāng)年河南省C縣每戶貧困戶能夠獲得1萬元左右的扶貧資金。由此，精準(zhǔn)識(shí)別和精準(zhǔn)幫扶的非精準(zhǔn)化，激發(fā)更多村民爭奪扶貧資源的沖動(dòng)，基層干群矛盾凸顯，嚴(yán)重阻礙了精準(zhǔn)扶貧政策的進(jìn)一步推進(jìn)。

三、政府“反倒逼”：運(yùn)動(dòng)式扶貧與政策糾偏

精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)踐中，基層干群矛盾的激化，導(dǎo)致的另一個(gè)結(jié)果是，“第三方評(píng)估”難以通過。2016年底，河南省就因?yàn)椤暗谌皆u(píng)估”沒有通過，在中央扶貧工作會(huì)議上被點(diǎn)名批評(píng)。群眾對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策非精準(zhǔn)化實(shí)施的不滿，通過“第三方評(píng)估”自下而上得到反饋，對(duì)地方政府造成了強(qiáng)大的政治壓力，倒逼著其提高政策執(zhí)行效力，特別是提高精準(zhǔn)識(shí)別的準(zhǔn)確度，以掃清識(shí)別不精準(zhǔn)帶來的諸多問題。地方政府為紓解壓力，采取運(yùn)動(dòng)式治理方式，進(jìn)行體制動(dòng)員和社會(huì)動(dòng)員，整合體制與社會(huì)力量，推動(dòng)組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化、組織動(dòng)力提升和群眾參與度的提高等，以降低漏評(píng)率、誤評(píng)率、錯(cuò)退率和增加群眾滿意度、第三方滿意度（三率兩度）等。精準(zhǔn)扶貧體制機(jī)制的改革，作為地方政府應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)“倒逼”的一種“反倒逼”策略，較好地糾正了精準(zhǔn)扶貧政策基層實(shí)踐中的不精準(zhǔn)問題。

2016年底，河南省脫貧攻堅(jiān)指揮部先后發(fā)布了15個(gè)文件、5個(gè)辦法和5條規(guī)范性措施，全省運(yùn)動(dòng)式扶貧的帷幕由此拉開。作為省直管縣，C縣自2017年5月開始進(jìn)行大規(guī)模的體制與社會(huì)動(dòng)員，實(shí)現(xiàn)了組織結(jié)構(gòu)再造和識(shí)別流程重塑，大大提升了精準(zhǔn)識(shí)別的精準(zhǔn)度。

（一）體制動(dòng)員與組織結(jié)構(gòu)再造

C縣進(jìn)行體制動(dòng)員的主要做法是對(duì)精準(zhǔn)扶貧組織結(jié)構(gòu)的“矩陣化”再造，以及實(shí)行網(wǎng)格化管理體制?？茖又瞥Ｒ?guī)治理體制下，精準(zhǔn)扶貧依托的是科層制“金字塔”結(jié)構(gòu)與科層化管理力量。在這一組織和管理結(jié)構(gòu)下，各方扶貧力量雖然在名義上進(jìn)入了村莊，但其行政與人事關(guān)系依舊在原單位，接受原單位的監(jiān)督與考核。所以，來自各級(jí)政府和部門的扶貧干部，往往只對(duì)本單位負(fù)責(zé)，接受本單位領(lǐng)導(dǎo)，他們相互之間互不監(jiān)督、各不擔(dān)責(zé)的責(zé)任推諉問題也就在所難免。而通過體制動(dòng)員，地方政府在每一個(gè)村莊都建立了扶貧責(zé)任組，責(zé)任組組長和副組長由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，組員包括有“第一書記”、扶貧工作隊(duì)隊(duì)長和村黨支部書記。扶貧責(zé)任組獨(dú)立于各縣級(jí)政府部門、單位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，直接對(duì)縣脫貧攻堅(jiān)領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)。由此，縣域內(nèi)形成了超脫于科層體制的領(lǐng)導(dǎo)小組和扶貧責(zé)任組的矩陣結(jié)構(gòu)。每個(gè)扶貧責(zé)任組相當(dāng)于一個(gè)管理網(wǎng)格，責(zé)任組成員只對(duì)自己的“責(zé)任田”負(fù)責(zé)，杜絕了扶貧干部責(zé)任推卸問題。同時(shí)，責(zé)任組內(nèi)部實(shí)行扁平化管理。無論是來自縣級(jí)政府部門和單位的第一書記、扶貧工作隊(duì)隊(duì)長、還是普通隊(duì)員，他們的組織和人事關(guān)系都調(diào)往鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨（工）委的監(jiān)督與考核。責(zé)任組內(nèi)部，組織、人事關(guān)系的統(tǒng)一化，既弱化了組員之間的身份沖突，同時(shí)理順了責(zé)任組的領(lǐng)導(dǎo)和管理體制，實(shí)現(xiàn)了組織管理的扁平化。因管理、監(jiān)督和考核等權(quán)力集中在責(zé)任組組長和副組長手中，組員（扶貧干部）“搭便車”的行為受到了直接約束，扶貧責(zé)任組儼然成為一個(gè)責(zé)任與利益共同體，為精準(zhǔn)扶貧提供了有效的組織依托。

