劉 寶 林

(西安交通大學(xué) 法學(xué)院，西安 710049)

在我國，“廁所問題”被多方關(guān)注始于改革開放后。20世紀90年代初,我國廁所問題被國內(nèi)外眾多新聞媒體批評過,相關(guān)報道數(shù)以萬計[1]。這些批評在讓國人汗顏的同時,也推動了廁改的進程。到2016年我國農(nóng)村衛(wèi)生廁所普及率為80.3%,較1993年上升了72.9個百分點，農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生明顯改善[2]。雖然農(nóng)村“廁所革命”取得了巨大成績,但仍存在各地治理不均衡、“上熱中溫下冷”、實施主體單一、力量不足等現(xiàn)實問題。在新時代背景下,如何以治理理論指導(dǎo)鄉(xiāng)村“廁所革命”，是我們必須面對和解決的重大現(xiàn)實課題。

一、治理歷程

民國時期“廁所革命”呈現(xiàn)為“運動式”治理形態(tài)。1928—1937年上海市的衛(wèi)生運動大會[3]及同期興起的鄉(xiāng)村建設(shè)運動構(gòu)成了此類治理模式的初期代表性做法。1949年中華人民共和國成立后,開展了“愛國衛(wèi)生運動”,特別是20世紀60年代，在農(nóng)村地區(qū)開展了管水、管糞、改水井、改廁所、改畜圈、改爐灶、改進環(huán)境的 “兩管五改”[4],對治理農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生起到了積極的推動作用,但仍未擺脫“運動式”治理的“影子”。然而,“運動式”治理具有時空的限定性，其在“政府全能主義”盛行的“大政府、小社會”特殊歷史時期，具備通過自上而下的公權(quán)力發(fā)動民間社會治理的合理性。但是,隨著國家的治理能力的提升,以及治理體系現(xiàn)代化的加快推進,治理路徑由“運動式”治理向常態(tài)化、規(guī)范化治理的轉(zhuǎn)變是必然趨勢。

進入21世紀之后農(nóng)村逐漸成為我國民生發(fā)展的重點領(lǐng)域,鄉(xiāng)村也成為我國廁所問題的主要治理場域。2002年,中共中央、國務(wù)院聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于進一步加強農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》,將改水和改廁列為整治農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生、預(yù)防疾病和促進文明村鎮(zhèn)建設(shè)的重點。2009年,作為重大公共衛(wèi)生服務(wù)項目,農(nóng)村改廁被納入“醫(yī)改”項目。2010年,全國范圍的城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生整潔行動啟動,農(nóng)村廁改被列為重點。2004-2013年，為推進農(nóng)村廁改國家財政投入82.7億元資金,累計改造2 103萬戶[2]。習(xí)近平總書記一直以來對農(nóng)村“廁所問題”高度重視：2014年12月在江蘇調(diào)研時就強調(diào)解決廁所問題在新農(nóng)村建設(shè)中有標志性意義;2015年7月,在吉林調(diào)研時進一步指出,要來場“廁所革命”,讓農(nóng)村群眾用上衛(wèi)生廁所。2017年11月,習(xí)總書記再次指示要求補齊這塊影響群眾生活品質(zhì)的短板,并將其作為一項具體工作納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略來推進和落實。2015-2017年，全國新建、改擴建旅游廁所5.7萬座，其中新建3.3萬座，改擴建2.4萬座。自此，“廁所革命”——這一中國社會公共服務(wù)領(lǐng)域的重大變革在全國范圍內(nèi)展開[5]。

二、實施困境

近年來，我國“廁所革命”雖然取得了很大成效，但仍存在諸多問題。

1.地域性差異明顯,各地區(qū)治理能力不均衡。我國不同地區(qū)的地形、氣候、經(jīng)濟、文化等條件差異較大，廁改進程也存在很大差距。例如，位于我國東部沿海地區(qū)的江蘇省農(nóng)村地區(qū)以推進“改廁普及村”建設(shè)為典型，以點帶面、逐步推進，廁改能力及質(zhì)量在全國也處于先進水平。而我國西部，氣候干旱，缺雨少水，依然存在大量傳統(tǒng)露天旱廁，廁改進程大幅度地落后于全國平均水平。

