管洪彥，孔祥智

(中國(guó)人民大學(xué) 農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院，北京 100872)

承包地“三權(quán)分置”政策正式提出以來,學(xué)界研究多圍繞農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)以及“三權(quán)”之間的關(guān)系而展開,而對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)及其立法表達(dá)的研究甚少。堅(jiān)持集體土地所有權(quán)是社會(huì)主義公有制的基本要求,也是我國(guó)農(nóng)地制度改革的制度底線,中共中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)要“守住政策底線”“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)的根本地位”。我國(guó)現(xiàn)行集體土地所有權(quán)法律制度已經(jīng)難以適應(yīng)新形勢(shì)下深化農(nóng)地制度改革的客觀需要,法律制度供給存在明顯不足,集中體現(xiàn)在:集體土地所有權(quán)法律制度的基本構(gòu)造體系存在缺陷;農(nóng)村集體土地所有權(quán)與農(nóng)民集體成員權(quán)之間的關(guān)系尚未厘清且沒有建立起制度連接機(jī)制;農(nóng)民集體成員權(quán)的綜合治理體系不健全。《民法典》的編撰與《農(nóng)村土地承包法》的修訂正在緊張進(jìn)行中,立法和修法過程中不能忽視“三權(quán)分置”下集體土地所有權(quán)的立法表達(dá)問題，應(yīng)該在深刻領(lǐng)會(huì)中共中央農(nóng)地制度改革精神的基礎(chǔ)上,秉持系統(tǒng)化思維對(duì)集體土地所有權(quán)制度進(jìn)行科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、與時(shí)俱進(jìn)的立法表達(dá)。

一、“兩權(quán)分離”下集體土地所有權(quán)立法的缺陷

新中國(guó)建立后,經(jīng)過運(yùn)動(dòng)式的土地革命和漸進(jìn)式的土地改革與立法,我國(guó)形成了具有中國(guó)特色的集體土地所有權(quán)法律制度體系與規(guī)范體系?，F(xiàn)行集體土地所有權(quán)法律制度反映了新中國(guó)成立以來不同時(shí)期的現(xiàn)實(shí)需求,為我國(guó)改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)作出了積極貢獻(xiàn),具有其歷史進(jìn)步性。但是,隨著全面深化改革的持續(xù)推進(jìn),加之立法所具有的天然滯后性,現(xiàn)行集體土地所有權(quán)制度沒有及時(shí)充分地反映全面深化農(nóng)地制度改革的現(xiàn)實(shí)需求?，F(xiàn)行法中集體土地所有權(quán)的相關(guān)規(guī)定內(nèi)容分散且對(duì)農(nóng)民集體所有權(quán)制度的重要內(nèi)容規(guī)定的不明顯,阻礙了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的有效實(shí)現(xiàn)[1]。國(guó)家政策與法律長(zhǎng)期側(cè)重于健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),而對(duì)集體土地所有制僅僅采用了堅(jiān)持不變的原則,導(dǎo)致偏離了憲法所確立的統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制[2]。因此,在全面深化農(nóng)村改革的背景下,亟需對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)的制度體系與規(guī)范體系進(jìn)行全面審視,精準(zhǔn)識(shí)別出集體土地所有權(quán)立法中的現(xiàn)有缺陷,以便為科學(xué)的法律制度與法律規(guī)范設(shè)計(jì)指明方向。

(一)集體土地所有權(quán)基本構(gòu)造體系的缺陷

1.集體土地所有權(quán)的本質(zhì)與主體仍存疑義。從歷史視角觀察,我國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度的形成與變遷基本上是在國(guó)家公權(quán)力安排下完成的“強(qiáng)制性制度變遷”,這決定了其制度設(shè)計(jì)并不是完全建立在權(quán)利主體理性選擇基礎(chǔ)之上,而更多地是基于服務(wù)于國(guó)家政治目標(biāo)的需要,通過政策與法律的強(qiáng)制性置入完成的制度設(shè)計(jì)。集體土地所有權(quán)主體方面的法律制度供給不足進(jìn)一步加深了農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)模糊性,而集體土地產(chǎn)權(quán)模糊是導(dǎo)致集體土地低效率使用與頻繁被外力侵蝕的重要原因。雖然在《物權(quán)法》正式頒布之前,我國(guó)《憲法》《農(nóng)業(yè)法》《農(nóng)村土地承包法》等多部立法將集體土地所有權(quán)的主體明確為“集體”。但是“集體”的本質(zhì)究竟為何卻始終沒有給出清晰界定?！段餀?quán)法》中“本集體成員集體所有”的立法表述雖然深化了對(duì)集體土地所有權(quán)本質(zhì)與主體的認(rèn)識(shí),但是其內(nèi)涵仍不明晰。集體土地所有權(quán)本質(zhì)的模糊性影響到了一系列核心制度的設(shè)計(jì)。如《物權(quán)法》中“本集體成員集體所有”的理解直接影響到《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》中“落實(shí)集體所有權(quán)”的理解。既然“本集體成員集體所有”的理解都難以形成一致性意見,那么何以談得上“落實(shí)集體所有權(quán)”?對(duì)集體土地所有權(quán)性質(zhì)認(rèn)識(shí)的模糊又進(jìn)一步導(dǎo)致了實(shí)踐中認(rèn)識(shí)的混亂。如在對(duì)集體土地所有權(quán)確權(quán)時(shí),有些地方將集體經(jīng)濟(jì)組織確定為集體土地的歸屬主體,有些將農(nóng)民集體確定為歸屬主體,還有的將兩者都作為歸屬主體[3]。我國(guó)集體土地所有權(quán)主體存在主體概念的法律內(nèi)涵模糊、主體缺位、主體利益虛化的嚴(yán)重缺陷[4]，而上述問題的根源都是源于對(duì)集體土地所有權(quán)本質(zhì)及主體認(rèn)識(shí)的模糊。

