溫 心/文

黨的十八大以來，我國反腐敗工作力度大大加強(qiáng)。但民生領(lǐng)域的腐敗卻屢禁不止，集中表現(xiàn)為民生領(lǐng)域“微權(quán)力腐敗”，侵蝕民生“蛋糕”，即與教育、就業(yè)收入、社保、醫(yī)療、保障性住房建設(shè)這五大民生主題相關(guān)的民生政策、財政配套資金、民生工程項目等。“十二五”期間的民生支出存在許多漏洞，如各民生項目支出不均衡、重視程度不一，支出相對水平遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家及世界平均水平，各領(lǐng)域、各省份存在差距等。民生財政資金并沒有充分響應(yīng)民生訴求，而腐敗正是實現(xiàn)民生訴求的最大障礙。大量民生資金被挪用占用，虛報冒領(lǐng)社保補(bǔ)貼、基層“微權(quán)力腐敗”扎堆等，不僅嚴(yán)重威脅國家民生財政資金的安全，還威脅最底層人民的切身利益，嚴(yán)重則可能激化社會矛盾。中央領(lǐng)導(dǎo)人的講話和各級政府文件中關(guān)于民生和反腐的表述都顯示了民生領(lǐng)域反腐的急迫性，也指出了當(dāng)前民生領(lǐng)域反腐的工作方向。

一、民生領(lǐng)域腐敗的成因

審計中關(guān)于舞弊的成因提到最多的是舞弊三角理論，指的是舞弊動機(jī)或壓力、舞弊態(tài)度或借口、舞弊機(jī)會同時存在時，舞弊就有很大概率會發(fā)生。這一理論同樣可以應(yīng)用到民生領(lǐng)域腐敗行為的解釋中，民生領(lǐng)域腐敗的成因即動機(jī)壓力、態(tài)度和借口以及機(jī)會。

（一）民生內(nèi)部控制缺失

這是民生領(lǐng)域腐敗的機(jī)會。內(nèi)部控制缺失為民生領(lǐng)域腐敗創(chuàng)造了機(jī)會。民生政策從制定出臺到落地，經(jīng)過了民生資金投入、民生項目建設(shè)、民生政策效果評估等多個環(huán)節(jié)，涉及政策制定者、政策執(zhí)行者、政策目標(biāo)群體、政策監(jiān)督主體等群體。每個環(huán)節(jié)與群體都可能存在一定的違規(guī)風(fēng)險，而民生“內(nèi)部控制”就是為了抵御這些風(fēng)險、保護(hù)民生資金安全完整，提高民生政策效率效果而采取的成體系的控制方法與措施。目前民生領(lǐng)域腐敗亂象叢生，很大程度上反映了內(nèi)部控制的缺失與薄弱。對于民生資金項目經(jīng)管單位來說，資產(chǎn)管理疏漏，資金撥付、單據(jù)審核報銷隨意，基層內(nèi)控建設(shè)情況更是令人擔(dān)憂。

（二）基層權(quán)力者品行異化

這是民生領(lǐng)域腐敗的壓力、態(tài)度或借口。腐敗的實質(zhì)是權(quán)力腐敗，權(quán)力腐敗的發(fā)生又以人意志的存在為前提。借助政府審計中的理論框架來解釋民生領(lǐng)域的腐敗的產(chǎn)生，就可以表述為由于內(nèi)外因素的誘導(dǎo)，公共責(zé)任受托人在信息不對稱、激勵不相容、環(huán)境不確定的情況下，就容易出現(xiàn)代理問題和次優(yōu)問題。這里的代理問題就是來自受托者的自利心理和有意行為。個別縣委書記腐敗的誘因正是公仆意識的淡薄，還有對權(quán)力和私人利益的追求。此外，在中國的政績考核模式下，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，土地出讓等遠(yuǎn)比民生項目見效快，出于升官加爵的考慮，某些人就會將民生資金挪用到其他收益快的領(lǐng)域。