2.“上熱”“中溫”“下冷”問題突出。由于農(nóng)村居民居住分散,這使得改廁工作難以形成連片效應(yīng),“沒人、沒錢、沒觀念”是推進農(nóng)村廁改需要解決的三個難點問題[4]。 “過疏化”“空心村”現(xiàn)象和薄弱的鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施都對農(nóng)村“廁所革命”構(gòu)成客觀制約。因此，農(nóng)村廁改“上熱”“中溫”“下冷”問題突出。

3. 鄉(xiāng)村基層組織治理能力薄弱?！皫锩笔青l(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的一項重要工作，該項工作在推進中普遍存在著基層治理能力不足、水平不高以及基層黨組織作用難以發(fā)揮的問題。一些農(nóng)村基層黨組織機構(gòu)不健全,且軟弱渙散，村集體的經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱,阻滯了鄉(xiāng)村治理的步伐。

4. 鄉(xiāng)村社會治理主體單一。廁所問題的解決需要社會各方的共同努力。通過取消稅費和加強政府間轉(zhuǎn)移支付將國家對農(nóng)民的“汲取型”關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N“服務(wù)型”關(guān)系[5]。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府在稅費改革以后與鄉(xiāng)村社會的聯(lián)系溝通減弱。村莊內(nèi)由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的“退出”以及村級組織的“退場”,推動了“村莊自治”向“能人治村”的轉(zhuǎn)變,在相當程度上,普通村民實際上已喪失了對村莊事務(wù)的話語權(quán),演變成為“失語者”。一些村莊“能人”往往利用自身掌控的權(quán)力、權(quán)威及關(guān)系網(wǎng)等資源,損公肥私,阻滯了近年來的鄉(xiāng)村現(xiàn)代化建設(shè)進程。此外,城鎮(zhèn)化的迅猛發(fā)展催生了鄉(xiāng)村的“打工經(jīng)濟”,大批農(nóng)村青壯勞動力外出打工，常年不在家,優(yōu)秀人力資源匱乏,有生力量短缺，難以實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會治理主體的多元化，從而阻礙農(nóng)村“廁所革命”的步伐。

三、域外經(jīng)驗借鑒

梁實秋先生曾說：“察人觀耳后,看國家則看廁所。”廁所也事關(guān)國家的形象，世界各國都非常重視廁所問題。其中,一些國家的治理模式與實踐探索值得我國參考和借鑒。

1.日本。被冠以擁有世界上最干凈廁所國度的美譽的日本,其廁所潔凈卻并非自始就有?；诼糜尉皡^(qū)沒有公廁以及雖有公廁但因衛(wèi)生條件差而無法正常使用的現(xiàn)實窘境,“日本公廁協(xié)會”于1985年成立,“廁所革命”在全國范圍內(nèi)開展,通過綜合施策,形成了聞名于世的“廁所文化”。

2.新加坡。當下的新加坡以清潔、文明著稱,但是早年也曾被如廁問題所困擾。新加坡政府對公共衛(wèi)生高度重視,政府機構(gòu)配有專人嚴格管理。強化立法,嚴格執(zhí)法。新加坡的法律規(guī)定,對于在使用廁所后不主動進行抽水沖洗的,其行為將被視為違法,證據(jù)確鑿、充分的處以罰款。經(jīng)過多年的不懈努力,文明如廁已經(jīng)被新加坡人視為一種最為基本的行為規(guī)范。

3.韓國。韓國于1999年10月成立了廁所協(xié)會,其受政府委托實施等級制度,對全國公廁品質(zhì)實施認證,強化對公廁管理人員的教育,促進了韓國公廁品牌開發(fā)事業(yè)的健康發(fā)展。韓國國會于2006年4月通過了《公共衛(wèi)生間法》,為廁所協(xié)會管理工作提供了法律依據(jù)和支撐。公廁協(xié)會于2009年2月設(shè)立了衛(wèi)生間品質(zhì)認證委員會,公廁評價認證制度于2010年5月正式實施，他們用了20年時間完成“廁所革命”,但當下韓國絕大多數(shù)的城市公共廁所窗明幾凈,為公眾提供了優(yōu)質(zhì)的如廁體驗。