2.集體土地所有權(quán)的行使主體缺乏科學(xué)設(shè)計(jì)與建構(gòu)。根據(jù)《物權(quán)法》(第60條)規(guī)定,集體土地所有權(quán)的主體分別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體以及村民小組(村內(nèi))農(nóng)民集體,與之相對(duì)應(yīng),鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村集體經(jīng)濟(jì)組織、村內(nèi)各集體經(jīng)濟(jì)組織分別是集體土地等集體資產(chǎn)的代表行使主體。但是,目前的農(nóng)村基層群眾性自治組織和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織普遍存在“政經(jīng)不分”的現(xiàn)象,承擔(dān)村民自治事務(wù)的村民委員會(huì)和承擔(dān)集體經(jīng)濟(jì)事務(wù)的集體經(jīng)濟(jì)組織主體混同、職能不分,多數(shù)地區(qū)并沒有建立起獨(dú)立的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，而且在法律法規(guī)中自始至終沒有對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織給予定位[5]。實(shí)踐中多由村民委員會(huì)對(duì)外代表農(nóng)民集體行使集體土地所有權(quán),這在一定程度上影響了對(duì)集體土地等集體資產(chǎn)的管理效果?！睹穹倓t》(第99條)賦予了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的特別法人地位。但是,作為集體土地所有權(quán)的代表行使主體,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人應(yīng)該如何代表各類農(nóng)民集體行使所有權(quán),現(xiàn)行立法并無科學(xué)的設(shè)計(jì)與建構(gòu)。

3.集體土地所有權(quán)行使的民主決策機(jī)制不健全。集體土地所有權(quán)的代表行使主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村以及村內(nèi)的各農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,在代表行使所有權(quán)的過程中需要借助于團(tuán)體決策機(jī)制完成。具體而言,集體土地所有權(quán)的行使需要在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部由集體經(jīng)濟(jì)組織成員按照一定的民主決策機(jī)制進(jìn)行。集體土地所有實(shí)際上是一種團(tuán)體所有,團(tuán)體所有的行使機(jī)制需要按照?qǐng)F(tuán)體法中的意思表示形成與表達(dá)規(guī)則實(shí)現(xiàn)。有學(xué)者將集體土地的民主管理稱為集體土地所有權(quán)的管理權(quán)能[6]。雖然,《物權(quán)法》(第59條)、《農(nóng)村土地承包法》(第18條、19條)中有農(nóng)民集體成員行使民主決策權(quán)的有關(guān)規(guī)則。但是,現(xiàn)有法律規(guī)范體系中欠缺系統(tǒng)的農(nóng)村集體土地所有權(quán)行使的民主決策機(jī)制。

4.集體土地所有權(quán)的權(quán)能體系與保障機(jī)制欠缺。集體土地所有權(quán)的權(quán)能體系配置是集體土地所有權(quán)的內(nèi)容能否得到切實(shí)實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)制度設(shè)計(jì),集體土地所有權(quán)的保障機(jī)制是集體土地所有權(quán)的制度目標(biāo)能否得到完整實(shí)現(xiàn)的后備保障。但是,我國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)并不是完整意義上的集體所有權(quán),而是受到諸多立法限制,這足見其權(quán)能體系的不健全。這表現(xiàn)為對(duì)集體土地所有權(quán)權(quán)能的過多限制,這已經(jīng)成為集體土地所有權(quán)實(shí)現(xiàn)的阻力[7]。而且,集體土地所有權(quán)的保障機(jī)制同樣存在缺陷,導(dǎo)致集體土地所有權(quán)飽受“虛置”“虛化”等詬病,而且使集體土地所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)缺乏強(qiáng)制力保障。

(二)集體成員權(quán)制度體系與規(guī)范體系的缺陷

從立法視角觀察,《物權(quán)法》起草過程中立法者已經(jīng)初步認(rèn)識(shí)到集體土地所有權(quán)的制度缺陷,并且試圖引入農(nóng)民集體成員權(quán)制度實(shí)現(xiàn)彌補(bǔ)集體土地所有權(quán)缺陷的目的。從政策視角觀察,政策的制定者也已經(jīng)意識(shí)到農(nóng)民集體成員權(quán)對(duì)落實(shí)集體所有權(quán)的重要意義?！渡罨r(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》[注]《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》中指出：落實(shí)集體所有權(quán)，就是落實(shí)“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”的法律規(guī)定，明確界定農(nóng)民的集體成員權(quán)，明晰集體土地產(chǎn)權(quán)歸屬，實(shí)現(xiàn)集體產(chǎn)權(quán)主體清晰。中對(duì)“落實(shí)集體所有權(quán)”的政策表達(dá)足可以證明這一點(diǎn)。因此,農(nóng)民集體成員權(quán)如果不能清晰的界定與實(shí)現(xiàn),集體土地所有權(quán)就無法落實(shí)。農(nóng)民集體成員權(quán)制度體系與規(guī)范體系的建立對(duì)集體土地所有權(quán)的立法表達(dá)和切實(shí)實(shí)現(xiàn)至關(guān)重要。理論研究中對(duì)農(nóng)村土地集體所有權(quán)與農(nóng)民集體成員權(quán)的關(guān)系也已經(jīng)有了認(rèn)識(shí)。但是,不無遺憾的是,立法中對(duì)農(nóng)民集體成員權(quán)相關(guān)規(guī)則的設(shè)計(jì)尚存欠缺。