（三）外部監(jiān)督缺乏剛性

這是民生領(lǐng)域腐敗的機(jī)會之一。腐敗官員在實施腐敗行為之前，必然經(jīng)過了理性人的判斷，之所以選擇鋌而走險，一方面是因為腐敗的收益高，另一方面則是腐敗的風(fēng)險低，微權(quán)力腐敗主體由于處于權(quán)力的末梢，缺乏外部監(jiān)管，被查處的概率遠(yuǎn)小于身居高位的貪官們。再加上由于民生政策項目涉及范圍廣，量大分散，專業(yè)的反腐機(jī)構(gòu)力不從心，導(dǎo)致外部監(jiān)督弱化、審計覆蓋率低、威懾力度不足。同時，我國長期缺乏透明機(jī)制、監(jiān)督渠道和反饋渠道，基層群眾對于自身到底該享受多少民生補(bǔ)助，如何申請資金補(bǔ)助知之甚少，監(jiān)督更是無從談起。這些因素的累加為民生領(lǐng)域的腐敗提供了機(jī)會，腐敗主體心存僥幸，更加肆無忌憚。

二、治理民生領(lǐng)域腐敗的對策

民生反腐要做到源頭反腐，就要抓住以上“源頭”，在民生鏈上找出薄弱環(huán)節(jié)，再根據(jù)民生腐敗的成因?qū)ΠY下藥。筆者將重點從制度方面提出對策。

（一）建立健全民生“內(nèi)控”

民生反腐工作要通過規(guī)范財政分配程序、加強(qiáng)專項資金的審批監(jiān)督，來杜絕、壓縮權(quán)力尋租的空間，提高民生資金的安全性、效率性，更加精準(zhǔn)的落實民生政策。以社保資金為例，社保資金的審批、資金撥付流程、資金項目公告公示制度等，每一環(huán)節(jié)都要遵循行政單位事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度，做到財務(wù)管理、收入專款專用、收支兩條線、不相容崗位分離管理方面要嚴(yán)格把關(guān)，遵循制衡原則、全面原則，及時公開公示民生項目建設(shè)情況和民生資金發(fā)放情況。

（二）完善外部監(jiān)督體系以形成監(jiān)督合力

在外部監(jiān)督體制中，紀(jì)檢、監(jiān)察、審計形成的監(jiān)督鏈條尚未建立，此外可以借助媒體輿論監(jiān)督的強(qiáng)大力量，調(diào)動起公共監(jiān)督的積極性和參與度，這樣才能構(gòu)建起民生反腐的安全網(wǎng)。政府審計與紀(jì)檢監(jiān)察可以取長補(bǔ)短。這是由于國家審計作為國家治理的“免疫系統(tǒng)”，也被寄予了反腐厚望，“國家審計是加強(qiáng)反腐倡廉的有力工具”（劉家義，2015）所以更應(yīng)加入民生反腐的隊伍中。現(xiàn)階段，以網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)的反腐形式也逐漸被有關(guān)部門所重視，媒體輿論、公眾、反腐部門三方聯(lián)合的網(wǎng)絡(luò)反腐平臺已然形成，不僅可以為反腐工作提供線索、還可以用輿論壓力推動民生領(lǐng)域腐敗案件的解決，促進(jìn)查處結(jié)果有效落實。

三、國家審計保民生反腐敗的參與路徑

近年來國家審計需求空前增加，民生審計是當(dāng)下政府審計創(chuàng)新轉(zhuǎn)型的新亮點，但是以往的民生審計理論并不深入，研究多從民生審計的民生理念角度入手，缺少對于國家審計在民生腐敗領(lǐng)域的定位和具體審計路徑的思考，本文將對上述兩個問題展開論述。

（一）國家審計在民生領(lǐng)域反腐機(jī)制中的定位

1.民生領(lǐng)域存在巨大的審計需求

公眾對于民生和反腐的關(guān)注度日漸提高，民生領(lǐng)域的腐敗問題更是關(guān)注的重點，基層危害民生的腐敗案件也是防不勝防。然而現(xiàn)行的治理體系的反腐作用卻沒有得到充分發(fā)揮，體系內(nèi)反腐主體之間的協(xié)調(diào)也不理想。國內(nèi)各領(lǐng)域發(fā)生的深刻變革又要求國家治理作出適應(yīng)性調(diào)整，而國家治理又決定著國家審計的發(fā)展方向，不論內(nèi)外均要求其有所作為。