4.美國。美國大多數(shù)公廁里,輪椅專用扶手、給嬰兒換尿布的專用臺、廁紙、消毒水、濕紙巾、洗手液及一次性馬桶墊等都屬“標配”。即使是位于郊外或鄉(xiāng)村的公廁內(nèi),也都備有廁紙、洗手液、冷熱水等,廁內(nèi)十分干凈。對于城市公共廁所的設(shè)計,美國除了男、女衛(wèi)生間外,還有家庭衛(wèi)生間以及中性衛(wèi)生間等。獨立設(shè)置的公廁在美國較為少見,大多數(shù)公廁設(shè)置依附于某公共設(shè)施或者商業(yè)機構(gòu)。這樣既可以使得廁所得到有效管理,又極大地提高了使用效率,避免了不必要的重復(fù)投資和建設(shè)。

5.加拿大。加拿大自稱是無警察、無防盜門、無公共廁所的“三無”國家。加拿大從保護人的自然生理需求出發(fā),馬路兩側(cè)的任何一個單位、部門的廁所均可供行人使用,而且不收取任何費用。加拿大對公共廁所管理采取“公共財政+出租資源”的模式,公共廁所的廣告收入用以支付人員工資和購買部分廁所用品。公廁內(nèi)有沖洗設(shè)施,并配有洗手池、洗手液、衛(wèi)生紙等,大都可以達到星級酒店廁所標準。

6.印度。大約一半的印度人口沒有室內(nèi)廁所,露天大小便的現(xiàn)象在印度的農(nóng)村地區(qū)尤為突出。圣雄甘地早在1927年就提出,廁所是印度文明和健康的一項主要指標。莫迪在就任印度總理后,于2014年發(fā)起了“清潔印度”計劃,將打造一個衛(wèi)生、清潔的印度作為5年內(nèi)奮斗的目標。

前5個國家的廁所改革實踐,都經(jīng)歷了從“臟、亂、差”到“潔、凈、美”的轉(zhuǎn)變。各國廁所革命的實施及其成效一方面受本土文化及國民基本素質(zhì)的影響,另一方面與執(zhí)政者,特別是政府的推動力度有著直接的關(guān)系。日本重視廁所的文化治理,將文化引入廁改實踐,借助文化的功能破解廁所改革實踐中的困難和問題。新加坡和韓國深入推進廁所的法律治理,通過立法、執(zhí)法、司法使得廁所改革的實踐有規(guī)可守、有章可循、有法可依。美國和加拿大在廁所的建設(shè)、管理和使用方面,重視協(xié)調(diào)社會各方力量的參與和廁所這一公共衛(wèi)生資源的共享。而印度堅持目標導(dǎo)向和問題導(dǎo)向,直面問題不回避,強力推進“清潔印度”計劃,雖然這種“運動式”治理的成效與預(yù)想有一定的差距,但其自上而下的推動在一定程度上起到了發(fā)動群眾的目的。