1.對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)與農(nóng)民集體成員權(quán)關(guān)系認(rèn)識(shí)不夠深入。鑒于集體土地所有權(quán)制度的嚴(yán)重缺陷及其在保障集體成員權(quán)益方面的不足,《物權(quán)法》試圖通過引入成員權(quán)概念來明確集體所有權(quán)的主體[8]。在集體土地所有權(quán)中體現(xiàn)與保障農(nóng)民集體成員的成員權(quán)乃集體土地所有權(quán)本質(zhì)內(nèi)涵的應(yīng)有之義。集體土地所有權(quán)就是集體成員集體對(duì)本集體土地的所有權(quán),根本在于實(shí)現(xiàn)集體土地對(duì)集體成員的社會(huì)保障利益[9]?！蛾P(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》第一次明確提出要通過落實(shí)農(nóng)民的“三大財(cái)產(chǎn)權(quán)利”和經(jīng)濟(jì)民主管理權(quán)利進(jìn)而形成有效維護(hù)集體成員權(quán)的治理體系,這就更加清晰地揭示了集體土地所有權(quán)的本質(zhì)。但是,無論是在立法上還是理論研究中,對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)與農(nóng)民集體成員權(quán)關(guān)系的認(rèn)識(shí)均需進(jìn)一步深化。

2.農(nóng)民集體成員權(quán)的治理體系存在制度缺陷。這種缺陷主要表現(xiàn)在:(1)缺乏集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的認(rèn)定規(guī)則。集體成員權(quán)是以集體成員身份為基礎(chǔ)的民事權(quán)利,如果不能清晰地界定集體成員身份，就無法確定集體成員權(quán)的權(quán)利主體。我國(guó)現(xiàn)行立法中對(duì)集體成員資格認(rèn)定的相關(guān)規(guī)則缺少全國(guó)范圍內(nèi)的統(tǒng)一性立法。雖有地方立法和政策的支撐,但是各地之間的具體規(guī)則存在明顯沖突和與抵牾。目前,很多地方實(shí)行的通過民主議定的方式進(jìn)行集體成員身份認(rèn)定的做法更會(huì)引起以后的矛盾。(2)集體成員權(quán)的權(quán)能體系存在缺陷。集體成員權(quán)是一個(gè)由自益權(quán)和共益權(quán)共同構(gòu)成的有機(jī)體系,自益權(quán)和共益權(quán)又分設(shè)若干具體成員權(quán)益類型?，F(xiàn)行立法雖然對(duì)集體成員民主決策權(quán)、知情權(quán)、撤銷權(quán)等有所規(guī)定,但是缺乏體系化的制度設(shè)計(jì)。(3)集體成員權(quán)的變動(dòng)與行使規(guī)則不健全。集體成員權(quán)的變動(dòng)需要借助于各種法律事實(shí),既有自然事實(shí),如自然人的出生、死亡等;又有法律行為事實(shí),如農(nóng)民集體中的決議行為。目前我國(guó)立法中并無統(tǒng)一的農(nóng)民集體成員權(quán)的權(quán)利取得規(guī)則、權(quán)利變動(dòng)規(guī)則、權(quán)利行使規(guī)則等。(4)集體成員權(quán)的救濟(jì)機(jī)制不健全?！段餀?quán)法》對(duì)集體成員撤銷權(quán)作了規(guī)定,但是由于制度設(shè)計(jì)不完整,在適用中存在較多障礙,影響了其制度績(jī)效?，F(xiàn)行法對(duì)集體成員權(quán)的實(shí)現(xiàn)和救濟(jì)未給予足夠重視,使得集體經(jīng)濟(jì)組織虛無以及經(jīng)濟(jì)功能被村委會(huì)所取代[10]。對(duì)農(nóng)民集體成員派生訴訟也沒有任何制度設(shè)計(jì),導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)生活中間接侵害集體成員權(quán)的行為難以得到規(guī)制和矯正。

二、“三權(quán)分置”下集體土地所有權(quán)改革的政策表達(dá)及動(dòng)向

(一)“三權(quán)分置”下集體土地所有權(quán)改革的政策表達(dá)

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)”“保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利”；《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn) 發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》指出，要在“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)”基本原則的基礎(chǔ)上實(shí)施承包地“三權(quán)分置”改革;《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》指出，要“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變”，并明確地提出“落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)”是承包地“三權(quán)分置”改革的基礎(chǔ)性工作?！渡罨r(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》要求“堅(jiān)持土地公有制性質(zhì)”“把握好土地集體所有制和家庭承包經(jīng)營(yíng)的關(guān)系”,并對(duì)落實(shí)集體所有權(quán)的內(nèi)涵進(jìn)行了迄今為止最為清晰的政策表達(dá)?！蛾P(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》對(duì)集體土地所有權(quán)改革做了迄今為止最為全面、最為具體的政策表達(dá)，明確要求“守住政策底線”“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有”不可動(dòng)搖;“始終堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)的根本地位”，對(duì)集體土地所有權(quán)的基本構(gòu)造進(jìn)行了較為清晰的表達(dá)。《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》是有關(guān)集體土地所有權(quán)改革的又一份重要政策文件,做了一系列重要的政策表述。如明晰了集體資產(chǎn)的范圍,集體土地屬于其中的資源性資產(chǎn);強(qiáng)調(diào)要“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有”;要求“維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利”。該意見的突出特點(diǎn)是強(qiáng)化了對(duì)“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利”的實(shí)現(xiàn)與保護(hù)機(jī)制；規(guī)定了農(nóng)民集體成員對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份份額的收益分配權(quán),認(rèn)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的基本原則、考量因素與具體規(guī)則,集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)集體資產(chǎn)股份所享有的股份權(quán)利等內(nèi)容；對(duì)未承包到戶的資源性資產(chǎn)的清產(chǎn)核資、農(nóng)村集體資產(chǎn)的所有權(quán)的主體、確權(quán)和權(quán)利的代表行使等作了規(guī)定；更為重要的是,該意見提出要“形成有效維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利的治理體系”?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》再次強(qiáng)調(diào)了“依法保護(hù)集體土地所有權(quán)”在“三權(quán)分置”改革中的基礎(chǔ)地位。