（二）社會(huì)動(dòng)員與識(shí)別流程重塑

自上而下組織結(jié)構(gòu)的再造，是運(yùn)動(dòng)式扶貧的一個(gè)方面，其目的是整合分散、分立的扶貧力量，但若想實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)識(shí)別和精準(zhǔn)幫扶，不僅要依靠組織力量，還需要依靠社會(huì)力量。具體是通過自下而上的社會(huì)動(dòng)員，將社會(huì)力量整合進(jìn)入精準(zhǔn)識(shí)別體制，利用村民之間信息透明、監(jiān)督有力和規(guī)則一致等優(yōu)勢，準(zhǔn)確地析出村莊內(nèi)部的絕對(duì)貧困戶，也正是因?yàn)樯鐣?huì)力量的嵌入，精準(zhǔn)識(shí)別的流程得到了重塑。如C縣的做法是，充分發(fā)揮“四議兩公開”這一基層民主實(shí)踐的作用，動(dòng)員鄉(xiāng)村社會(huì)力量參與貧困戶識(shí)別。一是召開評(píng)議大會(huì)。2017年5月，C縣對(duì)前期精準(zhǔn)扶貧工作推倒重來。自精準(zhǔn)識(shí)別開始，全縣先后發(fā)起數(shù)次由4 000多名教師和企事業(yè)單位職工參與的入戶算賬“大走訪”運(yùn)動(dòng)。在摸清農(nóng)戶家庭底數(shù)的基礎(chǔ)上，各村扶貧責(zé)任組針對(duì)走訪結(jié)果，組織“大走訪”成員和村干部召開評(píng)議大會(huì)，初步擬定貧困戶名單。二是召開黨員大會(huì)。根據(jù)評(píng)議大會(huì)擬定的貧困戶名單，扶貧責(zé)任組召集村莊所有黨員，召開黨員大會(huì)，甄別名單中漏評(píng)和誤評(píng)的農(nóng)戶，進(jìn)行貧困戶名單的初步篩選。三是召開群眾代表大會(huì)。扶貧責(zé)任組針對(duì)黨員大會(huì)確定的貧困戶名單，召集所有村民代表召開代表大會(huì)，由他們共同篩選出“異見戶”，然后增補(bǔ)新的農(nóng)戶。四是召開村民小組群眾大會(huì)。扶貧責(zé)任組將村民代表大會(huì)擬定的貧困戶名單按照村民小組分類，然后在各小組召開群眾大會(huì)。通過群眾舉手表決、匿名投票和逐個(gè)約談等方式，確定各小組貧困戶的名單，并在小組內(nèi)部公示。小組公示無異議之后，所有貧困戶名單在村委公示，如村民無異議，再逐級(jí)上報(bào)，建檔立卡。

經(jīng)過評(píng)議大會(huì)黨員大會(huì)群眾代表大會(huì)小組群眾大會(huì)和小組、村委公示、公開等系列流程之后，基本上能夠準(zhǔn)確識(shí)別出符合政策標(biāo)準(zhǔn)和村莊道義的絕對(duì)貧困戶。以C縣J街道為例：