2.審計的專業(yè)勝任能力與獨立性

國家審計機(jī)關(guān)作為國家依法設(shè)立的權(quán)利監(jiān)督與制約機(jī)構(gòu)，依法享有獨立的審計監(jiān)督權(quán)，屬于外部監(jiān)督機(jī)制中的重要一環(huán)。與紀(jì)檢監(jiān)察相比，審計具有獨有的專業(yè)鑒證職能，目的在于通過搞清楚被審對象的真實情況，再和既定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比較，保證國家安全及經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)、健康、協(xié)調(diào)發(fā)展。不僅關(guān)注信息的真實性，還關(guān)心行為的合規(guī)性和制度的健全性。

基于以上分析，民生審計應(yīng)定位為基于公共受托民生責(zé)任而產(chǎn)生的，以國家審計機(jī)關(guān)為執(zhí)行機(jī)構(gòu)開展的對被審計單位的民生事項的真實、合法和績效情況進(jìn)行獨立的鑒證、評價和監(jiān)督。

（二）國家審計發(fā)揮民生反腐作用的具體路徑

1.真實情況鑒證

審計機(jī)關(guān)可以借助專業(yè)優(yōu)勢深入到具體的民生業(yè)務(wù)中，搞清楚民生資金、民生工程項目和民生政策執(zhí)行情況的財務(wù)信息和業(yè)務(wù)信息的真實性。真實性是進(jìn)行審計評價、建議的基礎(chǔ)，鑒證真實性的過程也正是發(fā)現(xiàn)疑點的過程。

2.違法違紀(jì)線索移送

審計機(jī)關(guān)在發(fā)揮鑒證、評價職能后，應(yīng)將發(fā)現(xiàn)的違法違紀(jì)線索依法移交相關(guān)部門。紀(jì)檢機(jī)關(guān)可以憑借強(qiáng)大的處理處罰權(quán)對腐敗主體進(jìn)行處理，形成威懾機(jī)制，在整個過程中實現(xiàn)民生領(lǐng)域腐敗問題治理機(jī)制中審計與紀(jì)檢之間的有效互動和銜接。

3.涉及的業(yè)務(wù)類型

目前民生審計的開展形式可以歸納為獨立型和結(jié)合型兩種，獨立型就是圍繞民生事項進(jìn)行的專項審計，結(jié)合型就是結(jié)合預(yù)算執(zhí)行審計、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計等，尋找與民生相關(guān)的審計線索，核查公共受托民生責(zé)任的履行情況。民生審計中涉及的公共政策的部分，應(yīng)遵循公共政策審計的基本邏輯，涉及公共政策、公共項目、資金、效果。實務(wù)中審計署要求加強(qiáng)對扶貧、衛(wèi)生、教育、就業(yè)、社會保障等民生資金和項目的審計，跟蹤政策落實則是審計工作的重點，而扶貧政策審計又是重中之重。

4.審計環(huán)節(jié)

民生審計在查處腐敗時，要借助資金的前后鏈找疑點，逐步跟蹤政策要求、預(yù)算安排、資金撥付到項目和個人的收益情況。國家審計在民生事項的審計中，每一個審計環(huán)節(jié)都是反腐的抓手。而審計環(huán)節(jié)具體包括審計計劃、審計實施、審計報告、審計整改落實，以審計力量、技術(shù)手段為保障。具體來說，致力于抑制民生領(lǐng)域腐敗的審計，審計計劃要考慮審計范圍，山東省就嚴(yán)密追蹤“不收斂不收手，問題線索反映集中、群眾反映強(qiáng)烈，現(xiàn)在重要崗位且可能還要提拔使用的領(lǐng)導(dǎo)干部”；審計實施階段就是要針對擬審計的對象采取相應(yīng)的取證模式，采用腐敗風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲?，以發(fā)表恰當(dāng)?shù)膶徲嬕庖?；審計報告要及時準(zhǔn)確，及時跟進(jìn)審計整改落實情況，審計力量要求壯大審計隊伍，注意提升審計人員對于民生問題的敏感性和民生政策法規(guī)的理解能力；審計技術(shù)手段要因地制宜，利用新技術(shù)新手段，著力發(fā)現(xiàn)微權(quán)力腐敗問題。