(二)十八大以來相關(guān)政策表達(dá)中展現(xiàn)出的改革動(dòng)向

十八大以來,為全面深化農(nóng)村改革,中共中央國(guó)務(wù)院圍繞農(nóng)地制度改革頒布了一系列政策文件,這些文件對(duì)集體土地所有權(quán)制度改革進(jìn)行了全面、深入、具體的政策表達(dá)。從政策文件的表達(dá)中可以獲知的改革動(dòng)向主要有:(1)改革要守住政策底線。堅(jiān)持集體土地所有權(quán)的根本地位不可動(dòng)搖,這是深化我國(guó)農(nóng)村集體土地制度改革乃至推進(jìn)整個(gè)農(nóng)村土地改革的政策底線。(2)集體土地所有權(quán)的基本制度構(gòu)造體系需要進(jìn)一步完善。中共中央政策文件中已經(jīng)對(duì)集體土地所有權(quán)的基本制度構(gòu)造體系進(jìn)行了較為全面的政策表達(dá),但是在立法中尚無系統(tǒng)化的制度設(shè)計(jì),亟需在立法中對(duì)成熟的政策進(jìn)行立法表達(dá)。(3)落實(shí)集體所有權(quán)是深化農(nóng)村土地集體所有權(quán)制度改革的基本方向。落實(shí)集體所有權(quán)的基本路徑是明晰農(nóng)民集體成員權(quán)?，F(xiàn)行立法中對(duì)農(nóng)民集體土地所有權(quán)和農(nóng)民集體成員權(quán)的關(guān)系并不清晰,有待進(jìn)一步立法表達(dá)。(4)完善農(nóng)民集體成員權(quán)的治理體系。農(nóng)民集體成員權(quán)治理體系是一個(gè)系統(tǒng)工程,具體包括:明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人地位，完善集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份認(rèn)定規(guī)則，豐富集體成員權(quán)權(quán)能體系，健全集體成員權(quán)行使與保障體系等?？梢?十八大以來,中共中央國(guó)務(wù)院頒布的一系列有關(guān)“三權(quán)分置”改革的政策文件，已經(jīng)對(duì)集體土地所有權(quán)制度的未來改革方向進(jìn)行了較為全面的政策層面的設(shè)計(jì),這展現(xiàn)了集體土地所有權(quán)法律制度改革的未來動(dòng)向,也為相關(guān)制度的立法表達(dá)提供了政策指引。應(yīng)該抓住編撰《民法典》以及《農(nóng)村土地承包法》修改的立法契機(jī),盡快做好成熟政策的法律化,以便為改革提供更為穩(wěn)定與切實(shí)的法律保障。

三、“三權(quán)分置”下集體土地所有權(quán)的立法表達(dá)要點(diǎn)

(一)集體土地所有權(quán)基本構(gòu)造的立法表達(dá)

1.農(nóng)村土地集體所有的制度底線不可動(dòng)搖。從歷史視角分析,選擇農(nóng)村集體所有制有其特定的歷史背景,是當(dāng)時(shí)歷史背景下的理性選擇。40年的改革開放實(shí)踐也證明,農(nóng)村集體土地所有制是符合我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情的最優(yōu)選擇。有學(xué)者指出,農(nóng)村土地集體所有制是歷史形成的,兼顧了國(guó)家、集體、農(nóng)民等各個(gè)方面的利益,是符合我國(guó)國(guó)情的有效制度安排[11]。農(nóng)村集體土地所有權(quán)是農(nóng)民集體所有制在法律上的反映,是社會(huì)主義公有制的基本要求。深化農(nóng)村集體土地制度改革,推進(jìn)農(nóng)地“三權(quán)分置”改革,同樣必須始終堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)的根本地位。同樣,“三權(quán)分置”下集體土地所有權(quán)制度的立法表達(dá)也應(yīng)該堅(jiān)持底線思維,特別是應(yīng)該確保農(nóng)村土地集體所有權(quán)的根本地位不動(dòng)搖,在編撰《民法典》以及《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》等修法過程中,必須堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的制度底線與立法底線。

2.特定社區(qū)范圍內(nèi)的成員集體是集體土地所有權(quán)的權(quán)利主體。清晰的產(chǎn)權(quán)關(guān)系是激活和釋放土地等要素資源活力的基礎(chǔ)。有學(xué)者指出,集體土地的所有權(quán)人,既不能是村民委員會(huì)和村民小組,也不能是農(nóng)民集體,而只能是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織[12]；從歷史視角觀察,集體土地實(shí)際上是歸屬集體經(jīng)濟(jì)組織所有,而不是成員共有[13]。我們認(rèn)為,該種觀點(diǎn)混淆了集體土地所有權(quán)的權(quán)利主體與代表行使主體。首先,該種觀點(diǎn)曲解了集體土地所有權(quán)的本質(zhì)屬性,集體土地所有權(quán)本質(zhì)上是特定社區(qū)范圍內(nèi)的“成員集體所有”。在建立了獨(dú)立的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的地區(qū),也可稱為集體經(jīng)濟(jì)組織“成員集體所有”。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革中要求將集體土地等資產(chǎn)所有權(quán)確權(quán)到“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體”,指的是建立了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的地區(qū)。但是,無論是“集體成員集體所有”還是“集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體所有”,均強(qiáng)調(diào)“成員集體”是集體土地的所有權(quán)人,而不可能是集體經(jīng)濟(jì)組織是所有權(quán)人。“集體經(jīng)濟(jì)組織充其量也就是資產(chǎn)使用、管理與經(jīng)營(yíng)的代理人”[14]。而且,中共中央文件中已經(jīng)確認(rèn),農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是集體土地所有權(quán)的代表行使主體而非權(quán)利主體[注]《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》(2016年12月26日)指出：在清產(chǎn)核資基礎(chǔ)上，把農(nóng)村集體資產(chǎn)的所有權(quán)確權(quán)到不同層級(jí)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體，并依法由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)。屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)，未成立集體經(jīng)濟(jì)組織的由村民委員會(huì)代表集體行使所有權(quán)；分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)，未成立集體經(jīng)濟(jì)組織的由村民小組代表集體行使所有權(quán)；屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)。。其次,立法已經(jīng)明確了農(nóng)民集體和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系?！段餀?quán)法》第59條的規(guī)定已經(jīng)表明,農(nóng)民集體所有就是“本集體的成員集體所有[15]”,這當(dāng)然意味著集體所有不是集體組織或村民委員會(huì)所有,也不是集體成員所有,而是由“本集體的成員集體”不可分割地行使集體土地所有權(quán)。從對(duì)外關(guān)系觀察,成員集體作為一個(gè)團(tuán)體對(duì)集體土地對(duì)外統(tǒng)一行使所有權(quán)；從內(nèi)部關(guān)系觀察,集體成員在成員集體中基于其成員身份對(duì)集體土地享有成員權(quán),而不是所有權(quán)。集體成員通過成員權(quán)的行使來實(shí)現(xiàn)集體土地所有權(quán)的價(jià)值目標(biāo)和具體權(quán)能。

