朱東珠/文

改革開放以來，我國財政事業(yè)取得了快速發(fā)展。財政收入大幅增加，財政支出結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，財政事業(yè)在支持社會發(fā)展、保障民生方面的能力越來越強。目前，我國財政收入穩(wěn)步增長，但財政支出增長更快，財政收支矛盾依然嚴峻。開展績效評價有利于從資金投資管理轉(zhuǎn)向?qū)χС鲂芾淼闹匾?，避免財政資金浪費，這是當前財政和專項資金管理工作的重要任務(wù)，對提高財政支出管理水平、建立健全公共財政體制以及提升專項資金管理使用的經(jīng)濟效益和社會效益具有十分重要的意義。早在2003年，《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》就明確要求“建立預算績效評價體系”，并于2004年通過了《中央經(jīng)濟建設(shè)部門項目績效考評管理辦法（試行）》，要求所有地方采用先行試點、由易到難的原則，分步進行各項工作，以達到有效開展績效評價工作。我國財政支出中，基本支出主要采取定員定額標準與經(jīng)費包干等辦法核撥，專項支出暫無規(guī)范量化的撥付標準，其績效結(jié)果直接決定了財政支出的效益。隨著多年的嘗試和摸索，當前我國政府財政專項支出績效評價取得了一定的成就，但同時存在一定的問題。

一、財政專項資金績效評價現(xiàn)狀

財政支出績效是政府績效的重要組成部分，受到西方國家的廣泛關(guān)注。自20世紀50年代以來，許多西方國家的財政部門對政府活動進行了年度審計，年度審計主要審查突破撥款限額和用途，但需花費時間較長。為克服這一弊端，20世紀70年代以后，西方國家財政支出管理引進了新的測評方法——績效評價法。經(jīng)過幾十年的發(fā)展和完善，財政支出績效評價理論逐漸系統(tǒng)化、法制化和制度化。

作為財政支出的核心，專項資金的使用與財政支出的實際績效相關(guān)聯(lián)，并在一定程度上反映政府績效。從我國的研究現(xiàn)狀來看，政府績效評價研究已相對成熟，理論體系相對健全，對研究財政專項績效評價具有一定的指導意義和參考價值。財政支出的績效評價是在20世紀90年代引入中國的，屬于我國的外借品。大多數(shù)關(guān)于財政支出績效評價的研究都集中在美國、英國、澳大利亞和其他國家，這為我國的財政支出績效評價提供了經(jīng)驗。在對我國財政支出績效評價的實踐中，各學者分析了我國財政支出績效評價面臨的困難和問題。目前，我國大多數(shù)學者都從我國財政支出績效評價的實踐出發(fā)，深入分析了我國財政專項績效評價的難點和問題，諸如起步晚，技術(shù)水平較為落后等。

隨著公共財政的改善，中國財政專項資金投入規(guī)模不斷擴大，其績效自然成為國家關(guān)注的重點問題。財政專項資金與普通資金不同，它金額大且涉及的部門廣、項目多、資金使用范圍大，相對來說其管理就較為困難，但財政專項資金又是財政資金的重點問題，因此，完善財政專項資金績效評價工作是至關(guān)重要的。

二、財政專項資金監(jiān)管及績效評價工作存在的問題

（一）財政專項資金監(jiān)管存在的問題

1.財政專項資金分配管理體系不完善

存在分配管理的部門化和資金不統(tǒng)一管理的現(xiàn)象。一是專項資金由多個主管部門進行同時管理。資金的管理和使用不集中，導致資金使用分散不合理，難以整合財政資源、發(fā)揮財政資金使用的協(xié)同作用。二是預算編制不科學。預算編制范圍廣泛，未對項目進行細化。三是使用非標準，缺乏有效監(jiān)管機制。財政專項資金涉及方方面面，項目眾多。目前，財政和有關(guān)部門對專項資金的監(jiān)管僅限于對資金撥付條件的審查，沒有為后續(xù)事項制訂詳細且明確的考評、追蹤機制，這也致使使用專項資金存在監(jiān)管盲點，發(fā)生各種不規(guī)范的使用行為。

2.財政專項資金監(jiān)管力度不足，監(jiān)管理念滯后

財政專項資金來源于不同的渠道，包括中央財政專項資金和地方財政配套資金等。項目眾多、資金量大，管理也十分困難，無法真正達到全方位、全覆蓋式監(jiān)管。大多數(shù)項目都在業(yè)務(wù)主管部門的指導下進行，但項目實施環(huán)節(jié)中參與的管理部門多且時間跨度較長，很難實現(xiàn)全過程和全覆蓋的監(jiān)管，這將會影響項目的真實性、合法性和效率性。在財政監(jiān)督和審計調(diào)查中，更加重視財務(wù)信息的審查，而項目的實際效果未得到充分審計，忽視項目的執(zhí)行效果，無法對績效目標必要性、重要性和資金使用的合理性進行全面評價。

（二）財政專項資金績效評價工作存在的問題

1.績效評價工作制度不健全，相關(guān)技術(shù)力量相對不足

在現(xiàn)行的財政管理體系中，績效評價尚未納入財政管理過程，尚未建立與預算編制、實施相結(jié)合的工作機制和部門協(xié)調(diào)機制。財政支出績效評價的相關(guān)法律法規(guī)仍不完善，制度建設(shè)相對滯后，績效評價缺乏強有力的制度保障。同時，相關(guān)績效評價的技術(shù)與評價動力還無法滿足績效管理的需求，績效評價質(zhì)量不佳。