四、四維治理進路

新時代下我國通過啟動“廁所革命”以期實現(xiàn)實質(zhì)性突破,“廁所革命”的提出是治理態(tài)度和立場的話語表達更迭,具體推動“廁所革命”實施的路徑是話語表達向行動表達的深化,應(yīng)以鄉(xiāng)村社會治理的時空場域考察鄉(xiāng)村廁所問題,從而形成科學(xué)有效的治理進路。我國的鄉(xiāng)村社會治理主要經(jīng)歷了三個階段，形成了三種進路:(1)1949年之前的“縣政紳治”進路。舊中國從中央到地方的社會治理依托 “皇權(quán)代理人”，但 “皇權(quán)不下縣”。在傳統(tǒng)的中國鄉(xiāng)村社會治理體系中，官治體制及宗族組織分別是皇權(quán)與族權(quán)的代表和象征。這兩者與掌握權(quán)力的鄉(xiāng)紳一起共同構(gòu)建起了較為穩(wěn)定的鄉(xiāng)村政治體系，可謂“國權(quán)不下縣、縣下惟宗族、宗族皆自治、自治靠倫理、倫理出鄉(xiāng)紳”[6]。因此，在傳統(tǒng)的中國社會，國家政權(quán)通過鄉(xiāng)紳實現(xiàn)控制鄉(xiāng)村社會的目的，這種治理模式的主要短板在于治理資源投入的不平衡，在治理場域方面則是對于縣以下行政區(qū)域缺乏重視。(2)1949年至1978年的“政社合一”進路。新中國成立后,我國鄉(xiāng)村社會逐漸以“全能政府”的權(quán)威角色強力構(gòu)建起了“強政府-弱社會”的社會治理格局,“政治權(quán)威延續(xù)的權(quán)力觀念介入整個社會各個領(lǐng)域和個體生活諸多方面,難以受到現(xiàn)有法律、道德和規(guī)則的有效限制”[7]。因為缺乏民間力量的有效參與,這種一元治理模式容易對政府形成過度的依賴,群眾的自主性不能得到充分發(fā)揮。(3)1978年之后的“鄉(xiāng)政村治”進路。費孝通認為,“在鄉(xiāng)村社會中村民更重視的并非有法律保障的契約,而是相互交往過程中逐漸形成的村民之間的信任感”[8]。“鄉(xiāng)政村治”進路“既堅持國家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),又重視農(nóng)民群眾參與,體現(xiàn)了國家與社會分權(quán)原則”[9]。然而“鄉(xiāng)政村治”通過壓力型體制并運用數(shù)字化考核機制實現(xiàn)調(diào)動基層政府積極性和監(jiān)督地方政府雙重目的,對當下基層組織力量不足的現(xiàn)實考量不足,容易導(dǎo)致農(nóng)民負擔(dān)的加重,引發(fā)干群關(guān)系的緊張。因此,回顧我國鄉(xiāng)村社會治理史,三種形態(tài)各異、重點有別的治理進路皆存在短板，治理鄉(xiāng)村廁所問題無法完全依托既往的治理進路以達成鄉(xiāng)村環(huán)境治理的“善治”狀態(tài),而需要結(jié)合既有的治理經(jīng)驗在治理主體、場域、文化及規(guī)范等4個維度實現(xiàn)治理進路的有效嬗變。

(一)“一主多元”治理:多元主體協(xié)同合力,共建共治

鄉(xiāng)村社會訴求呈現(xiàn)出多樣化態(tài)勢,這一現(xiàn)實呼喚著鄉(xiāng)村治理在黨委領(lǐng)導(dǎo)和政府主導(dǎo)下走向多元共治,實現(xiàn)“善治”?！吧浦巍钡倪^程,不只是還政于民的過程,還是實現(xiàn)公共利益最大化的社會管理過程。“善治”既離不開政府,更離不開村民[10]。在社會治理層面,黨在十九大報告中就明確提出,要“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”?！叭巍钡娜诤?既落實了法治與德治相結(jié)合的法治建設(shè)原則,還有利于鄉(xiāng)村社會“善治”目標的實現(xiàn)。構(gòu)建“一主”背景下的“多元”治理格局既是國情的需要,更是現(xiàn)實的需要?！耙恢鳌笔侵更h委和政府。“多元”,既包括基層自治組織,還包括人民團體、企事業(yè)單位及其他社會組織等主體。