3.農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是集體土地所有權(quán)的代表行使主體,其與成員集體之間構(gòu)成“委托-代理”關(guān)系。人民公社解體后,我國(guó)農(nóng)村的多數(shù)地區(qū)并沒有建立起獨(dú)立于村民自治組織的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。“大部分集體經(jīng)濟(jì)組織并未獨(dú)立設(shè)置,而是與村‘兩委’重合,除行政事務(wù)和社會(huì)組織職能外,集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)職能基本被忽視”[16]。這就導(dǎo)致事實(shí)上的“政經(jīng)不分”,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的優(yōu)勢(shì)難以發(fā)揮。事實(shí)上,相較于村民自治組織,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織更適宜作為集體土地所有權(quán)的行使主體。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革后建立的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織往往具有分工合理、權(quán)責(zé)明晰、內(nèi)部制衡的法人治理機(jī)制,其在行使集體土地所有權(quán)方面比村民自治組織具有更有優(yōu)越性。《民法總則》已經(jīng)確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可依法取得法人地位,這對(duì)于其更好地行使集體土地所有權(quán)具有積極作用。未來立法應(yīng)該以《民法總則》為中心,以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人的“特別性”為主線做好系統(tǒng)化的制度設(shè)計(jì)與規(guī)范設(shè)計(jì)[17]。惟有如此才能確保農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人擔(dān)當(dāng)起行使集體土地所有權(quán)以及其他集體資產(chǎn)管理權(quán)的重任?？傊?各級(jí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是集體土地所有權(quán)的代表行使主體,它在各自范圍內(nèi)代表農(nóng)民集體行使集體土地所有權(quán),兩者是“委托-代理”關(guān)系。作為代理人,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)該主動(dòng)接受農(nóng)民集體與集體成員對(duì)其代表行為的監(jiān)督。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)該對(duì)集體土地所有權(quán)人盡到忠實(shí)和勤勉義務(wù),應(yīng)該著力完善其法人治理機(jī)制、提升治理質(zhì)量。明晰成員集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間的委托代理關(guān)系,有利于最終形成完善的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人治理機(jī)制。

4.豐富集體土地所有權(quán)的權(quán)能體系。首先,應(yīng)該區(qū)分集體土地所有權(quán)的抽象權(quán)能和具體權(quán)能。根據(jù)傳統(tǒng)所有權(quán)理論,作為所有權(quán)的一種類型,集體土地所有權(quán)當(dāng)然應(yīng)該具有占有、使用、收益、處分等積極權(quán)能以及排除他人侵害等消極權(quán)能。除了上述抽象權(quán)能外,還需要在立法中充分賦予與保障農(nóng)民集體對(duì)承包地多元化的具體權(quán)能,以便真正落實(shí)其抽象權(quán)能。有學(xué)者認(rèn)為,為避免家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任之后過于突出“分”,特別是只“分”不“統(tǒng)”造成的弊端,“三權(quán)分置”改革中對(duì)集體土地所有權(quán)權(quán)能的分解應(yīng)該強(qiáng)調(diào)一定范圍的權(quán)能保留[18]。我們認(rèn)為,結(jié)合《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》等政策文件的規(guī)定,集體土地所有權(quán)的具體權(quán)能應(yīng)該包括:(1)發(fā)包權(quán),即集體土地的發(fā)包方有權(quán)依照一定實(shí)體規(guī)則與程序規(guī)則對(duì)集體成員和集體成員以外的經(jīng)營(yíng)主體發(fā)包集體土地的權(quán)利。(2)調(diào)整權(quán):即集體土地的發(fā)包方有權(quán)在法定的特殊情形下按照程序規(guī)則適當(dāng)調(diào)整承包地的權(quán)利。但是,該調(diào)整權(quán)必須嚴(yán)格限定在法定情形,以確保國(guó)家“土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”的政策要求。(3)監(jiān)督權(quán)，即集體土地的發(fā)包方有權(quán)對(duì)承包戶使用承包地的行為行使監(jiān)督的權(quán)利,該權(quán)利旨在防止和糾正長(zhǎng)期拋荒、毀損土地、非法改變土地用途等行為。(4)收回權(quán)，即當(dāng)承包戶存在法定的嚴(yán)重違法行為時(shí),發(fā)包方有權(quán)依照法定程序收回承包地的權(quán)利。但是,該具體權(quán)能也必須嚴(yán)格控制在法定情形,以確保“土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”政策的實(shí)施。(5)獲得補(bǔ)償權(quán)，即農(nóng)民集體及其代表行使機(jī)構(gòu)有權(quán)在集體土地被征收時(shí)依法獲得補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。(6)適度處分權(quán),即賦予集體土地所有權(quán)人適當(dāng)限制下的集體土地處分權(quán)。允許集體土地一定條件下進(jìn)入市場(chǎng),由農(nóng)民自主決定用途,可以促進(jìn)集體土地效率的提高[19]。(7)管理權(quán)，即集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員對(duì)集體所有的土地進(jìn)行民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等權(quán)利[6]。集體土地所有權(quán)的管理權(quán)能主要通過集體成員權(quán)中的共益權(quán)加以實(shí)現(xiàn)。但是,在不同歷史背景下,集體土地所有權(quán)的權(quán)能應(yīng)該保持適當(dāng)?shù)臄U(kuò)張或抑制。根據(jù)十七屆三中全會(huì)以來我國(guó)實(shí)施的“穩(wěn)定土地承包關(guān)系并長(zhǎng)久不變”的改革精神,立法中“應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的調(diào)整和收回”[20]?！氨３滞恋爻邪P(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”是我國(guó)目前農(nóng)地制度改革中必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的政策,這就必然要求對(duì)集體土地所有權(quán)的調(diào)整權(quán)、收回權(quán)應(yīng)該給予適當(dāng)抑制。