2014年，街道共識(shí)別貧困戶1 077戶（3 373人）;2016年，脫貧的貧困戶有336戶（1 227人），還剩貧困戶741戶（2 511人），其中，未脫貧清退的貧困戶有175戶（394人）。2017年5月的“大走訪”之后，J街道清退了427戶貧困戶（1 490人），單P村就清退了100多戶（350多人）;其中，有一個(gè)村民小組8戶貧困戶清退了7戶2017年8月15日，河南省C縣J街道，與扶貧辦張副書記的訪談?dòng)涗洝?。如此之大的清退力度，如果沒有群眾參與，精準(zhǔn)識(shí)別難以實(shí)現(xiàn)。P村有兩位老人，生育了4個(gè)兒子和1個(gè)女兒，3個(gè)兒子都住樓房，老人卻因住土坯房和患有慢性病而被識(shí)別為貧困戶。從老人的戶口本看，他們完全符合貧困戶標(biāo)準(zhǔn)，但在小組群眾大會(huì)上，村民一致認(rèn)為他們不能被識(shí)別為貧困戶而被刷了下來。在S村，有一對(duì)40多歲的夫妻，男的在北京當(dāng)廚師，女的在家種地、照顧3個(gè)兒子。評(píng)議大會(huì)、黨員大會(huì)和群眾代表大會(huì)都將該戶識(shí)別為“因?qū)W致貧”的貧困戶，在召開村民小組群眾大會(huì)的時(shí)候，有村民反映該戶男的打工月收入七八千元，不符合貧困戶標(biāo)準(zhǔn)，最終被刷了下來2017年8月6日，河南省C縣J街道，與扶貧辦張主任的訪談?dòng)涗??！?/p>

精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)踐中，地方政府針對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)自下而上的“倒逼”，利用運(yùn)動(dòng)式扶貧的體制動(dòng)員和社會(huì)動(dòng)員，自上而下地對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)實(shí)施了“反倒逼”策略。地方政府通過將鄉(xiāng)村社會(huì)力量引入精準(zhǔn)識(shí)別體制，依靠村民之間信息對(duì)稱、輿論監(jiān)督有力和道德倫理一致等優(yōu)勢，準(zhǔn)確地析出了符合政策規(guī)范和村莊道義的絕對(duì)貧困戶，對(duì)精準(zhǔn)扶貧實(shí)施了有效地政策糾偏。

四、國家認(rèn)證視角的國家治理能力建設(shè)

精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)踐從“非精準(zhǔn)化”到“精準(zhǔn)化”這一變遷過程，為我們展現(xiàn)了一幅國家（地方政府）與社會(huì)之間的互動(dòng)畫面：首先是常規(guī)治理下的體制惰性導(dǎo)致精準(zhǔn)識(shí)別和精準(zhǔn)幫扶的不精準(zhǔn)，刺激基層政策“變通”、政策“懸浮”和“邊緣人”謀利等，“倒逼”地方政府進(jìn)行體制機(jī)制改革。面對(duì)自上而下的政治壓力和自下而上的監(jiān)督壓力，地方政府通過運(yùn)動(dòng)式扶貧的體制動(dòng)員和社會(huì)動(dòng)員，再造了精準(zhǔn)扶貧的組織結(jié)構(gòu)和識(shí)別流程，有效地整合了體制和社會(huì)力量。而鄉(xiāng)村社會(huì)力量在精準(zhǔn)識(shí)別中的嵌入，充分展現(xiàn)了村民之間信息對(duì)稱、監(jiān)督有力和倫理一致的優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)了精準(zhǔn)扶貧的政策糾偏。由此證明，地方政府動(dòng)員體制與社會(huì)力量對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)實(shí)施“反倒逼”是有效的。

國家（地方政府）與鄉(xiāng)村社會(huì)之間，圍繞著精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)踐所進(jìn)行的“倒逼”與“反倒逼”互動(dòng)，根源在于國家難以通過自上而下的行政手段，順利地從鄉(xiāng)村社會(huì)收集、確認(rèn)、管理和利用各種人、財(cái)、物、行、事等信息。國家自上而下信息收集、確認(rèn)、管理和利用的困難，使其慣常性地依靠傳統(tǒng)委托—代理結(jié)構(gòu)，將信息收集任務(wù)發(fā)包給村干部，并以此降低信息系統(tǒng)建設(shè)的成本。而正如信息經(jīng)濟(jì)學(xué)所表明的，委托人與代理人之間也存在著信息不對(duì)稱，這為掌握著更多信息的代理人壟斷信息、異化地執(zhí)行政策提供了便利。代理人在信息管理中的不公正和自利性行為，以及代理人與信息主體之間的信息不對(duì)稱，刺激著信息主體通過隱瞞個(gè)人信息進(jìn)行資源博弈的沖動(dòng)，進(jìn)而大大增加了信息收集、確認(rèn)、管理和利用的成本，導(dǎo)致了資源配置的更加不合理。這就是為何在傳統(tǒng)科層體制下，精準(zhǔn)扶貧政策在執(zhí)行中會(huì)出現(xiàn)變通、懸浮和謀利等異化現(xiàn)象的原因。而自上而下信息不對(duì)稱和信息系統(tǒng)建設(shè)成本的劇增，也迫使國家進(jìn)行信息收集、確認(rèn)、管理和利用等體制機(jī)制的創(chuàng)新。