1.堅持黨的領(lǐng)導(dǎo),發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用。黨委政府必須實現(xiàn)從管理向治理的轉(zhuǎn)變,具體講,要實現(xiàn)三個轉(zhuǎn)變：(1)實現(xiàn)行動理念上的轉(zhuǎn)變，即由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。(2)實現(xiàn)行動主體上的轉(zhuǎn)變，即由“絕對一元”向“相對一主”的轉(zhuǎn)變。在社會治理創(chuàng)新中,政府既要充分發(fā)揮其主導(dǎo)作用,又要依托其職能,充分動員和調(diào)動各方社會力量積極參與。(3)實現(xiàn)行動取向上的轉(zhuǎn)變。即，實現(xiàn)從“管控—專斷”到“協(xié)商—合作”的轉(zhuǎn)變。進行鄉(xiāng)村“廁所革命”，“一主”與“多元”之間要進行平行式溝通,強化協(xié)作與協(xié)商，“廁所革命”才能穩(wěn)步推進。

2.各主體分工協(xié)作,相互補強,發(fā)揮好“多元”功能。(1)調(diào)適多元主體之間的角色定位。各主體既有明確定位分工,又相互協(xié)作聯(lián)系,充分發(fā)揮各主體的自身作用,做到占位不越位、補臺不拆臺,各主體之間實現(xiàn)良性互動。(2)充分尊重農(nóng)民的主體地位。農(nóng)民既是鄉(xiāng)村的真正主人,也是鄉(xiāng)村振興的主體,是推進鄉(xiāng)村“廁所革命”的主力軍。習(xí)總書記多次強調(diào),鄉(xiāng)村振興要堅持農(nóng)民主體地位,發(fā)揮農(nóng)民主體作用。只有把廣大農(nóng)民對美好生活的向往化為動力,充分堅持農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興中的建設(shè)主體、治理主體、受益主體地位,鄉(xiāng)村“廁所革命”才能行穩(wěn)致遠。

總之,“一主多元”治理模式將傳統(tǒng)的單主體、單向管制轉(zhuǎn)變成了多主體、雙向互動,將黨委政府、鄉(xiāng)村社會及市場這三駕馬車有機結(jié)合,在鄉(xiāng)村治理中均發(fā)揮各自的積極作用。具體而言,黨委政府積極發(fā)揮其對鄉(xiāng)村公共資源的調(diào)控權(quán),鄉(xiāng)村社會組織及個人充分發(fā)揮各自主觀能動性,社會各界積極響應(yīng),以實際行動支持鄉(xiāng)村廁改工作,這樣既可以大幅降低行政管理成本及政府行為的失范概率,又可以極大地激發(fā)鄉(xiāng)村社會的內(nèi)生治理動力。

(二)基層治理:抓基層、重基礎(chǔ)

1. 將農(nóng)村作為“廁所革命”的重點地區(qū),堅持治理場域的重心下移。廁所問題看似小問題,但其關(guān)乎大民生和大文明。2018年3月30日,以“推進廁所革命，共創(chuàng)美好生活”為主題的世界廁所工作大會在西安召開,大會發(fā)布了《2018西安世界廁所工作大會倡議書》,將“廁所革命”再次推向深入。我國第三次農(nóng)業(yè)普查表明,全國2.3億的農(nóng)戶僅36.2% 的農(nóng)戶使用衛(wèi)生廁所。農(nóng)村廁所改造既要安全衛(wèi)生，還要立足實際，切忌“一刀切”,不顧地方實際將所有旱廁改為水廁。在廁改中,要著力避免廁所污水對水和土壤造成不必要的污染。研究表明,農(nóng)村環(huán)境已成為影響人們是否愿意居住在鄉(xiāng)村及資源向鄉(xiāng)村流動的重要制約因素之一[11]。因此，要進行綜合治理。農(nóng)村的“廁所革命”是一項系統(tǒng)性工程,既要確保生態(tài)環(huán)保、衛(wèi)生健康,又要與新型城鎮(zhèn)化進程和城鄉(xiāng)融合發(fā)展相融合。要不斷健全自治、法治與德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系,通過推進“廁所革命”,促進農(nóng)村移風(fēng)易俗、環(huán)境衛(wèi)生改善、擴大招商引資引智。