(二)建構(gòu)起系統(tǒng)化的集體成員權(quán)治理體系

1.廓清集體土地所有權(quán)與集體成員權(quán)的關(guān)系。集體土地所有權(quán)和集體成員權(quán)關(guān)系密不可分。從權(quán)利行使方式看,二者在不少方面具有同步性,共享著某些權(quán)利行使制度[1]。《物權(quán)法》中試圖通過引入集體成員權(quán)制度來實(shí)現(xiàn)明確集體土地所有權(quán)主體的目標(biāo)。該法中農(nóng)民集體所有的土地歸“成員集體所有”的表達(dá),既強(qiáng)調(diào)了成員集體的集體土地所有權(quán)主體地位,又強(qiáng)調(diào)了集體成員個(gè)體在成員集體中的成員權(quán)。《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》中對(duì)“落實(shí)集體所有權(quán)”進(jìn)行了較為清晰且明確的界定,同時(shí)也試圖通過農(nóng)民集體成員權(quán)制度來達(dá)到實(shí)現(xiàn)集體土地產(chǎn)權(quán)主體清晰的改革目標(biāo)?！斗桨浮返恼撌錾罨兔魑思w土地所有權(quán)與集體成員權(quán)的關(guān)系。首先,“落實(shí)集體土地所有權(quán)”實(shí)際上就是通過明確“成員集體”的集體土地所有權(quán)主體地位,克服集體土地所有權(quán)主體的“虛位”狀態(tài),即把集體土地分別確權(quán)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組的成員集體。其次,集體土地所有權(quán)與集體成員權(quán)的本質(zhì)具有一致性。集體土地所有權(quán)的最終目標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)集體成員的個(gè)體權(quán)利。無論是集體土地的民主管理權(quán)能還是集體土地上的財(cái)產(chǎn)利益最終都要落實(shí)到集體成員身上?！凹w本身就是由集體成員構(gòu)成的,兩者并不是對(duì)立的,而是一體的[21]?！苯?gòu)起系統(tǒng)化的集體成員權(quán)制度體系和規(guī)范體系是落實(shí)集體所有權(quán)的客觀要求。再次,集體土地所有權(quán)是“成員集體”對(duì)集體土地享有的權(quán)利,集體成員通過行使成員權(quán)在集體土地上取得各種用益物權(quán)。集體土地歸“成員集體”所有：一方面明確了“成員集體”是集體土地所有權(quán)主體；另一方面則強(qiáng)調(diào)了集體成員在實(shí)現(xiàn)集體土地所有權(quán)過程中的地位與作用,集體土地所有權(quán)權(quán)能的行使與實(shí)現(xiàn)均需要借助于集體成員參與民主決策等方式加以實(shí)現(xiàn)。因此,集體土地所有權(quán)與集體成員權(quán)的關(guān)系極為密切,落實(shí)集體土地所有權(quán)首先應(yīng)該明確界定與保障實(shí)現(xiàn)集體成員權(quán)。關(guān)于農(nóng)民集體成員權(quán)的立法模式,有學(xué)者指出,可考慮在《物權(quán)法》集體所有權(quán)中統(tǒng)一規(guī)制[22]。本文認(rèn)為,在民法典物權(quán)編中之所有權(quán)部分對(duì)農(nóng)民集體成員權(quán)制度進(jìn)行立法設(shè)計(jì)的路徑規(guī)定，充分反映了中共中央有關(guān)政策文件的基本精神。特別是在《民法總則》僅僅承認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人,又沒有規(guī)定系統(tǒng)的集體成員權(quán)規(guī)則的背景下,應(yīng)該借助于編撰民法典的契機(jī),盡快實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集體成員權(quán)制度的科學(xué)入典。