有學(xué)者將這種國家收集、確認(rèn)、管理和利用信息的實(shí)踐，稱為國家認(rèn)證能力，并認(rèn)為這是國家基礎(chǔ)能力的基礎(chǔ)[29]。而國家認(rèn)證能力之所以在現(xiàn)代國家能力建設(shè)中居于基礎(chǔ)性地位，源于國家治理轉(zhuǎn)型，要求提升國家滲透與回應(yīng)社會(huì)的基礎(chǔ)性能力[30]。以項(xiàng)目制為標(biāo)志，國家治理轉(zhuǎn)型意味著國家由“汲取型政權(quán)”向“給予型政權(quán)”的轉(zhuǎn)變。國家政權(quán)“不取反予”階段的到來，改變了國家治理的邏輯。如果將“汲取型政權(quán)”階段的國家治理看作是粗放式和剛性的，那么在“給予型政權(quán)”階段，國家治理將轉(zhuǎn)向精細(xì)化與柔性化。

對(duì)國家治理的粗放式和精細(xì)化、剛性和柔性的劃分，從國家認(rèn)證角度看，主要在于國家收集、確認(rèn)、管理和利用信息的邏輯和要求發(fā)生了改變。在“汲取型政權(quán)”時(shí)期，國家主要是自上而下從鄉(xiāng)村社會(huì)收集土地、人口、工商等剛性信息，以服務(wù)于國家稅收、計(jì)生和維穩(wěn)等工作需要。而到“給予型政權(quán)”階段，國家不再從鄉(xiāng)村社會(huì)收取各種農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，也不再執(zhí)行強(qiáng)硬的計(jì)生政策等;相反，要以項(xiàng)目的形式，自上而下地向村莊輸入資源。為確保資源輸入的精準(zhǔn)性和有效性，國家需要努力掌握村莊和村民生產(chǎn)、生活中的各類信息，這些村莊信息因變動(dòng)性和隱匿性很強(qiáng)，可以被視作是柔性信息。對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)柔性信息的收集、確認(rèn)、管理和利用，考驗(yàn)著轉(zhuǎn)型期國家認(rèn)證的能力。通過對(duì)精準(zhǔn)扶貧前期政策“變通”、政策“懸浮”和“邊緣人”謀利等精準(zhǔn)識(shí)別與精準(zhǔn)幫扶不精準(zhǔn)現(xiàn)象的考察，表明委托—代理結(jié)構(gòu)下，委托人與代理人，以及代理人與信息主體之間的信息不對(duì)稱，限制了自上而下的國家認(rèn)證能力發(fā)展。而國家自上而下認(rèn)證能力的缺陷，進(jìn)一步刺激了鄉(xiāng)村社會(huì)自我認(rèn)證意識(shí)的覺醒，即村莊精英、釘子戶、上訪戶等利益主體的崛起。

鄉(xiāng)村社會(huì)不同主體根據(jù)各自利益而展開的自我認(rèn)證，是社會(huì)認(rèn)證的一種特殊形式。這種缺乏規(guī)范性與真實(shí)性的社會(huì)認(rèn)證模式，根源于主體間信息不對(duì)稱所帶來的資源效益;它不僅不能提升國家認(rèn)證能力，反而會(huì)增加國家自上而下認(rèn)證的難度與成本，影響國家認(rèn)證效率與水平。為降低認(rèn)證成本，提高信息收集、確認(rèn)、管理和利用的能力，國家需要從兩方面進(jìn)行認(rèn)證體制的改革：一是跳脫慣常的委托—代理結(jié)構(gòu)，縮短自上而下的認(rèn)證鏈條，集中體制力量，提高認(rèn)證效率;二是利用鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部信息透明、監(jiān)督有力和倫理一致的優(yōu)勢，整合與規(guī)范社會(huì)力量，建立高效化、規(guī)范化與富有公共性的社會(huì)認(rèn)證體制，以充實(shí)認(rèn)證力量，降低認(rèn)證成本。具體表現(xiàn)為，國家（地方政府）通過運(yùn)動(dòng)式治理方式，深入動(dòng)員體制力量與社會(huì)力量，再造認(rèn)證體制與認(rèn)證流程，順利析出符合政策標(biāo)準(zhǔn)與村莊道義的絕對(duì)貧困戶。這種超脫單向度國家認(rèn)證與社會(huì)認(rèn)證路徑的新的認(rèn)證模式，可以視為國家—社會(huì)的交叉認(rèn)證。