2. 加大投入,夯實基層治理的物質(zhì)基礎(chǔ)。(1)堅持標準和底線。當前,農(nóng)村廁所普遍存在重廁所建設(shè)輕配套設(shè)施、重建設(shè)輕管理等問題。推進農(nóng)村“廁所革命”關(guān)鍵在于嚴守污染防控底線,堅持衛(wèi)生標準。習(xí)總書記指出，“廁所革命”要從小處著眼，從實處著手。因此我們要立足地方實際,在廁所設(shè)計的完善、坑廁的清潔以及糞污的收集處置等方面下功夫。對于已經(jīng)廁改的,要因地制宜抓好配套收集系統(tǒng)、糞污處置系統(tǒng)及管理維護系統(tǒng)建設(shè)和完善。對即將進行改建的,要合理規(guī)劃和科學(xué)運營。對于衛(wèi)生保障和環(huán)境污染控制目標,要一次性投入,一次性實現(xiàn),避免重復(fù)投資和建設(shè)。沒條件的地區(qū)要創(chuàng)造條件,有條件的地區(qū)更要積極主動作為,精心謀劃,用心設(shè)計,將廁所系統(tǒng)融入農(nóng)村污水收集管網(wǎng)及處理系統(tǒng)。(2)注重經(jīng)驗總結(jié)和推廣。農(nóng)村廁改既要注重頂層設(shè)計,自上而下推動,又要匯聚基層智慧,在試點成功的基礎(chǔ)上,循序漸進加以推廣。全國愛衛(wèi)會在總結(jié)多年實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,積極推薦六種農(nóng)村廁所整治技術(shù)模式。截至2015年,三格化糞池式、雙甕漏斗式以及三聯(lián)沼氣池式這三種技術(shù)模式的應(yīng)用比例分別為47.9%、20.9%和19.5%[12],完整下水道式、糞尿分集式以及雙坑交替式另三種技術(shù)模式也極具推廣使用價值。(3)加大科技投入。堅持問題導(dǎo)向和市場導(dǎo)向,緊盯全面建成小康社會目標,立足鄉(xiāng)村實際,在充分總結(jié)既有改廁經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,梳理出存在的突出問題,著力解決好特殊氣候地區(qū)的旱廁、冰廁等技術(shù)難題,為“如廁難”“排污難”“處理難”問題的解決提供技術(shù)支持;緊盯生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)目標,大力推進新的廁所系統(tǒng)研發(fā),使其能夠達到節(jié)能、節(jié)水、舒適、安全、廉價和衛(wèi)生標準。在完善水沖廁所系統(tǒng)(或者抽水馬桶)的基礎(chǔ)上,全力推進能夠滿足人性化需求的智能廁所系統(tǒng)(或者智能馬桶)的研發(fā)和推廣應(yīng)用,使其兼具休閑娛樂、健康服務(wù)、公共服務(wù)等功能。通過不斷深化新材料、新能源、生物等先進技術(shù)在廁所生態(tài)設(shè)計中的運用,進一步增強廁所的服務(wù)功能,降低其運行的經(jīng)濟成本。(4)注重統(tǒng)籌各方協(xié)調(diào)推進。廁所雖小,卻承載著民生、經(jīng)濟、社會、環(huán)境等多重功能要求。解決農(nóng)村廁改中的系統(tǒng)性、普遍性問題,必須要統(tǒng)籌好規(guī)劃、環(huán)保、市政、衛(wèi)生、制造、建設(shè)等多重目標要求,制定更加完備統(tǒng)一的農(nóng)村廁所規(guī)范標準。首先,要高度重視并協(xié)同推進廁所相關(guān)產(chǎn)業(yè)的協(xié)同發(fā)展?！度珖糜螏ㄔO(shè)管理新三年行動計劃(2018—2020)》提出,全國擬新、改、擴建旅游廁所64 000座。如果附帶環(huán)保、旅游、高新技術(shù)等周邊產(chǎn)業(yè),將催生出千億元產(chǎn)業(yè)規(guī)模群。其次,立足地方實際,因地制宜,厘清并明確農(nóng)村廁所管護及糞污處置的相關(guān)責(zé)任主體,探索“以商養(yǎng)廁、以商管廁”的廁所商業(yè)化運作新模式。有條件地區(qū),應(yīng)積極鼓勵將廁所系統(tǒng)建設(shè)與農(nóng)業(yè)沼氣化系統(tǒng)、農(nóng)業(yè)有機肥生產(chǎn)系統(tǒng)和農(nóng)村污水處理系統(tǒng)統(tǒng)一規(guī)劃。