2.財政專項資金績效評價指標結(jié)構(gòu)缺乏合理性

這個問題主要表現(xiàn)在定性和定量指標比例缺乏合理性，指標結(jié)構(gòu)簡化，定量評價內(nèi)容比較明確，定性評價內(nèi)容不足，定性指標不精確，主要基于總結(jié)，導致審計結(jié)果的偏差。在資金流動過程中，指標比例不合理，人力資源和其他資源指標也存在不合理的比例。同時，由于績效評價工作剛剛開展，評價指標、評價標準仍處于探索階段，還沒有具體、科學的方案和方法，無法滿足不同層面和不同性質(zhì)的績效評價需求。

3.相關(guān)政府部門績效目標不明確，缺乏個性績效評價標準

很多單位沒有符合自身的績效自評機制，大多數(shù)單位使用年度工作計劃或工作要點作為設(shè)定績效目標的基礎(chǔ)，但大多數(shù)相關(guān)的績效目標都是定性指標，而很少使用量化指標。此外，有些單位甚至缺乏對績效評價工作的基本了解，在評價過程中，只注重對各部門、各領(lǐng)域的財政支出共性的評價，認為財政資金或?qū)ｍ椯Y金均按規(guī)定合法合規(guī)使用，績效目標就算是完成了，而完全沒有考慮資金支出的經(jīng)濟績效和社會效益。因此，各部門制定的個性績效評價標準仍缺乏相關(guān)經(jīng)驗。

4.對績效評價工作認知和結(jié)果運用力度不充分

一方面，一些單位領(lǐng)導和工作人員不了解績效評價，同時也不重視單位績效，只是將績效評價與審計評價同等看待，缺乏收集績效評價方面工作資料的經(jīng)驗，最終只能提供有限的財務(wù)信息或簡短答案的工作摘要。另一方面，對績效評價過程中發(fā)現(xiàn)的問題沒有采取整改措施，績效評價也尚未完善，沒有辦法將績效評價的結(jié)果作為下一年度部門預算、?？钯Y金撥付或領(lǐng)導干部考核的依據(jù)。

三、進一步強化績效評價工作的對策建議

（一）牢固樹立績效理念，重視評價結(jié)果

政府應圍繞“科學規(guī)范、公開公正、效益優(yōu)先”基本原則，將績效理念貫穿于預算編制、實施和結(jié)果反饋的整個過程，預算項目支出的績效管理，從過去的重點放在項目資金使用上，轉(zhuǎn)向?qū)椖靠尚行院晚椖啃б嫘缘年P(guān)注，從而達到事前、事中、事后監(jiān)督全面覆蓋。適當披露財政支出績效評價結(jié)果，接受公眾評判，加強對部門財政資金使用、部門行為以及領(lǐng)導干部績效的監(jiān)督，體現(xiàn)并提高公共支出公正性、透明性和有效性。

（二）加強財政專項資金的管理機制

規(guī)范財政專項資金的管理機制。一是注重項目在促進地方社會經(jīng)濟發(fā)展中的作用。二是規(guī)范專項資金分配的運作程序，深化國庫集中支付制度。三是加強對專項資金使用的監(jiān)督，探索“預算、實施、監(jiān)督”三位一體跟蹤監(jiān)管機制，對專項資金投資項目的事前、事中、事后進行全方位監(jiān)管，形成科學化、制度化、規(guī)范化的資金監(jiān)管體系。

（三）完善專項資金績效評價機制

目前，我國財政專項資金的績效評價尚未形成統(tǒng)一標準體系，很多政府部門依據(jù)國家和地方各級政府對財政專項資金的管理指標作為評價指標，該行為在績效評價工作中具有很大的主觀性和隨意性，直接影響到績效評價的客觀性和準確性。要想形成健全的機制，首先，要合理確定專項資金支出績效評價目標與重點，在完善專項資金支出績效評價辦法的基礎(chǔ)上，創(chuàng)建多層次績效評價體系。其次，實施推行績效評價的多部門聯(lián)動制度，對項目實施進行全程監(jiān)督管理、綜合績效評價及績效管理問責。

（四）建立科學的績效評價指標體系

加強調(diào)研、分析，結(jié)合各預算單位的職能職責和工作要求，全面梳理關(guān)鍵任務(wù)。首先，在準確定位單位工作目標的基礎(chǔ)上，除改善各個評價項目的績效目標、資金分配、財務(wù)管理、使用績效、社會效益，再增加一些個性化的評價指標，并建立一個更符合自身實際的指標評價體系。其次，構(gòu)建定量和定性有機結(jié)合的指標體系和評價標準，進行全面績效評價。

（五）借助第三方力量進行績效評價

鼓勵和邀請相關(guān)專業(yè)的專家學者和社會公眾，特別是第三方中介組織參與績效評價。專家、學者、社會公眾和第三方組織對政府部門進行績效評價的主要優(yōu)勢是，他們更專業(yè)、更獨立，與相關(guān)測評部門沒有功能性利益，在工作實施過程中不存在法律法規(guī)沖突，第三方機構(gòu)在評價過程中，采用案卷研究、實地調(diào)研、專訪、咨詢等措施，在提高評價的客觀性和公正性的同時，更加方便、快捷、經(jīng)濟。