2.建構(gòu)起科學(xué)的集體成員身份認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。集體成員身份認(rèn)定是確定集體成員權(quán),落實(shí)集體土地所有權(quán)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。但是,由于缺少全國(guó)性的、統(tǒng)一的集體成員身份認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),成員權(quán)利界定不清導(dǎo)致的問題仍然在較大程度上存在,并引起了一系列連鎖問題[23]。目前在全國(guó)各地推行的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革過程中,集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份認(rèn)定已經(jīng)變成一個(gè)亟待解決的問題?！睹穹倓t》制定時(shí)曾有專家指出應(yīng)該在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人中增加相關(guān)規(guī)定,但是未能成行。實(shí)踐中,各省、市基于解決糾紛的需要以及推進(jìn)集體產(chǎn)權(quán)制度改革的需要,不得不探索各自的集體成員身份認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。各地的實(shí)踐一般以“戶籍、長(zhǎng)期固定的生產(chǎn)生活關(guān)系、生活保障基礎(chǔ)”作為集體成員身份認(rèn)定的一般標(biāo)準(zhǔn)。而且,還針對(duì)“出嫁女”(包括“農(nóng)嫁農(nóng)”“農(nóng)嫁非”等多種情形)、“離婚婦女”“入贅婿”“空掛戶”“后來戶”等特別情形給出了特別解決機(jī)制。由于立法的缺失,實(shí)踐中還普遍存在利用村規(guī)民約對(duì)集體成員身份進(jìn)行界定的情形[24]。值得關(guān)注的是,《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》明確了集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定的指導(dǎo)思想與考量因素[注]《意見》指出：“依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，按照尊重歷史、兼顧現(xiàn)實(shí)、程序規(guī)范、群眾認(rèn)可的原則，統(tǒng)籌考慮戶籍關(guān)系、農(nóng)村土地承包關(guān)系、對(duì)集體積累的貢獻(xiàn)等因素，協(xié)調(diào)平衡各方利益，做好農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)工作，解決成員邊界不清的問題。”,并提出要探索民主協(xié)商確認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的程序、建立健全集體成員登記備案機(jī)制等。根據(jù)筆者掌握的實(shí)證資料,廣東、浙江、江蘇、北京等農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革比較先進(jìn)的地區(qū)已經(jīng)積累了較為豐富的集體成員身份認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。目前山東青島、煙臺(tái)、濰坊等地方農(nóng)業(yè)行政管理部門指導(dǎo)制定的集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定文件中都反映了上述政策文件的精神。這表明中共中央政策文件中的改革精神已經(jīng)對(duì)社會(huì)實(shí)踐產(chǎn)生了重要影響,應(yīng)該盡快將成熟政策法律化。集體成員身份認(rèn)定是既涉及集體成員生存利益,又關(guān)系農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的重大問題,必須在嚴(yán)格貫徹中共中央改革精神的基礎(chǔ)上,因地制宜地制定集體成員身份認(rèn)定規(guī)則。特別是應(yīng)該把握好集體成員身份認(rèn)定中自治與強(qiáng)制的關(guān)系,在通過民主議定程序確定集體成員身份過程中,既要防止“多數(shù)人暴政”,又要防止“少數(shù)人專權(quán)”“外部人干預(yù)”。

3.豐富集體成員權(quán)的權(quán)利體系。集體成員權(quán)從權(quán)利屬性上屬于社員權(quán),由財(cái)產(chǎn)性權(quán)利和非財(cái)產(chǎn)性權(quán)利兩部分組成。集體成員的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利以滿足集體成員的財(cái)產(chǎn)權(quán)利的取得與保持為目的,以集體成員對(duì)集體財(cái)產(chǎn)享有占有、使用、收益等各項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)益為內(nèi)容。集體成員的非財(cái)產(chǎn)性權(quán)利是集體成員享有的參與集體事務(wù)管理的權(quán)利,以集體成員為本集體的和成員的利益而參與集體所有權(quán)的行使與監(jiān)督等權(quán)利為內(nèi)容。應(yīng)該將作為集體成員權(quán)類型下的自益權(quán)(請(qǐng)求分配宅基地的權(quán)利、請(qǐng)求分配承包地的權(quán)利以及請(qǐng)求分享集體收益的權(quán)利)和作為集體成員權(quán)行使結(jié)果的具體財(cái)產(chǎn)權(quán)(如土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等)區(qū)分開來。從兩者聯(lián)系而言,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)等各項(xiàng)具體財(cái)產(chǎn)權(quán)的取得是集體成員權(quán)中各項(xiàng)自益權(quán)行使的結(jié)果。從兩者區(qū)別來說，前者本質(zhì)上屬于社員權(quán)范疇,后者屬于用益物權(quán)等財(cái)產(chǎn)權(quán)范疇。集體成員權(quán)利的賦予與保障是激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制的綜合體：一方面,豐富集體成員權(quán)的權(quán)利體系可以滿足集體成員的利益需求,形成有效的激勵(lì)機(jī)制；另一方面,可以對(duì)行政權(quán)力與團(tuán)體權(quán)力的濫用形成有效約束機(jī)制?？傊?我國(guó)的未來立法中應(yīng)該建構(gòu)起以財(cái)產(chǎn)性權(quán)利和非財(cái)產(chǎn)性權(quán)利為基本類型的、完善的集體成員權(quán)的權(quán)利體系,這是形成有效的集體成員權(quán)綜合治理體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