3. 強化基層黨組織建設(shè),提升基層治理能力和治理水平?；鶎邮屈h的執(zhí)政之基石和力量之源。只有選好一個支書、配強一個班子,才能實現(xiàn)帶好一個集體、致富一個村子的目標。嚴格執(zhí)行《農(nóng)村基層組織工作條例》《村民委員會組織法》等相關(guān)規(guī)定,對村“兩委”的地位及職能進行準確定位，充分發(fā)揮其在農(nóng)村廁改工作中的作用

(三)文化治理:注重教育,強化引導(dǎo),營造良好廁所文化氛圍

對于廁所文化,民間認為是“如廁者在廁所墻壁、門板等載體上留下的各種圖文等物質(zhì)痕跡資料的總和”[13]。也有學(xué)者認為“廁所文化是廁所建筑與管理的綜合文化呈現(xiàn)”[14]，“廁所文化是與人類排泄行為及其場所相關(guān)的人造物(包括精神和物質(zhì))的總和”[15]。物質(zhì)文明看廚房,精神文明看茅房。作為衡量一個國家和地方文明程度的重要標志,廁所文明的推進必須以廁所文化的優(yōu)化為依托。

1.轉(zhuǎn)變舊思想,樹立新觀念。“廁所革命”看似改善廁所衛(wèi)生,其實質(zhì)是革除舊思想、改變落后習(xí)慣。要通過多種宣傳方式讓廣大老百姓充分認識到各種不文明行為的危害性;各級黨委、政府要充分認識這個問題的長期性、復(fù)雜性。廁所文化建設(shè)非一朝一夕之功,以日本為例,其花費了30年的時間,方才構(gòu)建起了賦以清潔、人性、文明等核心內(nèi)涵的廁所文化。我國的廁所文化建設(shè)尚處于起步階段,任重而道遠。

2.探索多元化的文化治理形式。加強輿論宣傳教育,將宣傳教育活動在農(nóng)村、社區(qū)、學(xué)校、企業(yè)、單位常態(tài)化。諸如在每年11月19日“世界廁所日”等重要時間節(jié)點,采取舉辦科普講座等方式,全方位、多形式宣傳衛(wèi)生知識,引導(dǎo)人們養(yǎng)成文明如廁習(xí)慣;在廁所內(nèi)顯眼位置安裝或張貼廁所文明宣傳牌或文明提示語,引導(dǎo)群眾從小事做起,從自身抓起。

3.引入政府績效考核機制。各地要結(jié)合實際,建立美麗鄉(xiāng)村建設(shè)考核指標體系,將公廁建設(shè)數(shù)量和質(zhì)量達標情況及廁所文明作為重要考核內(nèi)容,不斷改善農(nóng)村廁所衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施,堅決克服公廁運營中表面上“多頭管理”與實質(zhì)上“無人管理”的問題。對廁所的軟硬件建設(shè)及廁所的建設(shè)者、使用者和維護者等要提出不同要求,充分發(fā)揮考核指標的指揮棒和導(dǎo)向作用,進一步加大對農(nóng)村廁所的改造力度,改善農(nóng)村的衛(wèi)生環(huán)境和農(nóng)民的衛(wèi)生習(xí)慣。

(四)法律治理:科學(xué)立法，嚴格執(zhí)法，公正司法

作為新時代“三農(nóng)”工作的總抓手,鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在黨的十九大報告中被明確提出,并作為七大戰(zhàn)略之一被寫入黨章。作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容之一,鄉(xiāng)村“廁所革命”不僅引領(lǐng)著鄉(xiāng)村文明,更關(guān)系著廣大農(nóng)民對幸福的獲得感。為了保障和推動“廁所革命”的順利推進,深入推進法律治理是必然的選擇。