由此，本研究認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧基層實(shí)踐為我們展現(xiàn)了一條新的國家認(rèn)證能力建設(shè)的路徑，即國家—社會(huì)交叉認(rèn)證。這一認(rèn)證模式打破了傳統(tǒng)國家認(rèn)證理論對(duì)國家認(rèn)證與社會(huì)認(rèn)證的簡單二分法。表明國家認(rèn)證能力建設(shè)中，國家與社會(huì)之間并非總是二元對(duì)立的關(guān)系，而是有著合作互利的傾向。精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)踐中社會(huì)與國家之間的“倒逼”與“反倒逼”，實(shí)際上就是二者相互規(guī)訓(xùn)，走向合作的過程。而經(jīng)過國家權(quán)力規(guī)訓(xùn)的社會(huì)認(rèn)證，因具有規(guī)范性與公共性的特質(zhì)，成為國家認(rèn)證的有機(jī)構(gòu)成，是一種自下而上反向的國家認(rèn)證。行文至此，國家認(rèn)證的內(nèi)涵就已經(jīng)從傳統(tǒng)狹義的主體視角（或管理視角）[31]，轉(zhuǎn)向了廣義的路徑視角（或治理視角）。為區(qū)別狹義認(rèn)證理論只將自上而下正式權(quán)力主導(dǎo)的認(rèn)證視為國家認(rèn)證，而引起對(duì)國家認(rèn)證與社會(huì)認(rèn)證之間關(guān)系的誤解，本研究從認(rèn)證路徑的視角，將自上而下的國家認(rèn)證，具體化為體制認(rèn)證，與之相對(duì)的是自下而上的社會(huì)認(rèn)證。體制認(rèn)證與社會(huì)認(rèn)證的相互配合，共同構(gòu)成國家認(rèn)證體系。精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)踐表明，體制—社會(huì)交叉認(rèn)證是轉(zhuǎn)型期國家認(rèn)證能力提升的有效路徑。

五、結(jié)語

通過對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)踐中國家認(rèn)證能力建設(shè)的分析，發(fā)現(xiàn)整合體制力量與社會(huì)力量，形成體制—社會(huì)交叉認(rèn)證路徑，能夠提高信息真實(shí)性，降低信息系統(tǒng)建設(shè)成本，對(duì)增強(qiáng)轉(zhuǎn)型期國家認(rèn)證能力有著重要價(jià)值。而國家認(rèn)證能力作為現(xiàn)代國家能力建設(shè)的基礎(chǔ)，對(duì)其提升路徑的研究，可以作為觀察現(xiàn)代國家治理能力建設(shè)的窗口。在國家認(rèn)證能力視角下，國家治理能力建設(shè)已然不是按照西方理論界國家中心觀或社會(huì)中心觀所設(shè)想的那樣——國家壓制社會(huì)或社會(huì)擠壓國家，而呈現(xiàn)的是國家與社會(huì)的良性互動(dòng)。由此，從社會(huì)影響、倒逼和支持國家，以及國家引導(dǎo)、規(guī)范和回應(yīng)社會(huì)的互動(dòng)視角，我們看到了一條“強(qiáng)國家—強(qiáng)社會(huì)”建設(shè)的現(xiàn)實(shí)路徑。只是這一“雙強(qiáng)”關(guān)系模式如何得以穩(wěn)定，還需要更多經(jīng)驗(yàn)與理論的支撐，這也表明了個(gè)案研究的缺憾。文章還存在的不足是，精準(zhǔn)扶貧的個(gè)案研究，只能作為透視現(xiàn)代國家能力建設(shè)的一個(gè)窗口，而難以支撐起國家能力建設(shè)理論與現(xiàn)實(shí)的龐大工程。如何從不同理論與現(xiàn)實(shí)視角，透視21世紀(jì)國家能力建設(shè)，仍是理論界與實(shí)務(wù)界需要長期探索的重點(diǎn)。

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