4.建立健全集體成員權(quán)的行使規(guī)則與救濟(jì)規(guī)則。在立法中對(duì)集體成員權(quán)進(jìn)行確認(rèn)，為集體成員權(quán)的實(shí)現(xiàn)提供了制度可能,但該權(quán)利的實(shí)現(xiàn)尚需要借助于行使規(guī)則與救濟(jì)規(guī)則方可實(shí)現(xiàn)。首先,應(yīng)該建立健全集體成員權(quán)的行使規(guī)則。集體成員權(quán)屬于社員權(quán)體系中的組成部分,社員權(quán)的一般行使規(guī)則對(duì)集體成員權(quán)的行使具有指導(dǎo)作用?，F(xiàn)行立法中比較成熟的股權(quán)、建筑物區(qū)分所有權(quán)中成員權(quán)的行使規(guī)則對(duì)集體成員權(quán)的行使具有指引意義,可以借鑒《公司法》《物權(quán)法》等相關(guān)法律法規(guī)中的有關(guān)規(guī)則對(duì)集體成員權(quán)的行使規(guī)則進(jìn)行建構(gòu)。鑒于集體土地所有權(quán)與農(nóng)民集體成員兩種權(quán)利在權(quán)利行使方面的密切關(guān)系,集體成員權(quán)行使規(guī)則的設(shè)計(jì)從另一個(gè)視角觀察就是集體土地所有權(quán)行使規(guī)則的設(shè)計(jì)。例如,健全集體土地所有權(quán)的行使規(guī)則需要從團(tuán)體法視角健全成員集體的民主決策機(jī)制,而從集體成員權(quán)視角觀察就是健全集體成員權(quán)中民主決策權(quán)的行使規(guī)則。此外,兩種權(quán)利的行使均需借助于團(tuán)體法中的決議行為加以實(shí)現(xiàn)。從決議行為視角觀察,決議行為既是農(nóng)民集體形成集體意志的方式,也是集體成員行使共益權(quán)的方式。健全集體成員權(quán)的行使規(guī)則,應(yīng)該對(duì)集體成員權(quán)行使的基本原則、主體規(guī)則、程序規(guī)則、限制規(guī)則等做出科學(xué)設(shè)計(jì)與建構(gòu)。其次,完善集體成員權(quán)的程序救濟(jì)規(guī)則。就案由選擇而言,《民事案件案由規(guī)定》(法〔2011〕42號(hào))中設(shè)置有“39:侵害集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益糾紛”,該案由可以作為該類糾紛的案由依據(jù)。該案由極具包容性,本質(zhì)上屬于兜底性案由,除了可以被更為具體的案由(如承包地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛、宅基地使用權(quán)糾紛等)涵蓋的糾紛類型外,均可以依據(jù)該案由進(jìn)行訴訟救濟(jì)。對(duì)集體成員權(quán)進(jìn)行救濟(jì)除了可以根據(jù)一般訴訟制度外,在立法上還應(yīng)該完善特別訴訟制度,主要包括集體成員撤銷訴訟和集體成員派生訴訟制度。其中,集體成員撤銷訴訟針對(duì)直接侵害農(nóng)民集體成員權(quán)的侵權(quán)行為;集體成員派生訴訟則針對(duì)直接侵害農(nóng)民集體權(quán)益而間接侵害集體成員權(quán)益的行為。《物權(quán)法》第63條第2款對(duì)集體成員撤銷訴訟(撤銷權(quán))制度進(jìn)行了初步設(shè)計(jì)。但是,目前有關(guān)農(nóng)民集體成員撤銷訴訟的法律規(guī)范還過于粗略,影響了其實(shí)施效果。未來立法與司法實(shí)踐中,還應(yīng)該對(duì)集體成員撤銷訴訟的當(dāng)事人確定、訴訟形式選擇、證據(jù)規(guī)則、提起期限等具體問題進(jìn)行立法設(shè)計(jì)和實(shí)踐探索。較為簡(jiǎn)便的路徑是借鑒建筑物區(qū)分所有權(quán)中的業(yè)主撤銷訴訟制度對(duì)集體成員撤銷訴訟制度進(jìn)行立法建構(gòu)。司法實(shí)踐中,也應(yīng)該借鑒“業(yè)主撤銷權(quán)糾紛”((法〔2011〕42號(hào)):41)的做法,將“集體成員撤銷權(quán)糾紛”從“侵害集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益糾紛”中獨(dú)立出來作為獨(dú)立民事案由。集體成員派生訴訟制度旨在針對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)的負(fù)責(zé)人非法侵害或容忍他人非法侵害農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)的行為,集體成員有權(quán)以自己的名義為農(nóng)民集體的利益提起訴訟的制度。目前,《物權(quán)法》中尚缺少集體成員派生訴訟制度,需要從立法上進(jìn)行建構(gòu)。鑒于農(nóng)民集體成員派生訴訟的獨(dú)特制度功能,《民法典》物權(quán)編中應(yīng)該建構(gòu)起系統(tǒng)的農(nóng)民集體成員派生訴訟制度[25]?？傊?目前我國(guó)正在制定《民法典》分則,希望立法部門能夠抓住立法契機(jī),建構(gòu)起系統(tǒng)化的保障農(nóng)民集體成員權(quán)益的特別訴訟制度。

四、結(jié) 語

十八大以來,農(nóng)地制度改革進(jìn)入了以承包地“三權(quán)分置”改革為核心的新的歷史階段。中共中央國(guó)務(wù)院頒布的一系列政策文件為“三權(quán)分置”改革進(jìn)行了宏觀設(shè)計(jì),明確了未來立法的方向。堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán),既是承包地“三權(quán)分置”改革的重要內(nèi)容,也是改革的底線所在。農(nóng)村集體土地所有權(quán)與農(nóng)民集體成員權(quán)關(guān)系密切,農(nóng)民集體成員權(quán)是集體土地所有權(quán)實(shí)現(xiàn)的制度工具,這在政策文件中已經(jīng)有了較為清晰的表達(dá)。對(duì)集體土地所有權(quán)制度進(jìn)行立法表達(dá),應(yīng)該秉持體系化的思維方式,重點(diǎn)做好集體土地所有權(quán)基本構(gòu)造體系與農(nóng)民集體成員權(quán)綜合治理體系的立法表達(dá)。完善集體土地所有權(quán)的基本構(gòu)造體系,需要明確成員集體是集體土地所有權(quán)的權(quán)利主體、集體經(jīng)濟(jì)組織是集體土地所有權(quán)的代表行使主體、豐富集體土地所有權(quán)的權(quán)能體系。建構(gòu)農(nóng)民集體成員權(quán)的綜合治理體系,需要從立法中設(shè)計(jì)出科學(xué)可行的集體成員身份認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，豐富農(nóng)民集體成員權(quán)利體系，健全農(nóng)民集體成員權(quán)利行使規(guī)則與救濟(jì)規(guī)則等。