1.高度重視鄉(xiāng)村法治建設(shè)。推進鄉(xiāng)村“廁所革命”,一是靠深化改革,二是靠健全法治。鄉(xiāng)村作為我國最基本的治理單元,在經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用,但鄉(xiāng)村法治建設(shè)與城市法治建設(shè)之間存在著嚴重不平衡問題。從法制建構(gòu)的角度來看,鄉(xiāng)村治理體系與治理能力現(xiàn)代化的當務(wù)之急就是要以法律規(guī)范實現(xiàn)高效民主的鄉(xiāng)村治理體系,為實現(xiàn)新時代的鄉(xiāng)村振興偉大戰(zhàn)略提供重要的政治基礎(chǔ)保障[16]。

2.健全完善鄉(xiāng)村振興法律體系。我國涉農(nóng)立法總量不足、質(zhì)量不高,主要依靠政策進行指導(dǎo)、管理“三農(nóng)”工作。(1)我們要以推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為契機,借鑒國外先進的理念和成功的經(jīng)驗做法,加快健全完善廁所文明法律法規(guī)體系。在立法過程中,既要做好國家硬法與民間軟法之間的銜接,又要做好國內(nèi)法與國際法之間的融合。特別要重視對鄉(xiāng)規(guī)民約的制定、修訂,充分發(fā)揮其規(guī)范、引導(dǎo)及評價作用,規(guī)范如廁行為,引導(dǎo)鄉(xiāng)村文明建設(shè)。(2)立法機關(guān)要充分學(xué)習(xí)借鑒新加坡、韓國、美國等鄉(xiāng)村建設(shè)起步較早的國家的鄉(xiāng)村振興法治經(jīng)驗,重視鄉(xiāng)村的建設(shè)管理,并將涉及“三農(nóng)”的相關(guān)政策法規(guī)的制定擺在優(yōu)先位置。就廁改而言,聯(lián)合國將“實現(xiàn)人人享有適當和公平的環(huán)境衛(wèi)生和清潔水,消除露天排便習(xí)慣”作為2030年可持續(xù)發(fā)展議程確定的奮斗目標[17]，我國的《全國城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生整潔行動方案(2015—2020 年)》將85%的全國農(nóng)村衛(wèi)生廁所普及率作為奮斗目標[18]，《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》[19]《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》[20]也均明確要求堅持不懈推進廁所革命，因此，健全法律體系尤為重要和必要。

3.全面貫徹落實鄉(xiāng)村振興相關(guān)法律法規(guī)。(1)通過傳統(tǒng)媒體和現(xiàn)代媒體、自媒體等平臺,以群眾喜聞樂見的形式和方式,宣傳落實公眾文明如廁規(guī)范。(2)健全自治、法治與德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系,積極引導(dǎo)農(nóng)民有序參與鄉(xiāng)村治理,提升農(nóng)民自我管理和自我服務(wù)的水平。(3)通過嚴格執(zhí)法、公正司法,為鄉(xiāng)村“廁所革命”的順利推進提供強有力的法治保障。

五、結(jié) 語

鄉(xiāng)村興則國家興,鄉(xiāng)村衰則國家衰。作為補齊民生短板、改善農(nóng)村人居環(huán)境和落實“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！编l(xiāng)村振興戰(zhàn)略總要求的重要舉措,鄉(xiāng)村“廁所革命”的推進,既要基于發(fā)展不平衡、不充分的現(xiàn)實國情,又要學(xué)習(xí)借鑒國外先進的理念和做法。在治理模式上,實現(xiàn)由“絕對一元”向“一主多元”的轉(zhuǎn)變,全方位調(diào)動社會各方治理資源,自治、法治與德治相結(jié)合,協(xié)同共建,合力攻堅。在治理重點上,強化基層治理,著力解決對鄉(xiāng)村治理關(guān)注不夠、投入不足、治理不力等問題。在治理方法上,從“內(nèi)”打破觀念瓶頸,重塑廁所文化,從“外”強化法律治理,確保治理有效。